Número 49
II
SÉRIE

Quarta-feira, 3 de Dezembro de 2014

REGIÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE MACAU

Avisos e anúncios oficiais

[ Página Anterior ][ Versão Chinesa ]

REGIÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE MACAU

Avisos e anúncios oficiais

COMISSARIADO CONTRA A CORRUPÇÃO

2013

RELATÓRIO DE ACTIVIDADES DO

COMISSARIADO CONTRA A CORRUPÇÃO DE MACAU

ÍNDICE

———

PREÂMBULO

Passa o Inverno, chega a Primavera, põe-se o Sol, aparece a Lua, tudo segue o seu ritmo; o tempo passa e vai registando a história da humanidade. Reflectir a partir da nossa experiência, respeitar a História, procurar perceber o ciclo das mudanças, tudo isto constitui fruto da inteligência humana. Como diz o provérbio chinês e com razão: «O conhecimento da história torna o homem mais sábio.»

Após a transferência da soberania de Macau para a República Popular da China, em 20 de Dezembro de 1999, realizaram-se em 2013 as eleições para a 5.ª Assembleia Legislativa com o aumento do número de deputados. Esta decisão, para além de ter um grande significado político, constitui ainda um importante passo em frente para o desenvolvimento do sistema político da RAEM. O sucesso das últimas eleições demonstra que os residentes de Macau são capazes de resolver os seus próprios problemas. Ainda assim, há que reconhecer que as últimas eleições revelaram claramente a repetição de problemas a nível técnico e de gestão mas estamos convictos que as gentes de Macau possuem inteligência e capacidade para ultrapassar as questões relacionadas com o próprio sistema. Perspectivar o futuro não pode fazer esquecer o passado, pois se não formos à raiz dos problemas, quando os mesmos atingirem um certo grau de complexidade a sociedade teria provavelmente de suportar custos mais elevados. Como diz o provérbio chinês: «O caminho faz-se caminhando», ou seja, o sucesso começa quando nos colocamos em acção.

O ano de 2013 foi um ano muito pesado para o Comissariado contra a Corrupção (adiante designado por CCAC) e isto não se deve ao crescimento do número de casos, mas sim ao facto de os casos envolverem matérias de maior complexidade técnica e áreas cada vez mais abrangentes. Por outro lado, tem a ver ainda com a expectativa cada vez maior dos residentes em relação à actuação do CCAC.

Na área do combate à corrupção no sector público, o número de denúncias e de processos instruídos em 2013 manteve-se quase idêntico ao do ano passado e os casos detectados revelam que as infracções mais frequentes continuaram a estar mais relacionadas com crimes de corrupção passiva, abuso de poder e falsificação de documentos, seguindo-se os casos relacionados com a violação dos deveres dos funcionários ou a incorrecta gestão que afecta o interesse público. Neste aspecto, consideramos que existe ainda espaço para aperfeiçoar o desempenho das funções e intensificar a consciência do cumprimento das leis por parte dos funcionários públicos.

No âmbito do combate à corrupção do sector privado, a maioria das denúncias recebidas continuou a estar sobretudo relacionadas com a aceitação de comissões em violação das regras da empresa e a falsificação de preços e de documentos, por parte das empresas de gestão, nos procedimentos da aquisição de equipamentos e serviços. Apesar de um aumento significativo do número de queixas registado no ano passado, devido a limitações legais, verificou-se que parte dos casos, após investigação preliminar, encontravam-se fora da esfera de competências do CCAC, sendo que parte foi arquivada e outra encaminhada para o devido tratamento junto de outras autoridades.

Durante o ano de 2013 o CCAC recebeu mais de 600 casos no âmbito da Provedoria de Justiça, batendo o recorde do número de queixas recebidas nos anos transactos. Adicionando os casos transitados e os casos reabertos em 2013, o CCAC tratou aproximadamente mil casos em 2013, sendo os mais frequentes relacionados com insatisfação sobre obras públicas, trânsito, aplicação do Direito, políticas de educação, imperfeições da gestão pública e tratamento injusto por parte dos funcionários públicos. É mais que evidente que as estatísticas acima mencionadas demonstram uma maior consciência dos residentes sobre a importância da salvaguarda dos seus direitos e interesses. Para além disso, nota-se uma postura mais pro-activa quando os mesmos são confrontados com decisões injustas ou ilegalidades e irregularidades por parte dos serviços públicos, postura essa de que resultou a melhoria da qualidade das queixas recebidas.

Porque é que a população anda constantemente a queixar-se dos serviços públicos?

A morosidade nos procedimentos, a falta de flexibilidade, a postura burocrática a interpretação literal da lei, a falta de sensibilidade humana são problemas do dia a dia que impedem muitas vezes a desburocratização. A chave da gestão pública está na «boa administração» que deve obedecer quatro critérios fundamentais: rigorosidade e clareza das leis, imparcialidade e integridade, alta eficiência e qualidade na prestação de serviços. Caso o aparelho administrativo cumprisse esses quatro princípios, teríamos seguramente menos decisões erradas e inadequadas e, ao mesmo tempo, teríamos menos queixas. Uma boa administração deve estar sempre virada ao povo, daí que devamos aproveitar os valores fundamentais como alicerces para construir uma sociedade próspera e harmoniosa, pois é com a experiência do passado que se constrói o futuro.

Os problemas verificados e indicados pelo CCAC, alguns deles continuam sem solução e face aos velhos problemas que permanecem e aos novos problemas que foram surgindo é normal que as entidades fiscalizadoras sintam por vezes algum desencanto. Mesmo assim, os trabalhos relacionados com o tratamento de queixas, a construção de mecanismos eficientes, bem como a correcção de decisões ilegais, irregulares, ou inadequadas têm sido, ao longo do tempo, os objectivos e as políticas orientadoras do CCAC. Respeitar o Estado do Direito, exercer com zelo e dedicação as atribuições, assegurar a integridade, o profissionalismo, a eficiência e o espírito de servir melhor a população, devem ser considerados como valores fundamentais da actividade administrativa. O acto administrativo deve ser rápido, correcto e seguro, daí que, o mais importante é prevenir e não deixar que os problemas se agravem.

Março de 2014.

O Comissário contra a Corrupção

Fong Man Chong

SECÇÃO I

SITUAÇÃO GERAL DE TRATAMENTO DE PROCESSOS

I. Número de queixas recebidas

Em 2013, o Comissariado contra a Corrupção (adiante designado por CCAC) recebeu e acompanhou um total de 896 queixas/participações (22 foram investigados por iniciativa do Comissariado e 6 foram investigados por solicitação de autoridades anti-corrupção do exterior) e tratou um total de 1.523 casos (896 foram recebidos ao longo do ano de 2013 e 627 transitaram de 2012 ou foram reabertos em 2013). Em comparação com os dados referentes ao ano de 2012, em que se registou um total de 852 casos novos, verificou-se uma ligeira tendência crescente do número de casos recebidos.

Registou-se também, em 2013, um aumento contínuo de queixas de natureza administrativa, estando muitas delas relacionadas com questões do foro quotidiano. Foram também recebidas queixas relacionadas com o recrutamento dos diversos serviços públicos e várias das quais são sobre a alegada existência de ilegalidades, injustiças ou fraudes à lei nos procedimentos de recrutamento, que prejudica os direitos e interesses dos candidatos. Outras queixas envolvem diversas áreas profissionais e, por este motivo, o CCAC sentiu a necessidade de elevar o seu nível de conhecimentos profissionais, com vista a responder às novas exigências de trabalho.

EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE QUEIXAS RECEBIDAS ENTRE 2009 E 2013

No tratamento de queixas, quer da natureza criminal, quer da natureza administrativa, o CCAC persiste em actuar com independência e legalidade no desempenho das funções de fiscalização que lhe estão confiadas, analisar e tratar cada caso com imparcialidade, cumprindo escrupulosamente o papel de fiscalizador da legalidade, integridade e eficácia.

CLASSIFICAÇÃO DAS QUEIXAS RECEBIDAS ENTRE 2010 E 2013

De entre os 896 casos registados em 2013, 22 foram investigados por iniciativa do Comissariado, 6 foram investigados por solicitação de autoridades do exterior, 12 foram remetidos por outras entidades públicas, e os restantes foram investigados no seguimento de queixas apresentadas por cidadãos. Destes, 484 casos foram apresentados com identificação do queixoso ou com a disponibilização de contactos para prestação de informações adicionais, enquanto 372 foram queixas anónimas ou com pedidos de confidencialidade sobre a identidade do queixoso.

QUADRO COMPARATIVO DAS QUEIXAS ENTRE 2011 E 2013 (segundo a origem)

À semelhança dos anos anteriores, os meios de participação mais utilizados em 2013 foram a via postal e a telefónica (603 queixas foram recebidas através destes dois meios), representando uma percentagem de 67,3% do total das queixas recebidas, sendo 17,2% (154 queixas) a percentagem de queixas apresentadas pessoalmente nas instalações do Comissariado.

QUEIXAS RECEBIDAS EM 2013 (segundo a forma de apresentação)

QUADRO COMPARATIVO DAS QUEIXAS RECEBIDAS ENTRE 2011 E 2013 (segundo a forma de apresentação)

II. Situação de tratamento dos casos

Das 896 queixas recebidas em 2013, 81 não reuniram condições para serem investigadas, ou por não caberem na competência do Comissariado, ou por insuficiência das informações fornecidas, o que representa menos de 10% do total das queixas.

SITUAÇÃO DE TRATAMENTO DAS QUEIXAS RECEBIDAS EM 2013

 Em 2013, foram recebidos 896 casos, sendo 292 os casos de natureza criminal que reuniram condições para averiguação preliminar e 604¹ os casos de natureza administrativa. Até Dezembro de 2013, foram concluídos 236 processos (incluindo alguns dos casos transitaram de 2012 para continuação do acompanhamento em 2013), tendo os mesmos sido encaminhados para o Ministério Público ou arquivados.

———
1 Algumas participações foram classificadas logo de início como tendo simultaneamente natureza criminal e administrativa e foram tratadas em processos separados. Há outros 5 casos que foram arquivados por desistência dos queixosos.

No âmbito da Provedoria de Justiça, foram recebidas 604 queixas e participações em 2013. Somados os 355 casos transitados de 2012 ou reabertos em 2013, os casos tratados no ano de 2013 totalizam os 959, dos quais, 510 foram dados por concluídos e arquivados. Em mais de 220 casos (alguns estão ainda em processo de acompanhamento), após a investigação do CCAC, os serviços visados tomaram medidas de aperfeiçoamento relativamente à matéria participada ou aceitaram as sugestões do CCAC, suprindo as respectivas falhas, injustiças ou ilegalidades detectadas nos seus procedimentos.

O Comissariado recebeu ainda, em 2013, 1.304 pedidos de consulta sobre diferentes matérias, sendo 779 relacionados com matéria criminal e 525 relacionados com matéria administrativa.

Parte II

Acções desenvolvidas relativas às eleições legislativas

1. Investigação contra a corrupção eleitoral

Face às eleições para a 5.ª Assembleia Legislativa da RAEM, que decorreram a 15 de Setembro de 2013, o CCAC encetou, nos finais de 2012, os trabalhos preparatórios para acompanhar o acto eleitoral e adoptou uma estratégia que qualificou como «Reforço na prevenção e firmeza no combate à corrupção eleitoral», juntando, para o efeito, todos os recursos necessários para desenvolver os trabalhos de prevenção e combate. A par disso, manteve uma estreita cooperação com a Comissão de Assuntos Eleitorais da Assembleia Legislativa, com o objectivo de combater, com todo o esforço, actos de corrupção eleitoral e promover os valores da integridade e garantir a integridade, a justiça e a imparcialidade das eleições legislativas.

Com a análise e a avaliação dos elementos recolhidos pela rede de informação do CCAC, foi possível aplicar medidas adequadas de combate à corrupção eleitoral em função das situações encontradas. Face às necessidades do trabalho, foram ainda criados vários grupos internos no âmbito do CCAC. Em relação às suspeitas de ilegalidade e irregularidade no âmbito das actividades eleitorais, o CCAC levou imediatamente a cabo actos de repressão. Especialmente, durante o período de campanha eleitoral, o CCAC chamou a atenção ou reprimiu atempadamente os actos e actividades suspeitas de corrupção eleitoral, enviando todos os esforços para assegurar umas eleições limpas.

O alargamento da Assembleia Legislativa, que conta com mais deputados por sufrágio directo e indirecto nesta legislatura, provocou forte concorrência eleitoral. Neste sentido, apesar das acções de prevenção e fiscalização empreendidas pelo CCAC, houve quem se iludisse e convencesse de que seria bafejado pela sorte e infringiu a lei, pretendendo prejudicar a integridade das eleições legislativas. Nestas eleições, foram recebidas 434 queixas e denúncias e 213 destas estiveram relacionadas com as eleições, incluindo, principalmente, irregularidades de angariação de assinaturas de comissões de candidatura, a realização de campanha eleitoral fora do período de campanha, a oferta de vantagens ou a coacção relativa a emprego para influenciar o sentido de voto dos eleitores, o transporte gratuito para os eleitores se deslocarem a assembleias de voto e bebidas e refeições gratuitas.

Em 11 de Setembro, o CCAC deteve um funcionário de uma associação e um outro cidadão, que terão praticado um crime de corrupção eleitoral, com a promessa da oferta de vantagens para influenciar o sentido de voto dos eleitores. O caso foi encaminhado para o Ministério Público.

No dia das eleições (15 de Setembro), o CCAC reforçou o trabalho de fiscalização com investigadores destacados em diferentes zonas e assembleias de voto. Durante a operação, 49 indivíduos foram interceptados por, alegadamente, entre outras situações, terem realizado reuniões ilegais e propaganda ilícita ou por terem tentado impedir os eleitores de exercerem o seu voto. O CCAC fez intervenções imediatas para devido tratamento. Por outro lado, detectaram-se ainda organizações que se aproveitaram de indivíduos não residentes para a angariação de votos em zonas próximas das assembleias de voto, o que levou à intervenção imediata do CCAC, que reprimiu, atempadamente, a prática de tais irregularidades.

No dia da votação, foram recebidas 46 queixas e denúncias pelo CCAC, das quais a maioria foi relacionada com situações verificadas no decurso da votação, incluindo o transporte dos eleitores, oferta de refeições em estabelecimentos de comida reservados e angariação de votos através de mensagens de telemóvel. A par disso, o CCAC acompanhou de perto vários tipos de informação divulgada na Internet. Perante indícios da prática de corrupção eleitoral, o CCAC enviou o seu pessoal para investigação in loco.

Nestas eleições legislativas, o CCAC desempenhou um importante papel concentrado na prevenção, tendo tido intervenções imediatas antes da ocorrência de quaisquer irregularidades, permitindo o seu tratamento atempado e evitando o agravamento das situações detectadas.

Analisando as situações das actividades eleitorais numa perspectiva geral, registaram-se, nestas eleições, mais situações de «angariação desonesta de votos» e uma redução significativa do número de ilegalidades de maior gravidade. Para além disso, é de referir que estas eleições demonstram vários problemas: uns têm a ver com o regime eleitoral, outros relacionam-se com as estratégias adoptadas por interessados nas actividades eleitorais, bem como alguns têm relação com a cultura eleitoral local. Tudo isso merece uma reflexão pela sociedade.

2. Sensibilização e promoção de umas eleições limpas

Para defender a integridade e a justiça nas eleições para a 5.ª Assembleia Legislativa da RAEM de 2013, o CCAC desenvolveu uma série de acções de sensibilização e promoção de umas eleições limpas.

(1) Palestras sobre eleições limpas

No intuito de divulgar junto da população em geral a integridade das eleições legislativas, o CCAC organizou várias palestras «eleições limpas dependem de si», destinadas a associações e escolas locais, em que foram abordados temas como o espírito das eleições, a lei eleitoral e ainda irregularidades eventualmente surgidas nas eleições e as multas e penas no âmbito das eleições legislativas. Nas palestras o pessoal do CCAC ainda respondeu as perguntas e dúvidas apresentadas pelos cidadãos relativas às actividades eleitorais, por forma a que a população pudesse cumprir a lei e actuar com consciência e auto-disciplina em prol das eleições limpas. Foram realizadas 34 sessões de palestras sobre eleições limpas, contando com a participação de 3.845 pessoas. Apresenta-se seguidamente a respectiva estatística.

Estatísticas das palestras sobre eleições limpas destinadas a associações e escolas

(2) Peças de teatro «Eleições limpas dependem de si»

Para além de organização de palestras com temas específicos, foram realizadas pelo CCAC peças de teatro, divulgando aos alunos do ensino secundário umas eleições limpas. Através deste tipo de actividades, o CCAC promoveu junto dos jovens, de forma divertida, a importância da integridade e justiça nas eleições legislativas. A actividade foi um sucesso e contou com a participação activa dos estudantes. As 10 peças de teatro foram apresentadas em 10 escolas secundárias com a participação de 1.721 alunos.

Estatísticas das peças de teatro «eleições limpas dependem de si», destinadas aos alunos do ensino secundário

(3) Actividades ao ar livre da série de acções promocionais sob o tema «Todos juntos para umas eleições limpas»

Para promover a integridade das eleições para a 5.ª Assembleia Legislativa, o CCAC realizou, em Agosto de 2013, três espectáculos de variedades ao ar livre sob o tema «Todos juntos para uma eleições limpas», no Jardim Lok Ieong do Fai Chi Kei, junto ao Jardim da Cidade das Flores da Taipa e no Jardim do Mercado do Iao Hon, respectivamente. Com estas três actividades pretendeu-se desenvolver campanhas de sensibilização directa junto dos cidadãos, por meio de espectáculos ao vivo, tendas de jogos didácticos e painéis expositivos, de forma a despertar a atenção da comunidade para as eleições limpas.

O Comissário contra a Corrupção, Fong Man Chong, participou na última actividade promocional realizada no Iao Hon, referindo que o CCAC toma uma posição de firmeza quer na aplicação rigorosa da lei quer na investigação desses eventuais casos na área do combate à corrupção. O mesmo dirigente disse esperar que os eleitores estejam cientes e conscientes e respeitem o seu direito de voto para escolherem as pessoas certas nas eleições legislativas. Fong Man Chong apelou ainda às listas de candidatura para cumprirem rigorosamente as disposições da lei e respeitarem a integridade, a imparcialidade, a justiça e a transparência do regime eleitoral ao participar nas actividades eleitorais, com vista a assegurarem, em conjunto, os valores fundamentais da nossa sociedade.

Para além disso, as acções promocionais sobre uma eleições limpas que foram promovidas pelo CCAC receberam o apoio de várias entidades locais, incluindo a Companhia de Electricidade de Macau, a Companhia de Telecomunicações de Macau, o Banco da China (Sucursal de Macau), o Banco Industrial e Comercial da China (Macau), o Banco Tai Fung, o Banco Weng Hang e o Grupo de Voluntários para uma Sociedade Limpa que contribuíram de forma significativa para a divulgação de informações sobre umas eleições limpas. Para agradecer esse contributo, o Comissário contra a Corrupção, Fong Man Chong, aproveitou a ocasião para oferecer lembranças às referidas instituições e grupo, prestando, dessa forma, o reconhecimento público pela responsabilidade social que demonstraram em prol da promoção da cultura eleitoral de Macua.

(4) Publicação do livro «Promover uma concorrência leal»

Considerando que houve mais de 10 mil novos eleitores jovens, de idade inferior a 24 anos, nas eleições para a AL de 2013, e tendo por objectivos reforçar a divulgação do sentido de integridade e eleições limpas junto da juventude, o CCAC convidou a famosa escritora local, Chan Im Wa, para a coordenação dos textos na publicação acima referida. O livro «Promover uma concorrência leal» é uma compilação de textos sob o tema de «concorrência leal», redigidos por 22 escritores e personalidades de reconhecido mérito no sector de educação e cultura.

A publicação é composta por 6 partes, a saber «Justiça e imparcialidade dependem de nós», «Proporcionar a todos o mesmo ponto de partida e as mesmas oportunidades», «Da vida quotidiana», «Prática de fraude traz consequências graves», «Dar importância à igualdade, ganhar ou perder pouco importa» e «Respeite a concorrência leal e mostre seu carácter magnânimo». Com a descrição minuciosa e comunicativa, os autores apresentaram as suas experiências pessoais ou alguns exemplos que eles conhecem, para abordar a importância de justiça e imparcialidade em ambiente concorrencial, eleições, vida quotidiana e cumprimento da lei. O CCAC espera que os jovens, ao ler o livro, possam ser inspirados e possam pensar e reflectir nas vantagens de concorrência leal para a sociedade, permitindo aos mesmos defender a integridade, a justiça e a imparcialidade da nossa sociedade.

(5) Concurso para concepção de slogan — «Defendemos eleições limpas»

Tendo como objectivo divulgar a importância das eleições limpas junto dos cidadãos, o CCAC organizou um Concurso para concepção de slogan — «Defendemos eleições limpas». Através da realização desta actividade, permitiu-se aos cidadãos, ao longo do processo da concepção do trabalho, reflectir de forma mais profunda sobre a justiça, a imparcialidade e a integridade das eleições para a Assembleia Legislativa, promovendo assim umas eleições limpas. Com uma participação activa dos cidadãos, o CCAC recebeu mais de 1.700 trabalhos criados por 886 participantes.

O júri do concurso foi composto pelo Presidente da Direcção da Associação dos Escritores de Macau, Doutor Lei Kun Teng; pela escritora Tong Mui Siu; pela produtora de programas televisivos Kong Wai Fan; pela professora assistente do Departamento de Chinês da Universidade de Macau, Doutora Tam Mei Leng; e pela representante do CCAC, Ao Man Wa. O júri considerou que os participantes apresentaram slogans de qualidade, dos quais alguns são excelentes pela criatividade e pela transmissão de mensagens de umas eleições limpas. Ademais, houve uma votação online para a selecção do melhor trabalho pelos cidadãos, podendo estes votar no slogan da sua preferência de entre os trabalhos apresentados e exprimindo as suas esperanças de eleições limpas.

(6) Exposição itinerante comunitária e escolar «Eleições limpas dependem de si»

Para realizar uma melhor divulgação sobre eleições limpas em várias comunidades, o CCAC, com a colaboração de aproximadamente 50 associações/instituições, organizou a exposição itinerante comunitária «Eleições limpas dependem de si» e o jogo de perguntas e respostas sobre o tema. Com os painéis informativos, foram apresentados, de maneira simples, à população em geral, os aspectos a observar nas eleições para a Assembleia Legislativa, especialmente, as formas de tratamento perante situações de oferta de vantagens indevidas e de coacção.

Estatísticas sobre as associações que colaboraram com o CCAC para a realização de exposição itinerante comunitária
«Eleições limpas dependem de si»

Para além disso, o CCAC levou igualmente a exposição itinerante a várias escolas secundárias, divulgando aos estudantes a importância da integridade e aspectos a observar nas eleições legislativas. Foram exibidos na mesma ocasião os trabalhos distinguidos sob o tema de eleições limpas no âmbito do Concurso de Banda Desenhada «Vamos desenhar um sonho da integridade», para uma melhor sensibilização em escolas.

Estatísticas sobre as escolas que colaboraram com o CCAC para a realização de exposição itinerante «Eleições limpas dependem de si»

(7) Divulgação de eleições limpas por vários meios

As mensagens de eleições limpas foram divulgadas pelos mais diversos canais, nomeadamente:

1. No intuito de os cidadãos poderem conhecer, de forma atempada e imediata, as novidades sobre umas eleições limpas, foi instalada pelo CCAC uma página electrónica dedicada às «Eleições Limpas 2013» e, tendo em conta os hábitos de acesso à informação pela população em geral, o CCAC produziu e lançou uma aplicação de telemóvel (App) «Posto de Informação sobre Eleições Limpas».

2. Foram elaborados folhetos subordinados aos temas «Orientações para os eleitores» e «15 Regras para uma candidatura íntegra» e foram produzidos cartazes publicitários, para serem afixados em diversos Serviços Públicos, instituições, associações, escolas, etc.

3. O CCAC elaborou ainda a radionovela, intitulada «Esteja bem informado sobre umas eleições limpas», que foi emitida na Rádio Macau. Através dessa radionovela, pretendeu-se sensibilizar os cidadãos para os aspectos que devem ser tidos em consideração nas actividades eleitorais, bem como a consciência do cumprimento da lei.

4. Foram colocados vários tipos de publicidade em jornais, media na Internet, páginas electrónicas populares, painéis ao ar livre em espaços públicos ou instalações de entidades públicas, auto-silos e autocarros. Através da publicidade, pretendeu-se promover junto dos cidadãos as mensagens de eleições limpas e apelar aos mesmos para participar ao CCAC qualquer actos ilegais no âmbito de corrupção eleitoral, exercendo assim as funções de fiscalização social.

5. Com o apoio do Banco da China (Sucursal de Macau), do Banco Industrial e Comercial da China (Macau), do Banco Tai Fung e do Banco Weng Hang, foi colocada publicidade gratuitamente nos ecrãs de máquinas ATM e folhetos de divulgação nos seus balcões de atendimento para serem distribuídos.

6. Com o apoio da Companhia de Electricidade de Macau, foram também distribuídas, gratuitamente, brochuras do CCAC, anexadas em facturas de electricidade, aos seus clientes.

7. Com o apoio da Direcção dos Serviços de Correios, foi aposto um carimbo postal sob o tema «Eleições limpas de 2013» na correspondência postal, para a sensibilização dos eleitores.

8. Foi composta uma nova canção dedicada às eleições limpas «Caminho brilhante», com o objectivo de apelar à população em geral para cumprir a lei, recusar vantagens indevidas para votar e combater os actos ilegais no âmbito da corrupção eleitoral.

9. Foram produzidos diversos tipos de materiais de divulgação para uma sensibilização para as eleições limpas e foi criada uma linha telefónica aberta contra a corrupção eleitoral, apelando aos eleitores para participar ao CCAC qualquer suspeita da ilegalidade da corrupção eleitoral.

3. Análise e reflexão sobre as eleições para a Assembleia Legislativa 2013

(1) Introdução

De acordo com o artigo 69.º da Lei Básica, cada legislatura da Assembleia Legislativa da Região Administrativa Especial de Macau tem a duração de quatro anos, composta por deputados eleitos por sufrágio directo, sufrágio indirecto e deputados nomeados pelo Chefe do Executivo. Ainda nos termos do n.º 3 do Anexo II da Lei Básica:

«3. Se for necessário alterar em 2009 e nos anos posteriores a metodologia para a constituição da Assembleia Legislativa da Região Administrativa Especial de Macau, as alterações devem ser feitas com aprovação de uma maioria de dois terços de todos os deputados à Assembleia Legislativa e com a concordância do Chefe do Executivo, devendo o Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional ser informado dessas alterações, para efeitos de registo.»

A Resolução n.º 2/2012, aprovada em 5 de Julho de 2012 pela Assembleia Legislativa, aumentou o número de assentos de deputados para 33. De acordo com a Ordem Executiva n.º 10/2013, foi marcado para o dia 15 de Setembro de 2013, o dia das eleições para a quinta Assembleia Legislativa.

Ao longo desses anos, cada vez que se realizaram eleições para a Assembleia Legislativa, todo o percurso, desde a fase de preparação até ao dia da votação, dada a sua importância política no território, foi sempre o foco da atenção da população. Dado que a cultura eleitoral local tem sofrido influência cultural estrangeira e, por outro lado, dado o próprio ambiente eleitoral, a qualidade dos eleitores, as novas solicitações e a forma da candidatura, têm surgido, nas sucessivas eleições, novos problemas que mereceram grande atenção da sociedade.

O que aconteceu exactamente durante as eleições em 2013.

Considerando o desenvolvimento da cultura eleitoral, a elevação da qualidade dos eleitores, a maior exigência política, a alteração do ambiente social e da forma de participação e de competição, já é altura oportuna para reflectir sobre os aspectos técnicos da Lei Eleitoral para a Assembleia Legislativa, de modo a evitar a repetição dos problemas ocorridos durante as ultimas eleições, que prejudicaram a qualidade das eleições e perturbaram os eleitores e as autoridades, prejudicando a imagem do Governo da RAEM, abrangendo os seguintes tópicos:

(1) – Definir novas exigências e regras em relação às candidaturas individual e colegial;

(2) – Reforçar a disciplina sobre a conduta dos apoiantes de candidatos nas eleições;

(3) – Reforçar e clarificar o papel e o posicionamento da Comissão de Assuntos Eleitorais da Assembleia Legislativa (adiante designada por CAEAL);

(4) – Clarificar as atribuições e procedimentos das autoridades competentes.

* * *

(2) Análise de algumas questões técnicas

1. O papel e o posicionamento da Comissão de Assuntos Eleitorais da Assembleia Legislativa

A CAEAL tem o papel de organizar e coordenar todos os assuntos relacionados com as eleições, supervisionar procedimentos durante as eleições; porém, a Lei Eleitoral para a Assembleia Legislativa da Região Administrativa Especial de Macau (adiante designada por Lei Eleitoral) vigente ainda é um pouco ambígua, tendo várias questões que urge clarificar, nomeadamente:

— Em relação às contravenções, em especial as relacionadas com a propaganda eleitoral irregular, qual a autoridade competente para intervir de imediato e in loco? A Polícia, o CCAC ou a CAEAL, ou qualquer um deles?

— Em relação a actividades não consideradas de corrupção eleitoral, mas em violação das regras da propaganda eleitoral quais são as consequências para os respectivos autores, uma vez alertados para lhes pôr termo, mas que nelas prosseguem em violação das regras da campanha eleitoral?

2. Novos media e formas para campanha

A Lei Eleitoral actualmente em vigor não prevê quaisquer novos meios para a realização da campanha, como por exemplo via Internet, Twitter, Facebook, WhatsApp, WeChat, etc. É importante saber, que a utilização das novas tecnologias, meios virtuais para as batalhas da campanha eleitoral é uma tendência contemporânea, assim, se a lei continuar a não regulá-las, será muito difícil manter uma ordem desejável durante as eleições, pois haverá sempre pessoas a tirar partido dessas zonas cinzentas. Por outro lado, se continuar a não haver instrumento jurídico suficiente para a intervenção das autoridades nas condutas irregulares, não é difícil prever as consequências.

3. Relações entre associações civis e comissões de candidatura

É do conhecimento geral em Macau que a cultura política se baseia muito na constituição de associações e desde que as suas actividades quotidianas não infrinjam as leis vigentes, não há necessidade de controlo especial. No entanto, na altura das eleições, ao participarem na campanha eleitoral, as suas actividades devem estar sujeitas a limites. Por exemplo, cada lista de candidatura é apoiada, em geral, por uma associação; ora, como garantir que essas associações cumpram, durante as eleições, as regras consagradas na Lei Eleitoral? Para este efeito, deve a Lei Eleitoral ter uma maior amplitude para regular as associações de natureza política, de forma a evitar que estas venham a violar a Lei Eleitoral.

Mais, deve impor-se que a comissão de candidatura declare quais são as associações apoiantes, e a associação, por sua vez, deve declarar sujeitar-se às regras da Lei Eleitoral, sob pena de sanções, como por exemplo ser excluída dos apoios financeiros do Governo pelo período de um ano.

Por outro lado, o prazo de 2 semanas para a propaganda eleitoral, previsto na Lei Eleitoral vigente, não será muito curto? Ou o período entre o reconhecimento da comissão de candidatura pelo SAFP e o início da campanha muito longo? Pois durante esse período, houve muitas associações que se aproveitaram das zonas menos claras na lei para iniciar actividades promocionais, que causaram descontentamento nos cidadãos.

Nesse aspecto, poderia alterar-se a lei, para que o reconhecimento da lista de candidatura e a publicação da lista dos candidatos qualificados se faça no mesmo dia, de modo a permitir que a campanha se inicie no dia seguinte, evitando as campanhas antecipadas irregularmente.

4. No dia da votação, ainda se podem realizar propaganda eleitoral?

A exigência de que os candidatos e seus apoiantes não realizem propaganda eleitoral no dia da votação é de muito difícil aplicação. Pois, há sempre membros das listas que se juntam na sua sede ou instalações de campanha para contactar com os eleitores. Há também algumas listas de candidatura que mobilizam pessoas aparentemente sem ligações com a sua própria lista para a espaços públicos para angariar mais votos. Ademais, os candidatos, em especial aqueles já eram deputados ou personalidades públicas, podem aparecer em ocasiões públicas, de modo a servir de promoção. Como se define se estes tipos de situação devem ser considerados propaganda eleitoral com o fim de angariar mais votos? Uma vez que seria difícil distinguir e fiscalizar todas as irregularidades, porque não se abre a possibilidade de autorizar as actividades promocionais nesse dia, com a proibição de promoção a menos de 100 metros da assembleia de voto, com limites bem definidos, permitindo melhor execução por parte das autoridades competentes. No entanto, a introdução deste mecanismo precisará da implementação de novas regras para apoiar a sua execução.

5. Exigir aos candidatos que, durante o período das eleições, declarem todas as lembranças e outros bens oferecidos e serviços prestados ao público

Durante o período das eleições, há sempre muitas ofertas de refeições, viagens, entretimentos, etc., por parte de apoiantes, associações, bem como dos próprios candidatos e é difícil distinguir se as ofertas fazem parte da campanha eleitoral ou são apenas actividades quotidianas integradas na agenda da respectiva associação e os cidadãos normalmente consideram que aqueles ofertas são meios de corrupção. Caso a autoridade intervenha nesses casos ainda que com insuficiência de provas, poderá ser criticada por interferência nas eleições, e pelo contrário, caso não tome qualquer medida, a situação de eventual corrupção ir-se-á agravar. Estas indefinições causam muitos obstáculos à execução dos trabalhos.

Pelo que, poder-se-ia exigir a todos as listas de candidatura e respectivas associações apoiantes que declarassem todas as actividades a realizar e lembranças a oferecer durante a campanha eleitoral, bem como o respectivo montante para melhor controlo.

6. Regular as actividades de campanha eleitoral praticadas fora de Macau

Dada a cada vez maior facilidade de passagem na fronteira entre Macau e o exterior nos últimos anos, houve candidatos que realizaram actividades de campanha nas regiões adjacentes, nas quais se suspeitou de eventual oferta de vantagens para atrair mais votos. Face a esta situação, como estatuir legalmente a competência de uma entidade para combater eficazmente este tipo de corrupção eleitoral transfronteiriça? Esta matéria merece um estudo, especialmente se se pretender criar mecanismos que envolvam o apoio das autoridades das regiões adjacentes. Ao mesmo tempo, há que pensar ainda como impedir a realização de acções de publicidade ou a divulgação de informações publicitárias através de publicações e páginas electrónicas nas regiões adjacentes? E como eliminá-las uma vez detectadas. Todos estes aspectos representam novos desafios para o aperfeiçoamento da Lei Eleitoral.

7. Reforçar o controlo dos actos dos candidatos

Nos termos da Lei Eleitoral em vigor, ainda que haja infracções durante a campanha eleitoral, os candidatos são raramente sujeitos a responsabilidade criminal, porque são os apoiantes que praticam irregularidades ou crimes de corrupção para fazer os vários tipos de propaganda com o fim de angariar mais votos. Mesmo que as irregularidades ou crimes sejam detectados, os candidatos são raramente envolvidos. Pelo que há vozes que apelam a uma melhor regulação, exigindo aos candidatos uma vigilância do comportamento dos seus apoiantes, em especial durante o período das eleições. Para isso, surgiria:

— Suprimir a imunidade criminal dos candidatos contra os quais corra inquérito penal por suspeita do crime de corrupção eleitoral durante o período das eleições, mantendo a actual imunidade quando for caso de outro tipo de crimes (sem ligação com a actividade eleitoral). Mas caso o autor do crime seja condenado pelo tribunal, mesmo que já tenha tomado posse como deputado, ser-lhe-á cassado o mandato.

8. Espaço para propaganda eleitoral

Em cada eleição para a Assembleia Legislativa, nos termos da Lei Eleitoral, a CAEAL deve procurar assegurar a cedência para fins de campanha eleitoral, de lugares públicos repartindo com igualdade a sua utilização pelas diversas candidaturas, mas os candidatos, os agentes eleitorais e as associações apoiantes têm feito habitualmente a campanha noutros locais, cujas actividades por vezes são iniciativas semiabertas ao público e, por vezes, não abertas ao público, ou até em lugares privados, como por exemplo em espaços destinados a uso público nos edifícios ou estabelecimentos de empresas, situação que tem causado insatisfação entre alguns eleitores e moradores e um número significativo de queixas. Relativamente a isto, sendo um problema que se tem vindo a repetir em todas as eleições, deve ou não ponderar-se impor uma regulamentação às organizações e aos responsáveis da campanha? Como por exemplo, obrigá-los a declarar com antecedência a actividade que pretendem organizar de forma a permitir um aviso antecipado às entidades de administração de propriedades dirigido aos indivíduos que moram ou que trabalham nos respectivos estabelecimentos, especialmente as pessoas que poderão vir a ser afectadas, pois em caso contrário só sabem da campanha à última hora, ou seja, no início da actividade ou durante esta, não lhes sendo possível oporem-se com antecedência, deixando esses conflitos para os serviços públicos.

* * *

(3) Conclusão

Após o estabelecimento da RAEM, foram já realizadas na RAEM cinco eleições para a Assembleia Legislativa e os problemas relacionados com a compra de votos em dinheiro e a oferta de refeições registaram notáveis melhoras, o que se deve às mudanças sociais e ao aperfeiçoamento dos próprios regimes. Por outro lado, revela ainda um aumento da consciência do eleitorado, mas caso os regimes em vigor não consigam acompanhar o desenvolvimento da sociedade e das novas tecnologias, para além dos problemas já existentes, poderão ainda surgir novos problemas, situação que poderá provocar impactos sobre a cultura eleitoral e o regime eleitoral, ficando a sociedade e os cidadãos prejudicados, originando custos elevados para a sociedade, o que não corresponde aos desejos da população. Tendo em consideração o exposto, desejamos se iniciem o mais breve possível os trabalhos de análise e revisão da «Lei Eleitoral», porque tal constitui no fundo uma matéria relevante que tem a ver com a sociedade e o nosso sistema político. Por outro lado, caso se pretenda alcançar esse objectivo, seria importante haver troca de impressões e encontrar um consenso na sociedade bem como ouvir a opinião das autoridades. Caso contrário, teríamos que encarar o mesmo tipo de problemas nas próximas eleições previstas para 2017. Em todas as coisas, o sucesso depende de uma boa gestão de tempo, de uma preparação prévia e o que precisa agora fazer é dar o primeiro passo.

SECÇÃO III

COMBATE À CORRUPÇÃO

I. Número de denúncias e de processos instruídos

Durante o ano de 2013, foram registados 481 casos² de incidência criminal. Destes, 264 reuniram condições para serem preliminarmente investigados. Juntando os 92 casos³ transitados do ano anterior, totalizaram-se 356 casos.

———
2 Algumas participações têm simultaneamente natureza criminal e administrativa, pelo que podem ser instruídos processos de investigação criminal e de provedoria de justiça em resultado da mesma participação.
3 Estes casos não foram incluídos na estatística do número dos casos tratados em 2013, devido à especificidade das diligências de investigação encetadas e os resultados alcançados com o tratamento dos mesmos. Alguns destes casos foram transferidos para a área da provedoria de justiça após a conclusão da investigação criminal.

Dos casos preliminarmente investigados, 194 foram instruídos, apresentando um aumento relativamente pouco significativo em comparação com 2012. 98 casos foram preliminarmente investigados no sector privado.

Na área do combate à corrupção, foram dados como findos 236 processos (incluindo os casos que transitaram de 2012 para continuação de acompanhamento em 2013), dos quais alguns foram encaminhados para o Ministério Público e outros arquivados.

ESTATÍSTICA DOS CASOS DE INCIDÊNCIA CRIMINAL RECEBIDOS ENTRE 2011 E 2013

———
4 Vide nota 2.

II. Sumário de alguns casos investigados pelo CCAC

Caso 1:

De acordo com as informações obtidas, foi feita uma operação pelo CCAC em 10 de Abril de 2013, na qual foi detido um funcionário público do estabelecimento prisional de apelido Sio. Foram-lhe encontrados um recibo de compra e venda de telemóvel e uma lista de telemóveis ainda por adquirir. Em conjunção com outras provas, o CCAC suspeita que o referido funcionário se aproveitou, por várias vezes, das suas funções para introduzir produtos proibidos no estabelecimento prisional e entregá-los aos reclusos, recebendo, durante todo esse tempo, vantagens ilícitas como contrapartida, pelo que é suspeito da prática do crime de corrupção passiva.

Segundo as informações obtidas na investigação, um recluso, suspeito de dominar um grupo criminoso, terá mantido contactos permanentes com o exterior, efectuando vários telefonemas, para mandar diferentes indivíduos depositar dinheiro nas diversas contas indicadas para apostar em jogos de futebol e solicitar, em seguida, a outros indivíduos o levantamento do dinheiro em causa, para que este, depois de passar por diversos canais, fosse entregue ao funcionário de apelido Sio.

Com a colaboração do Estabelecimento Prisional de Macau, o CCAC realizou uma acção, na qual foram obtidas várias provas importantes nas respectivas celas e alguns reclusos foram chamados a prestar declarações. De acordo com as provas recolhidas, depois de o recluso, suspeito de ser o líder do grupo criminoso, ter obtido os telemóveis que foram introduzidos pelo funcionário de apelido Sio, vendeu, muitas vezes, os mesmos artigos aos outros reclusos com um valor de oito a dez vezes o valor de mercado. Com meios altamente dissimulados e sinuosos, o grupo criminoso realizou, durante um longo período e de forma organizada, a entrega e recepção de vantagens ilícitas através de telefone.

No decurso da investigação, o suspeito confessou ter comprado telemóveis, a pedido de reclusos e tê-los levado, aproveitando-se das funções exercidas, para o Estabelecimento Prisional a fim de os entregar àqueles, recebendo, durante todo esse tempo, vantagens pecuniárias como contrapartida.

Para além disso, o CCAC continuou a proceder à respectiva investigação, durante a qual descobriu um outro recluso que terá colaborado com este arguido, de apelido Sio, atrás referido na venda dos produtos proibidos a preço elevado no estabelecimento prisional, conseguindo assim lucros significativos. Após uma análise dos elementos das contas para apostar em jogos de futebol e das contas bancárias abertas no Interior da China, verificou-se que foram depositados, no período entre 2012 e a data em que o caso foi detectado, mais de 2 milhões de HK dólares nas referidas contas, dos quais, mais de 400 mil HK dólares teriam sido a título de suborno.

Com a colaboração do Estabelecimento Prisional de Macau, o CCAC realizou uma acção, na qual foram obtidos 20 telemóveis e respectivos acessórios relacionados com o presente caso. O CCAC apreendeu ainda um montante de mais de 200 mil patacas alegadamente obtido com a prática do crime. O grupo criminoso terá praticado actos ilegais durante um longo período.

Caso 2:

O CCAC detectou um caso suspeito de falsificação de documentos e abuso de poder por parte de um médico dos Serviços de Saúde. O arguido é suspeito de não ter cumprido as instruções definidas pelos Serviços de Saúde sobre os procedimentos de consultas externas e prescrição médica, abusando da qualidade de médico hospitalar público para prescrever receitas médicas falsas.

Após a competente investigação, o CCAC verificou que, pelo menos durante o período compreendido entre Janeiro de 2010 e Dezembro de 2012, na realização de consultas externas num centro de saúde, o arguido em causa terá violado, constante e reiteradamente, as instruções sobre consultas externas e prescrição médica, tendo-se registado uma divergência entre o tipo e quantidade dos medicamentos realmente consumidos pelos doentes e o tipo e quantidade dos medicamentos constantes das receitas médicas, incluindo medicamentos antidiabéticos, antilipémicos, anti-inflamatórios, para rinite alérgica e antibióticos. A respectiva quantidade terá sido em certos casos superior a umas dezenas, e em outros superior a uma centena, relativamente à necessidade real. Para além disso, o CCAC verificou ainda que parte dos medicamentos prescritos pelo médico em causa não foi levantada pelos doentes e que o mesmo terá utilizado os cartões de utente dos Serviços de Saúde de determinadas pessoas para prescrever receitas médicas a outras.

Durante a investigação, foi detectado também que o arguido não terá elaborado registos médicos de doentes de forma clara e detalhada, segundo instruções definidas pelos respectivos serviços e, em violação das normas estabelecidas, terá prescrito, por várias vezes, receitas médicas à mão. Verificou-se em algumas destas receitas médicas emitidas uma descrição incompleta, faltando elementos como, por exemplo, dados de identificação de utentes e vias de administração dos medicamentos prescritos. Ademais, foi detectado que o arguido terá emitido receitas médicas a doentes que se encontravam fora do território.

O caso foi encaminhado para o Ministério Público. Ademais, O CCAC comunicou o caso aos Serviços de Saúde, solicitando-lhes que tomem de imediato as devidas diligências no sentido de garantir uma utilização legal e regular dos recursos médicos.

Caso 3:

O CCAC detectou um caso suspeito de prática do crime de burla por um funcionário público. Nas várias consultas externas realizadas num hospital, o trabalhador envolvido é suspeito de se ter aproveitado da sua história clínica, para simular o agravamento contínuo da doença de que padecia. Assim, durante o período compreendido entre Janeiro e Abril de 2013, o suspeito utilizou, de forma repetida, aquela situação para a obtenção de atestados médicos beneficiando assim de um total de 93 dias de faltas justificadas, com recurso a meios fraudulentos.

Após investigação, o CCAC detectou que o arguido começou em 2010 a ir a consultas médicas num hospital, alegando problemas na coluna vertebral. Em 2011 e 2012, apresentou nos seus serviços pedidos para que fosse transferido para o serviço interno, justificando estes com as dores que sentia na coluna e nas costas. Segundo o resultado da inspecção efectuada pela Junta de Saúde do Centro Hospitalar Conde de São Januário, a doença de que sofria o arguido não era tão grave que o impedisse de prestar serviços de estafeta. A partir de Janeiro de 2013, o arguido começou a aproveitar-se da doença da vértebra lombar de que sofria já há algum tempo para enganar, dolosamente, um médico ortopedista do hospital, simulando perante o mesmo que tinha dores insuportáveis na coluna e nas costas. O médico acabou por acreditar no referido funcionário e passou àquele um atestado médico para justificar mais de 10 dias de falta por doença. Assim que acabavam as faltas por doença, o arguido deslocava-se, de novo, ao médico, recorrendo reiteradamente ao mesmo esquema de fraude para a obtenção de outros atestados médicos. De Janeiro a Abril de 2013, o arguido prestou apenas 9 dias de serviço. Na verdade, durante o período de faltas por doença, o arguido fez deslocações diárias entre o Interior da China e a RAEM bem como, nalguns casos, conduzindo o seu veículo automóvel efectuou viagens de longa distância no Interior da China, acompanhado de amigos. Apurou-se ainda que, durante aqueles períodos de faltas, efectuou viagens de lazer e turismo em países do Sudeste da Ásia.

No decurso da investigação, o arguido confessou ter praticado dolosamente os actos para a obtenção dos atestados médicos, utilizando, para esse efeito, meios fraudulentos. O caso foi encaminhado para o Ministério Público e o CCAC informou os serviços aos quais o arguido pertence para o seu devido acompanhamento.

Caso 4:

O CCAC descobriu um caso suspeito de falsificação de documento e de obtenção de subsídios do Governo por meios fraudulentos. O arguido, presidente do conselho directivo de uma associação de estudo de Macau (também professor adjunto de um instituto de ensino superior local), terá prestado informações falsas para obter, por meios fraudulentos, subsídios do Governo.

Em resultado das investigações efectuadas, apurou-se que uma associação de estudo de Macau, aquando da realização no 2.º semestre de 2012 de um seminário sobre jogos de fortuna ou azar, pediu a atribuição de subsídios junto dos diversos serviços públicos, entre os quais, a Fundação Macau, o Instituto de Acção Social, a Direcção dos Serviços de Economia e o instituto de ensino superior em que o arguido exerce funções, pedidos estes que acabaram por ser deferidos. A par disso, foram ainda angariados fundos junto de cinco sociedades de jogos, num montante total de MOP 300.000. Da análise global feita à situação financeira do seminário, foi constatado que as receitas efectivamente arrecadadas, incluindo as taxas de inscrição pagas pelos participantes e os apoios financeiros concedidos pelo Governo e pelas sociedades de jogos, totalizaram mais de MOP 730.000, sendo cerca de MOP 470.000, as despesas efectivamente realizadas. Por outras palavras, a referida associação registou um lucro efectivo que ultrapassou as MOP 260.000.

No entanto, nos relatórios submetidos à Fundação Macau e ao Instituto de Acção Social, previstos pelo Despacho n.º 54/GM/97, de 9 de Janeiro, o presidente do conselho directivo da associação mentiu, declarando que só obteve um apoio financeiro de MOP 60.000 das sociedades de jogos (em vez do valor real da atribuição, isto é, MOP 300.000). Assim, segundo os mesmos relatórios, registou-se um défice mais de MOP 4.600 na actividade realizada pela respectiva associação.

Segundo apurou o CCAC, o presidente do conselho directivo da associação tinha-se apropriado do saldo do apoio financeiro da actividade, isto é, MOP 240.000, e prestou uma declaração falsa junto da Fundação Macau e do Instituto de Acção Social, para evitar o reembolso do apoio financeiro atribuído pelo Governo. Por isso, o presidente terá alegadamente praticado os crimes de falsificação de documentos e de burla. O caso foi encaminhado para o Ministério Público.

Caso 5:

O CCAC procedeu, em 30 de Agosto de 2013, à detenção de um agente no activo do Serviço de Migração do Corpo de Polícia de Segurança Pública. O arguido terá aproveitado o sistema informático dos Serviços para falsificar os registos de entrada e saída de um visitante proveniente do Interior da China, suspeitando-se de ter praticado os crimes de «abuso de poder» e «falsificação de notação técnica».

Depois da competente investigação, foi verificado que no início de Julho de 2013 entrou em Macau um visitante de apelido Shen, vindo do Interior da China e portador de Salvo-Conduto duplo, a quem foi concedida a autorização para a entrada por uma só vez na RAEM, válida para apenas 7 dias de estadia no território. A fim de prorrogar o mesmo prazo de estadia, o dito agente policial acedeu ao sistema informático do Serviço de Migração, para lançar, antes do termo do prazo de validade da respectiva autorização de estadia, o registo de saída e, em simultâneo, o registo de entrada do mesmo visitante, registos estes que foram concluídos dentro de um minuto. Posteriormente, para prorrogar uma vez mais o mesmo prazo de estadia de 7 dias, o referido agente policial voltou a recorrer ao mesmo esquema, ou seja, falsificou novamente um registo de saída e de entrada do visitante atrás referido.

No início de Agosto de 2013, quando o referido visitante pretendia regressar ao Interior da China, um agente em serviço reparou que o visto que o mesmo detinha era um visto de entrada por uma só vez, ou seja, era impossível conter registos de múltiplas entradas e saídas durante aquele período, e quando o mesmo visitante foi interceptado e interrogado, o arguido de apelido Lio tentou, por telefone e por envio de SMS exigir ao agente em serviço que deixasse passar o tal visitante.

Durante a investigação, o suspeito confessou que introduziu registos de entrada e saída falsos no sistema informático do Serviço de Migração. A par disso, confessou ainda que exigiu a outros agentes policiais que prestassem auxílio para a saída do mesmo visitante.

Após detectar o caso, o CCAC verificou que os procedimentos de investigação interna do CPSP apresentam algumas insuficiências, como por exemplo, não ter o indivíduo de apelido Lio sido ouvido em declarações por este ter faltado por doença, não ter sido indicado no respectivo processo qual o facto criminoso que o acto ilícito praticado pelo agente envolvido pode vir a constituir, não ter sido o mesmo constituído arguido, etc. O caso foi encaminhado para o Ministério Público para o devido tratamento.

Caso 6:

O CCAC descobriu, em 11 de Setembro de 2013, um caso suspeito de corrupção eleitoral praticada no âmbito das eleições para a 5.ª Assembleia Legislativa, em que foram constituídos dois arguidos, entre os quais, um funcionário de uma associação, de apelido Ho, e o outro, cidadão de apelido Wong. Os dois arguidos terão prometido a oferta de vantagens para influenciar o sentido de voto dos eleitores.

Em resultado da investigação, o CCAC detectou que o arguido de apelido Ho, funcionário de uma associação, tinha telefonado dias antes, pessoalmente, aos associados da referida associação, pedindo-lhes para votarem na lista indicada, informando-os ainda para se concentrarem, no dia de votação, num determinado restaurante, onde haveria bebidas, refeições e transporte gratuitos para diferentes assembleias de voto. Por outro lado, o arguido de apelido Ho deu ainda orientações ao arguido de apelido Wong para entrar em contacto, por via telefónica, com os associados da tal associação que constam na lista de contactos que lhe disponibilizou.

Segundo a investigação, os dois arguidos telefonaram a mais de 100 membros da referida associação e prometeram-lhes vantagens, com o objectivo de influenciar o sentido de voto dos eleitores. Assim, os arguidos terão praticado o crime de corrupção eleitoral previsto pela Lei Eleitoral para a Assembleia Legislativa. O caso foi encaminhado para o Ministério Público em 13 de Setembro de 2013.

Caso 7:

 No dia 15 de Setembro de 2013, ao meio-dia, foi divulgada na Internet uma notícia de que «ao lado de um restaurante chinês na zona de Toi San, suspeitos de serem líderes de grupo verificavam uma lista de nomes e faziam telefonemas; um seu acompanhante de meia idade tinha um grande maço de notas de 500 patacas na mão», anexando várias fotos que mostravam um cidadão com um maço de notas de 500 patacas na mão.

O CCAC prestou grande atenção a tal notícia e destacou imediatamente pessoal para o referido restaurante para averiguações, não tendo, porém, detectado qualquer sinal ou indício de corrupção eleitoral. A fim de reprimir atempadamente o alegado acto ilícito relacionado com as eleições, o pessoal investigador do CCAC conseguiu contactar o autor das mesmas fotografias. Segundo o que foi apurado, as fotografias foram tiradas por um trabalhador na área de comunicação social, o qual foi imediatamente encaminhado ao CCAC para a prestação de auxílio na investigação, bem como para a obtenção de dados mais concretos.

O dito trabalhador do sector da comunicação social disse que não viu com os seus próprios olhos a entrega e recepção de dinheiro. Acrescentou que ele próprio só tirou fotos no momento em que o homem de meia idade contava as notas em patacas. Posteriormente, o mesmo trabalhador não participou a ocorrência aos serviços competentes e apenas divulgou as fotos numa página na Internet.

Para apuramento de factos, o CCAC convidou dois indivíduos que aparecem nas fotografias como participantes no grupo para auxiliar na investigação. Ficou posteriormente comprovado que os participantes da reunião são voluntários enviados por uma associação local, que estavam, na altura, a desempenhar diferentes tarefas, incluindo telefonar a pessoas ligadas à dita associação, alertando-as para irem hoje votar, exercendo assim os seus direitos cívicos; por outro lado, verificou-se ainda que havia voluntários com uma lista de nomes, para lhes preparar refeições e organizar o seu transporte em grupos para as assembleias de voto.

Para além disso, o CCAC contactou ainda um outro jornalista que terá testemunhado a ocorrência deste incidente e foi ouvido em declarações no CCAC.

Caso 8:

 Durante a investigação de um caso de corrupção no sector privado, o CCAC descobriu um caso suspeito de apresentação de dados falsos por um hotel local aquando da solicitação ao Governo da autorização para contratação de trabalhadores não residentes. Os dois arguidos, quadros superiores de gestão administrativa do hotel, terão praticado o crime de falsificação de documentos. 

Durante a investigação de um caso suspeito de exigência a trabalhadores não residentes de restituição parcial de salários por parte de um estabelecimento hoteleiro e de uma empresa de contratação de trabalhadores, o CCAC detectou que o referido hotel apresentou, várias vezes, ao Gabinete para os Recursos Humanos, pedidos de importação de trabalhadores não residentes para postos de trabalho de baixo salário, ou seja, empregado de atendimento aos clientes ou empregado de mesa, mas os serviços competentes não autorizaram o número total de trabalhadores solicitado. Por isso, o mesmo hotel resolveu formular pedidos de importação de trabalhadores não residentes para postos de trabalho de alto salário e aproveitar essas quotas para proceder posteriormente à contratação de trabalhadores não residentes de baixo salário. Devido à diferença nos salários entre as quotas não autorizadas para trabalhadores de baixo salário e as quotas autorizadas para trabalhadores de alto salário, o referido hotel decidiu depositar, nos termos da lei, o montante estipulado no contrato de trabalho dos trabalhadores de alto salário nas contas bancárias dos trabalhadores de baixo salário, e em conluio entre o mesmo hotel e uma empresa de contratação de trabalhadores, coagir os trabalhadores não residentes a restituir mensalmente o montante correspondente à diferença salarial, neste caso concreto, cada trabalhador era obrigado a devolver mensalmente uma diferença que variava entre algumas centenas de patacas e mais de cinco mil patacas.

Após averiguações, verificou-se que no período compreendido entre 2011 e Abril de 2013, os dois altos quadros do hotel envolvidos no caso terão prestado, por oito vezes, informações falsas relativas às funções desempenhadas pelos trabalhadores não residentes e às remunerações por estes auferidas, aquando da formulação dos pedidos da sua importação e respectiva renovação junto do Gabinete para os Recursos Humanos, com o objectivo de obter, por meios fraudulentos, a autorização do Governo para a contratação e a manutenção do número de trabalhadores não residentes de alto salário do hotel. Ademais, a fim de ocultar o acto ilícito relativo à contratação de trabalhadores não residentes de baixo salário abusando da autorização concedida para a contratação de trabalhadores não residentes de alto salário, os dois arguidos terão exagerado os valores declarados à Direcção dos Serviços de Finanças em relação ao salário total pago aos trabalhadores não residentes em cada ano, nomeadamente no que se refere aos exercícios de 2010 a 2012. Pela alegada prática daqueles actos, os dois indivíduos atrás referidos terão incorrido no crime de falsificação de documento.

No decorrer da investigação, um outro quadro superior da direcção do hotel em causa tomou uma atitude pouco colaborante com o CCAC, nomeadamente evitando dolosamente ser contactado pelo CCAC e não comparecendo, por várias vezes, no CCAC para a prestação de declarações sem qualquer justificação, obstruindo a investigação do CCAC, acto pelo qual terá incorrido no crime de desobediência. O caso foi encaminhado para o Ministério Público para o devido tratamento.

Caso 9:

O CCAC descobriu um caso suspeito de abuso de poder por uma chefia funcional da Direcção dos Serviços para os Assuntos de Tráfego (DSAT). O funcionário envolvido no caso terá, no exercício das suas funções, recebido indevidamente vantagens por ele solicitadas a uma escola de condução e terá, assim, cometido o crime de abuso de poder. 

Na sequência da investigação, o CCAC descobriu que um funcionário da DSAT terá implicitamente solicitado a oferta de laisis e doces a um trabalhador em serviço externo de uma escola de condução, aquando da deslocação deste à DSAT, no período do Ano Novo Lunar do corrente ano, para a apresentação de pedidos. Assim, no dia seguinte, a mesma escola de condução, através do seu trabalhador atrás referido, entregou ao arguido 14 laisis no valor de 100 patacas cada e ainda uma caixa de chocolates. Dos 14 laisis recebidos, 2 ficaram na posse do arguido e os restantes 12 foram distribuídos aos colegas do serviço.

Ao funcionário da DSAT atrás referido competia coordenar os trabalhos relativos à emissão de cartas de condução e os assuntos relacionados com veículos. No âmbito dessas funções, o mesmo funcionário também tratava pessoalmente os pedidos apresentados pelas escolas de condução, sendo detentor do poder nos termos da lei para o exercício das funções que lhe estavam confiadas. O arguido, por ter solicitado laisis e prendas no exercício das suas funções, ou seja, aquando da apresentação de pedidos por parte do trabalhador da referida escola de condução, terá incorrido no crime de abuso de poder.

O caso foi encaminhado para o Ministério Público e, em simultâneo, comunicado à DSAT para que os serviços competentes procedessem à instauração de processos disciplinares contra o funcionário envolvido no caso e demais funcionários que terão recebido as vantagens indevidas. O CCAC também solicitou à DSAT que tomasse as devidas diligências no sentido de reforçar a gestão interna e ainda a conduta íntegra do pessoal, a fim de evitar situações idênticas no futuro.

Caso 10:

O CCAC descobriu um caso suspeito de abuso de poder e falsificação de documento por uma chefia de um serviço público. O funcionário envolvido no caso terá atribuído a um seu familiar, durante um longo período de tempo, um lugar de estacionamento do Governo, para que o mesmo estacionasse o respectivo veículo privado. No mesmo período, terá ainda falsificado o cartão de estacionamento. O caso foi encaminhado para o Ministério Público.

O arguido, a quem compete a gestão financeira e patrimonial do respectivo Serviço, exerce funções de chefia há mais de 10 anos e é responsável pela atribuição e gestão de cerca de 100 lugares de estacionamento do Serviço, distribuídos pelas diversas zonas de Macau. No começo do ano de 2012, foi recuperado pelo Serviço em causa um lugar de estacionamento localizado na zona central da cidade, tendo o mesmo ficado, desde então, desocupado. O arguido, sabendo disso, não actuou em conformidade com os procedimentos estabelecidos pelo Serviço no sentido de informar o superior hierárquico da situação e de proceder à respectiva reatribuição do lugar, tendo, ao invés, reservado o lugar de estacionamento em causa para uso do seu familiar, permitindo-lhe estacionar permanentemente o automóvel e motociclo privados. Para além disso, o arguido procedeu ainda à falsificação do cartão de estacionamento para ser colocado no automóvel em causa, a fim de facilitar o uso do lugar de estacionamento do Governo. Pela prática dos referidos actos, o arguido terá cometido os crimes de abuso de poder e falsificação de documento.

Após a detecção do caso, o arguido ocultou, no ofício de resposta ao CCAC, a existência do lugar de estacionamento em causa, com o objectivo de encobrir o respectivo acto ilícito. Assim, o acto do arguido não só viola a lei penal, como também os deveres dos trabalhadores da Administração Pública. Por tanto, o CCAC comunicou o caso ao respectivo serviço público, solicitando-lhe a instrução de processo disciplinar contra o funcionário em causa.

Caso 11:

 No decorrer da investigação de um caso de corrupção passiva praticada por um funcionário público, o CCAC detectou que um sócio de duas empresas de gestão de propriedades terá cometido os crimes de falsificação de documento e burla, por ter prestado ao Governo informações falsas sobre os rendimentos dos trabalhadores com o fim de obter, por meios fraudulentos, subsídio complementar aos rendimentos do trabalho.

O Governo implementou, em Janeiro de 2008, medidas provisórias do subsídio complementar aos rendimentos do trabalho, destinadas aos residentes permanentes da RAEM com baixos rendimentos, por forma a aliviar a pressão da vida. Podem requerer a atribuição do subsídio os indivíduos que tenham trabalhado, no mínimo, o número de horas legalmente estabelecido e aufiram um rendimento total do trabalho não superior a 12.000 patacas no trimestre em que se solicite a atribuição do subsídio ou aufiram um rendimento mensal não superior a 4.000 patacas. Compete ao Governo proceder à atribuição do referido subsídio aos requerentes qualificados, cujo montante resulta da diferença entre os rendimentos do trabalho auferidos pelo trabalhador durante o trimestre a que diz respeito e o montante de 12.000 patacas. Em 2013, os requisitos no âmbito dos rendimentos trimestral e mensal auferidos pelo trabalhador sofreram novamente alterações, devendo estes ser não superiores a 14.100 patacas e 4.700 patacas, respectivamente.

Após investigação, o CCAC descobriu que a partir de Janeiro de 2012 o arguido começou a pedir o subsídio complementar aos rendimentos do trabalho para os 15 porteiros e trabalhadores de limpeza das duas empresas de gestão de propriedades de que é sócio e que, no entanto, o montante do salário efectivamente auferido por esses trabalhadores nos meses a que se referem tais pedidos é obviamente superior ao valor definido para a atribuição do subsídio pretendido, tendo o mesmo em alguns casos excedido ainda o dito valor em mais de 2.000 patacas. A fim de que os pedidos do subsídio complementar aos rendimentos do trabalho pudessem ser deferidos e que tal subsídio pudesse ser atribuído ao pessoal em causa, o arguido terá preenchido os respectivos pedidos com montante do salário inferior ao valor estabelecido para o efeito.

 Segundo a investigação do CCAC, o arguido apresentou, durante o período compreendido entre Janeiro de 2012 e Maio de 2013, por cinco vezes, junto da Direcção dos Serviços das Finanças (DSF), um total de 42 pedidos de subsídio complementar aos rendimentos do trabalho dos trabalhadores. Na entrega dos respectivos pedidos, o arguido terá prestado informações falsas sobre os rendimentos do trabalho dos seus trabalhadores, de modo a obter, por meios fraudulentos, o subsídio do Governo da RAEM num montante que ultrapassa as 110 mil patacas. Para além disso, para ocultar a receita real dos seus trabalhadores, o arguido terá apresentado à DSF dados falsos relativos à receita anual de 2012 dos respectivos trabalhadores. Assim, o arguido terá cometido os crimes de falsificação de documento e burla. 

O CCAC encaminhou o caso para o Ministério Público para o devido tratamento. A par disso, comunicou igualmente o caso à DSF, solicitando-lhe para reforçar trabalhos no âmbito da verificação de dados e da supervisão.

Caso 12:

O CCAC detectou um caso suspeito de falsificação de documento e fraude por funcionários públicos que exercem funções na Direcção dos Serviços de Obras Públicas e Transportes (DSSOPT), encontrando-se envolvidos no total três trabalhadores, incluindo uma chefia funcional de apelido Lei. Os elementos recolhidos revelam que a referida chefia funcional de apelido Lei e um outro funcionário de apelido Ng são suspeitos de terem ajudado, permanentemente, um colega de apelido Vong a «picar o ponto», de forma a encobrir a ausência do mesmo do posto de trabalho durante o seu horário de serviço e simular a sua presença no local de trabalho de modo a fugir à responsabilidade proveniente da falta injustificada bem como receber de forma fraudulenta o vencimento com montante superior a 50 mil patacas.

Após investigação, o CCAC detectou que o funcionário de apelido Vong, desde 2010, saiu habitualmente de Macau dentro do horário de serviço para se deslocar ao Interior da China durante um período de tempo que totalizou mais de 140 dias, suspeitando-se que o mesmo terá, em 96 dias do referido período, feito os seus registos de assiduidade com a ajuda de terceiros, tendo os envolvidos confessado a prestação de ajuda, várias vezes, ao mesmo funcionário para «picar o ponto» deixando falsos registos de assiduidade. 

Por outro lado, no decurso da investigação, foi detectado ainda depósito de uma grande quantidade de objectos pessoais em local de trabalho, na DSSOPT, serviço envolvido no presente caso, entre os quais se incluem mais de 40 gaiolas para aves e mais de 10 pássaros. O caso foi encaminhado para o Ministério Público e, ao mesmo tempo, o CCAC informou ainda a DSSOPT da situação detectada, solicitando um reforço na gestão do pessoal.

Caso 13:

O CCAC descobriu um caso de corrupção no sector privado. Foram detidos 6 arguidos, incluindo 2 cozinheiros e 4 indivíduos de empresas fornecedoras. Segundo foi apurado, desde o final de 2012, um cozinheiro chefe e um cozinheiro de um restaurante local terão, nos processos de aquisição de produtos alimentares, recebido reiteradamente vantagens ilícitas oferecidas por três empresas fornecedoras, para aceitar produtos alimentares de má qualidade não correspondendo aos requisitos exigidos pelo restaurante, tendo o montante referente aos ditos fornecimentos ultrapassado as 200 mil patacas. Pela prática dos actos atrás referidos, terá sido violada a Lei de Prevenção e Repressão da Corrupção no Sector Privado.

Após investigação, o CCAC detectou que um residente de Macau, recrutado para o exercício das funções de cozinheiro chefe por um restaurante, de investimento estrangeiro, instalado num centro comercial de um hotel no Cotai, tinha entre outras funções, a prestação de apoio na selecção de fornecedores de produtos alimentares. O referido cozinheiro chefe terá solicitado aos potenciais fornecedores a oferta de vantagens pecuniárias extra em troca da adjudicação do fornecimento dos respectivos produtos alimentares.

A partir dos finais de 2012, as 3 empresas, responsáveis pelo fornecimento de carne fresca e congelada e de legumes e hortaliças, terão oferecido por múltiplas vezes vantagens extra ao cozinheiro chefe e fornecido ainda produtos de qualidade duvidosa ou que não correspondiam às exigências do restaurante. Apesar da insatisfação manifestada por outros cozinheiros, não foi solicitada a substituição dos produtos em causa devido à intervenção do cozinheiro chefe. Em relação ao destino dos produtos alimentares que não correspondiam às exigências do restaurante, alguns passaram a ser consumidos pelo próprio pessoal e os outros, descartados, provocando assim prejuízos ao dito restaurante, tendo sido afirmado comprovadamente que tais fornecimentos implicam um montante superior a 200 mil patacas.

O cozinheiro chefe terá recebida vantagens indevidas oferecidas pelas empresas fornecedoras, violando assim os seus deveres funcionais. É, por isso, suspeito de ter cometido o crime de corrupção passiva previsto pela Lei de Prevenção e Repressão da Corrupção no Sector Privado. No presente caso, um cozinheiro do restaurante em causa terá prestado auxílio, na qualidade de cúmplice, ajudando ao cozinheiro chefe na aceitação do dinheiro ilícito oferecido pelas empresas fornecedoras. Em relação às 3 empresas fornecedoras de produtos alimentares, um total de 4 pessoas (3 homens e 1 mulher), incluindo responsáveis e trabalhadores das empresas, terão praticado os crimes de corrupção activa. O caso foi encaminhado pelo CCAC para o Ministério Público.

Caso 14:

Segundo uma queixa recebida pelo CCAC, um funcionário, que exerce funções de estafeta, da Direcção dos Serviços de Finanças (DSF) costuma, todas as manhãs, sair do local de serviço depois de marcar o ponto para ir tomar pequeno almoço. Entretanto, ao meio dia, antes da 13h00, o mesmo funcionário costuma ainda sair todos os dias um pouco mais cedo para ir buscar o seu automóvel e colocá-lo à saída do silo, regressando depois ao local de serviço para picar o ponto de forma a ficar menos tempo de espera. Pelo exposto, o queixoso solicitou a intervenção do CCAC para dar acompanhamento ao caso.

Na sequência da investigação, o CCAC descobriu que o referido funcionário, terá saído todas as manhãs depois de picar o ponto da entrada para ir tomar pequeno almoço numa cafetaria que fica próximo da DSF, onde costuma permanecer cerca de uma hora. Esta situação mantém-se há pelo menos mais de 3 anos. Por outro lado, o indivíduo envolvido confessa que quando chega a sua vez de utilizar o parque de estacionamento dos serviços, costuma sair 15 minutos antes da 13h00 para ir buscar o seu automóvel e colocá-lo à saída do silo, e depois volta ao local de serviço para picar o ponto de saída, esta situação mantém-se há 2 a 3 anos. Ambos os actos violam o dever de assiduidade consagrado no Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau.

Não se tratando de uma infracção penal, o CCAC mandou arquivar o caso e, ao mesmo tempo, informou a DSF sobre a situação detectada, solicitando os serviços competentes para proceder, nos termos da lei, à instauração de processo disciplinar contra o trabalhador envolvido.

Caso 15:

O CCAC recebeu uma queixa da empresa de mediação predial A, indicando que o seu funcionário B, contactou um comprador de Hong Kong que depois de se ter comprometido a adquirir uma fracção autónoma de um edifício em construção, o tal funcionário mentiu à sua companhia dizendo que a tal fracção foi apresentada por uma outra empresa C ao referido comprador. De acordo com as regras habituais do mercado, a empresa A tinha supostamente que pagar uma comissão correspondente a 3% do preço total da fracção à empresa C. Todavia, o pai do funcionário B é dono da empresa C, e ao mesmo tempo, o referido funcionário B é membro da administração da empresa C, suspeitando-se, por isso, da prática do crime de corrupção e a existência de outras ilegalidades por parte do funcionário B.

Na sequência da investigação, o CCAC descobriu que o mencionado comprador de Hong Kong tinha entrado directamente em contacto com um outro sócio da empresa C para adquirir uma fracção autónoma em construção. No entanto, a empresa C apresentou posteriormente o referido comprador ao funcionário B da empresa A. Por isso, de acordo com as regras habituais do mercado, as empresas A e C teriam que celebrar entre elas um acordo de cooperação para definir claramente a distribuição de comissões. No decurso, o funcionário B não praticou nenhuma fraude contra a empresa A que lhe tivesse causado quaisquer prejuízos, por isso, não foi detectado neste caso concreto qualquer crime de burla praticado pelo funcionário B ou crime de corrupção passiva prevista na Lei de Prevenção e Repressão da Corrupção no Sector Privado.

Estando em curso uma acção em tribunal, relativa ao prédio em construção, o promotor e a empresa A (o mediador imobiliário indicado), bem como outros agentes imobiliários, têm litígios pendentes quanto à distribuição de comissões. A empresa A não deu ainda cumprimento às disposições do acordo celebrado, ou seja, pagar uma comissão correspondente a 3% do preço do imóvel à empresa C. Todavia, sendo um caso de pedido de indemnização civil, o CCAC mandou arquivar o processo uma vez que a natureza do caso se encontra fora da sua esfera de competências.

Caso 16:

O CCAC recebeu uma participação apontando que A, assistente social duma associação de Macau declarou desonestamente informações falsas para conseguir obter apoio financeiro do Instituto da Acção Social (IAS).

Durante a investigação, verificou-se que a referida associação é uma instituição no âmbito do serviço social que recebe apoio financeiro do IAS, destinado à organização de actividades para ajudar os idosos isolados no seu bairro. A associação tem de apresentar mensalmente relatórios ao IAS para reembolso das despesas efectuadas. No entanto, A terá falsificado informação das actividades para idosos e apresentado recibos falsificados ao IAS para reembolso das despesas.

A confessou que tinha falsificado recibos para conseguir o apoio financeiro do IAS, sendo que a sua conduta indicia a prática de crimes de «falsificação de documento» e de «burla». O IAS, após solicitado pelo CCAC e nos termos do Código Penal, apresentou queixa por escrito contra A no dia 18 de Outubro de 2012 e, posteriormente, o processo foi encaminhado ao Ministério Público.

No entanto, o IAS apresentou pedido de desistência da queixa no tribunal no dia 22 de Outubro de 2013, dado que o arguido se mostrou arrependido por ter cometido esse erro e devolveu os proventos do crime ao IAS. O tribunal aceitou a pedido do IAS, pelo que o CCAC procedeu ao arquivamento deste processo.

Caso 17:

O CCAC recebeu uma queixa contra uma funcionária pública, A, de um determinado serviço público, alegando que A violou o dever de não acumulação de funções. Na queixa apontou-se que desde 2010, A estabeleceu uma loja online, comprando mercadorias de diversas origens e vendendo-as a clientes locais e que entre 2010 e 2011, durante o horário expediente, A aproveitou o computador do serviço para as actividades de venda do seu negócio e fez embrulhos dos seus produtos no serviço para depois os enviar pelos correios. Ainda na queixa referiu-se que A abriu uma loja com os amigos e é, na verdade, sócia oculta desta.

Após investigação, verificou-se que A participava nas actividades de uma sociedade limitada que pertence ao seu cunhado e vendia os produtos da loja através das redes sociais (incluindo a venda de produtos cosméticos via internet ou na loja), comprovou-se que A não tinha autorização do serviço para exercer estas actividades privadas, sendo uma conduta que violou o dever dos funcionários públicos de não acumulação de funções. Caso A tenha-se dedicados, entre 2010 e 2011, à sua actividade privada durante o horário expediente, deslocando-se aos correios para enviar as embalagens, constituiria deste modo uma violação do dever de assiduidade.

Dado não haver qualquer prática do crime de corrupção pelo funcionário público, o CCAC procedeu ao arquivamento deste caso. Simultaneamente, o CCAC informou o facto de acumulação de funções por A ao serviço público onde trabalha, para que possa instruir o respectivo processo disciplinar contra C. No entanto, esse serviço público respondeu ao CCAC que não havendo provas suficientes sobre o exercício das actividades privadas durante o horário expediente por A entre os anos de 2010 e 2011. Segundo o mesmo serviço público, o funcionário em causa confessou ter ajudado só uma vez na loja do cunhado. Sendo este um acontecimento ocasional que não constitui uma violação do dever de exclusividade, arquivou-se o processo.

Caso 18:

O CCAC recebeu uma participação sobre um trabalhador da Piscina Estoril que lucrava revendendo bilhetes dos utentes anteriores aos seguintes.

Após investigação, o CCAC não descobriu a irregularidade referida na participação e verificou que quando há utentes, quer homens quer mulheres, que pretendem adquirir bilhete para entrar na piscina, o trabalhador da bilheteira retira sempre bilhetes do respectivo livrete (ou seja não os reutilizando), excepto os portadores de Passe Mensal. Pelo que o CCAC procedeu ao arquivamento deste processo.

Caso 19:

O CCAC recebeu uma queixa, apontando que uma escola de Macau durante o concurso público para as obras de ampliação da escola realizado em 2011 (com apoio financeiro pela Direcção dos Serviços de Educação e Juventude - DSEJ), o reitor dessa escola teve a intenção de adjudicar o projecto a um construtor seu amigo, suspeitando-se de violação da Lei de Prevenção e Repressão da Corrupção no Sector Privado.

De acordo com o resultado da investigação, não se verificaram indícios de que o reitor ou outros trabalhadores daquela escola tivessem intenção com que o referido construtor ganhasse o concurso público. No entanto, durante a investigação, foi descoberta a ocorrência de vícios no procedimento do concurso público, nomeadamente, nem todos os documentos entregues pelas empresas concorrentes foram assinados pelos membros da Comissão de Abertura de Propostas, a Comissão não realizou no acto público a leitura em voz alta do preço e do prazo para as obras propostos pelos concorrentes. Esses vícios podem provocar desigualdades no processo do concurso, até permitir conluio entre os concorrentes, prejudicando por sua vez o interesse da escola.

O CCAC procedeu ao arquivamento da parte do caso que diz respeito a corrupção no sector privado. No entanto, após a conclusão do relatório de análise sobre a falta de controlo por parte de DSEJ no âmbito do apoio financeiro às escolas e a deficiência nas regras do concurso público adoptadas pela escola, o CCAC solicitou à DSEJ para proceder a acompanhamento adequado.

Caso 20:

O CCAC recebeu uma participação sobre dois condóminos dum edifício que exercem as funções de presidente e membro da direcção da comissão de condóminos  e sem consentimento dos outros proprietários, adjudicaram uma grande parte das obras do edifício a uma empresa, suspeitando que haja uma transferência de interesses entre eles (os dois proprietários e o dono da empresa).

Após investigação, não se provou em concreto que as referidas pessoas cometeram crimes previstos na Lei de Prevenção e Repressão da Corrupção no Sector Privado. Por outro lado, o queixoso entretanto desistiu da queixa após de a ter apresentada, pelo que o CCAC procedeu ao arquivamento deste caso.

Caso 21:

O CCAC recebeu uma queixa apontando que uma florista local importava ilegal e periodicamente para Macau grande quantidade de orquídeas sujeitos ao controlo e posteriormente as vendia a hotéis e a outras floristas locais, suspeitando que tenha subornado o funcionário público responsável pela inspecção da importação da orquídeas.

A orquídea é uma espécie da planta sujeita a controlo de importação, tendo-se de obter primeiro uma licença de importação emitida pela Direcção dos Serviços de Economia (DSE). Após a investigação, o CCAC provou que essa florista, durante os anos de 2011 a 2013, transportou clandestinamente uma a duas vezes por semana, orquídeas para Macau sem efectuar a respectiva declaração nos termos da lei, transportando clandestinamente milhares de orquídeas por ano, para depois vendê-las a hotéis, acumulando lucros de mais de 400 mil patacas. Através da investigação, excluiu-se a possibilidade de haver participação de funcionário público nesse caso.

Não havendo indícios de corrupção, o CCAC procedeu ao arquivamento do processo. Ao mesmo tempo, o CCAC informou as entidades competentes (DSE e Serviços de Alfândega) para o acompanhamento do caso. Para os devidos efeitos, a DSE concluiu o respectivo procedimento de investigação em Setembro de 2013 e aplicou uma multa de 80 mil patacas ao dono da referida florista.

Caso 22:

O CCAC recebeu uma participação sobre irregularidades ocorridas no departamento de aquisição de bens dum hotel H durante a consulta para o fornecimento de «massa e dim-sum» para o ano de 2013, porque se verificaram alterações nas formalidades em comparação com o passado, suspeitando-se por isso, que havia tráfico de interesse entre o concorrente X e esse departamento. O queixoso afirmou ainda que o problema de corrupção é muito grave no sector hoteleiro e nos restaurantes, e que estão envolvidos muitos hotéis famosos e grandes empresas.

Após investigação, nada mostra que o departamento de aquisição de bens do hotel H tenha violado as orientações internas para aquisição de bens. Acontece que o hotel procedeu em 2012 a uma reforma no âmbito das aquisições, nomeadamente quanto ao documento de consulta (de preços) e o trabalhador responsável pela aquisição de «massa e dim-sum» para o ano de 2013 tinha apenas 6 meses nesse cargo, pelo que não tinha experiência neste tipo de aquisição. Provavelmente, dada esta alteração do regime de aquisição de bens e o facto de haver uma pessoa inexperiente como responsável pelo processo de consulta, surgiu este desentendimento.

Embora na queixa denunciasse a existência de uma relação imprópria entre o pessoal do departamento de aquisição de bens e do restaurante e o fornecedor, o queixoso não conseguiu apresentar qualquer informação sobre o período do acontecimento do facto ou prova concretas para comprovar a irregularidade dessa relação. Por outro lado, o queixoso desconhecia a reforma adoptada pelo departamento de aquisição de bens, por isso ficou com a impressão que alguém teria infringido as regras definidas.

Em relação às afirmações do queixoso sobre a ocorrência de casos de corrupção nos hotéis e restaurantes, há casos de irregularidade cujo autor foi punido pelo hotel, mas sem que o hotel tenha enviado o caso para via judicial, e outros não passam de rumores. Pelo que o CCAC procedeu ao arquivamento deste processo.

Caso 23:

O CCAC recebeu uma queixa, acusando um trabalhador da Teledifusão de Macau S.A.R.L. (TDM) de ter criado uma empresa de produção, quer em nome próprio, quer em nome de familiares, para concorrer a projectos de produção de publicidade e a outros programas lançados por serviços públicos ou por entidades privadas. Para esse efeito, ele contratava colegas da TDM e utilizava equipamentos da TDM para trabalhos de filmagem da sua empresa.

Após investigação, constatou-se que essa empresa tem equipamentos próprios para filmagem, não havendo provas de utilização de equipamentos da TDM. Ainda, em relação à acumulação de funções e à criação da uma empresa de produção em seu nome, trata-se de questões do regime disciplinar dos trabalhadores e da obrigação de não concorrência, que cabem decidir segundo o critério dessa empresa televisiva, estando fora da competência do CCAC.

Em relação às questões do regime disciplinar dos trabalhadores e da obrigação de não concorrência, o CCAC encaminhou as respectivas informações para essa empresa televisiva, para tomar medidas adequadas. Posteriormente, informou ao CCAC que procedeu a uma investigação interna e emitiu uma advertência a esse trabalhador. Ao mesmo tempo, exigiu que todos os trabalhadores declarem que não exercem efectivamente actividades em empresas privadas nem provocam situações de concorrência desleal com o canal televisivo público, sendo que alguns trabalhadores que tinham empresa privada declararam que a sua empresa já deixou de explorar qualquer actividade (ou que estavam a efectuar as formalidades para o cancelamento do registo comercial da empresa).

Caso 24:

O CCAC recebeu uma queixa, alegando que o proprietário duma fábrica de vestuário não declarou fielmente, durante mais do que dez anos, montante do salário pago aos seus trabalhadores, para que estes fossem isentos de pagar imposto profissional. O queixoso referiu ainda que foi o proprietário da fábrica tomou a iniciativa de propor aos trabalhadores a falsa declaração do montante do salário, para fugirem ao imposto profissional, com a condição de dividirem metade do dinheiro poupado com a fábrica, suspeitando-se ainda que houve funcionário público que deu apoio nessa infracção.

Para o efeito de investigação, o CCAC contactou com antigos trabalhadores dessa fábrica, mas ninguém confirmou ter ouvido a prática que a fábrica podia os ajudar em declarar um montante do salário inferior do que verdadeiramente recebiam e obrigava os a dividir metade do dinheiro poupado com a fábrica. O CCAC obteve ainda informações fiscais registadas na Direcção dos Serviços de Finanças e, conforme o registo, todos os trabalhadores declararam fielmente o seu rendimento e pagaram o seu imposto profissional nos termos legais. Verificou-se ainda que os dados sobre rendimento declarados eram basicamente correspondentes aos factos, pelo que não houve lugar a falsas declarações.

Após investigação, o CCAC concluiu que dada a baixa rentabilidade no sector de manufactura, essa fábrica até 2008, despediu uma dúzia de trabalhadores locais que nela tinham trabalhado muitos anos, sem pagar as indemnizações devidas, havendo uma sentença judicial sobre o caso; acontece que a fábrica já não tinha qualquer património para executar a sentença do tribunal. Ou seja até no momento os trabalhadores ainda não receberam qualquer indemnização. Na verdade, o proprietário da fábrica vendeu a fábrica e demais património para pagar as dívidas, mas mesmo assim, não conseguiu pagar a dívida ao banco. Por outro lado, o proprietário da fábrica faleceu em 2010, consequentemente, ficou inviabilizado o pagamento dos respectivos salários e indemnizações.

Uma vez que ninguém, nem responsável nem trabalhador da fábrica, cometeu ilícito penal, o CCAC procedeu ao arquivamento deste processo.

Caso 25:

O CCAC recebeu uma queixa apresentada por um condómino de um edifício. Segundo o queixoso, as contas da comissão administrativa do mesmo edifício não eram claras, não havendo registos sobre a utilização do montante de condomínio, pago em atraso por condóminos à tal comissão. Assim, suspeitava que alguém se teria apropriado desse montante. A par disso, o queixoso duvidou das verbas administrativas extraordinárias cobradas anualmente aos condóminos, alegando que alguém terá desviado essas verbas.

Após a investigação efectuada pelo CCAC, verificou-se que o mapa circunstanciado das despesas de administração de propriedade foi afixado no rés-do-chão de todos edifícios do mesmo complexo. Os condóminos podiam consultar o mapa para conhecer as respectivas despesas mensais e o montante de condomínio em atraso nos últimos anos. Assim, através da afixação do tal mapa, as receitas e despesas da comissão de administração (incluindo o montante de condomínio pago em atraso à tal comissão e o total das receitas) são muito claras. É de referir que as contas da comissão da administração do edifício foram vistas por auditor independente e elaboradas por sistema informático e, portanto, são claras. Em relação às verbas administrativas, verificou-se que, devido a uma falta de consideração do direito à informação dos condóminos, a comissão da administração não afixou as despesas administrativas no rés-do-chão do edifício. Se tivesse afixado o mapa circunstanciado das despesas administrativas, as dúvidas dos condóminos teriam sido esclarecidas. No decorrer da investigação do CCAC, não se confirmaram as acusações do queixoso, isto é, o cálculo duplo das despesas administrativas e apropriação dessas pela comissão de administração.

Visto que não se encontrou qualquer ilegalidade referida na participação, nem se verificou qualquer acto de corrupção no sector privado, o CCAC decidiu arquivar o processo.

Caso 26:

O CCAC recebeu uma participação contra um motorista de pesados de um Serviço Público. Segundo a mesma, o mesmo motorista de pesados, A, terá acumulado funções privadas em horário pós-laboral sem autorização superior, isto é, exercendo actividades privadas como taxista.

Após uma investigação efectuada pelo CCAC, verificou-se que A exerceu funções privadas como taxista sem ter solicitado autorização ao Serviço a que pertencia para a acumulação de funções em horário pós-laboral. Entretanto, é de referir que A foi contratado pelo Serviço em regime de assalariamento e, por isso, não tinha a qualidade de funcionário público nem agente nos termos do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau. Assim, não lhe era directamente aplicável o regime disciplinar previsto pelo mesmo Estatuto. No entanto, considerando que a acumulação de funções privadas como taxista reduziu o tempo de descanso de A, isso afectaria o estado mental e a concentração do mesmo trabalhador no seu exercício de funções públicas de condução de veículos. Portanto, é óbvio que estas duas actividades pública e privada são incompatíveis e o CCAC comunicou o caso ao Serviço onde o motorista trabalhava. Por sua vez, o Serviço em causa respondeu que, após a abertura de um processo de averiguações, decidiu resolver o contrato de A.

Caso 27:

O CCAC recebeu uma participação contra um trabalhador de um Serviço Público. Segundo a mesma, W, que trabalhava numa subunidade de um Serviço Público, era responsável pelo tratamento de registos de assiduidade do pessoal daquele Serviço. Quando W chegava atrasado ao Serviço, não picava o ponto e preenchia o seu próprio registo de assiduidade com a menção de «esquecimento de registar o ponto», com o objectivo de evitar o registo do atraso. A par disso, W terá sido encoberto pelo seu superior.

Segundo a investigação do CCAC, verificou-se que W chegava atrasado ao Serviço e não registava o ponto e isso acontecia, em média, uma ou duas vezes por mês. Em relação a essas situações, no respectivo registo de assiduidade, figurava a justificação «esqueci-me de trazer o cartão inteligente ao Serviço e preenchi a folha de ponto». Com o visionamento de vídeos do sistema CCTV nos últimos doze meses, verificou-se que W muitas vezes não podia picar o ponto, por não trazer consigo o seu cartão inteligente do Serviço, e preenchia os minutos reais de atraso no registo de assiduidade. Por isso, os actos de W não foram para evitar a eventual responsabilidade disciplinar relativa aos atrasos e não existe qualquer ilícito penal.

No entanto, no caso de trabalhadores nunca picarem o ponto, o regime de supervisão de assiduidade não funciona. Por isso, o CCAC comunicou o caso ao Serviço em causa e, por sua vez, o mesmo respondeu ao CCAC que mandou as chefias reforçarem a sensibilização dos trabalhadores para a importância dos registos de assiduidade.

Visto que o Serviço em causa já tomou as respectivas medidas, o CCAC arquivou o presente processo.

Caso 28:

Foi recebida pelo CCAC uma participação contra um funcionário público sobre a aquisição de habitação económica. Segundo a participação, o funcionário público B e o seu cônjuge compraram uma fracção de um edifício há anos. No entanto, a maioria dos promitentes-compradores das fracções do edifício (incluindo B) ainda não celebraram a escritura pública. Assim, nos registos da conservatória competente não figuram os possuidores efectivos das fracções do edifício. Por isso, de acordo com a participação, B terá aproveitado essa circunstância para enganar o Governo da RAEM, requerendo e conseguindo obter uma fracção de habitação económica.

Segundo o aviso do Instituto de Habitação, de 14 de Dezembro de 2012, foram notificados vários residentes da RAEM, incluindo B, para a escolha de fracções de habitação económica — o CCAC verificou que tal coincidia com a participação apresentada pelo queixoso. Assim, o CCAC solicitou, por ofício, informações adicionais ao Instituto de Habitação. O Serviço em causa respondeu ao CCAC que nem B nem o seu cônjuge apresentaram qualquer requerimento para a aquisição de habitação económica. O mesmo Serviço confirmou ainda que eles não eram membros de qualquer agregado familiar que figurassem noutro boletim de candidatura de habitação económica, ao qual o Instituto de Habitação tenha autorizado a compra ou com o qual tenha celebrado contrato-promessa de compra e venda de uma fracção. Pelo exposto, o nome constante do aviso acima referido era idêntico ao nome de B e era muito provável que o queixoso estivesse enganado quando afirmou que fora a mesma pessoa que tinha conseguido adquirir a habitação económica.

Considerando que a participação não correspondia aos factos apurados e não se verificou qualquer infracção penal ou disciplinar praticada por funcionários públicos, o CCAC arquivou o presente processo.

Caso 29:

O CCAC recebeu uma participação contra um gerente do departamento de floricultura do hotel A, onde se alegava que o gerente não devolvia as flores de má qualidade ao fornecedor B, nem lhe exigia a respectiva substituição. Para além disso, segundo a participação, apesar de existir o tal problema em relação às flores fornecidas por B, o gerente decidiu que B passasse a fornecer ao hotel as espécies de flores que anteriormente eram fornecidas pelo fornecedor C. Assim, a maioria das flores adquiridas pelo hotel passou a ser fornecida por B. A participação indicava que, por isso, se suspeitava nestas decisões do gerente da existência da oferta de vantagens ilícitas.

Após a investigação realizada pelo CCAC, verificou-se que B e C foram dois dos cinco fornecedores de flores designados pelo hotel A desde 2008. No entanto, no início de 2010, C ficou insatisfeito com o procedimento muito rigoroso do hotel A sobre o exame e recepção de flores, decidindo assim deixar de fornecer flores a A. Por isso, a partir daquela altura, B substituiu C no fornecimento dos respectivos tipos de flores ao hotel em causa. Para além disso, segundo a investigação, o gerente envolvido no presente caso não tinha competência para designar ou mudar fornecedores de flores. Para proceder a tal designação ou mudança, ele tinha de obter as autorizações do director-geral de floricultura e do vice-director de operações do hotel.

Na realidade, verificou-se ainda que o procedimento rigoroso de A no exame e recepção de flores foi aplicado igualmente a todos os fornecedores. Em relação ao fornecedor B, por várias vezes o gerente envolvido lhe devolveu flores de má qualidade. Visto que a participação não corresponde aos factos encontrados no decorrer da investigação, o CCAC arquivou o presente processo.

Caso 30:

O CCAC recebeu uma participação apresentada pelo dono do restaurante A contra o seu cozinheiro. Segundo a mesma, o cozinheiro terá recebido as vantagens ilícitas oferecidas pelo fornecedor B, como contrapartida de autorizar B que fornecer ao restaurante produtos alimentares em quantidade não correspondente à definida pelo restaurante. A par disso, segundo o dono, o cozinheiro terá solicitado a trabalhadores não residentes o pagamento de comissões, em troca de os recomendar para trabalhar no restaurante em causa.

Após a investigação efectuada pelo CCAC, verificou-se que os produtos alimentares fornecidos por B não eram recebidos e examinados exclusivamente pelo cozinheiro envolvido. A par disso, o cozinheiro autorizou a recepção dos mesmos produtos por outros trabalhadores do restaurante. Portanto, segundo a investigação, se o cozinheiro tivesse recebido as vantagens ilícitas acima alegadas, como contrapartida de autorizar B a fornecer menos produtos alimentares do que a quantidade originalmente definida pelo restaurante, ele não autorizaria outros trabalhadores do restaurante a proceder à recepção dos produtos fornecidos por B.

Em relação à quebra dos produtos alimentares no restaurante A, não se conseguiu comprovar o momento da mesma, isto é, não se conseguiu comprovar se a quebra ocorreu no momento da recepção, ou se aconteceu depois desta. No caso da quebra ter ocorrido depois da recepção, será um crime de furto, em vez de corrupção passiva do cozinheiro em troca de vantagem ilícita. Em relação a esta matéria, o crime de furto não recai na esfera de competências para a intervenção do CCAC.

Para além disso, no decorrer de investigação, o restaurante cessou a actividade e o CCAC não dispôs de condições para apurar mais profundamente os factos. O queixoso apenas supôs a existência de corrupção passiva do cozinheiro com base em referências de trabalhadores do restaurante ao desaparecimento de alguns produtos alimentares. A investigação não encontrou qualquer prova objectiva da recepção de vantagem ilícita pelo cozinheiro. Por outro lado, em relação à alegação do dono do restaurante sobre a recepção de comissões pelo cozinheiro, verificou-se que, ao longo do período em que o cozinheiro trabalhou no restaurante em causa, não se recrutou para este nenhum trabalhador não residente. Por isso, não aconteceu o que se alegou em relação à recepção de comissões pelo cozinheiro. Assim, o CCAC arquivou o presente processo.

Caso 31:

O CCAC recebeu uma participação apresentada por um condómino de um edifício e um caso transferido pelo Instituto da Habitação. O teor destes refere-se a A, presidente da comissão administrativa de um edifício. Segundo as duas fontes, no âmbito de um concurso para a obra de manutenção de elevadores, A não apresentou as respectivas contas detalhadas e, a par disso, o preço da obra apresentou desvios e o montante que os condóminos entregaram à comissão administrativa para realizar a obra não correspondeu ao preço efectivo da obra. Por isso, suspeitou-se que A tivesse recebido vantagens ilícitas nesta obra.

Após a investigação efectuada pelo CCAC, verificou-se que, devido aos problemas crescentes nos elevadores do edifício, foi necessário proceder a uma manutenção ou mudança global dos elevadores. No início de 2013, A promoveu a constituição da comissão administrativa do edifício e, depois da convocação de assembleia de condóminos, foram eleitos membros da tal comissão pela maioria dos condóminos. Na ocasião da assembleia de condóminos e com a presença do pessoal do Instituto da Habitação, realizaram-se igualmente o acto público do concurso da obra de elevadores e a respectiva votação. Finalmente, B foi escolhida como empresa adjudicatária e o preço da obra foi mais de 5 milhões pacatas. No entanto, devido às diversas tarefas da obra de manutenção de elevadores, a comissão administrativa do edifício e B pretenderam reforçar a segurança dos elevadores e decidiram modificar a instalação de peças, provocando assim o aumento do preço final da obra em 40 mil patacas, em comparação com o preço inicialmente apresentado por B. O CCAC analisou os documentos, actas e contas no âmbito deste concurso, verificando que as contas são expressas e claras e não suscitando qualquer dúvida. É de referir que mais de 85% dos condóminos do edifício concordaram com a realização da obra.

Visto que a participação não correspondeu aos factos apurados e não se verificou qualquer ilegalidade, o CCAC decidiu arquivar o processo.

Caso 32:

O CCAC recebeu uma participação contra A, chefia de uma empresa de gestão de propriedades. Segundo aquela, num concurso para uma obra de decoração de um centro comercial, A terá revelado à empresa adjudicatária as propostas de outros concorrentes e terá assim violado a Lei da Prevenção e Repressão da Corrupção no Sector Privado.

Considerando que A é o máximo responsável da empresa em Macau, o CCAC solicitou aos accionistas da empresa-mãe de Hong Kong os documentos sobre o concurso e a respectiva avaliação de propostas. Após a análise de informações e a prestação de declarações pelos interessados, verificou-se que A não participou em qualquer trabalho de avaliação de propostas e a decisão de adjudicação foi tomada pelos accionistas da empresa-mãe. Por isso, a participação não correspondeu aos factos apurados pelo CCAC. Para além disso, os accionistas manifestaram muita confiança no pessoal seu subordinado e referiram que, mesmo que se tivesse verificado violação por ele da Lei da Prevenção e Repressão da Corrupção no Sector Privado, não exerceriam o direito da queixa. Assim, o CCAC arquivou o presente processo.

III. Cooperação transfronteiriça e cooperação judiciária

(1) Apoio solicitado por autoridades anti-corrupção do exterior no âmbito da cooperação transfronteiriça

Em 2013, por solicitação de autoridades anti-corrupção do exterior, o CCAC prestou apoio na investigação de 6 casos. Destes, 5 foram solicitados pelas autoridades anti-corrupção de Hong Kong e 1 pelas autoridades anti-corrupção da Tailândia. Do total dos casos investigados, 5 foram dados como findos e 1 continuou a ser acompanhado. O conteúdo das solicitações relacionou-se principalmente com o apoio na recolha de provas ou no contacto com indivíduos.

(2) Apoio solicitado pelo CCAC a autoridades anti-corrupção do exterior no âmbito da cooperação transfronteiriça

Em 2013, o CCAC solicitou apoio a autoridades do exterior na investigação de 5 casos. Destes, 4 foram dados como findos e 1 continuou a ser acompanhado e o apoio foi solicitado principalmente às autoridades anti-corrupção do Interior da China e de Hong Kong.

SECÇÃO IV

PROVEDORIA DE JUSTIÇA

I. Introdução

Em 2013, o CCAC continuou a desempenhar o seu papel no que respeita aos trabalhos de provedoria de justiça, fiscalizando a legalidade e a razoabilidade dos procedimentos administrativos junto dos serviços públicos, assumindo devidamente as suas funções de fiscalização no sentido de aumentar a eficiência e assegurar o estrito cumprimento da lei na actuação administrativa.

Durante o ano de 2013, registaram-se novamente mais de 600 queixas contra os serviços públicos, no âmbito da provedoria de justiça, sendo as mais frequentes relacionadas com insatisfações quanto à forma de execução da lei e às decisões administrativas tomadas por parte dos serviços públicos. As queixas recebidas em 2013 apresentam as seguintes características:

(1) No acompanhamento do regime de concurso centralizado de ingresso implementado pelo Governo da RAEM, devido à falta de planeamento de vários procedimentos no decurso desse recrutamento, surgiram ainda muitas queixas a este respeito ;

(2) Queixas originadas principalmente nas áreas da segurança, assuntos de tráfego, assuntos municipais, habitação e obras públicas, e relacionadas com a execução da lei e a gestão dos respectivos serviços públicos.

Resumindo as informações recolhidas, percebe-se que os «pontos de risco» estão relacionados, nomeadamente, com o seguinte:

(1) Omissão, dilação, incumprimento da lei ou falta de rigor na aplicação da mesma por parte dos serviços públicos;

(2) Formas de gestão desactualizadas dos serviços públicos;

(3) Falta de conhecimento, por parte dos serviços públicos, das suas próprias funções ou capacidade insatisfatória de tomar decisões oportunas, precisas e efectivas.

Sintetizando o tipo e o conteúdo das queixas, chega-se à conclusão de que as principais queixas estão relacionadas com a execução da lei pelos Serviços das Forças de Segurança, bem como com as áreas de saúde, assuntos de tráfego, habitação económica/social e assuntos municipais. Os problemas detectados nestes casos resumem-se a falhas nos procedimentos administrativos, à falta de conhecimento da legislação, a falhas ou atrasos na tomada de decisões, e à desconformidade desses procedimentos e decisões administrativas relativamente às exigências do desenvolvimento social. Em algumas situações, a falha na tomada de decisão afecta negativamente a gestão pública.

O presente relatório de actividades do CCAC apresenta uma análise e um balanço dos trabalhos desenvolvidos em 2013, no âmbito da Provedoria de Justiça, no que respeita às seguintes áreas:

(1) Quantidade de casos e pedidos de consulta e sua natureza;

(2) Divulgação de casos mais frequentes ou merecedores da atenção da sociedade com vista a alertar o público para a importância da defesa dos seus próprios direitos e interesses legítimos, bem como alertar os serviços públicos para a necessidade de aperfeiçoamento do trabalho desenvolvido.

II. Quantidade de casos e pedidos de consulta e sua natureza

Ponto de situação em relação ao tratamento de casos e pedidos de consulta em 2013:

• Pedidos de consulta: 525

• Queixas e participações: 959 (604 foram recebidas em 2013)

(Nota: Em 2013, no âmbito da Provedoria de Justiça, foram instruídos 604 processos. Somados os 355 casos transitados de 2012, os casos tratados no ano de 2013 totalizam os 959. Destes, 510 foram dados como findos.)

Em 2013, os pedidos de consulta (pedidos de informação) recebidos pelo CCAC totalizaram os 525, o que corresponde a uma ligeira diminuição em comparação com os 586 casos registados em 2012. Como conclusão, regista-se que os pedidos de consulta mais frequentes em 2013 continuam a estar relacionados com o regime da função pública, as infracções à legislação rodoviária, obras ilegais, assuntos municipais e conflitos laborais. É de notar que os pedidos de informação relativos a assuntos de tráfego, obras ilegais e matéria relacionada com a competência do Instituto para os Assuntos Cívicos e Municipais registaram uma ligeira tendência crescente.

Assuntos constantes dos casos da área da provedoria de justiça em 2013:

———
5 Referem-se aos casos nos quais foi detectada, após procedimentos administrativos, também matéria penal mas não se encontram no âmbito das atribuições do CCAC. Assim sendo, os casos foram arquivados ou tratados por outros meios.

Assuntos constantes dos pedidos de apoio e consulta na área da provedoria de justiça em 2013:

O CCAC garantiu uma intervenção atempada e eficaz aquando do tratamento das respectivas queixas, tendo sido adoptadas medidas como a análise/consulta de documentos e apresentação directa de propostas de aperfeiçoamento junto dos respectivos serviços públicos, no sentido de resolver com a maior brevidade possível os problemas detectados. Apesar de se notar, por parte dos órgãos da Administração Pública, uma atitude diferente e mais positiva perante os relatórios de análise, sugestões e recomendações do CCAC e de expressarem muitas vezes a aceitação das mesmas, as medidas de implementação ou de resolução dos problemas raramente são tomadas atempadamente. Em algumas situações, estes Serviços, nomeadamente o respectivo pessoal de chefia, apresentam argumentos para fugir às suas responsabilidades, agravando assim as situações de conflito.

Os casos de provedoria de justiça recebidos em 2013 foram tratados da seguinte forma:

III. Instrução de processo, investigação, análise e emissão de recomendações

As queixas recebidas pelo CCAC são analisadas e tratadas de forma sumária e directa — procedendo-se ao tratamento dos casos no âmbito da provedoria de justiça ou do combate à corrupção.

No âmbito dos casos de provedoria de justiça, tem-se obedecido sempre ao princípio do contraditório, pelo qual se pretende assegurar o direito de defesa tanto do queixoso como do serviço participado, disponibilizando-se assim a ambos a possibilidade de esclarecerem a questão em causa. Conforme a especificidade e a necessidade de cada caso, as pessoas envolvidas poderão ser encaminhadas para prestação de declarações nas instalações do Comissariado e apresentação de dados complementares. Posteriormente, procede-se à análise dos factos e das questões jurídicas suscitadas, o que culminará com a elaboração de um relatório final. No caso de serem detectadas irregularidades ou ilegalidades administrativas, o CCAC exigirá o seu tratamento directamente aos serviços competentes, podendo ainda o próprio Comissariado emitir propostas de aperfeiçoamento, sempre que o entenda necessário.

Para além disso, existe ainda a possibilidade de arquivamento dos casos quando o Comissariado se depara com a falta de elementos ou com a inexistência de indícios de ilegalidade ou irregularidade administrativa por parte dos serviços públicos.

Um outro motivo para o arquivamento de casos consiste no facto de estes terem sido adequadamente tratados pelos serviços competentes com a concordância e a aceitação do queixoso.

Os procedimentos acima mencionados são as formas de tratamento mais usuais para os casos recebidos no âmbito da Provedoria de Justiça, podendo o CCAC no entanto adoptar outro tipo de tratamento face a situações específicas.

No tratamento dos casos de provedoria de justiça, dá-se especial importância à exposição clara e concisa dos factos e dos argumentos jurídicos, devendo estes ser convincentes e indicar sempre a legislação aplicável de modo a assegurar o princípio da legalidade administrativa bem como os direitos e interesses legítimos dos cidadãos.

IV. Sumário de alguns casos da Provedoria de Justiça

Para que a população possa ter uma noção mais clara do tipo de trabalho desenvolvido pela Provedoria de Justiça do CCAC em 2013, foram seleccionados para este capítulo alguns casos merecedores da atenção da sociedade. Pretende-se, por um lado, alertar os serviços públicos para a necessidade de tratamento dos casos em conformidade com a lei, e, por outro, dar a conhecer ao público e chamar a sua atenção para algumas das falhas detectadas na actuação dos serviços públicos, de forma a que melhor possam defender os seus direitos e interesses legítimos.

Caso 1:

Alojamento e subsídio de residência do pessoal da Universidade de Macau

Em Junho de 2013, o CCAC recebeu uma queixa cujo teor é o seguinte:

1. A Universidade de Macau (UM) ignora a legislação actualmente em vigor, e as regras por si criadas apenas se encontram divulgadas na Intranet desta Universidade, não se encontrando publicadas nem no Boletim Oficial da Região Administrativa Especial de Macau, nem na página electrónica oficial desta instituição, evitando assim a fiscalização do Governo, do CCAC e do Comissariado da Auditoria.

2. Apresentam-se as ilegalidades em relação às políticas de alojamento da UM:

a. Sobre o alojamento do pessoal:

1) Os titulares de cargos académicos serão beneficiados segundo a respectiva categoria, sendo os restantes trabalhadores da UM colocados no fundo da lista de atribuição de alojamento;

2) Ao pessoal académico de nível superior e solteiro poderá ser atribuída uma fracção T3. No entanto, ao pessoal académico de nível básico e ao pessoal administrativo só poderão ser atribuídos alojamentos T1, mesmo que o seu agregado familiar seja composto por cônjuge e três filhos;

3) A UM não aplica a respectiva legislação na atribuição de alojamento aos trabalhadores recrutados ao exterior, oferecendo apenas a estes um subsídio um pouco mais alto, calculado de acordo com o respectivo índice de vencimento;

4) O facto de já se ser proprietário de imóvel na RAEM não impede a atribuição de alojamento no novo campus da UM;

5) Nos termos da Decreto-Lei n.º 1/91/M, a renda base será igual ao valor resultante da aplicação das percentagens de 3% ou 2% sobre o vencimento, consoante a fracção disponha ou não de mobiliário fornecido pela RAEM. No entanto, a renda das fracções da UM será de 5% do salário dos trabalhadores e, para beneficiar o pessoal académico de nível superior, a respectiva renda tem o limite máximo, ou seja, 5% do índice de vencimento 900.

b. Sobre o subsídio de residência: em relação à sua atribuição, a UM não aplica a Lei n.º 2/2011 e atribui o subsídio de valor mais alto (comparado com o valor indicado na lei) ao pessoal que tem um vencimento também mais alto.

Quanto ao ponto 1 da queixa, a UM é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de órgãos e património próprios e goza de autonomia académica, disciplinar, administrativa, financeira e patrimonial. A par disso, pode ainda elaborar regulamentos e regras internas para regular a sua gestão e funcionamento. No caso de estes regulamentos e regras internas não produzirem efeitos externos, eles não estarão sujeitos a publicação no Boletim Oficial da RAEM. De acordo com os dados verificados, os regulamentos e regras internas sobre o regime de alojamento e subsídio de residência, elaborados pela UM, já foram autorizados e aprovados pelo Conselho da Universidade e pelo reitor, tendo os mesmos sido divulgados pela UM na sua Intranet. Por isso, não se verifica qualquer ilegalidade ou irregularidade sobre esta matéria.

Em relação ao ponto 2 da presente queixa, segundo os esclarecimentos prestados pela UM, o objectivo do regime de alojamento vigente é atrair mais pessoal docente de categorias mais altas e experiências mais ricas na investigação académica para residir na Universidade e concretizar uma «educação comunitária e de pares» (isto é, o regime de alojamento aprecia, principalmente, as categorias dos candidatos, atribuindo valores adicionais de acordo com a composição dos respectivos agregados familiares. Por outras palavras, as normas de atribuição de alojamento universitário não se baseiam meramente na composição dos agregados familiares e o valor máximo para a renda da habitação da UM já foi definido em 2011), implementando assim o modelo pedagógico «4-em-1» definido pela UM. Para além disso, a UM considera que o seu regime de alojamento foi elaborado tendo em vista a concretização de objectivos académicos e não de objectivos sociais. Portanto, os docentes que possuem bem imóvel próprio na RAEM não são excluídos do processo de atribuição de alojamento da UM, evitando-se que o intercâmbio com os alunos seja apenas realizado com docentes não residentes — situação essa que viola as orientações de educação da UM para equilibrar o desenvolvimento da cultura local e de outras culturas. Por outro lado, no intuito de elevar a concorrência da UM no mercado de recursos humanos, o subsídio de residência da UM é atribuído em três grupos com diferentes valores. Assim, com o aumento do valor do respectivo subsídio, o custo de residência do pessoal da UM a quem não foi atribuída fracção da UM poderá aproximar-se ao custo de alojamento do pessoal que reside nas fracções universitárias. Segundo a UM, na realidade, após o respectivo ajustamento do valor do subsídio de residência, mesmo que aos trabalhadores recrutados ao exterior não seja atribuído alojamento da UM, o valor da renda da residência fora da UM será mais ou menos igual ao valor da renda do alojamento suportado pelo pessoal residente nas fracções da UM.

Após investigação do CCAC, relativamente ao regime vigente de alojamento e subsídio de residência da UM, não se verificou qualquer irregularidade ou ilegalidade nas respectivas orientações e modelos de educação, pelo que, foi o presente processo arquivado.

Caso 2:

Protecção dos direitos e interesses dos trabalhadores nos termos da lei

Um indivíduo apresentou, em Janeiro de 2011, uma queixa ao CCAC contra o Instituto Politécnico de Macau (adiante designado por IPM), alegando ilegalidades ou irregularidades administrativas nas seguintes três matérias, a saber: tratamento do seu horário lectivo do primeiro semestre do ano lectivo 2010/2011; carregamento do «Relatório de resultados do inquérito aos alunos» na página electrónica do IPM e obrigação dos docentes a tempo integral de preencher e apresentar uma declaração de permanência em Macau durante as férias escolares. Foram apresentadas nesta queixa 14 alegações no total.

Nestes termos, o CCAC procedeu à investigação e análise com o resultado seguinte:

1. No que diz respeito às 12 alegações relacionadas com o tratamento do horário lectivo, o CCAC não encontrou nenhuma informação que fundamente as alegações;

2. Quanto à alegação sobre a protecção dos dados pessoais relacionada com o «Relatório de resultados do inquérito aos alunos», após o encaminhamento do caso ao serviço competente, foi confirmado por este que não se encontrou nenhuma violação da Lei da Protecção de Dados Pessoais no referido tratamento;

3. Relativamente à «Declaração de permanência em Macau», segundo o esclarecimento dado pelo IPM, tendo em consideração que raramente se realizam actividades docentes durante as férias de Verão e de Inverno, de acordo com as necessidades reais os docentes a tempo integral são dispensados de «regressar à escola» para comparecer ao serviço em horário fixo. Todavia, os mesmos não são isentados do dever de prestação de trabalho. Em caso de necessidade de trabalho, eles têm de «regressar à escola para a prestação de trabalho em horário fixo». Para lembrar os docentes disto, o IPM exige-lhes o preenchimento e apresentação da referida declaração de permanência e disponibilidade em Macau para o exercício das suas funções durante os períodos referidos. Para quem que requerer férias em conformidade com os procedimentos normais, é desnecessário apresentar a declaração em causa. Por outras palavras, os docentes a tempo integral que não apresentarem a declaração são obrigados, durante as férias de Verão e de Inverno, a «regressar à escola» para comparecer ao serviço em horário fixo como de costume.

Segundo a análise do CCAC, nas relações laborais, durante o período de trabalho, mesmo que o empregador não atribua ao trabalhador nenhum trabalho concreto, este tem a obrigação de estar disponível para a prestação de trabalho no local e durante o período indicado. Em relação ao período das férias de Verão e de Inverno, os docentes a tempo integral devem apresentar-se ao serviço como de costume nos termos da lei, salvo se estiverem em gozo das suas próprias férias e nos feriados públicos. Tendo em consideração que não há aulas durante o período de férias escolares, o IPM toma medidas flexíveis, autorizando, consoante os casos, os docentes a não comparecer ao serviço em horário fixo, mas determinando-lhes, sempre que o trabalho o exija e uma vez convocados, que «regressem à escola, comparecendo ao serviço em horário fixo», desempenhando as suas funções. Não se considera isto uma exigência ilegal.

Todavia, a expressão utilizada na declaração referida é «vou permanecer em Macau» durante o respectivo período. Para além disso, a Deliberação n.º 11D/CG/2002 do Conselho de Gestão exige que «durante o período de férias escolares (...) quando os docentes, por necessidades próprias, precisarem de sair de Macau, é obrigatório preencherem pedido de férias e este período será tratado como férias». Com esta redacção, não é difícil de se entender que «durante o período de férias escolares, quem sair de Macau deve ser tratado como em gozo de férias».

De facto, os docentes que não estão de férias têm o direito de dispor livremente do seu tempo fora do período de trabalho. Considera-se uma prática contrária ao senso comum e sem fundamento legal, impor aos docentes que não possam sair de Macau mesmo fora do período de trabalho e que o incumprimento desta regra resulta em que o período em causa seja tratado como férias.

Para além disso, nos termos dos artigos 33.º da Lei Básica, os residentes da Região Especial Administrativa de Macau têm liberdade de sair e regressar a Macau e, nos termos dos artigos 43.º da Lei Básica, os não residentes da RAEM que se encontram em Macau têm também liberdade de sair e regressar a Macau nos termos da lei. Entretanto, para além do disposto na Deliberação n.º 11D/CG/2002 do Conselho de Gestão, o declarante é obrigado a declarar «vou permanecer em Macau» durante as férias de Verão e de Inverno. Este teor cria, inevitavelmente, a impressão de uma restrição de direitos.

Pelo exposto, o CCAC apresentou a sua posição ao IPM sobre o assunto. O IPM respondeu que aquela disposição na Deliberação n.º 11D/CG/2002 do Conselho de Gestão já tinha sido revogada e a expressão sobre a obrigação da permanência em Macau também já fora retirada da declaração em causa. Nestes termos, a questão levantada pelo queixoso já foi resolvida.

Para além disso, no tratamento deste caso, o CCAC apreciou oficiosamente as seguintes matérias:

1. Fundamentação legal errada por parte do IPM no esclarecimento quanto à «legalidade da alteração unilateral do horário lectivo pelo Instituto»

Nos termos dos diplomas legais, a instituição educativa pode alterar unilateralmente o horário lectivo. Todavia, o fundamento que o IPM apresentou merece ser melhor analisado. Segundo a resposta dada pelo IPM, tendo em conta que metade do período do trabalho do queixoso não é regulada pelo horário de trabalho, «o seu trabalho não é completamente de horário de trabalho fixo» e, assim sendo, não lhe é aplicável o disposto no artigo 34.º da «Lei das relações de trabalho». Segundo o IPM, o horário de trabalho do queixoso é mais correspondente ao previsto no artigo 35.º da «Lei das relações de trabalho» e «não está sujeito a horário de trabalho».

Segundo a análise do CCAC, o queixoso exerce actividade docente no IPM e consta no seu contrato de trabalho celebrado com o IPM que concorda em cumprir o horário de trabalho definido pelo IPM e as obrigações previstas no artigo 88.º do Estatuto do Pessoal do Instituto Politécnico de Macau (adiante designado por Estatuto do Pessoal), bem como ficar sujeito ao regime disciplinar do IPM.

A obrigação prevista no artigo 88.º do Estatuto do Pessoal é «o dever de obediência consiste em acatar e cumprir as ordens dos seus legítimos superiores hierárquicos, dadas em matéria de serviço e com a forma legal». Daí se verifica que o trabalho do queixoso não é o «trabalho académico ou de estudo, sem supervisão de superior hierárquico» previsto no n.º 1 do artigo 35.º da «Lei das relações de trabalho».

Ademais, no contrato de trabalho em análise, não consta a isenção de horário de trabalho do queixoso, prevista no n.º 2 do artigo 35.º da «Lei das relações de trabalho». Pelo contrário, no mesmo contrato há uma cláusula referindo que o queixoso concorda com o cumprimento do horário de trabalho fixado pelo IPM.

Na realidade, caso o trabalho do queixoso «não esteja sujeito a horário de trabalho», é desnecessário o IPM elaborar um horário de aulas e para comparecer ao serviço. Além disso, segundo o ofício do IPM, «Suspeita-se que o queixoso não tenha dado aulas em conformidade com o horário lectivo elaborado pela escola e tenha até trocado aulas com outros sem autorização (…) Para o efeito, já foi instaurado um processo disciplinar pelo IPM.» Tudo isto comprova que o disposto sobre isenção de horário de trabalho no artigo 35.º da «Lei das relações de trabalho» não é aplicável ao caso do queixoso.

Pelo exposto, quanto à questão da legalidade do horário de trabalho do queixoso, a fundamentação legal apresentada no ofício do IPM está errada.

2. A fórmula utilizada no horário de trabalho, apresentado pelo IPM ao seu pessoal docente para efeitos de confirmação por assinatura, causou um mal-entendido desnecessário no destinatário.

Na cópia do horário lectivo que o IPM exigiu ao queixoso que assinasse e apresentado por este ao CCAC, consta, em letra de imprensa, a frase «Eu, (o nome do queixoso), concordo com a distribuição de trabalho acima referida. (outro parágrafo) I, (o nome do queixoso em inglês), agree with the above job assignment.»

Tendo em conta que a palavra «concordar/agree» foi utilizada pelo IPM na cópia do horário lectivo, não é estranho que o queixoso tenha entendido que, ao exigir a sua assinatura no horário, o IPM quereria que o mesmo exprimisse a sua «concordância». Segundo este raciocínio, não se afigura irrazoável que o docente não queira assinar o horário para exprimir a sua «concordância» se o horário não se harmonizar com a agenda da sua vida pessoal.

Tendo em consideração que a intenção do IPM, ao exigir a assinatura dos docentes nos horários lectivos aquando do seu recebimento, é meramente a de alertá-los para a execução dos seus trabalhos lectivos e comparecer ao serviço em conformidade com o horário e não a de obter a sua concordância, é necessário que o IPM altere a fórmula em análise.

Entretanto, o IPM aceitou a opinião do CCAC e alterou a expressão em causa. Prometeu também que no futuro iria tomar mais cuidado na aplicação dos respectivos diplomas.

3. O IPM terá contratado erradamente docentes a tempo parcial com contratos de prestação de serviços, levando a que os mesmos não aufiram remuneração pelo trabalho extraordinário com aulas de compensação dadas em feriados públicos. Ademais, estes têm de declarar os seus rendimentos do trabalho, para efeitos do pagamento de imposto, segundo o «regime de exercício de profissão liberal».

Após a averiguação, o IPM admitiu ter contratado docentes a tempo parcial com contratos de prestação de serviços e que os mesmos não auferem remunerações pelo trabalho extraordinário com aulas de compensação dadas em feriados públicos, pelas seguintes razões: 1) As remunerações são pagas em conformidade com a quantidade de trabalho e as horas lectivas efectivas; 2) O Estatuto do Pessoal não é aplicável aos docentes a tempo parcial, uma vez que nos termos do artigo 30.º deste Estatuto, os trabalhadores do IPM ficam vinculados à prestação de trabalho em regime de tempo inteiro. Além do mais, o IPM entende que, nos termos do artigo 5.º do Regulamento do Imposto Profissional, os docentes podem pertencer ao 2.º grupo de contribuintes, exercendo na RAEM actividades das profissões liberais e técnicas.

Após analise, na opinião do CCAC, tratar-se ou não de relações laborais não depende da forma ou denominação do contrato, mas sim de se verificar se existe uma relação de subordinação entre as partes, ou seja, mesmo que entre o IPM e os docentes a tempo parcial tenham sido celebrados «contratos de prestação de serviços», existe de facto uma relação de subordinação entre as partes, consequentemente trata-se de relações laborais e esta relação deve ser regulada pela «Lei das relações de trabalho» e pelo Estatuto do Pessoal.

Por outro lado, o artigo 34.º do Estatuto do Pessoal Docente do Instituto Politécnico de Macau (Estatuto do Pessoal Docente) dispõe o seguinte: «Ao pessoal docente do IPM aplica-se, supletivamente, o regime constante do Estatuto do Pessoal do IPM.» Apesar de o artigo 30.º do Estatuto do Pessoal dispor que os trabalhadores do IPM estão vinculados à prestação de trabalho em regime de tempo inteiro, não se encontra no Estatuto do Pessoal Docente qualquer referência a que o pessoal docente só integre docentes a tempo inteiro. Ademais, nos termos do artigo 21.º Estatuto do Pessoal Docente, o Estatuto do Pessoal deve aplicar-se também aos docentes a tempo parcial que têm uma relação de subordinação com o IPM.

Deste modo, tendo o IPM recorrido ao princípio de «Exclusividade de funções» consagrado no artigo 30.º do Estatuto do Pessoal como fundamento para excluir a aplicabilidade do mesmo aos docentes a tempo parcial, a referida prática merece ser melhor analisada.

Por outro lado, relativamente à questão de os docentes terem ou não de declarar os seus rendimentos do trabalho em conformidade com o regime de exercício de profissões liberais e técnicas há que saber se os docentes exercem a sua actividade «por conta própria», ou se «prestem serviço a outrem na qualidade de seus empregados» e «exercerem simultaneamente» a sua actividade docente «com referência a outros que não possam ser considerados seus patrões». Por isso, não se pode depender simplesmente do tipo de profissão - docente para chegar a uma conclusão sobre a questão em causa.

Segundo diversa jurisprudência e a doutrina, para analisar a existência ou não de uma «relação de subordinação», deve-se ponderar 6 factores, a saber: se as horas do trabalho são definidas pelo empregador, se o local do trabalho é determinado pelo empregador, se os meios de produção são fornecidos pelo empregador, se a remuneração é calculada conforme o processo do trabalho, se o empregador detém o poder de direcção e se o empregador detém o poder disciplinar.

Pelo exposto, o CCAC comunicou por ofício ao IPM os referidos factores, solicitando que indicasse a diferença entre docentes a tempo parcial e decentes a tempo integral do regime do contrato individual do trabalho no âmbito da prática em contexto de trabalho, bem como a sua realidade e respectivos fundamentos jurídicos.

Segundo a resposta do IPM, não existe qualquer relação de subordinação hierárquica entre o mesmo e os docentes a tempo parcial, por seguintes razões: 1) o horário das aulas é fixado pelos docentes; 2) a remuneração dos docentes é contabilizado por cada hora leccionada; 3) o IPM adopta a política de não intervenção sobre o modelo de ensino dos docentes, com respeito pelo princípio da liberdade académica; 4) o contrato não prevê qualquer disposição sobre responsabilidade disciplinar, pelo que o IPM deixa de ter o poder disciplinar sobre os docentes. Por outro lado, o IPM acrescentou ainda que a diferença entre «pessoal docente» e «docente a tempo parcial» é que o pessoal docente, para além de trabalhos lectivos tem ainda que assegurar trabalhos não lectivos, e é exactamente nos trabalhos não lectivos que se reflectem o poder de direcção e comando sobre os docentes.

Ao comparar o contrato-tipo do «pessoal docente» e do «docente a tempo parcial», existem diferenças óbvias no âmbito das funções/atribuições, ou seja, o docente a tempo parcial fica meramente encarregado de leccionar disciplinas específicas, ao passo que o pessoal docente é responsável ainda pelo trabalho não lectivo.

Docentes a tempo parcial gozam de autonomia no exercício da sua profissão e o IPM não tem poder disciplinar sobre eles. No contexto de a remuneração dos docentes a tempo parcial ser contabilizada por horas efectivamente leccionadas, não se encontram de momento quaisquer elementos que possam comprovar qualquer ilegalidade na contratação do pessoal docente a tempo parcial pelo IPM através do contrato de prestação de serviço.

Face ao exposto, relativamente à questão de não remuneração do trabalho extraordinário referentes às aulas de compensação dadas pelo docente a tempo parcial durante os feriados públicos, segundo as disposições contratuais, a remuneração é calculada com base nas horas efectivamente leccionadas, por isso, não foi verificada nenhuma ilegalidade praticada pelo IPM nesta matéria.

Quanto à questão da declaração de rendimentos do trabalho em conformidade com o regime de exercício de profissões liberais pelos docentes a tempo parcial, não há elementos que comprovem que foi imposto coercivamente pelo IPM.

4. Os docentes a tempo inteiro autorizados pelo IPM a exercer funções no exterior em acumulação são sujeitos a uma taxa administrativa de 10% das remunerações adquiridas através das respectivas auferidas pelas respectivas funções.

De acordo com o Código do Procedimento Administrativo, o procedimento administrativo é gratuito, salvo disposição legal especial. Nestes termos, caso o IPM cobre taxa aos docentes a tempo inteiro autorizados a exercer funções em acumulação, é necessário um fundamento legal .

Segundo os dados disponíveis, seguem-se os fundamentos jurídicos para a cobrança de taxas pelo IPM: o n.º 1 do artigo 1.º e as alíneas j) e l) do n.º 1 do artigo 14.º dos Estatutos do Instituto Politécnico de Macau, o n.º 7 do artigo 22.º e o artigo 27.º do Estatuto do Pessoal Docente.

De acordo com o referido estatuto, os docentes em regime de tempo integral têm o dever de cumprir o princípio da exclusividade, isto é, «não podem exercer qualquer actividade fora do Instituto» sem autorização expressa do Presidente do IPM ou salvo excepções legais. Esse pessoal só pode auferir remuneração fixa nos termos legais, porém, pode ainda obter outras remunerações em casos excepcionais legalmente previstos, como por exemplo, quando as funções em acumulação forem autorizadas pelo Conselho de Gestão e/ou pelo Presidente do IPM e reconhecido pelo Conselho Técnico-Científico que as referidas funções possuem um determinado nível académico ou técnico e sem qualquer influência das próprias funções que exercem no IPM. No entanto, nos termos dos diplomas acima referidos, não se pode chegar à conclusão que «o IPM possa cobrar uma taxa administrativa de 10% aos seus docentes sobre as remunerações auferidas através das actividades autorizadas pelo IPM e exercidas em outras entidades (…)».

Na verdade, em relação ao facto de que os docentes prestam serviço fora do IPM, isso pode resultar (1) dos protocolos ou contratos celebrados entre o IPM e outras entidades, ou (2) de motivos pessoais. Quanto à 1.ª situação, os trabalhos foram designados pelo IPM, isto é, as funções em acumulação já foram autorizadas pelo mesmo Instituto. Então, neste caso, os respectivos docentes não precisam de solicitar a autorização de acumulação de funções. Por isso, em relação à alegação da queixa de que os docentes têm de entregar uma declaração consentindo no pagamento da taxa administrativa aquando da solicitação da acumulação de funções, deve tratar-se do caso de acumulação por motivos pessoais.

Sobre a cobrança aos docentes acima referidos da taxa administrativa, o IPM explicou que, devido ao exercício pelos docentes de funções fora do IPM, o mesmo Instituto tinha de lhes prestar apoio, nomeadamente o preenchimento do formulários exigidos pelo Comissariado Auditoria (CA). De facto, de acordo com o Despacho da Comissária da Auditoria n.º 5/2007 e os respectivos anexos, os serviços ou organismos dotados de autonomia administrativa ou financeira têm de apresentar ao CA, num determinado período de cada ano, o mapa da «Relação dos trabalhadores que exerceram funções em acumulação». Porém, este despacho deve ser aplicado a todos os trabalhadores que exerciam funções em acumulação do IPM e não só aos docentes a tempo inteiro. Assim sendo, o facto de o IPM cobrar uma taxa aos docentes em regime de tempo inteiro autorizados para exercer funções em acumulação apenas por prestar o «serviço de preenchimento de formulário» era injusto.

Ademais, nos termos do n.º 2 do artigo 1.º do Estatuto do IPM, o IPM tem as receitas que lhe forem atribuídas nos termos da lei. Em relação às actividades remuneráveis fora do IPM exercidas pelos docentes a tempo inteiro, não integradas em protocolos ou contratos celebrados entre o IPM e outras entidades, estas não são actividades do IPM, logo a taxa administrativa de 10% sob as remunerações das funções acumuladas pelos docentes acima referidas não deve ser considerada como «receitas resultantes das suas actividades ou de rendimentos próprios», previstas pela alínea a) do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 49/91/M.

Através da cobrança da taxa administrativa, o IPM pretendeu evitar o exercício excessivo de actividades fora IPM pelos docentes em regime do tempo inteiro, que pode afectar os seus próprios trabalhos docentes, com o objectivo de eles poderem cumprir o princípio de exclusividade. No entanto, é de referir que não existe uma ligação necessária entre a cobrança da taxa e o excesso no exercício de actividades em acumulação. Para além disso, parece que a cobrança da taxa administrativa aumentaria materialmente o encargo dos docentes e isso já apresenta uma relação com os interesses dos docentes. Mas esta matéria não pertence à competência da gestão administrativa interna do IPM, ultrapassando as competências atribuídas ao Conselho de Gestão nos termos da alínea l) do n.º 1 do artigo 14.º do Estatuto do IPM.

Pelo exposto, não há qualquer fundamentação jurídica para que os docentes a tempo inteiro autorizados a exercer funções em acumulação fora do IPM estejam sujeitos a pagar uma taxa administrativa cujo valor tenha por referência o montante da remuneração do docente.

Contudo, em relação à cobrança da taxa administrativa, antes que o CCAC enviasse qualquer recomendação sobre o assunto ao IPM, este, na resposta de Março de 2012 à interpelação escrita de um deputado, afirmou que já tinha acabado com esta medida desde Novembro de 2011.

Visto que o IPM já corrigiu as actividades suspeitas de ilegalidade e irregularidade e não houve necessidades de mais intervenção por parte do CCAC, o processo foi arquivado.

Caso 3:

Evitar prescrição do procedimento sancionatório

Em Novembro de 2012, foi apresentada uma queixa contra a Gabinete para a Prevenção e Controlo do Tabagismo (adiante designado por GPCT) dos Serviços de Saúde, alegando que o mesmo Gabinete, após a emissão do talão de multa, não desencadeou a cobrança coerciva relativamente aos cidadãos ou turistas que a não pagaram, pondo em causa um tratamento justo para os residentes locais e turistas que pagaram voluntariamente a multa.

Após investigação efectuada pelo CCAC, apurou-se que os Serviços de Saúde, na verdade, não tinham encaminhado os casos de multa em relaxe para a Repartição das Execuções Fiscais da Direcção dos Serviços de Finanças para efeito de cobrança coerciva.

Segundo a resposta dada pelos Serviços de Saúde, no tratamento dos procedimentos relativos às infracções administrativas, o GPCT tem que cumprir rigorosamente a lei para evitar vícios nos procedimentos. Os Serviços de Saúde afirmaram que estão a acompanhar activamente os casos e que as respectivas notificações de multa e certidões de relaxe já começaram a ser remetidas.

O «Regime de prevenção e controlo do tabagismo» vai completar em breve dois anos de vigência e segundo o n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 52/99/M, de 4 de Outubro, que define o regime geral das infracções administrativas e o respectivo procedimento: «O procedimento para aplicação das sanções prescreve decorridos 2 anos sobre a data da prática da infracção». Por isso, na opinião do CCAC, se os Serviços de Saúde não conseguirem executar as decisões de aplicação de multa nos casos de falta de pagamento, é provável, para os casos autuados no início da vigência do «Regime de prevenção e controlo do tabagismo», o direito de cobrança da multa extingue-se por prescrição. Assim, o CCAC oficiou aos Serviços de Saúde solicitando-lhes que prestem atenção à prescrição do procedimento sancionatório.

Posteriormente, no acompanhamento deste caso, foi apurado pelo CCAC que os Serviços de Saúde já começaram a executar gradualmente as decisões de aplicação de multa por infracção e encaminhar os casos de multa para a Repartição das Execuções Fiscais da Direcção dos Serviços de Finanças. Tendo ainda em consideração que não se encontrou nenhum caso de impunidade por prescrição, o CCAC procedeu ao arquivamento da queixa.

Caso 4:

A Administração tem a obrigação de assegurar o normal funcionamento dos equipamentos nas instalações públicas

Relativamente a uma queixa recebida pelo CCAC em Novembro de 2012, segundo o queixoso, num dia de Novembro de 2012, por volta das 15h00, quando a sua mulher e bebé estavam no elevador da fronteira das Portas do Cerco a caminho da China Continental, surgiu uma avaria no elevador, tendo ficado retidas por 45 minutos. Durante aquele tempo, tentou pedir ajuda através do alarme, mas devido ao baixo volume do som, ninguém deu conta da situação e também não encontrou nenhum intercomunicador no elevador. O queixoso manifestou insatisfação pelo ocorrido e espera melhorias de manutenção dos tais equipamentos por parte da Administração de forma a evitar situações idênticas no futuro.

Após análise, verifica-se que a lei vigente não define os requisitos dos equipamentos para socorros de urgência dos elevadores instalados em prédios (equipamentos como o intercomunicador ou o volume de som do alarme), mas tendo em conta que o elevador em causa é uma instalação pública que se encontra a funcionar no Edifício do Posto Fronteiriço das Portas do Cerco e destinado ao uso do público em geral, a falta daqueles equipamentos pode, eventualmente, pôr em causa a segurança dos seus utilizadores, razão pela qual o CCAC decidiu intervir nesse caso para o devido acompanhamento.

Conforme os elementos recolhidos pelo CCAC, após ter recebido nesse mesmo dia, pelas 15:30 horas, o sinal de pedido de apoio, o agente policial deslocou-se de imediato ao local e comunicou a situação ao pessoal dos primeiros socorros do Corpo de Bombeiros e da empresa responsável pela manutenção dos elevadores, que chegaram 15 minutos depois ao local para prestarem o apoio necessário.

Apesar de as entidades policiais possuírem as chaves do elevador, ponderando as graves consequências que poderiam surgir ao abrir as portas do elevador simplesmente por razões de pânico, o que poderia eventualmente causar algum risco, decidiram aguardar pelas operações dos técnicos profissionais da empresa responsável pela manutenção dos elevadores, em vez de abrir as portas do elevador. Quanto à decisão tomada pelas entidades policiais, não foi verificada qualquer irrazoabilidade, uma vez que não estavam identificadas as causas da avaria do elevador. Por outro lado, relativamente à manutenção dos equipamentos, a Administração dispõe de um mecanismo de política definido, ou seja, a empresa profissional especializado nesta área, envia, semanalmente, o seu pessoal para efectuar vistoria e manutenção, entretanto, os elevadores têm todos o sistema CCTV instalado.

Tendo em conta que o atraso da operação de socorro deve-se se deveu ao baixo volume do alarme do elevador, bem como à falta de agentes policiais aquando da ocorrência do incidente, o que não permitiu detectar de imediato a situação através do sistema CCTV, segundo o que os serviços competentes informaram ao CCAC, já foram tomadas medidas para acompanhar de perto o referido sistema e todos os alarmes instalados nos elevadores do Edifício do Posto Fronteiriço das Portas do Cerco foram ligados ao comissariado policial do CPSP daquela fronteira. Entretanto, foram instaladas ainda luzes intermitentes e sistemas de alarme no exterior dos elevadores para que os agentes policiais possam obter informações imediatas e prestar auxílio atempado. Os respectivos serviços estão convictos que tais medidas irão contribuir para evitar acidentes semelhantes no futuro.

Tendo a Administração adoptado medidas de aperfeiçoamento, o CCAC arquivou o caso.

Caso 5:

Horas extraordinárias prestadas têm que ser legalmente compensadas

Em Maio de 2012, o CCAC recebeu uma queixa, cujo teor é o seguinte: nos termos da lei, para os médicos do Centro Hospitalar Conde de S. Januário (CHCSJ), o número máximo mensal de horas de trabalho extraordinário prestado é de 72 horas. No entanto, na realidade, os mesmos prestavam trabalho extraordinário em número de horas superior a este limite máximo sendo que o tempo que ultrapassou o limite definido na lei nunca foi compensado. Segundo a queixa, o queixoso encontrava-se sempre na situação acima referida, mas continuava a cumprir as instruções superiores sobre a prestação de trabalho extraordinário, uma vez que a unidade a que o queixoso se subordinava não tinha recursos humanos suficientes. Posteriormente, mesmo com recursos humanos suficientes, a chefia da unidade ainda mandou o queixoso prestar trabalho extraordinário além do limite máximo legal. O queixoso manifestou sem êxito a sua insatisfação à sua chefia e, por isso, solicitou a intervenção do CCAC.

Em 2009, o CCAC já recebera uma queixa com conteúdo semelhante: o CHCSJ não havia pago as compensações devidas pelo trabalho extraordinário prestado pelo pessoal do Serviço de Imagiologia do CHCSJ, a quem foi exigida a prestação de horas extraordinárias para proceder à despistagem ecográfica do problema de melamina no leite em alunos de escolas, justificando o CHCSJ que a falta de pagamento se deveu à existência de um limite imposto às horas extraordinárias do seu pessoal. O CCAC concordou com a opinião da Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública, isto é, o limite estabelecido na lei para a prestação de horas extraordinárias visa impedir abusos por parte dos serviços na solicitação da prestação de horas extraordinárias aos seus funcionários, limite este que não tem qualquer influência no pagamento das compensações pelo trabalho extraordinário efectivamente prestado. Caso as horas extraordinárias prestadas pelos trabalhadores da função pública a pedido dos seus serviços ultrapassem o limite máximo estabelecido por lei, aqueles terão direito a receber as devidas compensações nos termos da lei. O CCAC fez a intervenção nesse caso ocorrido em 2009 e os Serviços de Saúde decidiram pagar as devidas compensações ao pessoal afectado.

Em relação ao caso presentemente em análise, na exposição do queixoso, os Serviços de Saúde terão repetido o mesmo erro de 2009. No entanto, é de referir que o CCAC tem que obedecer ao princípio do contraditório, pelo qual se pretende assegurar o direito de defesa tanto do queixoso como da parte participada, disponibilizando assim a ambos a possibilidade de esclarecerem a questão em causa. Portanto, o CCAC contactou com os Serviços de Saúde mas os mesmos não responderam.

No decorrer de investigação, o queixoso contactou novamente com o CCAC, alegando o seguinte: numa vez quando entregou ao serviço o registo de prestação de trabalho extraordinário para a solicitação de compensação (em que o queixoso escreveu a sua pretensão de obter descanso compensatório correspondente às 6 horas de trabalho extraordinário que ultrapassaram o limite máximo legal), o pessoal da Divisão de Gestão de Pessoal dos Serviços de Saúde devolveu o respectivo registo ao queixoso e disse-lhe que não devia escrever a sua pretensão no mesmo. Por isso, o queixoso dirigiu-se à chefia da Divisão de Gestão de Pessoal para obter esclarecimentos mas essa chefia insistiu que «não há qualquer compensação quanto às horas que ultrapassem o limite máximo estabelecido por lei» e exigiu ao queixoso que eliminasse aquela sua pretensão no registo.

Com a intervenção do CCAC, verificou-se que, antigamente, o CHCSJ e os médicos tinham chegado a um consenso: não haver qualquer compensação quanto às horas que ultrapassassem o limite máximo estabelecido por lei. Depois da apresentação desta queixa, o CHCSJ deu novas instruções, isto é, reduzir o trabalho extraordinário dos médicos. Neste sentido, em princípio, não haverá prestação de trabalho extraordinário por médicos além do limite máximo legal. No entanto, no caso de ocorrer tal situação, os médicos podem ter direito ao descanso compensatório. Para além disso, em relação ao presente caso, o CHCSJ já atribuiu ao queixoso o descanso compensatório devido.

Para além disso, segundo a solicitação do CCAC, os Serviços de Saúde, por sua vez, oficiaram ao CCAC que a direcção dos mesmos Serviços já mandou a chefia de subunidade em causa proceder à racionalização de recursos humanos, especialmente em relação ao trabalho por turnos, ao trabalho extraordinário e às folgas e férias, no intuito de garantir o funcionamento normal da respectiva subunidade. No ofício, os Serviços de Saúde afirmaram que realizariam a supervisão sobre a prestação de trabalho extraordinário, evitando assim as situações em que o número de prestação de trabalho extraordinário pelo seu pessoal ultrapassa o limite máximo legal; no caso de ocorrer a situação emergente em que não há recursos humanos suficientes, os Serviços só determinaram a prestação de horas extraordinárias, além do limite estabelecido pela lei, após a obtenção do consentimento do pessoal. A par disso, o respectivo pessoal será legalmente compensado.

Visto que os Serviços de Saúde tomaram medidas de correcção em relação à sua actuação ilegal, isto é, «não haver qualquer compensação quanto às horas que ultrapassem o limite máximo estabelecido por lei», bem como a matéria a que se reporta a queixa já se ter resolvido, o CCAC decidiu arquivar o processo.

Caso 6:

Responsabilidade de manutenção da habitação económica

O CCAC recebeu, em Maio de 2013, uma queixa alegando que os proprietários do Edifício do Lago eram obrigados a assumir a responsabilidade pela manutenção do prédio mesmo estando ainda dentro do prazo de garantia. Queixou-se também que a Direcção dos Serviços para os Assuntos de Tráfego (DSAT) não divulgou informação sobre a reserva de lugares de estacionamento, solicitando, por isso, a intervenção do CCAC.

Na sequência do contacto com o Instituto de Habitação (IH), foi esclarecido que o Edifício do Lago é de habitação pública construído pelo Governo da RAEM em regime de empreitada de obra pública e, por isso, durante o prazo de garantia de dois anos, o construtor tem de assumir a responsabilidade pela reparação de defeitos originados por materiais de construção ou pela execução das obras. Nos termos do Decreto-Lei n.º 74/99/M, de 8 de Novembro, que aprovou o regime jurídico do contrato das empreitadas de obras públicas, os construtores são obrigados a assumir a responsabilidade por eliminar os eventuais defeitos de obras dentro um determinado período, que é referido por IH como o prazo de garantia. No entanto, nos termos do disposto pelo Código Civil e pelo Decreto-Lei n.º 79/85/M, de 21 de Agosto (Regulamento Geral da Construção Urbana), os condóminos são obrigados a assumir a responsabilidade pela administração quotidiana dos edifícios, nomeadamente a manutenção dos mesmos para assegurar a sua utilização normal, o que é diferente da garantia prestada pelos construtores.

Quanto ao pagamento obrigatório do custo de manutenção referido pelo queixoso, o IH afirmou que a empresa de administração atribui, nos termos do Código Civil, um décimo da despesa de condomínio mensal para o fundo comum de reserva para custear as despesas imprevistas de montante elevado, dispensando a necessidade de cobrar dinheiro no futuro.

Para além disso, depois de ter contactado a DSAT, foi esclarecido que o mesmo serviço tinha planeado a afixação de um aviso unificado após o recebimento dos pedidos para reserva de lugares de estacionamento apresentados pelas entidades requerentes deste edifício. Entretanto, os avisos já foram fixados junto à entrada do auto-silo e junto à «caixa de pagamento».

Não se tendo verificado a existência de ilegalidades ou irregularidades administrativas por parte do IH, tendo também em conta que a DSAT já afixou o respectivo aviso, o CCAC procedeu ao arquivamento da respectiva queixa.

Caso 7:

Problema sobre o mecanismo de inscrição e reserva de vagas praticado por um instituto educativo

O CCAC recebeu uma queixa de um cidadão em Novembro de 2012, referindo que pretendia inscrever-se no curso A do Instituto de Formação Turística (IFT), sendo que a respectiva inscrição começou às 9 horas da manhã; no entanto, depois das formalidades de inscrição para as primeiras 4 pessoas que estavam na fila de espera, os outros foram informados que todas as vagas (18) já estavam preenchidas. O IFT explicou ao queixoso, que houve pessoas que se inscreveram para o curso via internet sem requerer o benefício do «Programa de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento Contínuo», por isso, o procedimento para essas inscrições foi mais rápido. O queixoso ficou insatisfeito com esta situação, já que se tinha dirigido pessoalmente e esperado na fila, despendendo «um esforço» maior do que o das pessoas que se inscreveram via internet, mas a sua inscrição não foi bem sucedida. Pelo que apresentou uma queixa ao Secretário para os Assuntos Sociais e Cultura, relatando a sua insatisfação quanto ao mecanismo de inscrição do IFT.

Posteriormente, o queixoso recebeu uma resposta do IFT, na qual se explica que o IFT tem vindo a aplicar o modelo de «1-registo, 2-sorteio, 3-inscrição» para os cursos mais procurados, e de acordo com a experiência do IFT, o curso A não costumava ser preenchido tão rapidamente, por isso se permitiu que a inscrição fosse feita quer via internet quer pessoalmente ao balcão do IFT. Acrescentou que o IFT irá rever periodicamente o modelo de inscrição. O queixoso continua insatisfeito com a resposta do IFT, e pediu a intervenção do CCAC.

Por outro lado, o CCAC ainda recebeu uma queixa sobre o IFT reservar 2 vagas em cada curso por si organizado para os seus funcionários, que têm direito a 50% do desconto na propina, insurgindo-se contra a injustiça praticada pelo IFT.

Acontece que o IFT exige que os interessados se inscrevam pessoalmente quando pretendem pagar com o subsídio do «Programa de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento Contínuo», cujo procedimento é muito moroso, uma vez que um funcionário só pode tratar de uma inscrição de cada vez, ao contrário da inscrição via internet, que é muito mais rápida, além de que ao mesmo tempo, vários interessados podem proceder à sua inscrição via internet no seu computador, pelo que quando há mais pessoas interessadas no mesmo curso, é mais difícil conseguir a inscrição pessoalmente no IFT do que via internet.

Na opinião do CCAC, este modelo de inscrição aplicado pelo IFT aos cursos com menor procura, reduzindo a possibilidade de conseguir a inscrição dos candidatos beneficiários do subsídio (têm de se dirigir pessoalmente ao IFT para a inscrição) comparação com os que pagam por conta própria (via internet), poderá afectar a execução e a implementação do «Programa de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento Contínuo».

Consequentemente, a partir de 2 de Janeiro de 2013, o IFT determinou alterar o início da inscrição nos cursos, via internet, para as 13 horas do primeiro dia de inscrição. Embora o CCAC não ache que esta nova medida prejudique a execução do «Programa de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento Contínuo», devido à prioridade «por ordem de chegada», esta nova medida poderá desincentivar a inscrição via internet, passando todos a ir pessoalmente ao IFT para proceder à inscrição nos cursos, o que vem contrariar a política do governo electrónico implementado pelo governo, nos últimos anos, para facilitar a vida à população e elevar a eficiência administrativa.

Mais, o IFT apenas considerou com base nas suas experiências anteriores, a adopção do modelo de «1-registo, 2-sorteio, 3-inscrição» para os cursos mais procurados, o que não é o mais adequado, porque haverá possibilidades de outros cursos virem a ser preenchidos de imediato, como aconteceu com o curso A do presente caso. Assim provocará o descontentamento dos que chegarem muito cedo para proceder à inscrição pessoalmente mas não forem bem sucedidos.

O CCAC considera que se deve aplicar o modelo de «1-registo, 2-sorteio, 3-inscrição» para todos os cursos, permitindo-se aos cidadãos o registo, quer via internet quer pessoalmente nas instalações do IFT, de acordo com a sua conveniência, facilitando assim a vida à população e sem prejudicar a implementação do governo electrónico. Após findo o sorteio, os sorteados podem efectuar a respectiva inscrição via internet ou pessoalmente no IFT, conforme a respectiva situação, de modo para não prejudicar a execução do «Programa de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento Contínuo».

Depois de receber a opinião do CCAC, o IFT reagiu positivamente, e agora o modelo de «1-registo, 2-sorteio, 3-inscrição» aplica-se a todos os cursos não sujeitos a prova da admissão.

Quanto à queixa sobre benefícios aos trabalhadores do IFT, nomeadamente desconto de propina e reserva de vagas, de acordo com as informações prestadas pelo IFT a solicitação do CCAC: já antes da transferência da soberania, o então presidente do IFT tinha elaborado um documento interno, facultando a todos os docentes o direito à isenção de propinas; depois da transferência da soberania, o IFT elaborou um regulamento interno para regular o regime da isenção de propinas aos trabalhadores, que foi homologado pelo Secretário para os Assuntos Sociais e Cultura; este regulamento foi posteriormente alterado, aditando-se uma disposição pela qual «em princípio, em cada curso são reservadas 2 vagas para serem preenchidas por trabalhadores do IFT», o que foi igualmente homologado pelo Secretário.

Deve apontar-se que nos termos da lei, o então presidente do IFT não tinha competência para isentar da propina de curso; embora compita ao Secretário «homologar os regulamentos internos das unidades de ensino e formação e de aplicação», o referido regulamento interno para isentar da propina abrangia todos os trabalhadores do Instituto, o que já ultrapassa o âmbito de «unidades de ensino e formação e de aplicação», pelo que não deve ser considerado um «regulamento interno das unidades de ensino e formação e de aplicação». Na verdade, a lei vigente determina que apenas os docentes do Instituto têm direito a subsídios para formação, pelo que se o Instituto pretende alargar esse benefício de isenção de propina para além dos docentes, ou seja a todos os trabalhadores, deve então, pelo menos, regular isso através de um documento normativo, tipo Estatuto de Pessoal, que exija a sua publicação no Boletim Oficial da RAEM, podendo ainda regular isso na lei orgânica do IFT.

Por outro lado, a reserva de vagas vai reduzir o número total de vagas para o público, o que atinge o âmbito de direitos e deveres dos trabalhadores e dos privados, pelo que não deve ser regulado pelo «regulamento interno». Mais, as acções de formação destinadas aos funcionários públicos devem corresponder às necessidades dos objectivos da acção governativa, da natureza funcional e do desenvolvimento profissional, mas as actividades de formação do IFT, nomeadamente as de «Formação Contínua», são acções de formação profissional alheias ao âmbito da Administração Pública, não tendo qualquer ligação com a actual função nem com as perspectivas profissionais dos trabalhadores, designadamente cursos de guia turístico e transferista, empregado de mesa, housekeeping, artes criativas, saúde, cosmética, tratamento cosmético, etc.

Assim, embora o IFT possa organizar actividades de formação destinadas aos seus trabalhadores, não é adequado, nem tem justo fundamento, o facto de reservar 2 vagas em todos os cursos do IFT para os seus trabalhadores.

Depois de o CCAC ter exposto a sua opinião, o IFT corrigiu a actuação nos termos da lei, limitando apenas aos docentes os benefícios de propina. Tendo o assunto da queixa sido resolvido, o CCAC procedeu ao arquivamento deste caso.

Caso 8:

Problemas relacionados com fiscalização de cobrança ilegal de taxas por escolas particulares aderentes à escolaridade gratuita

Segundo uma queixa recebida em Maio de 2013 pelo CCAC, algumas escolas particulares aderentes à escolaridade gratuita violaram no ano lectivo de 2012/2013 as respectivas normas, cobrando taxas indevidas respeitantes a custos de exploração e emolumentos. Face à situação, a Direcção dos Serviços de Educação e Juventude (adiante designada por DSEJ) não cumpriu os seus deveres de fiscalização, já que em vez de obrigar as escolas envolvidas a devolverem as ditas taxas aos encarregados de educação, sugeriu apenas ao queixoso para entrar em contacto com a escola em causa e tentarem resolver juntos o problema. Para além disso, o queixoso duvidou que a sugestão da DSEJ facilitaria a identificação do queixoso pela escola envolvida, dificultando a admissão dos seus filhos na mesma escola.

Após análise, o CCAC entende que a Administração deve cumprir os princípios gerais como o «princípio da boa fé», o «princípio da desburocratização» e  o «princípio da eficiência» e se comprovasse que as escolas envolvidas cobraram ilegalmente aos encarregados de educação custos de exploração e emolumentos na taxa de inscrição, a DSEJ, como entidade fiscalizadora, deveria intervir e rectificar o tal acto das escolas bem como adoptar medidas de acompanhamento da situação especialmente no que diz respeito à devolução das tais taxas, de forma a cumprir eficazmente o seu dever de fiscalização.

Todavia, relativamente ao processo de tratamento da queixa, apesar de ter comprovado que não se tratou de um caso isolado de cobrança ilegal de taxas pela escola no ano lectivo 2012/2013 e de estar ciente que as escolas violaram concretamente as normas e cobraram taxas de inscrição aos encarregados de educação, os serviços não tomaram a iniciativa de adoptar quaisquer medidas para acompanhar a referida situação nem para informar os encarregados de educação sobre os procedimentos para pedir a devolução das tais taxas. A DSEJ sugeriu apenas ao queixoso para entrar em contacto com a escola envolvida e tentarem resolver juntos o problema da devolução de taxas. A maneira como a DSEJ agiu perante este caso concreto demonstra evidentemente ilegalidade e irregularidade administrativas.

Por outro lado, apesar de a DSEJ não ter revelado os dados pessoais do queixoso à escola envolvida, esta acabou por saber que houve queixa por parte dos encarregados de educação em relação à cobrança de taxas ilegais pelas escolas. Perante a situação, a DSEJ nunca chegou a apelar publicamente aos encarregados de educação prejudicados a que entrassem em contacto com a escola para pedir a devolução das taxas, e por sua vez as escolas também nunca tomaram a iniciativa de informar os encarregados de educação sobre a forma pedir a devolução das ditas taxas. A DSEJ apenas sugeriu ao queixoso para entrar em contacto com escola envolvida e tentarem encontrar uma solução sem ter em conta a questão do direito ao anonimato do queixoso, pelo contrário, facilitou a identificação do queixoso pela escola envolvida, acto esse que revela uma inadequação.

Tendo detectado ilegalidades e irregularidades administrativas por parte da DSEJ, o CCAC emitiu uma recomendação aos respectivos serviços solicitando-lhes para proceder a uma reflexão profunda sobre o caso em apreço, aperfeiçoar os respectivos mecanismos de atendimento de queixas e, no exercício das suas atribuições, acompanhar a questão da cobrança ilegal de custos de funcionamento e taxas pelas escolas durante o ano lectivo de 2012/2013 bem como apelar às mesmas para devolverem as taxas em causa aos encarregados de educação, adoptar medidas para o seu acompanhamento e ao mesmo tempo fiscalizar os actos das escolas envolvidas para saber se houve ou não rectificação das ilegalidades.

A DSEJ, por sua vez, oficiou ao CCAC, aceitando as recomendações acima referidas e comprometendo-se a tomar as respectivas medidas de acompanhamento. Visto que as matérias de queixa já foram resolvidas, o processo foi arquivado pelo CCAC.

Caso 9:

Problemas relacionados com exaustão de fumos e poluição sonora

Segundo uma queixa recebida em Outubro de 2012 pelo CCAC, o Instituto para os Assuntos Cívicos e Municipais (adiante designado por IACM) e a Direcção dos Serviços de Protecção Ambiental (adiante designada por DSPA) não resolveram um problema relacionado com exaustão de fumos e poluição sonora de um restaurante, pelo que o queixoso entendeu ser necessário pedir a intervenção do CCAC.

O CCAC deu acompanhamento ao caso e detectou o seguinte:

1. Em relação ao sistema de exaustão de fumos do restaurante em causa, segundo a DSPA, foi enviado pessoal para proceder ao respectivo exame e remeteu o caso aos Serviços responsáveis pela emissão de licenças para acompanhar a situação. Segundo o IACM o responsável do dito restaurante após ter sido multado substituiu o sistema de exaustão de fumos em conformidade com os critérios legalmente estabelecidos.

2. Quanto à questão da poluição sonora, segundo a DSPA, depois de ter enviado o seu pessoal para dar orientações e sugestões ao responsável do restaurante em causa, o mesmo mandou instalar um sistema de isolamento acústico em dinâmico no elevador utilizado para transporte de alimentos que tem vindo a causar ruído. Para além disso, foi colocado ainda um aviso no restaurante para alertar os empregados para terem mais cuidado com o ruído. O IACM por sua vez disse que solicitou ao responsável do restaurante que tomasse medidas de aperfeiçoamento. Foi feita ainda a medição do nível do ruído na presença do responsável do restaurante e, com base no resultado do teste, ficou confirmado que o nível do ruído está em conformidade com as disposições consagradas no Decreto-lei n.º 54/94/M, de 14 de Novembro.

No processo de análise, o CCAC detectou que o IACM e a DSPA têm estabelecido diferentes critérios no que diz respeito a testes de avaliação dos sistemas de exaustão de fumos de restaurantes. Para evitar dúvidas na população que pode ficar com a ideia que basta seguir os critérios de um dos serviços, o CCAC sugeriu aos mesmos serviços que uniformizassem os ditos critérios. Para o efeito, após diálogo entre IACM e o DSPA, a DSPA respondeu que irá promover uma consulta de opiniões junto do sector de restauração para melhor estabelecer os respectivos critérios bem como definir os métodos de fiscalização. O IACM, por sua vez, indicou que não existe qualquer contradição entre os critérios dos dois serviços, devendo qualquer estabelecimento de comidas cumprir ambos; por outro lado, o IACM disse que irá trabalhar com a DSPA no sentido de estabelecer critérios no âmbito da protecção ambiental.

Tendo o problema sido resolvido, o CCAC decidiu arquivar o processo.

Caso 10:

Não renovação de contrato sem justa causa

Segundo uma queixa apresentada em Fevereiro de 2013 por um trabalhador contratado por assalariamento pelo Gabinete de Apoio ao Secretariado Permanente do Fórum para a Cooperação Económica e Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa (adiante designado por Gabinete de Apoio), o mesmo foi vítima de um acidente ocorrido durante uma diligência externa em cumprimento de ordens do seu superior e tendo este apresentado atestado médico para justificar as suas faltas, estando o mesmo na fase de recuperação, o Gabinete de Apoio decidiu a não renovação do seu contrato.

Após a análise preliminar, especialmente das disposições conjugadas do n.º 1 do artigo 23.º da Lei n.º 8/2006, Regime de Previdência dos Trabalhadores dos Serviços Públicos, ao acidente em causa deve aplicar-se o Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau (adiante designado por ETAPM).

Uma vez definido o diploma aplicável ao caso, para além do problema apresentado pelo queixoso, após averiguação e análise, o CCAC detectou ainda outros problemas relacionados com a aplicação, pelo Gabinete de Apoio, do regime jurídico de «Faltas por doença em serviço» consagrado no ETAPM, designadamente:

1. Problemas relacionados com o momento definido como «acidente em serviço» e a aplicação do regime jurídico de «Faltas por doença em serviço».

2. Não foi lavrado auto de acidente em serviço no caso do queixoso.

3. As faltas dadas pelo queixoso após o dito acidente em serviço não foram tratadas em conformidade com o disposto no artigo 116.º do ETAPM mas sim com o regime de faltas por doença, artigo 104.º do ETAPM.

De acordo com os elementos fornecidos pelo Gabinete de Apoio ao CCAC, o Gabinete levou mais de 8 meses a contar da ocorrência do acidente sem classificar o caso como acidente em serviço nos termos do ETAPM e segundo o fundamento apresentado, o dito acidente está ainda em investigação criminal. O Gabinete de Apoio entende que não se pode aplicar o regime de «faltas por acidente em serviço» consagrado do ETAPM para proceder ao tratamento do caso em apreço, uma vez que o mesmo não foi ainda classificado como acidente em serviço.

Tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada, podemos encontrar no artigo 111.º do ETAPM quais as situações consideradas como acidentes em serviço. Após análise, após a ocorrência do acidente, nos casos das situações previstas nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 111.º do ETAPM, os serviços competentes devem, considerá-lo, de imediato, como «acidente em serviço» e mandar levantar auto de notícia nos termos do artigo 113.º do ETAPM. Ao mesmo tempo, devem ainda aplicar ao caso as disposições dos artigos 110.º a 120.º do ETAPM, ou seja o regime de faltas por acidente em serviço Nas situações previstas no artigo 116.º do ETAPM, ou seja quando o sinistrado é obrigatoriamente submetido à Junta de Saúde, deve então recorrer-se às disposições do mesmo artigo para resolver o caso em conformidade com a lei, quando o sinistrado se encontrar impossibilitado de desempenhar plenamente as suas funções.

Se se vier mais tarde a comprovar que se trata de uma das situações excepcionais previstas n.º 3 do artigo 111.º do ETAPM, deve recorrer-se ao artigo 112.º do ETAPM para resolver o caso se este envolver situações de fraude e negligência.

Verificando-se três problemas quanto à aplicação do regime jurídico das «faltas por acidente em serviço» do ETAPM, o CCAC apelou ao Gabinete de Apoio para dar a maior atenção à resolução deste tipo de casos.

A questão fulcral nesta queixa é: o queixoso teve um acidente de trabalho durante o desempenho das suas funções e tendo este apresentado atestado médico para justificar as suas faltas, estando em fase de recuperação, será ou não uma violação das disposições legais se o Gabinete de Apoio deixar de renovar o respectivo contrato de assalariamento.

Após análise, o CCAC entende que em circunstâncias normais, não há dúvidas que o serviço goza de poder discricionário em matérias de renovação de contratos, mas neste caso concreto estamos perante uma situação completamente diferente porque o problema do «acidente em serviço» do trabalhador não foi ainda resolvido.

No presente caso o Gabinete de Apoio não aplicou o regime de «faltas por doença em serviço» do ETAPM para resolver a situação do queixoso, especialmente as disposições do artigo 117.º no sentido de salvaguardar os direitos do mesmo e o facto deve-se à interpretação errada da legislação pelo Gabinete de Apoio.

O Gabinete de Apoio decidiu não renovar o contrato do queixoso pelo facto de o mesmo se encontrar ainda em fase de recuperação depois do acidente em serviço e de não ter recebido ainda o relatório da Junta de Saúde sobre a situação do sinistrado, onde se deve declarar se o mesmo se encontra ou não incapaz para o serviço. De acordo com o n.º 1 do artigo 44.º do ETAPM, cessa de imediato o exercício de funções pelo queixoso, mas uma vez cessando as funções, fica prejudicado o direito do mesmo à assistência médica, por isso a decisão tomada pelo Gabinete de Apoio viola os direitos do queixoso consagrados no n.º 1 do artigo 117.º do ETAPM.

O CCAC apelou ao Gabinete de Apoio para proceder à rectificação da ilegalidade acima detectada, tendo este aceite a recomendação e tendo o caso sido resolvido, o CCAC mandou arquivar o processo.

Caso 11:

Não cumprimento das atribuições de fiscalização da emissão da «ficha do instruendo»

Segundo uma queixa recebida em Setembro de 2013, o queixoso indica que participou à Direcção dos Serviços para os Assuntos de Tráfego o facto de a «escola de condução XX» não lhe ter emitido «cópia da ficha do instruendo» (adiante designada por «ficha de instruendo») e, devido à insatisfação insatisfação pelo tratamento adoptado pela DSAT, o queixoso decidiu pedir a intervenção do CCAC.

Após acompanhamento e de acordo com os elementos fornecidos pela DSAT, o queixoso informou, de forma clara, os Serviços que a «escola de condução XX» só lhe emitiria a «ficha do instruendo» mediante o pagamento de MOP 500 como «emolumentos administrativos».

O CCAC entende que em relação à cobrança de emolumentos trata-se de uma prática puramente comercial, por isso, não compete ao CCAC intervir quanto ao montante exigido pela «escola de condução XX» ou avaliar se aquele montante foi ou não razoável, salvo situações excepcionais.

Todavia, segundo o disposto no n.º 2 do artigo 112.º do Regulamento do Trânsito Rodoviário aprovado pelo Decreto-Lei n.º 17/93/M, de 28 de Abril, o director da escola da condução deve emitir, nos 2 dias úteis seguintes à respectiva solicitação, cópia da «ficha do instruendo» que declare pretender mudar de escola, caso contrário, pela contravenção ao disposto no n.º 3 do mesmo artigo, a escola de condução é punida com multa de MOP 500 a 2500.

A emissão da «ficha do instruendo» é um dever previsto na lei, portanto, a escola de condução não pode estabelecer quaisquer condições adicionais para a emissão da respectiva ficha. O facto de a escola de condução em causa não ter emitido a «ficha do instruendo» nos 2 dias úteis seguintes à solicitação é evidentemente uma violação da lei. A DSAT como entidade competente na para a fiscalização e execução, teria que instaurar obrigatoriamente o procedimento sancionatório.

Todavia, após receber a queixa, a DSAT entendeu que não houve qualquer violação do Regulamento do Trânsito Rodoviário pela «escola de condução XX» e sugeriu ao queixoso que tentasse resolver directamente o caso com a dita Escola. Neste caso concreto, é mais do que evidente que a DSAT não cumpriu, legalmente, o seu papel de fiscalizador.

Para devidos efeitos, o CCAC enviou um ofício à DSAT, apelando a mesma para resolver, o mais breve possível, o caso em apreço. A DSAT aceitou a opinião do CCAC e comprometeu-se a instaurar procedimento contra a escola de condução envolvida e enviar um ofício circular a todas as associações do sector do ensino da condução e escolas de condução para as alertar para o cumprimento do prazo legalmente estabelecido para a emissão da «ficha do instruendo».

Tendo o caso sido resolvido, o CCAC arquivou o processo.

Caso 12:

Conflito originado por um caso de subadjudicação de obras

Segundo uma queixa recebida em Março de 2013, na sequência do atraso no pagamento de verbas pelo empreiteiro de Construção da Habitação Social de Mong Há ao subempreiteiro, o queixoso vem pedir a intervenção do CCAC para proceder à investigação do descaminho da verba destinada especificamente àquele fim, para evitar atraso das obras.

O CCAC apurou que o Gabinete para o Desenvolvimento de Infra-estruturas (adiante designado por GDI) realizou em Junho de 2011 o Concurso público da Empreitada de Construção da Habitação Social de Mong Há — Fase 2 e de Reconstrução do Pavilhão Desportivo de Mong Há (Estruturas da Cave), tendo a obra, após avaliação das propostas, sido adjudicada ao empreiteiro em causa, que subcontratou a execução das obras das fundações e das estruturas da cave ao subempreiteiro. Tendo surgido um conflito entre as partes sobre os pagamentos da construção durante o período das obras, o GDI acabou por intervir, em Janeiro de 2013, para acompanhar a situação e fez várias tentativas de conciliação.

Após análise, o CCAC entende que no que diz respeito à prossecução de actividades relacionadas com a adjudicação de empreitadas de obras públicas, compete meramente ao GDI preparar contratos, coordenar os trabalhos de fiscalização e realizar ensaios e testes das infra-estruturas. Quanto à obra pública em causa, o GDI cumpriu todas as disposições relativas à realização do concurso público e à adjudicação. Para além do referido, o GDI contratou empresas de fiscalização de obras para efectuar uma série de testes no local bem como controlar a qualidade das obras. Para além de terem sido cumpridos os prazos e as cláusulas contratuais relativos às obras em si, o pagamento à construtora foi pontual. Relativamente à questão do empreiteiro subcontratar ou não uma outra empresa para se encarregar de parte das obras e à questão do acordo entre o empreiteiro e o subempreiteiro sobre os pagamentos referentes à empreitada, trata-se no fundo de práticas comerciais que não têm nada a ver com um problema de descaminho da verba destinada especificamente ao pagamento da obra. Na verdade, após tomar conhecimento do conflito entre o empreiteiro e o subempreiteiro, o GDI tomou uma postura activa de acompanhamento da situação bem como de tentativa de conciliação, mas as partes continuaram intransigentes pelo que não foi possível chegar a um consenso entre as mesmas, havendo que recorrer a meios judiciais para resolver o problema. Não foi detectada qualquer ilegalidade ou irregularidade administrativa por parte do GDI.

Pelo exposto, o CCAC arquivou o processo.

Caso 13:

Sancionar os veículos ilegalmente estacionados e regulamentar a actividade das oficinas

O CCAC recebeu uma queixa em Agosto de 2012, alegando que os veículos duma oficina se encontravam sempre ilegalmente estacionados e a própria oficina, durante a sua actividade de reparação de carros, produzia ruídos e luzes muito intensas que perturbavam muito os vizinhos. Face a esta situação, nunca tinha visto qualquer polícia intervir, nem acusar ou autuar as infracções.

1. Estacionamento ilegal em frente da oficina

Após contacto com o Corpo de Polícia de Segurança Pública, este informou que já tinha enviado agentes ao referido local e multado os veículos ilegalmente estacionados, nomeadamente os da oficina, além de ter dado ordem aos agentes o reforço do patrulhamento na zona.

O CPSP na sua resposta apontou ainda que conforme a participação do queixoso, que suspeita que a oficina não tinha licença do funcionamento, os veículos estacionavam ilegalmente em frente à oficina, uma vez que o espaço entre as barreiras era grande demais para impedir a passagem dos veículos, entre outros problemas. Ainda considerando o âmbito da competência para estes assuntos, o CPSP encaminhou-os ao IACM.

2. Perturbações causadas pelo barulho e pela luz

Após contacto, o IACM respondeu que não havia registo das infracções referidas pelo queixoso, mas apontou que vai acompanhar de perto a situação da oficina e no caso de verificar infracções, irá autuá-las e aplicar as respectivas sanções; na resposta o IACM apontou que a oficina já foi multada 3 vezes pelo IACM por praticar actividades de reparação de veículos na via pública, mas não mencionou nada sobre o aumento do número de barreiras no local. Dado que o IACM tem toda autonomia para decidir como implantar tais barreiras e multou nos termos da lei as práticas ilegais da oficina, não há necessidade de mais acompanhamento pelo CCAC.

3. Sobre o licenciamento da oficina

Conforme a resposta do IACM, a referida oficina possui um Título de Registo de Estabelecimento Caseiro emitido pela Direcção dos Serviços de Economia (DSE) em 1987. Nos termos da lei então vigente, quando se tratava de oficinas caseiras de reparação de automóveis, era necessário de efectuar um registo junto à DSE,  sendo o Título de Registo de Estabelecimento Caseiro emitido após fiscalização prévia do local pela Inspecção das Actividades Económicas, que verificasse que a natureza e condições da actividade ali desenvolvida se adequava à classificação de estabelecimento caseiro. O IACM indicou ainda que uma vez que a oficina em causa possui esse Título de Registo de Estabelecimento Caseiro, não é considerado caso de funcionamento sem licença.

Mais, dado o facto de que não há ainda regulamentação complementar sobre a emissão da licença e o funcionamento de oficina, o IACM não exige os novos operadores de oficina o requerimento de licença para iniciar as suas actividades, ou seja, não há possibilidades de melhorar a fiscalização prévia. Por outro lado, as leis em vigor apenas regulam o horário do funcionamento das oficinas, mas sem um padrão uniformizado para o seu estabelecimento e funcionamento, ou seja não há regras para as especificações de equipamentos na oficina, a sua forma de utilização, a emissão de efluentes/poluentes, etc., o que não é a melhor forma para garantir os direitos dos cidadãos, nem é saudável para o desenvolvimento desse sector. Pelo que o IACM deve definir com a maior brevidade a respectiva regulamentação complementar.

Em relação a esta situação, o IACM respondeu que tem vindo a consultar opiniões do sector e das entidades relacionadas, expressando a importância e urgência para definir os regulamentos complementares em causa, bem como iniciou o respectivo procedimento legislativo. Porém, é muito difícil conseguir um ponto de equilíbrio entre o sector e os moradores. O IACM já entregou a proposta de lei em Outubro de 2012 à entidade tutelar. Para além disso, o IACM efectuou uma operação conjunta com os bombeiros para inspeccionar as oficinas de Macau, bem como emitiu uma instrução técnica para melhor regular as actividades do sector.

Uma vez que o procedimento legislativo está em curso, durante esse período, o IACM irá tomar medidas adequadas para supervisionar as oficinas.

Verificando que os factos referidos pelo queixoso foram acompanhados pelos serviços competentes, bem como a entidade competente já iniciou o procedimento legislativo de regulamentos complementares para regular actividades das oficina em Macau, não há necessidade de acompanhamento e o CCAC arquivou este processo.

Caso 14:

Deve proceder-se de acordo com a lei na concessão da licença provisória de agente imobiliário

Segundo uma queixa recebida em Agosto de 2013 pelo CCAC, o queixoso diz ser empresário comercial, pessoa singular, condenado em processo penal por sentença proferida em Junho de 2012 pelo Tribunal Judicial de Base. Após recurso, o caso encontra-se no Tribunal de Segunda Instância. O queixoso referiu que requereu, em Maio de 2013, ao Instituto de Habitação, uma Licença provisória de agente imobiliário e uma Licença provisória de mediador imobiliário, mas não tendo ainda a sentença transitado em julgado, o Instituto de Habitação deixou pendente o tal pedido formulado pelo queixoso.

Após análise, o CCAC constatou que o Instituto de Habitação decidiu suspender os procedimentos relativos ao referido pedido de Licença provisória de agente imobiliário, em virtude de o mesmo ter sido condenado por crime, em Junho de 2012, caso que se encontra pendente de recurso no Tribunal de Segunda Instância. Antes da decisão do Tribunal de Segunda Instância, o Instituto de Habitação sente-se impossibilitado de saber se o queixoso preenche a situação prevista na alínea 1) do n.º 1 do artigo 6.º da «Lei da actividade de mediação imobiliária» e por isso suspendeu, nos termos do artigo 33.º do Código do Procedimento Administrativo, os procedimentos relativos ao pedido formulado pelo queixoso, considerando a decisão do tribunal como decisão de questão prejudicial.

De acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 41.º da Lei n.º 16/2012, «Lei da actividade de mediação imobiliária», pode ser concedida uma licença provisória de mediador imobiliário àquele que tenha obtido uma licença provisória de agente imobiliário. O Instituto de Habitação decidiu não conceder a licença provisória de mediador imobiliário ao queixoso pelo facto de este não ter ainda obtido a licença provisória de agente imobiliário.

Na análise, o CCAC debruçou-se em primeiro lugar sobre o n.º 1 do artigo 33.º do Código do Procedimento Administrativo, onde consta o seguinte: «1. Se a decisão final depender da decisão de uma questão que seja da competência de outro órgão administrativo ou dos tribunais, deve o órgão competente para a decisão final suspender o procedimento administrativo até que o órgão ou o tribunal competente se pronunciem, salvo se da não resolução imediata do assunto resultarem graves prejuízos.»

Entretanto, de acordo com o disposto na alínea 4) do n.º 1 do artigo 12.º e na alínea 1) do n.º 1 do artigo 6.º, ambos da Lei da actividade de mediação imobiliária, quando o requerente não tiver sido condenado, por decisão transitada em julgado, em pena de prisão superior a três anos, e uma vez reunindo os outros requisitos legalmente estabelecidos, pode ser-lhe concedida a licença provisória de agente imobiliário.

Apesar de o requerente ter sido condenado, em Junho de 2012, em pena de prisão superior a três anos, houve lugar a recurso e o caso encontra-se no Tribunal de Segunda Instância, por isso, não podemos considerar ainda decisão transitada em julgado. Neste contexto, o queixoso reúne os requisitos para a concessão da Licença provisória de agente imobiliário consagrados na alínea 4) do n.º 1 do artigo 12.º e na alínea 1) do n.º 1 do artigo 6.º da Lei da actividade de mediação imobiliária.

A decisão do Tribunal de Segunda Instância poderá eventualmente vir a alterar os requisitos inicialmente preenchidos pelo queixoso para a obtenção da Licença provisória de agente imobiliário, mas é importante perceber que nesta fase a concessão da tal licença não está dependente da decisão do Tribunal de Segunda Instância. Por isso, para conceder a Licença provisória de agente imobiliário ao queixoso, o mais importante é saber que o interessado não foi ainda condenado, por decisão transitada em julgado, em pena de prisão superior a três anos.

Desta forma, o Instituto de Habitação não pode recorrer ao artigo 33.º do Código do Procedimento Administrativo como fundamento para suspender os procedimentos relativos ao pedido da licença formulado pelo queixoso.

Na verdade, o legislador conseguiu prever determinadas situações de alteração de requisitos mesmo após a concessão da respectiva licença, situações essas que se encontram reguladas por lei. De acordo com o disposto na alínea 2) do n.º 1 do artigo 23.º da mesma Lei, o agente imobiliário tem a obrigação de comunicar ao mediador imobiliário a que está subordinado a alteração verificada quanto aos requisitos para o exercício da actividade previstos no artigo 12.º, no prazo de dez dias a contar da data da alteração; e ao mesmo tempo, nos termos da alínea 2) do n.º 1 do artigo 22.º do mesmo diploma, o mediador imobiliário é obrigado comunicar ao Instituto de Habitação, a alteração verificada quanto aos requisitos para o exercício da sua actividade, no prazo de dez dias a contar da data do seu conhecimento. Uma vez tomado conhecimento, o Instituto de Habitação cancela a licença do agente imobiliário, nos termos da alínea 2) do n.º 1 do artigo 15.º

De acordo com o disposto no n.º 3 do artigo 31.º e no artigo 29.º da Lei da actividade de mediação imobiliária, quem violar a referida obrigação de comunicar aos serviços competentes a alteração dos requisitos para o exercício da actividade, é punido com multa pelo Instituto de Habitação.

Face ao exposto, uma vez preenchidos os requisitos legalmente definidos, o Instituto de Habitação deve conceder a Licença provisória de agente imobiliário ao queixoso (salvo outros motivos que o impeçam). Se o queixoso for condenado, por decisão transitada em julgado, em pena de prisão superior a três anos, pelo Tribunal de Segunda Instância, o Instituto de Habitação cancela a licença.

O CCAC oficiou o Instituto de Habitação para conceder a respectiva licença ao queixoso em conformidade com a Lei.

Caso 15:

Obrigação de pagamento integral e atempado dos salários

O CCAC recebeu, em Junho de 2012, uma queixa, indicando que dois trabalhadores não residentes participaram, em Junho de 2011, contra a empresa C à Direcção dos Serviços para os Assuntos Laborais (adiante designada por DSAL), queixando-se do não pagamento de diferenças salariais dos referidos empregados durante 40 meses, num montante correspondente a 20.000 (MOP, tal como nos montantes abaixo mencionados). Posteriormente, após a empresa C ter efectuado o pagamento integral dos salários em dívida, a DSAL continua a entender que a mesma permanece em atraso ou falta de pagamento de salários, pelo que manteve o respectivo registo. Face à situação exposta, a empresa C aproveitou o momento do pedido de renovações das autorizações de contratação de trabalhadores não residentes, feito junto do Gabinete para os Recursos Humanos (adiante designado por GRH), para solicitar à DSAL a eliminação do tal registo, invocando lapso nos dados declarados. No entanto, a respectiva solicitação foi recusada, pela qual levou o queixoso a questionar sobre a existência ou não da ilegalidade administrativa por parte da DSAL.

Após análise, apurou-se que a empresa C pediu, em Dezembro de 2006, autorização para contratação de trabalhadores não residentes com um salário mensal de 8.500, o que foi deferido. Entretanto, aquando dos pedidos de renovações das autorizações de contratação de trabalhadores não residentes feitos em Novembro de 2007, em Novembro de 2008 e em Novembro de 2009, respectivamente, a empresa C sempre preencheu um salário mensal de 9.000 no respectivo impresso de pedido de contratação de trabalhadores não residentes, tendo a última renovação sido aprovada pelo GRH, por despacho de Janeiro de 2010 válida até Fevereiro de 2011.

Quanto à questão de relações laborais (relações de trabalho), começou a aplicar-se a Lei n.º 7/2008 (Lei das relações de trabalho) a partir de 1 de Janeiro de 2009 e antes dessa data aplicava aplicava-se o Decreto-Lei n.º 24/89/M, de 3 de Abril (Regime jurídico das relações de trabalho). Tendo em conta que o presente caso ocorreu em momentos diferentes, nas relações de trabalho entre a empresa C e os dois trabalhadores não residentes envolvidos aplicam-se tanto o Decreto-Lei do regime jurídico das relações de trabalho como a Lei das relações de trabalho. De acordo com as disposições legais aplicáveis, o empregador tem a obrigação de efectuar o pagamento integral e atempado dos salários aos seus empregados, ficando sujeito ao pagamento de uma multa em caso de incumprimento.

Entretanto, de acordo com a Lei da contratação de trabalhadores não residentes em vigor na altura, a remuneração a atribuir ao trabalhador não residente era uma das condições para a Administração proceder à apreciação dos pedidos de autorização de contratação de trabalhadores não residentes e dos pedidos de renovação das autorizações de contratação de trabalhadores não residentes, de forma a garantir o respeito pela igualdade de remuneração entre trabalho igual ou de valor igual prestado por trabalhadores não residentes e trabalhadores locais, sem prejudicar os direitos e oportunidades de emprego dos trabalhadores locais. A remuneração declarada pelo empregador é considerada um compromisso perante a Administração e uma vez deferido, o empregador não pode oferecer condições inferiores na contratação do trabalhador, caso contrário, viola o respectivo despacho de autorização.

Segundo os elementos disponíveis, encontram-se notas no impresso do GRH que advertem, por exemplo, que o salário prescrito no contrato de prestação de serviços tem que coincidir com o salário indicado no impresso e ao mesmo tempo, o requerente tem que declarar que as informações prestadas no requerimento são verdadeiras e actuais. Neste contexto, o requerente deve tomar uma postura cautelosa e séria no preenchimento do formulário. Se verificar qualquer lapso no seu preenchimento, deve o requerente solicitar a sua alteração junto do GRH a quem compete a sua apreciação, sob pena das eventuais consequências.

Visto que a empresa C não cumpriu as devidas formalidades para suprir os lapsos na declaração dos dados, seja qual for o fundamento que agora invoque, tal não é suficiente, em termos legais, para justificar o não cumprimento do seu compromisso perante a Administração.

Face ao exposto, não se verificou qualquer ilegalidade por parte da DSAL ao usar o salário mensal apresentado pela empresa C ao GRH para servir de referência para saber se a empresa efectuou ou não o pagamento integral do salário aos empregados em causa.

De acordo com a legislação vigente, o empregador tem a obrigação de efectuar pagamento integral e atempado dos salários aos seus empregados; a empresa C comprometeu-se perante o GRH a atribuir um salário mensal de 9.000, todavia, só passados 4 meses de os dois trabalhadores terem deixado de trabalhar e a intervenção da DSAL, é que a empresa efectuou o pagamento integral da tal diferença (diferença entre 9.000 e 8.500, ou seja um valor correspondente a 20.000); o acto da empresa C revela evidentemente a falta de cumprimento da mesma obrigação.

Relativamente à violação das disposições do regime jurídico das relações de trabalho e da Lei das relações de trabalho no que diz respeito à falta ou atraso de pagamento de salários, se o infractor procedesse à rectificação do acto dentro do prazo legalmente estabelecido (neste caso concreto, efectuar o pagamento do salário em falta ou em atraso), nos termos da lei, torna-se desnecessário qualquer procedimento sancionatório por parte da Administração, e tendo o caso resolvido, a Administração decidiu arquivar o processo.

Face ao exposto, pelo facto de a DSAL ter feito o registo de atraso de pagamento de salários pela empresa C de acordo com a situação detectada, não se verificou qualquer ilegalidade ou irrazoabilidade pelo que o CCAC arquivou o processo.

Caso 16:

Tratamento atempado da queixa

Foi apresentada a este Comissariado, em Outubro de 2012, uma queixa contra um agente policial, segundo a qual, numa determinada noite em Setembro, o queixoso conduzira um carro para a Colina da Penha e, tendo entrado numa rua em sentido proibido, um agente da Unidade Táctica de Intervenção da Polícia mandou-lhe encostar o carro ao passeio quando ele chegou à Rua do Miradouro de Santa Sancha. Apesar de o queixoso ter seguido a instrução, o agente policial intimidou-o com uma pistola na mão. Por causa disso, o queixoso participou posteriormente à Comissão de Fiscalização da Disciplina das Forças e Serviços de Segurança (adiante designada por CFD) através de telefone e esperou um resultado rápido do tratamento pela CFD. Simultaneamente, o queixoso solicitou a intervenção do CCAC.

Após uma análise desta queixa, o CCAC encaminhou a mesma para Corpo de Polícia de Segurança Pública (CPSP) e para a CFD, solicitando, ao mesmo tempo, ao CPSP documentos e registo das imagens relacionados com o incidente daquela noite.

Segundo as informações disponíveis, o CPSP descreveu detalhadamente a ocorrência deste caso à CFD e foi esclarecida também ao queixoso a razão pela qual o pessoal do CPSP tinha puxado a pistola. A competência para usar arma de fogo é atribuída aos agentes policiais nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 21.º (Uso de arma de fogo) do Decreto-Lei n.º 66/94/M. Além do mais, devido ao facto de que as residências de titulares de cargos importantes se situam naquela zona, é exigido um nível mais elevado de segurança.

Após a avaliação pela CFD, foi considerado que o conteúdo do registo vídeo coincide no essencial com o resultado da investigação do CPSP. O Serviço competente realçou também que o aludido agente tinha executado o seu trabalho em conformidade com os procedimentos normais e não se encontrou nenhuma irregularidade no sucedido. No entanto, o CPSP prometeu que vai continuar a fiscalizar rigorosamente o código de conduta dos agentes policiais. A CFD informou então o queixoso do resultado da investigação através de ofício.

As várias situações em que o uso de pistola é permitido estão previstas no artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 66/94/M, de 30 de Dezembro, que aprovou o Estatuto dos Militarizados das Forças de Segurança de Macau: «1. Além da sua utilização com finalidade de instrução e em locais próprios, o recurso a arma de fogo só é permitido como medida de extrema coacção ou de legítima defesa, adequada às circunstâncias, designadamente: a) Contra agressão iminente ou em execução, ou tentativa de agressão, dirigida contra o próprio agente da autoridade, contra o seu posto de serviço ou contra terceiros; (...)».

Após a verificação do registo vídeo daquela noite, o CCAC apurou que o agente policial em serviço a um lado da rua deu a instrução ao queixoso durante a sua aproximação. Todavia, o queixoso não obedeceu à instrução e continuou a conduzir a uma velocidade relativamente alta. Em face disso, o agente recuou e o queixoso só travou quando viu o agente puxar a pistola, em estado de alerta por alguns segundos. Tendo em consideração a curta distância entre o carro e o agente na altura, pode ser deduzido que este puxou a pistola porque julgou que a conduta do queixoso podia causar um perigo iminente. Ademais, devido ao facto que na zona onde ocorreu o caso se situam residências de titulares de cargos importantes, deve ser adoptado um critério mais rigoroso na execução da actividade de segurança. De um ponto de vista objectivo, a descrição dada pelo queixoso não está em conformidade com o conteúdo real do registo vídeo. Além do mais, o juízo e o acto do agente policial são, de certa forma, fundamentados.

Pelo exposto, não se verificou qualquer ilegalidade ou irregularidade administrativa na actuação do CPSP ou da CFD e, tendo também em consideração de que a CFD já comunicou ao queixoso o resultado da investigação da queixa, o CCAC procedeu ao arquivamento da mesma.

Caso 17:

Conflitos laborais

Foi apresentada, em Setembro de 2013, uma queixa ao CCAC contra a Direcção dos Serviços de Assuntos Laborais (adiante designada por DSAL) em relação aos seguintes quatro pontos:

(1) A DSAL tratou o seu caso de uma maneira injusta, protegendo apenas os direitos e interesses da entidade patronal;

(2) O facto de, sem conhecimento do queixoso e nenhuma notificação prévia pelo serviço competente, a entidade patronal ter depositado directamente o montante em dívida no conta do queixoso, tratando-se de uma prática inadequada;

(3) Terem sido dadas versões diferentes pelo funcionário da DSAL no que diz respeito à estipulação sobre os prémios;

(4) O queixoso considera que a explicação dada pela DSAL é irrazoável, segundo a qual sanção não pode, neste caso, ser aplicada pelo serviço competente porque o queixoso não se tinha queixado da falta de elaboração do registo de assiduidade pela entidade patronal.

No que diz respeito ao ponto (1), após uma análise da resposta dada pela DSAL por ofício e a informação prestada pelo queixoso, concluiu-se que este recebeu, em finais de Abril de 2013 um telefonema da DSAL, informando-o que a entidade patronal tinha concordado em pagar-lhe o montante em dívida. No entanto, dois ou três dias depois, o queixoso recebeu outro telefonema da DSAL, informando-o que a entidade patronal se tinha arrependido. Por causa disso, o queixoso deslocou-se, no início do Maio, à DSAL para prestar declarações. Em 15 de Maio, numa reunião de concertação de conflitos laborais, o queixoso confirmou o valor da compensação para os trabalhos extraordinários por si prestados bem como o recebimento deste montante assinando a declaração. Verificou-se neste processo de tratamento que mal a entidade patronal se arrependeu, a DSAL pediu a prestação da declaração ao queixoso com vista a proceder à respectiva averiguação, preparando a eventual remessa do caso ao tribunal. Pelo exposto, a forma de tratamento do caso pela DSAL está em conformidade com os procedimentos gerais estabelecidos e não se verificou qualquer injustiça no tratamento deste caso.

Quanto aos pontos (3) e (4), a DSAL respondeu ao CCAC por ofício que o inspector responsável por este processo não tinha dito ao queixoso que o documento da entidade patronal não estipulava que o queixoso tinha direito aos prémios, nem tinha dito também, posteriormente, o contrário. Assim sendo, segundo o serviço competente, a matéria que o queixoso tinha relatado ao CCAC não existiu. A DSAL afirmou ainda que, segundo as informações disponíveis neste processo, devido ao facto de o queixoso ter solicitado o cancelamento das partes da queixa relacionadas com o pagamento dos trabalhos extraordinários e o registo de assiduidade, com a razão de que a entidade patronal já lhe tinha pago um montante da compensação certo em relação aos trabalhos extraordinários por si prestados, a DSAL procedeu ao arquivamento das mesmas. Em vista da existência de uma divergência entre a informação prestada pelo queixoso e a resposta dada pela DSAL, perante a circunstância de não se ter produzido mais prova sobre o assunto e cada uma das partes insistir na sua própria versão, o CCAC de facto não reúne condições para ajuizar sobre esta matéria.

No que diz respeito ao ponto (2), neste caso, o funcionário da DSAL informou o queixoso que a entidade patronal já tinha prometido pagar o montante em dívida antes de saber se o depósito do respectivo montante no conta do queixoso era ou não a vontade definitiva da entidade patronal e, após a comunicação desta promessa ao queixoso pela DSAL e a aceitação do mesmo, a entidade patronal arrependeu-se. Nesta circunstância, a prática de permitir à entidade patronal tomar a iniciativa de depositar directamente o montante em dívida no conta do queixoso dá à entidade patronal a liberdade de se arrepender como quiser e o trabalhador fica limitado a uma posição passiva, como referido pelo queixoso. Em resultado, a DSAL, na resposta dirigida ao CCAC, exprimiu claramente que serão tomadas medidas de aperfeiçoamento com vista a evitar a ocorrência de situações idênticas no futuro. Nestes termos, o CCAC considera desnecessário dar continuidade ao acompanhamento do caso.

Face ao exposto, como não se verificou qualquer ilegalidade ou irregularidade no tratamento do caso do queixoso por parte da DSAL, o CCAC procedeu ao arquivamento do processo.

Caso 18:

Orientações claras sobre procedimentos de atendimento do serviço público

Em Novembro de 2012, o CCAC recebeu uma queixa, segundo o qual, no Centro de Serviços da RAEM na Areia Preta, havia uma senhora que podia, muitas vezes, entregar documentos directamente aos funcionários da Direcção dos Serviços de Finanças (DSF) sem precisar de esperar em fila, questionando que este serviço público deixa os seus funcionários prestar serviço ao público de uma maneira injusta.

Na sequência do contacto com a DSF, foi esclarecido que, para acelerar o fluxo de atendimento de cidadãos durante as horas de ponta, ao tratar alguns dos trabalhos não abrangidos pela Carta de Qualidade e que demoram mais tempo (por exemplo, registo de uma grande quantidade de boletins de inscrição no imposto profissional, «Modelo M/2»), os funcionários normalmente aceitam primeiro os respectivos documentos e tratam-nos mais tarde quando estiverem menos ocupados. Após a conclusão do respectivo trabalho, os funcionários contactam os apresentantes dos documentos. Assim, o tempo de espera de cidadãos pode ser encurtado. Normalmente, neste caso, são os funcionários de serviços de apoio que recebem os documentos e a DSF não exclui a possibilidade de esta prática provocar mal-entendidos nos cidadãos que estão em fila de espera. Por este motivo, a DSF chamou a atenção dos seus funcionários para este tipo de situação e lembrou-lhes para esclarecer os cidadãos que estão na fila de espera, caso necessário.

Todavia, o queixoso questionou ainda por que motivo alguns cidadãos podem entregar boletins de inscrição do imposto profissional (Modelo M/2) sem precisarem de tirar senhas antes, enquanto ele próprio, para cumprir as mesmas formalidades, tem de tirar senha? Ademais, segundo o queixoso, nenhum funcionário no local o avisou sobre esta forma de tratamento, julgando, por isso, que as orientações dadas pelos serviços em análise não são claras.

Tendo-se deslocado ao local, o pessoal do CCAC não encontrou, na realidade, nenhuma placa indicativa da necessidade (ou não) de tirar senha na entrega de impressos do imposto profissional (Modelo M/2). De facto, se nenhuma orientação clara for dada antes, é muito provável que cidadãos tenham dúvidas de que a DSF dá aos cidadãos um tratamento desigual.

Pelo exposto, após a comunicação do CCAC, a DSF tomou imediatamente medidas pertinentes, procedendo a uma redistribuição de tarefas entre os diversos balcões, estabelecendo um balcão específico destinado a cidadãos que cumprem formalidades não abrangidas pelo programa da Carta de Qualidade, no qual todos os cidadãos têm de tirar uma senha e esperar pela sua vez segundo a ordem de senha, independentemente da quantidade de impressos a ser entregue. Ademais, um aviso está afixado num lugar visível, identificando concretamente os serviços fornecidos por este balcão. Simultaneamente, está disponível pessoal de relações públicas em frente da máquina de senhas de atendimento para prestar informações e apoio a cidadãos.

Tendo em conta que a DSF já tomou medidas de aperfeiçoamento em relação à matéria a que se reporta a queixa, o CCAC procedeu ao arquivamento da mesma.

Caso 19:

Adopção dos procedimentos de acesso dentro do prazo e nos termos da lei

Um grupo de adjuntos-técnicos de segunda classe, que começou a exercer funções nos Serviços de Saúde em Abril de 2009, apresentou uma queixa ao CCAC em Maio de 2012, afirmando que, apesar de ter obtido menção «Satisfaz Muito» na avaliação do desempenho por dois anos consecutivos, os serviços em causa não promoveram os procedimentos de acesso ao grau imediatamente superior da carreira dentro do prazo e nos termos da lei.

Após verificação, o CCAC apurou que, na realidade, há um grupo de adjuntos-técnicos de segunda classe que «começou a exercer funções por assalariamento, pelo período experimental de seis meses, em Abril de 2009» e o mesmo grupo foi depois provido em regime de contrato além do quadro. Posteriormente, para efeitos dos respectivos procedimentos de acesso, foram publicados avisos de concurso de acesso no Boletim Oficial da RAEM pelos Serviços de Saúde em 13 de Junho e 4 de Julho de 2012, respectivamente.

Nos termos do disposto no n.º 6 do Despacho da Secretária para a Administração e Justiça n.º 2/2001, o primeiro seis meses de período experimental, do indivíduo admitido por contrato de assalariamento, tem a natureza de estágio. Assim sendo, o período em causa não é considerado para efeitos de acesso na carreira. Ademais, pode-se entender, segundo o disposto no n.º 7 do mesmo despacho e no n.º 4 do artigo 7.º da Lei n.º 14/2009 (Regime das carreiras dos trabalhadores dos serviços públicos), que a avaliação para o período experimental, com os seus próprios mecanismo e objectivo, tem como fim fazer uma avaliação sobre o desempenho do indivíduo durante o período experimental. Pelo exposto, a avaliação para o período experimental não se trata da «avaliação do desempenho» referida no artigo 14.º do «Regime das carreiras dos trabalhadores dos serviços públicos».

Segundo as informações disponíveis, a posição veiculada na resposta da Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública aos Serviços de Saúde e na página electrónica dedicada ao «Recrutamento, selecção, e formação para efeitos de acesso dos trabalhadores dos serviços públicos», nos termos do disposto no artigo 14.º do «Regime das carreiras dos trabalhadores dos serviços públicos», o tempo de serviço, para efeitos de acesso, refere-se apenas ao período durante o qual o trabalhador está sujeito a avaliação do desempenho. Assim sendo, «o período experimental não é considerado para efeitos de acesso na carreira».

Tendo em consideração que os queixosos iniciaram funções em Abril de 2009, sendo os primeiros seis meses o período experimental, para efeitos de acesso os mesmos devem ter completado o tempo de serviço de dois anos no grau inicial da carreira em Outubro de 2011. Caso as avaliações de desempenho obtidas durante este período sejam «Satisfaz Muito», os queixosos preenchem os requisitos para acesso.

Para além disso, nos termos do n.º 2 do artigo 14.º do «Regime das carreiras dos trabalhadores dos serviços públicos»: «Sem prejuízo da gestão centralizada dos processos de acesso, é obrigatória a abertura de concurso no prazo de 90 dias sempre que haja trabalhador que reúna os requisitos para o acesso, desde que se trate de carreira de dotação global ou existam vagas». Segundo esta disposição, os serviços competentes estão obrigados a abrir o concurso de acesso para os queixosos até finais de Janeiro de 2012 (termo do prazo de 90 dias iniciado em Outubro de 2011).

Dado que não se encontrou nenhuma informação que mostre inexistência de vagas na respectiva carreira, mesmo que os serviços competentes contem a partir da primeira publicação efectiva do respectivo aviso, que é «Junho de 2012», mostra-se, na realidade, que os Serviços de Saúde, quando realizaram o respectivo concurso de acesso, já tinham ultrapassado o prazo legal para o efeito em cerca de 4 meses.

No acompanhamento deste caso, os Serviços de Saúde admitiram que há um grupo de adjuntos-técnicos de segunda classe que preencheu os requisitos para acesso em Outubro de 2011 e explicaram que a não realização do concurso de acesso para os mesmos dentro do prazo legal foi devida ao facto de haver todos os meses vários trabalhadores de diversas categorias que preenchem os requisitos de promoção ao grau imediatamente superior da carreira. Portanto, com vista a poupar os recursos humanos e simplificar os respectivos procedimentos administrativos, são agrupados os diversos concursos de acesso para vagas da mesma categoria, conforme os casos.

Tendo em consideração que o n.º 2 do artigo 14.º do «Regime das carreiras dos trabalhadores dos serviços públicos» é uma disposição legal de carácter imperativo inserida pelo legislador porque este considera que deve «ser estabelecido um prazo para a abertura dos concursos de acesso», os serviços públicos têm o dever de a cumprir. Ademais, para efeitos de acesso, o legislador estabelece várias avaliações para desempenho, com requisitos de antiguidade diferentes, tendo como objectivo motivar os trabalhadores com bom desempenho e mobilizar o entusiasmo dos trabalhadores. Se serviços públicos não promoverem os respectivos concursos de acesso dentro do prazo legal, tornar-se-á difícil a produção do efeito de motivação que o legislador pretende alcançar com esta disposição. Para além disso, a não promoção do concurso de acesso dentro do prazo legal prejudica, posteriormente, o direito de promoção dos respectivos trabalhadores.

Tendo em conta a vigência do regime do «Recrutamento, selecção, e formação para efeitos de acesso dos trabalhadores dos serviços públicos», para a implementação rigorosa das respectivas disposições legais, pode-se aperceber que muitos trabalhos complementares têm de ser realizados pelo departamento responsável pelos recursos humanos no início da vigência deste diploma. Segundo a resposta dada pelos Serviços de Saúde por ofício, procedeu-se à realização dos 11 concursos de acesso ao mesmo tempo. Podemos imaginar que isto terá conduzido a uma grande quantidade de trabalho. Relativamente ao atraso na realização dos respectivos concursos de acesso para todos os trabalhadores que reuniam os requisitos para acesso no início da vigência do diploma legal, acredita-se que os Serviços de Saúde não tiveram a intenção de atrasar propositadamente os respectivos procedimentos. Todavia, torna-se inevitável o surgimento de dúvidas sobre a eficiência administrativa desta entidade por ter ultrapassado o prazo legal em cerca de 4 meses ou mais.

De facto, a não realização do concurso de acesso dentro do prazo legal é um incumprimento da lei, tratando-se de uma prática contrária aos princípios da legalidade e da boa fé consagrados no Código do Procedimento Administrativo. Caso os prejudicados venham a solicitar indemnizações pelos prejuízos causados pelos serviços competentes por não terem cumprido a obrigação legal acima referida, é possível que estes sejam obrigados a assumir a responsabilidade civil em causa.

Após a comunicação da posição do CCAC, os Serviços de Saúde responderam por ofício que «Actualmente, os nossos Serviços estão a cumprir rigorosamente o disposto do n.º 2 do artigo 14.º da Lei n.º 14/2009, organizando e promovendo os concursos de acesso dentro do prazo legal».

Após a averiguação competente, não se encontrou nenhuma informação que mostre que os Serviços de Saúde atrasaram dolosamente a abertura do respectivo concurso de acesso ou tenham tomado uma atitude indiferente na mesma. Ademais, segundo as informações disponíveis, os serviços competentes já tomaram medidas de aperfeiçoamento em relação à questão da ultrapassagem do prazo legal para a realização do concurso do acesso. Isto pode levar a crer que situações idênticas podem ser evitadas no futuro.

Tendo em conta que a questão levantada na queixa já foi resolvida, o CCAC procedeu ao arquivamento do processo.

Caso 20:

Disposições sobre ingresso em carreira especial

De acordo com uma queixa recebida em Agosto de 2013 pelo CCAC, é alegado que as condições de candidatura fixadas nos avisos publicados, em 7 de Agosto, pelo Gabinete de Estudo das Políticas no Boletim Oficial da Região Administrativa Especial de Macau sobre o recrutamento de intérprete-tradutor principal, 1.º escalão, da carreira de intérprete-tradutor, nas línguas chinesa e inglesa, bem como nas línguas chinesa e portuguesa, violam as disposições legais pertinentes.

Segundo se apurou, as condições de candidatura previstas nos avisos acima referidos são as seguintes: estejam habilitados com curso superior de tradução em línguas inglesa/portuguesa e chinesa ou em línguas inglesa/portuguesa ou chinesa, e pelo menos, 6 (seis) anos de experiência profissional relativo ao exercício de funções de intérprete-tradutor em línguas chinesa e inglesa/portuguesa; ou com licenciatura de tradução e interpretação em línguas inglesa/portuguesa e chinesa ou em línguas inglesa/portuguesa ou chinesa, e pelo menos, 4 (quatro) anos de experiência profissional relativo ao exercício de funções de intérprete-tradutor em línguas chinesa e inglesa/portuguesa; ou com curso superior ou licenciatura de tradução e interpretação em línguas inglesa/portuguesa e chinesa ou em línguas inglesa/portuguesa ou chinesa e mais outra licenciatura adequada que detém, e pelo menos, 2 (dois) anos de experiência profissional relativo ao exercício de funções de intérprete-tradutor em línguas chinesa e inglesa/portuguesa.

Segundo o queixoso, o requisito mínimo estabelecido na Lei n.º 14/2009 (Regime das carreiras dos trabalhadores dos serviços públicos) para o ingresso no grau 3 é, além da habilitação com curso superior ou licenciatura, uma outra licenciatura adequada a referenciar no aviso da abertura do concurso. O intérprete-tradutor principal que este gabinete de estudo pretendia recrutar pertence ao grau 4 da carreira de intérprete-tradutor e, logicamente, o requisito para o ingresso no grau 4 não deve inferior ao exigido pelo grau 3.

No entanto, segundo as condições de candidatura estabelecidas na primeira e na segunda situações previstas nos referidos avisos de abertura do concurso, um candidato só precisa de possuir uma determinada experiência profissional, sem a necessidade de estar habilitado com outra licenciatura adequada, para se candidatar ao lugar do grau 4. O queixoso considera que isto constitui uma violação do disposto no «Regime das carreiras dos trabalhadores dos serviços públicos».

Segundo a análise do CCAC, nos termos do artigo 26.º do «Regime das carreiras dos trabalhadores dos serviços públicos», a carreira de intérprete-tradutor é carreira especial. Embora os artigos 8.º e 12.º da referida lei contenham as disposições sobre ingresso e experiência profissional, a mesma lei estabelece disposições especiais sobre o ingresso de intérprete-tradutor. Segundo o princípio da prevalência da lei especial sobre a lei geral, o ingresso de intérprete-tradutor apenas pode seguir o disposto no n.º 2 do artigo 27.º da mesma lei e não as disposições gerais do «Regime das carreiras dos trabalhadores dos serviços públicos».

Como constante do mapa 7 do «Regime das carreiras dos trabalhadores dos serviços públicos», o lugar de intérprete-tradutor principal é equiparado ao grau 4. Nos termos do n.º 2 do artigo 27.º da mesma lei, o ingresso é só admitido até grau 3. Isto mostra que a lei não permite a entrada no grau 4 por ingresso e que a entrada no grau 4 só é admitida através de acesso.

O CCAC informou o queixoso e o respectivo gabinete de estudo do resultado da análise acima referido. Entretanto, devido ao facto de terem detectado alguns vícios no procedimento da abertura do concurso por parte do gabinete de estudo, foi decidida a anulação do concurso. Tendo em conta que o problema já foi resolvido, o CCAC procedeu ao arquivamento do processo.

Caso 21:

Critério da aplicação da lei adoptado pela polícia perante estacionamento ilegal

Um indivíduo apresentou uma queixa ao CCAC em Janeiro de 2013, alegando ter participado, em Dezembro de 2012, ao Corpo de Polícia de Segurança Púbica (CPSP) o estacionamento de dois automóveis em lugares de estacionamento providos de parquímetros sem os alimentar, ocupando estes lugares por um longo período. Ao receber a participação, foi destacado um agente policial para o e foram emitidos talões de multa aos automóveis em causa. Posteriormente, o queixoso descobriu que os referidos automóveis continuaram nos mesmos lugares, sem alimentar os parquímetros, por mais de uma hora após a emissão dos talões de multa. Por isso, participou ao CPSP outra vez. No entanto, o pessoal da linha da frente do CPSP respondeu que o bloqueamento de veículos só pode ser efectuado pelo mesmo agente policial que tratou anteriormente o caso e, neste caso, o agente em causa já tinha saído do serviço. Por causa disso, o outro agente policial que foi ao local acabou por apenas emitir outra vez talões de multa aos automóveis sem os bloquear. Pelo exposto, o queixoso questionou o critério da aplicação da lei adoptado pelo serviço competente em relação à ocupação ilegal por veículos de lugares de estacionamento providos de parquímetros.

Na sequência do contacto com o serviço competente, foi esclarecido que devido ao facto que os dados da primeira autuação não tinham sido introduzidos atempadamente ao sistema informático e o outro agente policial que chegou ao local mais tarde não tinha conhecimento de que os automóveis já tinham sido autuados uma hora antes. Por causa disso, os talões de multa foram emitidos mais uma vez.

Todavia, segundo o relato do queixoso, os primeiros talões de multa foram colocados nos pára-brisas dos automóveis naquela altura. Por isso, o CCAC considera que o esclarecimento dado pelo CPSP, segundo o qual a autuação foi efectuada outra vez pelo segundo agente policial porque este não tinha conhecimento de que autuação já fora efectuada antes, não é fundamentado.

Tendo em conta que o foco desta queixa é o mecanismo da aplicação da lei em geral pelo serviço competente, neste caso isolado, o CCAC prestou mais atenção a apurar se há indícios de que o CPSP trata casos semelhantes da maneira descrita pelo queixoso, qual o critério da aplicação da lei e se existe qualquer irregularidade neste.

Segundo apurou o CCAC, com base nas informações divulgadas, novas medidas já foram tomadas pelo CPSP: será intensificada a autuação da ocupação ilegal por veículos de lugares de estacionamento por uma longa duração. Uma vez autuado por não ter alimentado o parquímetro, se o veículo continuar estacionado no mesmo lugar por um período superior a uma hora, o Serviço informa a entidade exploradora para enviar pessoal ao local para bloqueamento ou remoção do veículo. Por outras palavras, o tratamento já é diferente do referido neste caso, no qual «foram emitidos outra vez talões de multa».

Segundo informações disponíveis, no passado, devido ao espaço limitado para depositar os veículos que estacionados ilegalmente, as entidades exploradoras não conseguiam remover os veículos bloqueados dos lugares de estacionamento dentro de um prazo curto. Daí pode ser deduzido que o objectivo de aumentar a mobilidade de veículos nos lugares de estacionamento talvez não possa ser alcançado através das medidas sancionatórias como bloqueamento ou remoção de veículos, caso os veículos bloqueados não sejam tratados atempadamente. Por isso, a escassez de recursos para a execução da lei é provavelmente a origem da execução da lei de uma maneira não rigorosa e do tratamento das ilegalidades não atempado por parte do serviço competente no passado.

Na opinião do CCAC, tendo em conta que várias medidas são tomadas pelo serviço competente para tratar problemas do estacionamento ilegal, nomeadamente aumento no reforço e frequência na execução da lei, incremento dos locais para depositar veículos bloqueados, bem como mobilização dos recursos humanos para remover os mesmos, agora, sejam quais forem as razões pela falta de rigor na aplicação da lei no passado, é previsível que a situação de ocupação ilegal de lugares de estacionamento por veículos por uma longa duração possa ser melhorada.

Para além disso, o queixoso ficou insatisfeito com a resposta dada pelo pessoal da linha da frente em relação ao bloqueamento dos automóveis, pondo em causa a prática de que «o procedimento do bloqueamento de veículos deve ser acompanhado pelo mesmo polícia de trânsito». Nenhuma resposta foi dada pelo serviço competente no que diz respeito a isto. No entanto, segundo as informações divulgadas, o CPSP costuma destacar agentes para fazer patrulhamentos repetidamente nas mesmas zonas dentro de um período curto, para que estes possam ser testemunhas dos respectivos estacionamentos ilegais. Isto mostra que, em vez de tomar a hora registada no talão de multa como a única prova de o automóvel ter estacionado no mesmo lugar sem alimentar o parquímetro por mais de uma hora após a emissão do talão de multa, o Serviço prefere provar o facto do estacionamento ilegal com a constatação pessoal do agente policial.

O CCAC considera que, uma vez emitido o talão de multa, o início da contagem de uma hora em infracção, por não pagamento da tarifa de estacionamento pode ser confirmado, contudo, é possível que o veículo seja entretanto retirado do lugar de estacionamento e estacionado no mesmo lugar posteriormente. Assim, torna-se duvidoso se o estacionamento ilegal é contínuo ou interrompido no meio. Daí que se suscite a questão de saber se o início do estacionamento ilegal pode ser ou não contado a partir da hora de emissão do talão de multa. Assim sendo, o único argumento de que o talão de multa ainda está no pára-brisas do veículo é insuficiente para comprovar que o automóvel esteve estacionado contínua e ilegalmente no mesmo lugar de estacionamento por mais de uma hora.

Actualmente, segundo a exigência do CPSP, os agentes policiais devem verificar estacionamentos ilegais pessoalmente e servir como testemunhas comprovando complementarmente o estacionamento ilegal por mais de uma hora. Esta prática pretende intensificar a força probatória da infracção. O CCAC considera compreensível esta prática.

Tendo em conta que a dúvida do queixoso já foi esclarecida pelo CPSP, o CCAC procedeu ao arquivamento da queixa.

Caso 22:

Tratamento do pedido do cidadão em conformidade com a lei por um serviço público

Foi apresentada uma queixa ao CCAC, em Fevereiro de 2013, segundo a qual o queixoso, tendo em consideração que o seu pai não se podia apresentar à Junta Médica no dia marcado, telefonou para o Fundo de Segurança Social (adiante designado por FSS) solicitando a alteração da data da apresentação para outro dia por ele indicado. Todavia, o funcionário do FSS respondeu que era impossível alterar a data e caso o seu pai não pudesse comparecer no dia marcado, era necessário apresentar ao FSS uma carta com a respectiva explicação.

Não tendo o seu pedido sido satisfeito, o queixoso ficou desagrado e apresentou uma queixa junto do FSS, exigindo uma resposta sobre a impossibilidade da alteração da data. Segundo a resposta dada pelo FSS, tal deve-se ao facto de a Junta Médica ter já uma agenda preenchida naquele dia. A insatisfação manifestada pelo queixoso era sobre a resposta do serviço ter sido posterior à sua queixa e sobre a respectiva forma de tratamento.

Segundo a análise do CCAC, pode ser concluído, à luz do disposto pela Lei n.º 4/2010, de 23 de Agosto, (Regime da Segurança Social) e pelo Regulamento Interno da Junta Médica do Fundo de Segurança Social aprovado pelo Despacho do Chefe do Executivo n.º 259/2011, que a Junta Médica é um órgão de instrução, responsável por comprovar se os requerentes preenchem os requisitos para serem beneficiários da prestação de segurança social (por exemplo, no caso de acentuada degenerescência precoce ou invalidez).

Nos termos dos artigos 85.º e 88.º do Código do Procedimento Administrativo, o FSS solicita a apresentação do requerente à Junta Médica, o que constitui uma fase de instrução no procedimento. O FSS tem uma posição dominante na direcção da instrução e tem a competência para solicitar ao requerente que colabore na instrução e cumpra as regras estabelecidas pelo FSS para o efeito. Pelo exposto, tendo em consideração de que é o FSS e não o requerente que dirige a instrução, quando o requerente não pode se apresentar no local indicado e no dia marcado, deve dar a explicação sobre a não comparência e formular o respectivo pedido, em conformidade com as regras estabelecidas pelo FSS, cabendo a decisão a este.

Para além disso, tendo em conta que o esclarecimento já foi prestado pelo FSS, após várias solicitações do queixoso, não se verificando qualquer irregularidade neste caso, o CCAC procedeu ao arquivamento desta queixa.

Caso 23:

Questões sobre instalações de armazenagem de produtos combustíveis

Em Fevereiro de 2013, foi apresentada uma queixa contra o Instituto para os Assuntos Cívicos e Municipais (IACM), segundo a qual, para satisfazer os requisitos de segurança impostos pelo IACM, o queixoso teria construído no seu estabelecimento de comidas uma bacia de segurança destinada à armazenagem de produtos combustíveis. No entanto, de acordo com o mesmo, numa visita in loco realizada ao seu estabelecimento de comidas pelo IACM, o pessoal deste Instituto teria tirado fotos, para efeitos de registo, no local errado, não tendo por isso ficado registada a instalação da bacia de segurança acima referida, o que culminou com a aplicação de uma multa ao queixoso, motivo pelo qual este solicitou a intervenção do CCAC no presente caso.

Segundo apurou o CCAC, numa visita ao local em Outubro de 2011, o pessoal de fiscalização do IACM verificou que, no estabelecimento de comidas do queixoso, existia combustível em excesso, não se tendo constatado a construção de qualquer bacia de segurança. Face a isto, o IACM aplicou a lei e multou o responsável do referido estabelecimento de comidas. Por sua vez, o queixoso informou ter já tomado medidas de aperfeiçoamento em relação à questão do depósito de combustível em excesso e realizado, no mesmo mês em que ocorreu a visita do IACM, as obras de construção de uma bacia de segurança destinada à armazenagem de produtos combustíveis.

O pessoal de fiscalização do IACM realizou então nova visita ao local em Setembro de 2012, constatando novamente que o estabelecimento de comidas ainda não tinha a referida bacia de segurança. Por este motivo, tirou novas fotos ao local para efeitos de registo e aplicou nova multa ao responsável.

De acordo com a investigação efectuada pelo CCAC, o queixoso considerou que o local onde o pessoal do IACM havia tirado fotos não era o correcto e, portanto, o registo fotográfico efectuado não poderia ser considerado para efeitos de aplicação de multa, uma vez que não se demonstrou pelas mesmas a construção da bacia de segurança em questão. Para comprovar tais alegações, foi apresentado ao CCAC o projecto da construção da respectiva bacia de segurança, acordado entre o estabelecimento de comidas e determinada empresa em Outubro de 2011. No entanto, foi difícil ao CCAC, face aos dados apresentados pelo queixoso, determinar a existência de irregularidades no registo fotográfico levado a cabo pelo pessoal de fiscalização do Serviço participado, para além de não ter sido possível reunir condições para comprovar a veracidade das alegações apresentadas pelo queixoso, isto é, a existência da bacia de segurança na altura em que o IACM realizou a 2.ª visita ao local e a colocação do combustível na mesma bacia de segurança.

Por estes motivos, o CCAC decidiu arquivar o presente processo.

Caso 24:

Acusação contra estabelecimento de massas a funcionar sem a respectiva licença

Em Fevereiro de 2013, o CCAC recebeu uma queixa contra o Instituto para os Assuntos Cívicos e Municipais (IACM), segundo a qual o queixoso teria, há cerca de 6 meses, apresentado uma participação no IACM contra um estabelecimento de massas em exercício de actividade sem a respectiva licença. Segundo o queixoso, o IACM respondeu que já havia ordenado ao responsável do estabelecimento em causa que requeresse a necessária licença, tendo também procedido à respectiva acusação. No entanto, o estabelecimento de massas continuou em funcionamento, levando o queixoso a ficar insatisfeito com a tolerância do IACM face à continuação do exercício de tal actividade por parte do estabelecimento envolvido.

Segundo apurou o CCAC, o IACM enviou o seu pessoal de fiscalização para uma visita ao local, tendo sido detectados indícios do exercício de actividade sujeita a licenciamento sem a respectiva licença, motivo pelo qual, naquela altura, foi elaborado o respectivo auto de notícia. No entanto, devido à insuficiência de provas, o processo foi arquivado pelo IACM. Posteriormente, o pessoal de fiscalização do IACM detectou novamente indícios do exercício de tal actividade por parte do estabelecimento de massas acima referido, tendo, por isso, lavrado novo auto de notícia. Consequentemente, o IACM exigiu, por ofício, ao infractor que apresentasse a respectiva defesa no âmbito do processo de infracção administrativa em curso. No entanto, segundo esclareceu o IACM, o estabelecimento de massas envolvido já terá, actualmente, a necessária licença de estabelecimento de bebidas e comidas.

O CCAC considerou que, apesar de não se saber a razão da «insuficiência de provas» aquando da primeira acusação, tal facto seria agora irrelevante, uma vez que o IACM havia procedido a nova acusação, com a reunião das respectivas provas, estando a acompanhar o caso no âmbito das suas atribuições.

Por outro lado, visto que o estabelecimento de massas, segundo informou o IACM, já obteve a respectiva licença, e que o IACM garantiu continuar a acompanhar o caso, as questões suscitadas pelo queixoso estariam assim já resolvidas, não havendo, por isso, necessidade de intervenção por parte do CCAC.

De acordo com as informações fornecidas a este Comissariado, o IACM procedeu, após a recepção da queixa apresentada pelo queixoso, ao imediato acompanhamento da mesma. No entanto, devido à longa duração da marcha processual, nomeadamente por ser atribuído ao responsável do estabelecimento de massas em causa um período para a apresentação da respectiva defesa, o IACM não pôde resolver o caso tão rapidamente quanto seria desejável. Por outro lado, nos termos da lei vigente, antes da tomada da decisão sancionatória, os serviços competentes não podem proceder ao «encerramento temporário do estabelecimento». Daí que, enquanto o IACM não concluísse o respectivo processo de infracção administrativa e não se decidisse pelo «encerramento imediato» do estabelecimento de comidas e bebidas, este não poderia ser encerrado.

Tendo em consideração que não foi necessário o acompanhamento do processo por parte do CCAC, o presente caso foi arquivado.

Caso 25:

Emissão de relatório médico fora do prazo definido

Em Março de 2013, foi apresentada uma queixa contra o Centro Hospitalar Conde de São Januário (CHCSJ), segundo a qual o queixoso terá solicitado, no início de Janeiro de 2013, ao CHCSJ, a emissão de dois relatórios médicos, tendo este centro hospitalar informado o queixoso que os mesmos seriam emitidos dentro de 25 dias úteis a contar do recebimento do requerimento. Contudo, findo esse prazo, o CHCSJ apenas havia emitido um dos relatórios médicos solicitados, não tendo o outro relatório sido emitido até à data da apresentação da presente queixa ao CCAC. Por este motivo, o queixoso deu conta da sua insatisfação.

Segundo o «guia de acesso» disponibilizado pelo CHCSJ, o tempo de processamento necessário para a emissão de relatório médico é cerca de 25 dias úteis, pelo que, em relação ao presente processo, o CHCSJ não cumpriu o prazo definido pelos Serviços de Saúde relativamente à emissão de relatório médico.

Após intervenção do CCAC, os Serviços de Saúde esclareceram que o médico em questão emitiu, em Abril de 2013, o referido relatório médico em falta e notificou o requerente para que procedesse ao seu levantamento, tendo este levantado o relatório ainda no decurso do mês de Abril. Em relação ao facto de não ter sido emitido o relatório médico dentro do prazo definido, os Serviços de Saúde informaram que iriam proceder ao aperfeiçoamento dos respectivos procedimentos e à chamada de atenção das subunidades envolvidas.

Pelo exposto, tendo em consideração que o queixoso já havia procedido ao levantamento do relatório médico solicitado e que os Serviços de Saúde se comprometeram a encetar as necessárias diligências no sentido de aperfeiçoar o respectivo procedimento, decidiu o CCAC o arquivar a respectiva queixa.

Caso 26:

Acto administrativo deve ser fundamentado

Em Abril de 2013, foi apresentada ao CCAC uma queixa e, segundo o queixoso, este casou em 2011 na China com A, residente do Interior da China, e A sempre se deslocou à RAEM para manter uma vida quotidiana com o queixoso. Posteriormente, A pretendeu obter o direito de residência na RAEM e, a pedido da Direcção dos Serviços de Identificação (DSI), o casal apresentou à DSI declarações pormenorizadas relativas à sua vida. A DSI considerou que o casamento do queixoso e A seria falso, participando o caso ao Corpo da Polícia de Segurança Pública (CPSP). Uma vez que o casal teria praticado crime, o CPSP determinou a expulsão de A, proibindo a sua entrada na RAEM durante os três anos seguintes. Por isso, o queixoso pediu a intervenção do CCAC.

Segundo as informações obtidas pelo CCAC, o queixoso casou com A numa conservatória do Departamento de Assuntos Civis de um município da Província de Guangdong em 2011, que emitiu a respectiva certidão de casamento. Em 2012, no tratamento do requerimento de A sobre a sua permanência na RAEM, a DSI verificou contradições nas declarações pormenorizadas apresentadas pelo casal, relativas à sua vida e participou o caso para o CPSP. No início de 2013, os agentes do CPSP realizaram uma visita de surpresa à residência do queixoso e exigiram casal a prestação, no comissariado policial, de declarações pormenorizadas sobre a sua vida. Após análise, o CPSP suspeitou que o casal tivesse praticado o crime de falsificação de estado civil, previsto na alínea b) do artigo 240.º do Código Penal e o caso foi encaminhado para o Ministério Público. Finalmente, A foi reenviada para o Interior da China, sendo igualmente inscrita na lista de pessoas indesejáveis.

Em 2013, o queixoso e A solicitaram por escrito ao CPSP a anulação da decisão de proibição da entrada de A na RAEM. No entanto, o CPSP considerou que «A terá praticado um crime de falsificação de estado civil, previsto na alínea b) do artigo 240.º do Código Penal e, se A entrar novamente na RAEM, a sua entrada produzirá perigos em relação à ordem pública e segurança de Macau. Assim, para defender os interesses públicos e cumprir as competências do CPSP (…) », notificando A, por escrito, que naquela altura estava no Interior da China, sobre a aplicação de uma medida de proibição da entrada na RARM. Posteriormente, após a apresentação de reclamação e recurso, o CPSP «analisou o teor de reclamação do interessado e do respectivo processo» e decidiu anular a medida acima referida.

Nos termos do Código Penal, quem usurpar, alterar, supuser ou encobrir estado civil ou posição jurídica familiar, de maneira a pôr em perigo a sua verificação oficial, é punido pela alínea b) do artigo 240.º do Código Penal (Falsificação de estado civil). Em relação ao caso em análise, quando A solicitou a sua permanência na RAEM com a razão de reagrupamento familiar, a DSI tinha que apreciar os documentos apresentados por A (por exemplo, certidão de casamento), para considerar o deferimento ou não do seu requerimento. No entanto, é de salientar que a DSI não é uma entidade pública competente para a verificação oficial do estado civil. Por isso, o que a DSI fez não tinha nada a ver com a verificação oficial do estado civil ou da situação jurídica familiar, mas antes a instrução do requerimento apresentado por A sobre a sua permanência na RAEM.

Por outro lado, mesmo que A tivesse casado com o queixoso de forma simulada, o acto de A seria para enganar as autoridades do Interior da China, no intuito de obter uma certidão de casamento de forma legal mas com um casamento simulado. Com a apresentação da mesma, A pretendeu solicitar aos serviços competentes da RAEM o direito de residência na RAEM. Portanto, o queixoso e A teriam praticado o crime de falsificação de documento (fazer constar falsamente de documento facto juridicamente relevante), previsto pelo n.º 2 do artigo 18.º da Lei n.º 6/2004 e pela alínea b) do n.º 1 do artigo 244.º do Código Penal. Por outras palavras, o acto de A não deveria ser considerado como a prática de crime de falsificação de estado civil.

Nos termos da legislação vigente, a interdição de entrada dos não-residentes na RAEM — em virtude de existirem fortes indícios de terem praticado ou de se prepararem para a prática de quaisquer crimes — deve fundar-se na existência de perigo efectivo para a segurança ou ordem públicas da RAEM. A par disso, o período de interdição de entrada deve ser proporcional à gravidade, perigosidade ou censurabilidade dos actos que a determinam⁶. Por isso, para a recusa de entrada dos não-residentes na RAEM, o CPSP tem de indicar claramente os factos (crimes) que o interessado terá praticado ou se prepara para praticar, bem como tem de referir o perigo efectivo produzido para a segurança ou ordem públicas de Macau.

———
6 Nos termos dos n.os 3 e 4 do artigo 12.º da Lei n.º 6/2004 e da alínea 3) do n.º 2 do artigo 4.º da Lei n.º 4/2003.

De acordo com o relatório da CPSP sobre a decisão de proibição de entrada de A, o parecer do relator foi «à consideração superior» enquanto o parecer superior, proferido por um chefe de departamento, foi «propõe-se a tomada de medida de proibição de entrada, para a consideração do Sr. Comandante do CPSP». O Comandante do CPSP, por sua vez, despachou no relatório: «Concordo, procede-se em conformidade». Pelo exposto, tantos os pareceres do relator e do chefe de departamento, como o despacho do Comandante do CPSP, foram realizados com base no facto de o CPSP ter meramente suspeitado que A terá praticado o crime de falsificação de estado civil. Neste sentido, propôs-se a aplicação da medida de proibição de entrada na RAEM. No relatório, não há qualquer explicação clara da ligação concreta entre o eventual crime de falsificação de estado civil e o perigo efectivo para a segurança e ordem públicas de Macau. Violou assim o dever de fundamentação que a lei exige e padece do vício de falta de fundamentação. Nos termos do Código do Procedimento Administrativo, equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por insuficiência, não esclarecem concretamente a motivação do acto administrativo e, consequentemente, o acto é anulável.

O CPSP já anulou tal medida de proibição de entrada na RAEM, baseada no acto administrativo sem fundamentação suficiente acima referido e, por outro lado, o Ministério Público tinha em curso outros processos de investigação criminal em relação a este caso. Por isso, o CCAC arquivou o processo.

Caso 27:

Racionalização de recursos humanos

Em Maio de 2013, foi apresentada uma queixa onde se alegava que, devido à doença da gripe das aves, os Serviços de Saúde (SS) haviam enviado pessoal auxiliar e civil para os postos fronteiriços para exercer funções de vigilância sanitária. Na opinião do queixoso, essas funções têm características específicas devendo por isso ser exercidas por pessoal profissional qualificado. Para além disso, os auxiliares têm como tarefa principal a distribuição de documentos, nunca tendo recebido formação médica profissional. Neste sentido, considerou o queixoso que tal situação foi injusta para com os trabalhadores acima referidos e ofereceu perigo à população em geral.

Após a devida análise por parte do Comissariado, ficou esclarecido que os auxiliares a que o queixoso se referiu na respectiva queixa eram auxiliares de serviços gerais, cujas funções incluem «proceder ao acompanhamento e transporte de doentes» e «assegurar o transporte dos resíduos hospitalares». Portanto, em relação ao facto de os SS enviarem tal pessoal para proceder à despistagem de febre aos indivíduos chegados a Macau nos postos fronteiriços, não se verificou qualquer irregularidade. No entanto, no que diz respeito ao pessoal civil, este não tem efectivamente experiência nem qualificações para tratar de secreções, dejectos e resíduos hospitalares, pelo que, em relação a este, existiria de facto irregularidades.

Após intervenção do CCAC, os SS informaram que para proceder à medição da temperatura corporal dos indivíduos chegados à RAEM, já haviam dado início ao processo de recrutamento de pessoal. No entanto, antes do exercício efectivo de funções por parte destes novos elementos, os SS mobilizaram os seus trabalhadores, enviando-os assim, temporariamente, para exercer tais funções. Os SS acrescentaram ainda que o trabalho nos postos fronteiriços corresponde à verificação de doentes com febre através da observação de determinado equipamento, que emitirá automaticamente um sinal de alarme no caso de detectar indivíduos com febre. Nesta medida, explicaram os SS, os trabalhadores apenas cumprem as indicações constantes do ecrã do referido equipamento e verificam a temperatura desses indivíduos com o termómetro auricular. No caso de serem detectados indivíduos com febre provenientes de locais onde se registam casos de gripe das aves, o pessoal civil dos SS solicita ao Corpo de Bombeiros o transporte dos mesmos ao Centro Hospitalar Conde de São Januário para a competente análise clínica.

Na opinião do CCAC, o pessoal civil dos SS pode proceder à despistagem de febre nos postos fronteiriços pela simples observação do equipamento de auto sensor de medição de temperatura corporal, não necessitando estas funções de conhecimentos profissionais específicos. A par disso, mesmo no caso de serem detectados indivíduos com febre, este pessoal limita-se a notificar o pessoal do Corpo de Bombeiros para o devido acompanhamento, não correspondendo por isso estas funções a funções de cuidado clínico, nem oferecem as mesmas os riscos que corre o pessoal encarregue do tratamento de secreções ou dejectos.

Visto que não foram detectadas quaisquer irregularidades em relação às medidas adoptadas pelos SS, o presente processo foi assim arquivado.

Caso 28:

Inadequadas instruções internas de um serviço público

Em Julho de 2013, foi apresentada ao CCAC uma queixa contra o Instituto de Acção Social (IAS). O queixoso ficou insatisfeito com a norma que dispõe que «o período de compensação não pode ser inferior a 30 minutos», das Instruções sobre a assiduidade do pessoal da IAS e o respectivo regime de fiscalização (2.ª versão), em vigor desde 1 de Outubro de 2012, considerando que a disposição produzia os seguintes problemas:

1. No caso de a falta por motivos pessoais não ultrapassar 30 minutos, o pessoal ainda tem que compensar um período de 30 minutos;

2. Assim, tal disposição leva ao pessoal da IAS a ter mais faltas por motivos pessoais (isto é, atraso ou saída antecipada propositados), com o objectivo de acumular um período de compensação de 30 minutos.

A solicitação do CCAC, o IAS respondeu que, no seu regime vigente, a situação de obrigar o pessoal a compensar mais tempo do que o de falta por motivos pessoais (isto é, tratar assuntos privados ou ir a consulta médica por sua iniciativa) inferior a 30 minutos não existe. O mesmo Serviço referiu que, no caso de o tempo de falta ser inferior a 30 minutos, o pessoal pode prestar a compensação de 30 minutos no momento em que acumular 30 minutos dessas faltas; ou com autorização superior, a compensação pode ser inferior a 30 minutos.

Após a análise, o CCAC considerou que, segundo a resposta da IAS acima referida, não existe a situação do ponto 1 da queixa. Em relação ao ponto 2, nos termos das Instruções, é proibido o incumprimento do dever de pontualidade com o pretexto de tratar de assuntos privados. Assim, se o pessoal da IAS chegar atrasado ou sair do serviço antecipadamente com o objectivo de acumulação de 30 minutos de compensação, viola as Instruções. Para além disso, nos termos das mesmas, sem autorização superior prévia, o pessoal da IAS não pode faltar por assuntos privados, isto é, não é admitida a comunicação posterior da falta ao superior. Por tudo isso, não existe qualquer possibilidade de o pessoal poder, à sua vontade, chegar atrasado ou sair do serviço antecipadamente, para a acumulação de 30 minutos de compensação, sob pena da violação das Instruções em apreço.

No entanto, segundo a explicação do IAS, no caso de o tempo de falta por assuntos privados ser inferior a 30 minutos, o pessoal pode prestar a compensação de 30 minutos no momento que acumula 30 minutos dessas faltas. Na opinião do CCAC, o prazo para cumprir a compensação deve seguir as disposições da Instruções, isto é, a compensação deve ser realizada na mesma semana ou na seguinte.

Pelo exposto, não se verificando qualquer irregularidade no regime de compensação do IAS, o CCAC arquivou o processo.

Caso 29:

A compensação de trabalho por turnos deve ser realizada em conformidade com a Lei

Em Setembro de 2012, o CCAC recebeu uma queixa apresentada por um adjunto-técnico dos Serviços de Saúde. Segundo a mesma, o queixoso estava sujeito aos seguintes horários de prestação de trabalho:

1. Das 08:30 às 15:45, sem intervalo para descanso ou almoço

2. Das 08:30 às 13:00 e das 14:30 às 17:15 (isto é, com intervalo de 1,5 horas de descanso/almoço)

3. Das 08:30 às 17:45, sem intervalo para descanso ou almoço, mas com compensação de 2 horas de trabalho extraordinário

De acordo com o queixoso, na realidade, em relação aos horários 1 e 3, o pessoal tinha que prestar 7 e 9 horas consecutivas de trabalho. Além disso, não tinha um intervalo para descanso ou almoço, nem foi permitida a saída do local de trabalho, nem foi atribuído subsídio por turno. Por outro lado, em relação ao horário 1, o trabalho extraordinário prestado não foi compensado.

Após a análise do CCAC, nos termos do n.º 1 do artigo 201.º do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau (ETAPM), «o trabalho por turnos é organizado em, pelo menos, dois períodos diários e sucessivos». Segundo a doutrina, isso significa que, quanto ao trabalho por turnos, cada dia tem pelo menos dois períodos de trabalho e um período é seguido pelo outro.

Em relação aos horários de prestação de trabalho pelo queixoso, os períodos de trabalho não foram sucessivos. Além disso, esta variação de horários de trabalho não provoca alterações do ritmo de vida e esforço acrescido no desempenho das funções (por exemplo, os agentes policiais ou o pessoal médico e de enfermagem têm de prestar o trabalho por turno em diferentes períodos sucessivos e, assim, devem ter um ajustamento de descanso para se concentrar nas funções que exercem). Por isso, os horários de prestação de trabalho do queixoso não correspondem aos artigos 199.º e 201.º do ETAPM, pelo que não existe ilegalidade por parte dos Serviços de Saúde em relação à não atribuição de subsídio de turno.

Em relação à alegação do queixoso que não tinha um intervalo para descanso ou almoço na sua prestação de trabalho com a duração mais de 7 horas, de facto, não há normas ou regras que regulem esta matéria no regime jurídico da função pública. No entanto, nos termos da Lei das Relações de Trabalho, para garantir o direito de descanso do trabalhador, o empregador é obrigado a dar aos trabalhadores um intervalo para descanso de duração não inferior a trinta minutos, de modo a que os trabalhadores não prestem mais de cinco horas consecutivas de trabalho. Segundo a mesma Lei, o intervalo referido no número anterior é contabilizado no período normal de trabalho sempre que não seja permitida a ausência incondicional do trabalhador do seu local de trabalho.

Assim, no caso em análise, no intuito de assegurar o funcionamento normal do serviço ou a prestação de serviço necessário, caso os Serviços envolvidos precisem de exigir aos seus trabalhadores a prestação de trabalho com a duração de mais de 7 horas sucessivas e não seja permitida a saída do seu local de trabalho, os trabalhadores deviam ter um intervalo pelo menos de 30 minutos que é contabilizado no período normal de trabalho.

Os Serviços de Saúde, por sua vez, responderam ao CCAC o seguinte: «devido às necessidades especiais dos serviços de cuidados de saúde, o pessoal de apoio médico e o pessoal administrativo dos Centros de Saúde ficam sujeitos aos horários de prestação de trabalho — «das 08:30 às 15:45» e «das 08:30 às 17:45 (incluindo neste horário a compensação de 2 horas de trabalho extraordinário)» —, assegurando assim recursos humanos suficientes para prestar serviços adequados e urgentes. Considerando a afluência de doentes verificada no período da hora de almoço, os Centros de Saúde autorizam os respectivos trabalhadores, divididos em grupos, a descansar ou almoçar naquele período. É de referir que o período de descanso ou almoço é contabilizado no período normal de trabalho».

Assim, em relação à queixa apresentada sobre «prestação de trabalho com a duração de 7 ou 9 horas sucessivas sem um intervalo de descanso ou almoço», existem afirmações diferentes entre o queixoso e os Serviços de Saúde. É de salientar que a presente queixa foi anónima, não havendo qualquer meio de contacto com o queixoso e, portanto, o CCAC não tem condições para obter esclarecimentos do queixoso. Assim, após a investigação, uma vez que não há informações ou dados que comprovem as alegações do queixoso, o CCAC não prosseguiu o tratamento do caso.

Para além disso, em relação à alegação de «prestação de trabalho sem intervalo nem compensação de trabalho extraordinário», devia ser indicado o período de trabalho entre 08:30 e 15:45. Neste sentido, com o cálculo de 5 dias de trabalho por semana, o número total de horas de trabalho deste período é de 36 horas e 15 minutos, isto é, em cada dia prestaria 3 minutos de trabalho extraordinário (nos termos do artigo 77.º do ETAPM, os trabalhadores da Administração Pública de Macau prestam 36 horas de trabalho semanais). Por outro lado, nos termos do n.º 2 do artigo 197.º do ETAPM, «na remuneração do trabalho extraordinário apenas são de considerar em cada dia períodos completos de horas, sendo o período excedente contado como uma hora, desde que igual ou superior a meia hora.»

Pelo exposto, em relação ao período de trabalhado apresentado no último parágrafo, ou melhor dizendo, quanto ao facto de os serviços em causa não atribuírem ao pessoal a compensação correspondente ao trabalho extraordinário de 3 minutos por dia, não se verificou qualquer ilegalidade.

Por isso, o CCAC arquivou o presente processo.

Caso 30:

Problema sobre a mudança de local de vendilhões

O CCAC recebeu uma queixa em Outubro de 2012, com o seguinte conteúdo:

1. O local onde se situa a barraca (banca) do queixoso para exercer a actividade de vendilhão estava incluído numa zona de reordenamento para novas vias públicas, pelo que o Instituto para os Assuntos Cívicos e Municipais (adiante designado por IACM), por motivo de interesse público, notificou o queixoso em 2011 que não ia renovar a sua licença para o mesmo local; no entanto, outros dois vendilhões na mesma área, vizinhos do queixoso, viram renovadas as respectivas licenças de vendilhão. O queixoso suspeita que o IACM não actuou com respeito pela igualdade.

2. A Direcção dos Serviços de Solos, Obras Públicas e Transportes (adiante designada por DSSOPT) tinha emitido uma instrução para o promotor demolir todas as barracas provisórias nessa zona, mas o promotor obteve a respectiva licença de obras ainda antes de concluir a demolição das barracas e da mudança destas, sendo que as obras se iniciaram em Junho de 2012. O queixoso acha que a referida obra pode pôr em perigo os edifícios em redor (incluindo a barraca do queixoso), e suspeita de falta de fiscalização por parte da DSSOPT.

O CCAC procedeu ao acompanhamento do caso e, em relação ao primeiro ponto da queixa, o IACM respondeu que a barraca do queixoso se situava mesmo na entrada da zona da obra, pelo que tendo em conta a segurança, havia urgência em ser retirada. Quanto às outras barracas (incluindo as adjacentes à barraca do queixoso), o IACM irá proceder à sua mudança conforme o andamento da obra. Uma vez que o IACM procurou a equidade entre o interesse público e as necessidades dos vendilhões, o CCAC não vê no momento infracção à lei ou actuação imprópria do IACM.

Quanto ao ponto dois, a DSSOPT respondeu que na planta de alinhamento por si emitida estabeleceu que o proprietário do terreno se responsabiliza pela demolição dos edifícios existentes e limpeza do terreno, incluindo a estrada e a passadeira previstas no projecto. Antes da emissão da licença de utilização, o proprietário do terreno tem de cumprir todos os encargos especiais definidos pelo projecto nos termos da referida planta de alinhamento, ou seja demolir os edifícios à volta desse terreno, bem como proceder à respectiva limpeza.

Na verdade, antes do projecto de obras, o responsável tem de requerer uma planta de alinhamento para o desenvolvimento do respectivo terreno, da qual consta a linha fixada pela DSSOPT para definir o alinhamento da fachada a arruamentos ou vias públicas que dão serventia à parcela ou lote de terreno, visando esclarecer as condições urbanísticas definidas pela Administração para desenvolvimento de terrenos, incluindo os eventuais encargos especiais (e.g. infra-estrutura ao redor, etc.); após apreciação pela DSSOPT, caso o projecto de obras preencha todos os requisitos da respectiva planta de alinhamento e demais disposições legais, será emitida a licença de obras. Aquando da conclusão das obras, após a vistoria efectuada pela Comissão de vistoria, e satisfazendo todos os requisitos (nomeadamente os definidos na planta de alinhamento emitida pela DSSOPT), será emitida a licença de utilização desse edifício. Neste caso, a DSSOPT já autorizou o proprietário do terreno para iniciar as obras, portanto o proprietário do terreno pode ainda proceder à construção da via pública e à limpeza da respectiva zona conforme regulado pela Administração, segundo o andamento de obras, pelo que não se vê no momento infracção à lei ou actuação imprópria da DSSOPT.

O queixoso ainda reclamou que as obras podiam causar perigo à sua barraca. E era precisamente por essa razão que o IACM já em 2011 tinha informado, por escrito, o queixoso que não iria renovar a sua licença, dado que a sua barraca se situa na entrada do local de obras, e negociou com o queixoso sobre a mudança da sua barraca para outro local.

Em relação à indemnização justificada pela mudança da barraca do queixoso, é uma questão do âmbito civil, pelo que não compete à intervenção do CCAC; para sua resolução, o queixoso pode negociar com o proprietário do terreno/responsável de obras ou procurar intervenção judicial.

Pelo exposto, o CCAC procedeu ao arquivamento deste caso.

Caso 31:

Erro na certidão do registo de movimentos fronteiriços

O queixoso apresentou uma queixa ao CCAC em meados de Outubro de 2012, revelando que em finais de Agosto, se dirigiu ao Serviço de Migração para requerer a emissão de uma certidão do registo de movimentos fronteiriços (adiante designado por certidão) do seu Salvo-Conduto de dupla viagem entre 2004 e 2012. A certidão foi emitida mas, conforme verificou, com vários erros. Quando reportou essa situação ao Serviço de Migração, o funcionário respondeu que já não era possível corrigir os erros e recusou uma nova impressão da certidão, acrescentando que provavelmente aquando da sua passagem no posto de fronteiriço, agente esqueceu-se de registar mudança do estado ou falha do aparelho por não conseguir fazer a leitura óptica de caracteres do Salvo-Conduto. O queixoso ficou insatisfeito e reclamou no Serviço de Migração em Setembro, mas nunca mais teve resposta.

O CCAC acompanhou o assunto, e de acordo com o registo do Corpo de Polícia de Segurança Pública (CPSP), mesmo antes da intervenção do CCAC, o CPSP respondeu ao queixoso em meados de Outubro de 2012, admitindo a situação referida pelo queixoso.

Em relação aos erros na certidão, o CPSP explicou que o antigo tipo de aparelhos de leitor OCR cometia erros durante a leitura de dados, e o CPSP substituiu-os gradualmente por novos aparelhos a partir de Junho de 2008, tendo a situação já melhorado; não obstante, não exclui a possibilidade de que agentes no posto de fronteiriço possam ter introduzido erradamente dados sobre entrada ou saída de viajantes. O CPSP adiantou ainda que vai aperfeiçoar constantemente o sistema informático e reforçar a formação dos agentes, para minimizar os eventuais erros.

No entanto, devido às condições técnicas e legais, é impossível proceder à correcção dos dados da entrada e saída, já registados erradamente, porém, o CPSP emitirá uma declaração ou certidão para esclarecer a possibilidade de erros no registo.

Dado que o CPSP já adoptou medidas adequadas para responder à queixa, o CCAC procedeu ao arquivamento deste caso.

Caso 32:

Insuficiência de serviços no âmbito da saúde pública

O queixoso apresentou uma queixa ao CCAC em Setembro de 2013, com as seguintes insatisfações:

1. O tempo da espera no Serviço de Urgência do Centro Hospitalar Conde de São Januário é muito longo.

2. O director dos Serviços de Saúde (SS) afirmou publicamente: «de madrugada, há cidadãos que vão ao serviço de urgência porque lhes caiu cabelo quando o lavava ou porque feriram o dedo quando cortavam as unhas, abusando desse serviço», que nem parece verdade.

3. As obras para a ampliação do Serviço de Urgência foram iniciadas em 2010 pela Administração, sendo que ainda não entrou em funcionamento na data da apresentação desta queixa ao CCAC, ignorando necessidades de serviço de urgência pelos cidadãos.

4. Após consulta na urgência, fica-se muito tempo em espera na urgência mesmo que o utente tenha que ser transferido para uma unidade de internamento e nas zonas da urgência e do serviço de observação não há privacidade nem silêncio para o utente.

5. Dada a falta de formação pela Administração dos novos profissionais e a escassez de pessoal em serviço, mesmo com a extensão do horário de serviço até às 22 horas nos Centros de Saúde de Macau Norte (Fai Chi Kei) e da Areia Preta (Hac Sa Wan) não se verificou grande aumento de eficácia.

Após investigação e análise do CCAC, o longo tempo de espera no Serviço de Urgência do Centro Hospitalar Conde de São Januário é um facto conhecido por todos os cidadãos, sendo que o comentário do Director desse serviço pretendeu apontar a utilização imprópria do serviço de urgência como um dos motivos que dilatava o tempo da espera.

Face à utilização imprópria do serviço de urgência, os SS lançaram medidas de triagem, assim os utentes com doença mais grave serão atendidos com maior brevidade. Por outro lado, os SS têm vindo a aumentar o número de profissionais para reduzir o tempo de espera, tendo a intenção de criar serviço de cuidados médicos de 24 horas.

Mais, dado o crescimento constante da procura do serviço de cuidados médicos nocturnos e nos dias feriados, a partir de 2008 e gradualmente, todos os Centros de Saúde passaram a funcionar até as 20 horas, e ainda a partir de Novembro de 2012, os Centros de Saúde de Macau Norte (Fai Chi Kei) e da Areia Preta (Hac Sa Wan) passaram a funcionar até as 22 horas. Para além disso, os SS colaboram com os consultórios sem fins lucrativos, alargando, a partir de 2013, o respectivo horário de serviço. Ainda, as novas instalações do serviço de urgência do Centro Hospitalar Conde de São Januário entraram em funcionamento em 23 de Outubro de 2013.

Verifica-se que as medidas tomadas pelos SS, mostram que a Administração não ignorou a elevada procura do serviço de urgência pela população, já que a área das novas instalações do serviço de urgência do Centro Hospitalar Conde de São Januário é três vezes maior do que a antiga, com um acréscimo de 71 camas; acredita-se que com estas novas instalações, irão melhorar as condições da consulta, satisfazendo as exigências dos utentes, nomeadamente privacidade e silêncio.

Em relação ao longo tempo de espera na urgência para ser transferido à unidade de internamento, tal deve-se a que o número de camas no hospital ainda não é suficiente. Embora os SS tenham definido um limite do tempo para hospitalizar os utentes, tal como referido pelo queixoso, é difícil atingir essa meta e para ultrapassar esta dificuldade, o mais importante é aumentar ainda mais número de camas no hospital.

De acordo com as informações, o Projecto de Melhoramento das Infra-estruturas do Sistema de Saúde lançando em 2011, planeia injectar em 10 anos 10 mil milhões de patacas, para aperfeiçoamento do Sistema de Saúde de Macau, nomeadamente a ampliação das instalações de saúde existentes, a construção de um novo hospital nas ilhas, bem como aumento de lugares nos diversos tipos de internamento. Para acelerar a concretização do Projecto, o Governo criou uma Comissão de Acompanhamento da Rede de Infra-estruturas do Sistema de Saúde, igualmente em 2011, com o objectivo de assegurar a coordenação e o acompanhamento inter-departamentais. Acredita-se que com a concretização gradual dos trabalhos definidos nesse Projecto e a sua entrada em funcionamento, a questão de insuficiência de lugares do internamento será resolvida gradualmente.

Os SS pretendem com a extensão do horário de serviço nos Centros de Saúde Macau Norte (Fai Chi Kei) e Areia Preta (Hac Sa Wan) até às 22 horas, responder a procura de consulta nocturna pela população, bem como aliviar a pressão sobre o serviço da urgência do Centro Hospitalar Conde de São Januário. Porém, os SS reconhecem que esta nova medida não obteve grande sucesso, dado que durante a extensão de horário nos centros de saúde, apenas algumas dezenas de utentes foram atendidas por noite. Mas de acordo com a informação, este baixo número de utentes não é por causa de falta de médicos, pelo que os SS vão proceder a novo estudo sobre esta medida, nomeadamente para verificar se a sua divulgação é suficiente.

Dado que não verificou ilegalidade ou impropriedade na conduta dos SS, o CCAC procedeu ao arquivamento deste caso.

Caso 33:

Exames clínicos/laboratoriais devem ser realizados por profissionais de saúde com licença para exercício da actividade

O CCAC recebeu uma queixa em Novembro de 2011, referindo que um Centro de medicina laboratorial de Macau continuava a funcionar mesmo sem dispor de médico desde Setembro desse ano, continuando a enviar relatórios de exames de radiografia e de exames físicos ao Hospital C, sendo que parte desses relatórios foi emitida por pessoas sem qualificações adequadas na área de saúde.

Durante a investigação, o CCAC apurou que os SS receberam a mesma queixa em Novembro de 2011, sendo que já tinham instruído um processo para acompanhamento do assunto.

Um funcionário dos SS deslocou-se ao Centro em Dezembro de 2011 para inspecção dos relatórios laboratoriais e verificou que todos os relatórios estavam assinados pelo médico A, mas esse médico não se encontrava no Centro. O trabalhador do Centro explicou que o A estava a frequentar um curso de formação na parte de manhã e regressaria logo depois das aulas; disse ainda que havia outro médico B, só que estava doente nesse dia. Caso alguém precisasse de exame de radiografia, este seria realizado pelo pessoal técnico que não possuía licença exigida para exercício dessa actividade. De imediato, o funcionário do SS chamou atenção ao trabalhador do Centro que a nenhuma entidade é permitida a prestação de serviços de assistência médica, sem a presença de médico ou de profissionais portadores de licença adequada.

Após acompanhamento pelos SS, o Centro verificou a insuficiência de médicos, pelo que teve de contratar mais um médico, para garantir que haja sempre um médico disponível no centro. Por outro lado, o técnico desse Centro requereu aos SS uma licença para exercício de actividades de técnico diagnóstico e terapêutica, sendo já sido autorizado pelos SS. Considerando que o Centro já corrigiu a infracção com medidas adequadas, os SS emitiram nos termos legais uma advertência por escrito ao Centro.

Por outro lado, o Centro apresentou aos SS o seu protocolo com o Hospital C, celebrado em 1 de Março de 2010, no qual acordaram que todos os exames clínicos do Centro serão analisados pelo laboratório do Hospital C, bem como dispor de técnico diagnóstico e terapêutica com licença dos SS no Centro para realizar os exames e assinar os relatórios em nome do Centro. Face a esta situação, os SS alertaram o Centro que deve ter medidas adequadas para facultar aos seus clientes conhecimento sobre o dito protocolo, nomeadamente a entidade colaboradora e conteúdo da colaboração, de modo a garantir o direito à informação dos seus clientes.

Uma vez que os SS adoptaram as medidas necessárias para tratar a queixa, o CCAC procedeu ao arquivamento deste caso.

Caso 34:

Problema na aquisição de um número de matrícula de veículo

Em Outubro de 2013, o CCAC recebeu uma queixa, de queixoso que ficou insatisfeito com a divulgação pela Direcção dos Serviços para os Assuntos de Tráfego (DSAT) dos números de matrícula de veículo para sorteio ou aquisição no dia seguinte, no dia 28 (de um dado mês) às 17 horas, uma vez que nessa altura ainda se previa como disponível o número XX-Y9-96, mas quando o queixoso se dirigiu à DSAT no dia seguinte para apresentar o requerimento para adquirir o referido número de matrícula, tal já não foi possível porque o número já tinha sido sorteado para outro veículo.

Na sequência da intervenção do CCAC, a DSAT respondeu que a situação referida pelo queixoso foi que nesse dia 28, o último número de matrícula entre os 400 números que podiam ser adquiridos directamente era inicialmente XX-Y6-83, mas nesse dia, 12 números foram adquiridos directamente, pelo que para manter um total de 400 números, houve que substituí-los com os 12 números seguintes (sendo um deles o XX-Y9-96); só após esse reordenamento é se procedeu ao sorteio para os veículos que tinham sido inspeccionados na véspera. Depois de concluir o sorteio no dia 28, foram substituídos mais números na lista até preencher os 400 para a rotina do dia seguinte (dia 29). Os cidadãos podem consultar a lista de números de matrícula para o dia seguinte no website da DSAT, todos dias a partir das 17 horas, ou dirigem-se aos lugares de afixação dos editais, a partir das 17 horas e 15 minutos. Só que no sorteio do dia 28 calhou o número XX-Y9-96 um novo veículo, consequentemente não era possível ser adquirido pelo queixoso no dia seguinte.

De acordo com o queixoso, na publicação do dia 28, às 17 horas, o número XX-Y9-96 ainda estava na lista para o dia seguinte. Porém, de acordo com a DSAT, depois dos procedimentos de sorteio e de aquisição de números, foi necessário actualizar o preenchimento, por ordem, com os números seguintes, sendo publicitados os procedimentos de sorteio e os respectivos resultados. Assim, não havendo dados que fundamentam fundamentem as suspeitas do queixoso, o CCAC não prosseguiu a intervenção.

Não obstante, o CCAC verificou que no website da DSAT, em relação à aquisição directa de número de matrícula, constava esta informação: «os números a adquirir são visualizados a partir das 15 horas do dia anterior, no website e no painel da Área de Atendimento», sendo que não condiz com o conteúdo da resposta ao CCAC. Após o CCAC ter alertado a situação, a DSAT já corrigiu a referida informação no seu website.

Pelo exposto, o CCAC procedeu ao arquivamento deste caso.

Caso 35:

Discussão sobre se o bónus é considerado «Remuneração fixo»

O CCAC recebeu uma queixa em Novembro de 2012, na qual o queixoso expressou o seu descontentamento contra a Direcção dos Serviços para os Assuntos Laborais (DSAL), por esta ter considerado o bónus concedido pela entidade patronal como remuneração variável e considerar que o queixoso não se qualificava para receber o bónus por ter deixado o emprego antes do dia 30 de Junho de 2012, pelo que arquivou o respectivo processo. O queixoso apontou que não havendo disposições sobre bónus na Lei das relações de trabalho, deve a DSAL recorrer a outros documentos de referência com eficácia jurídica (e.g.: relatório financeiro anual da empresa).

Após intervenção do CCAC e conforme os dados disponíveis, verificou-se que a DSAL recebeu uma queixa no 4 de Julho de 2012 e instruiu um processo para acompanhamento do caso. Após investigação e conforme as informações obtidas, não havia acordo entre o empregador e o seu trabalhador para concessão anual de bónus, ou seja a concessão de bónus tinha a natureza de um prémio para trabalhadores e portanto, caso o trabalhador tenha pedido a demissão ou sido despedido pelo empregador antes da ou até à data de concessão de bónus, perderá esse benefício. Pelo que a DSAL considera o bónus como uma prestação não periódica paga casuisticamente pelo empregador, ou seja uma «remuneração variável» nos termos da alínea 5) do artigo 2.º da Lei das relações de trabalho. A forma do pagamento não iria alterar a sua natureza de ser «remuneração variável». Uma vez que o queixoso se demitiu antes da data para a concessão de bónus (finais de Junho), não preenchia os requisitos para recebê-lo e assim, o Departamento de Inspecção do Trabalho da DSAL arquivou o respectivo processo.

O queixoso não ficou convencido e interpôs um recurso hierárquico para o Director da DSAL. Após analise, a DSAL considerou que a Lei das relações de trabalho não estabelece um regime de bónus, daí o pagamento de bónus estar dependente do acordo entre as partes. Caso as partes tivessem acordo sobre o bónus, dever-se-ia analisar as respectivas condições de concessão, de modo a determinar se o tal bónus tem a natureza de prestação não periódica paga casuisticamente pelo empregador nos termos da alínea 5) do artigo 2.º da Lei das relações de trabalho, ou de prestação pecuniária periódica, devida ao trabalhador em função da prestação do trabalho e fixada por acordo entre o empregador e o trabalhador ou por norma legal nos termos do artigo 2.º, alínea 4) e do artigo 59.º, n.º 1, alínea 8) da mesma lei. Caso tenha natureza de prestação periódica, é considerado remuneração de base e assim, aquando da cessação da relação de trabalho, o empregador deve pagar bónus ao seu trabalhador proporcionalmente ao período de trabalho prestado. Neste caso, aquando de cessação da relação de trabalho, o empregador deve pagar ao trabalhador o bónus com um valor proporcional ao período de trabalho prestado, nos termos do artigo 76.º da Lei das relações de trabalho.

No entanto, de acordo com o Manual para Trabalhadores dessa empresa, o bónus é pago casuisticamente, sendo que as condições e critérios para pagamento são definidos pelo empregador, dispondo nomeadamente sobre a não concessão de bónus aos trabalhadores que apresentarem o pedido de demissão à empresa ou forem despedidos antes da ou até a essa data. Daí, o bónus referido pelo queixoso não ser uma remuneração de base, mas sim uma remuneração variável nos termos da alínea 5) do artigo 2.º da Lei das relações de trabalho. Nesse caso, o queixoso apresentou o seu pedido de demissão à empresa nos finais de Junho de 2012, ou seja antes da data para concessão de bónus, pelo que não tinha o direito ao bónus. Assim, o Director da DSAL decidiu rejeitar o recurso.

Dado que não verificou ilegalidade ou impropriedade na conduta da DSAL, o CCAC procedeu ao arquivamento deste caso.

Caso 36:

Procedimento para resolução um acidente com veículo da administração

O queixoso apresentou a sua queixa ao CCAC no dia 21 de Novembro de 2012, afirmando que o seu veículo colidiu com um veículo da polícia no dia 12 de Outubro de 2012, acontecendo que o seguro de responsabilidade civil do veículo do queixoso estava fora do prazo de validade, pelo que o seu veículo foi apreendido pela polícia. Portanto, o queixoso pagou, de imediato, o seguro de responsabilidade civil e a multa pela respectiva infracção, bem como se comprometeu, por escrito, a indemnizar os danos em causa. Porém, até à data da queixa ao CCAC, o queixoso ainda não fora contactado pela polícia para confirmar o montante da indemnização, consequentemente, não lhe era possível pagar a mesma e o seu veículo continuava apreendido pela polícia.

De acordo com a lei vigente, um veículo em circulação sem seguro obrigatório de responsabilidade civil pode ser apreendido; a apreensão cessa logo que seja efectuado o seguro de responsabilidade civil nos termos legais ou, no caso de acidente, se mostrem satisfeitas as indemnizações dele derivadas ou seja prestada caução por montante equivalente ao valor mínimo do seguro obrigatório. Mais, a lei vigente determina que o processo de apuramento das circunstâncias de acidente que envolva veículo de entidades públicas, da extensão dos danos e da identificação e grau de culpa do responsável deve ser concluído no prazo de 30 dias a contar da data em que o sinistro foi comunicado ao serviço e pode ser excepcionalmente prorrogado por 30 dias, caso a complexidade do processo o justifique.

Na sequência da intervenção do CCAC, o Corpo de Polícia de Segurança Pública (CPSP) respondeu que as formalidades para a respectiva indemnização foram concluídas no dia 21 de Novembro de 2012, bem como procedeu à notificação do queixoso no dia 22 de Novembro de 2012, para comparecer no CPSP a tratar as devidas formalidades e recuperar o seu veículo.

Atendendo a que o prazo para investigação do referido acidente efectuada pelo CPSP não ultrapassou os 60 dias previstos na legislação e a que o queixoso já recuperou o seu veículo, objecto da queixa, o CCAC procedeu ao arquivamento deste caso.

SECÇÃO V

OUTROS ASSUNTOS

I. Trabalho relativo à Declaração de Bens Patrimoniais e Interesses

As novas medidas introduzidas no regime da Declaração de Bens Patrimoniais e Interesses entraram em vigor em 2013.

O regime da Declaração de Rendimentos e Interesses Patrimoniais entrou inicialmente em vigor em 1998, com a Lei n.º 3/98/M, de 29 de Junho, tendo-lhe sido introduzidas alterações, 5 anos depois, pela Lei n.º 11/2003, de 28 de Julho. Considerando que a Lei n.º 11/2003 («Declaração de Rendimentos e Interesses Patrimoniais») já estava em vigor há mais de 9 anos e com o objectivo de aperfeiçoar o respectivo regime e reforçar a transparência e a incorruptibilidade da Administração Pública, bem como os mecanismos de fiscalização, assegurando igualmente o cumprimento dos deveres fixados na Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, o Governo da RAEM apresentou, em 2012, à Assembleia Legislativa uma Proposta de Alteração à Lei n.º 11/2003. Em 3 de Janeiro de 2013, a Proposta foi aprovada pela Assembleia Legislativa. A nova Lei passou a designar-se «Regime Jurídico da Declaração de Bens Patrimoniais e Interesses» — vide a Lei n.º 1/2013, de 21 de Janeiro, entrando em vigor em 22 de Abril de 2013.

Pelo Regulamento Administrativo n.º 3/2013 e para o acompanhamento do respectivo trabalho, foi criada, em 19 de Março de 2013, a Divisão de Declaração de Bens Patrimoniais e Interesses no CCAC. Decorreram quinze anos desde a implementação dos trabalhos relativos à declaração de bens patrimoniais e interesses em 1998. Com o reforço na comunicação e coordenação com serviços públicos, todos os trabalhadores da função pública e respectivos cônjuges ou unidos de facto cumprem disposto na lei, não tendo nenhum declarante ou pessoa que se limite a facultar os elementos necessários ao preenchimento da declaração sido juridicamente responsabilizado por falta de entrega da declaração ou pela sua apresentação com irregularidades, tendo os trabalhos relativos à declaração de bens patrimoniais e interesses sido realizados de forma organizada.

Em 2013, o CCAC recebeu 11.500 declarações de bens patrimoniais e interesses dos trabalhadores da função pública. Apresenta-se de seguida a estatística correspondente ao número de declarantes em 2013:

MAPA ESTATÍSTICO DO NÚMERO DE PESSOAS QUE APRESENTARAM DECLARAÇÃO DE BENS PATRIMONIAIS E INTERESSES EM 2013

No que diz respeito à divulgação e comunicação, o CCAC continuou, em 2013, a realizar sessões de esclarecimento sobre a declaração de bens patrimoniais e interesses para os serviços públicos que recrutaram trabalhadores da função pública, por forma a levar os novos recrutados a compreender melhor o teor e a importância da lei para que os mesmos possam preencher a declaração correctamente, para além de adquirir um conhecimento mais profundo do «Regime Jurídico da Declaração de Bens Patrimoniais e Interesses».

Para além disso, o CCAC criou em 2012 uma aplicação de software, a «Plataforma de recepção da cópia da notificação da Declaração de Bens Patrimoniais e Interesses», para a informatização das cópias das notificações, que entrou em serviço em Janeiro de 2013. Actualmente, a mesma Plataforma está a ser utilizada por 49 serviços/instituições e outros 10 serviços/instituições, que estão em fase experimental, serão integrados também em breve na lista dos utilizadores para simplificar ainda mais os respectivos procedimentos, bem como reforçar a eficiência administrativa.

Na realidade, o número dos serviços/instituições que utilizam ou vão utilizar a curto prazo a aplicação já ultrapassa metade dos habituais interlocutores da Divisão de Declaração de Bens Patrimoniais e Interesses. Isto mostra que a aplicação já é reconhecida pela maioria dos serviços/instituições, pois o mesmo facilita, por via electrónica, a transmissão e a recepção das respectivas cópias entre os serviços e instituições públicas e as duas entidades depositárias, reduzindo o custo administrativo e elevando a eficiência administrativa, bem como evitando o atraso de entrega das cópias ou até a perda das mesmas. Acredita-se que mais serviços/instituições vão utilizar este produto de software no futuro.

II. Acções de Formação e Intercâmbio

(1) Formação profissional dos trabalhadores

— Uma delegação da Comissão da Anti-Corrupção da Malásia (MACC) visitou o CCAC em Dezembro de 2013, tendo realizado uma palestra sobre as «Atribuições da MACC» dirigida aos trabalhadores do CCAC, ministrada pelo Adjunto do Comissário responsável pelo combate à corrupção do sector privado Norazlan Mohd Razali, pela Superintendente Sénior da Divisão de Inspecção e Consultoria, Halimah Md Shariff e pela Directora da Divisão de Administração do Serviço Público, Junipah Wandi.

Na palestra, o Senhor Razali, detentor de uma rica experiência de luta contra a corrupção adquirida ao longo dos anos, apresentou as atribuições e o funcionamento da MACC, sublinhando que o Governo da Malásia está empenhado em impulsionar os trabalhos de combate à corrupção, de modo a elevar eficiência e integridade do país.

A Senhora Wandi apresentou o serviço de consultadoria prestado pela MACC às entidades públicas e privadas, com vista a verificar se os procedimentos e sistemas das entidades estão bem integrados e propor possibilidades de aperfeiçoamento caso haja necessidade, por sua vez a eliminar corrupções e de prevaricações pelos funcionários públicos.

— O CCAC realizou em Fevereiro de 2013 uma acção de formação interna subordinada ao tema «aquisição de bens e serviços», a fim de aprofundar conhecimentos dos trabalhadores. Durante a mesma, os colegas do CCAC e o docente trocaram opiniões sobre muitos casos e situações concretas, facilitando o alargamento dos conhecimentos dos colegas, bem como elevar a capacidade e eficiência do seu trabalho.

— O CCAC enviou 17 investigadores a Pequim em Dezembro de 2013 para participar o 13.º curso de formação organizado pela Universidade de Segurança Pública do Povo Chinês, a fim de reforçar conhecimentos sobre a actualidade política do País, os mecanismos de fiscalização, investigação e funcionamento policial e outros assuntos no Interior da China. O Comissário contra a Corrupção, Fong Man Chong, esteve na cerimónia de encerramento, e no seu discurso manifestou o desejo de que os formandos possam aplicar os conhecimentos obtidos no curso e, com espírito de equipa, elevar a capacidade de trabalho, contribuindo assim para a construção de uma sociedade íntegra na RAEM.

(2) Recrutamento de investigadores no âmbito da provedoria de justiça

O CCAC abriu concurso público nos finais de Maio de 2013 para recrutar investigadores no âmbito da provedoria de justiça, a fim de reforçar os recursos humanos nessa área e a eficiência funcional da Direcção dos Serviços de Provedoria de Justiça. Neste, inscreveram-se mais de cem candidatos licenciados em direito e com experiência profissional na área jurídica.

Após um rigoroso processo de selecção, nomeadamente prova escrita, visita à família e entrevista, 10 classificaram-se para integrar o 10.º Curso de Formação para Pessoal Investigador do CCAC (na área da Provedoria de Justiça), cujo programa com a duração de 3 meses incluiu vários temas, designadamente, conhecimentos jurídicos, técnicas de atendimento de queixas, técnicas de investigação, formação prática, trabalho em equipa, etc. Os que concluíram com aproveitamento no curso foram admitidos como investigadores do CCAC.

(3) Programa de formação regional do Instituto Internacional de Ombudsman (IOI)

Uma delegação do CCAC liderada pelo Comissário contra a Corrupção participou no IOI Training Workshop organizado pelo IOI e realizado no início de Abril de 2013, em Banguecoque, Tailândia, com o objectivo de elevar o conhecimento e nível profissional dos membros do IOI, durante o qual a delegação do CCAC teve oportunidades de trocar opiniões e experiências sobre diversos assuntos com Ombudsman e organizações de fiscalização.

Durante o Workshop foram analisadas as semelhanças e diferenças entre Ombudsman em diferentes países, nomeadamente o seu papel na sociedade e as suas funções e ainda o seu recente desenvolvimento e desafios, tendo os formandos que, conforme as realidades do seu país ou região, elaborar um modelo de funcionamento adequado à sua entidade.

No Workshop, para além do ensino de conhecimentos teóricos, a análise colectiva de casos concretos contribuiu para esclarecer as ideias dos formandos, que através desse modo de aprendizagem elevaram os seus conhecimentos profissionais. A discussão interactiva dos casos incluiu a elaboração de um plano para a investigação de uma queixa no âmbito de provedoria de justiça, um método de análise e avaliação integral das provas e a resolução dos problemas mais frequentemente encontrados durante a investigação. O docente realizou ainda uma simulação do contacto com o queixoso, apresentou as formas de comunicação, para lidar com diferentes tipos de queixosos com conduta irrazoável. Os formandos adquiriram conhecimentos profissionais nestes âmbitos, contribuindo para elevar a eficiência futura do trabalho.

Docentes que leccionaram no Workshop: Eric Drake, Ex-Comissário Adjunto do Ombudsman para os Serviços Públicos da Escócia, Kerry Barker, perita da mesma entidade em matéria de queixas contra entidades públicas, Chris Gill, Professor de Justiça Administrativa na Universidade Queen Margaret, e George Hunter, Investigador sénior do Ombudsman para os Serviços Públicos da Escócia.

III. Reunião do grupo de trabalho de avaliação de conformidade da implementação da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção

Em finais de Maio de 2013, um representante do CCAC foi enviado deslocou-se a Viena de Áustria, integrado na delegação nacional na qualidade de perito da Região Administrativa Especial de Macau, para participar na reunião de trabalho de avaliação de conformidade da implementação da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção na República Popular da China (incluindo a Região Administrativa Especial de Macau e a Região Administrativa Especial de Hong Kong), iniciada em 2013. Na reunião, foram determinados, através de sorteio, os dois países que avaliam a implementação da Convenção pela China.

Atendendo às necessidades da implementação da Convenção, foi realizada, em finais de Junho, uma reunião de trabalho em Pequim entre a Subdirectora do Departamento de Tratados e Direito do Ministério dos Negócios Estrangeiros da RPC e Subdirectora do Gabinete para Assuntos relacionados com a implementação da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, Chen Peijie, os peritos e representantes do Interior da China, Macau e Hong Kong para a execução e o acompanhamento dos vários trabalhos desta matéria.

Na Convenção estabelece-se um mecanismo de avaliação para verificar periodicamente a sua aplicação pelos Estados Partes. Foi determinado, através de sorteio, que a partir de 2013, a China (incluindo a RAEM e a RAEHK) será avaliada conjuntamente pelas Bahamas e pelo Vietname, em relação às medidas por si adoptadas para a implementação da Convenção.

IV. Contactos e intercâmbio

(1) Recepção de visitas

Em meados de Setembro de 2013, o CCAC recebeu uma delegação do Comité Permanente da Assembleia Popular da Província de Guangdong. O Comissário contra a Corrupção, Fong Man Chong, teve um encontro de trabalho com a delegação e ambas as partes declararam pretender estabelecer um mecanismo de contacto, reforçando a sua cooperação para promover o desenvolvimento dos trabalhos de construção de uma sociedade íntegra nas duas regiões.

Neste encontro, Fong Man Chong apresentou à delegação a estrutura do CCAC, as funções das suas subunidades e o funcionamento do Comissariado, bem como os trabalhos concretos relativos ao regime de declaração de bens patrimoniais e interesses dos trabalhadores da Administração Pública da RAEM. Ambas as partes realizaram uma discussão profunda sobre os trabalhos no âmbito da Provedoria de Justiça e o regime de Provedoria de Justiça de Macau.

Foram recebidas também delegações da Direcção da Prevenção de Corrupção do Departamento de Supervisão da Província de Guangdong, da Comissão de Inspecção Disciplinar do Município de Cantão, do Gabinete para os Assuntos de Hong Kong e Macau do Governo Popular da mesma Província, do Centro de Investigação de Anti-corrupção na China da Academia Chinesa de Ciências Sociais, da Direcção de Prevenção de Corrupção do Município de Shantou, da Escola Koguan de Direito da Universidade de Jiao Tong de Xangai, do Ombudsman de Hong Kong, da Divisão de Ciências Sociais do Instituto de Educação de Hong Kong, do Ombudsman da Tailândia, da Autoridade Reguladora dos Casinos de Singapura, do Gabinete da União Europeia para Hong Kong e Macau, do Provedor de Justiça para os Direitos Cívicos da Hungria, da Comissão da Anti-Corrupção da Malásia, da Direcção de Investigação e da Agência contra a Corrupção do Ministério de Justiça de Taiwan.

(2) Visitas e reuniões realizadas no exterior

Em 2013, as visitas ao exterior realizadas pelo Comissariado foram seguintes:

• Celebração em Zhuhai de um protocolo de intercâmbio e cooperação com o Departamento de Supervisão da Província de Guangdong, para o reforço do intercâmbio e da cooperação no âmbito da promoção e desenvolvimento da integridade das duas regiões.

• Participação da delegação do CCAC no «Regional Training Programme of International Ombudsman Institute», realizado em Banguecoque, Tailândia, cujo objectivo foi elevar o nível de profissionalismo dos trabalhadores das autoridades de fiscalização da zona asiática.

• Deslocação a Pequim para visita ao Ministério da Supervisão da China, em que a delegação do CCAC teve um encontro com o Vice-Secretário da Comissão Central Disciplinar do Partido Comunista da China, Ministro da Supervisão e Director da Direcção da Prevenção de Corrupção Nacional, Huang Shuxian. O responsável chinês elogiou os esforços enviados pela RAEM na construção de uma sociedade íntegra e os resultados alcançados pelo CCAC na investigação de casos e sensibilização da população para a integridade.

• Participação no «5.º Seminário da Associação Internacional de Autoridades contra a Corrupção», realizado em Jinan, Shandong, para trocar impressões entre os representantes de várias regiões sobre o «Capítulo VI da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção — Assistência técnica e troca de informações». Na reunião, os representantes concordaram, por unanimidade, em reforçar os contactos no âmbito da produção legislativa contra a corrupção e da recolha, análise e utilização de informações relativas aos crimes de corrupção, para conseguir uma melhor cooperação internacional de anti-corrupção. O Seminário deu ainda resposta às necessidades dos países em desenvolvimento em matéria de assistência técnica, de forma a cumprir com rigor os correspondentes deveres definidos no mesmo tratado internacional.

• Participação na 16.ª Reunião Anual do Grupo Ásia Pacífico contra o Branqueamento de Capitais, realizada em Xangai, com o objectivo de aprender com as experiências e técnicas das organizações internacionais de combate ao branqueamento de capitais, elevando assim o nível de conhecimento do pessoal do CCAC nesta área.

• Participação na 18.ª Reunião do Grupo Orientador da Iniciativa do ADB/OECD contra a Corrupção para a Ásia-Pacífico e no 12.º Seminário regional contra a corrupção, realizado em Timor-Leste, em que o jurista Luis Rôlo, em representação do CCAC, apresentou uma comunicação, referindo que, para promover a construção de uma sociedade íntegra, o CCAC desenvolve várias acções de sensibilização e elabora propostas de legislação.

• Participação no seminário de tipologias, organizado pelo Grupo Ásia Pacífico contra o Branqueamento de Capitais em Ulan Bator, Mongólia.

• Participação na 13.ª Reunião da Associação Asiática de Ombudsman, realizada em Teerão no Irão, enquanto membro do conselho de direcção.

• Na qualidade de membro da delegação da República Popular da China, um representante do CCAC deslocou-se a Genebra, Suíça, para prestar apoio quanto aos assuntos da RAEM, na Universal Periodic Review sobre o cumprimento pela China das convenções internacionais, realizada pelo Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas.

• Participação na 7.ª Conferência Anual e Sessão Plenária da Associação Internacional de Autoridades contra a Corrupção, que teve lugar na Panamá sob o tema «Rule of Law and Anti-Corruption: Challenge and Opportunity». A delegação do CCAC trocou opiniões e experiências com representantes de diversos países e regiões e esteve também presente, integrada na delegação da IAACA, na 5.ª Reunião dos Estados-membros da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção.

SECÇÃO VI

ACTIVIDADES DE SENSIBILIZAÇÃO E RELAÇÕES COMUNITÁRIAS

I. Sensibilização para a integridade

Em 2013, o CCAC continuou a desenvolver as acções de sensibilização, com objectivo de promover o sentido da integridade e honestidade e obter o apoio de vários sectores sociais para a construção de uma sociedade íntegra. Foram organizadas, no ano em análise, 410 palestras e colóquios, contando com a participação de 25.942 pessoas. Os destinatários foram principalmente trabalhadores da função pública e de entidades privadas, população em geral, jovens e estudantes do ensino secundário e primário.

ESTATÍSTICA DAS PALESTRAS E COLÓQUIOS REALIZADOS EM 2013

EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE PARTICIPANTES EM PALESTRAS

ENTRE 2003 E 2013

(1) Sensibilização para funcionários públicos

Para consolidar a consciência da integridade nos trabalhadores da função pública, o CCAC realizou, em 2013, um total de 86 palestras com a participação de 5.239 pessoas. Os temas das palestras incluíram as condutas íntegras, a aquisição de bens e serviços e a declaração de bens patrimoniais e interesses. A par disso, foram organizadas igualmente palestras para aperfeiçoar o sentido da integridade, destinadas à formação para efeitos de acesso, com o fim de criar uma equipa de funcionários públicos íntegros.

ESTATÍSTICAS DAS PALESTRAS DESTINADAS A FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS EM 2013

(2) Sensibilização sobre a prevenção da corrupção no sector privado

Foram realizados pelo CCAC colóquios sobre a Lei de Prevenção e Repressão da Corrupção no Sector Privado, destinados a associações e entidades privadas. Nos colóquios, foram abordados o conteúdo da legislação, os aspectos a observar, a pena da violação da lei e os meios de consulta e participação aquando de encontrar dúvidas. Através da realização dos mesmos, o CCAC trocou impressões com participantes, permitindo aos cidadãos conhecer melhor a lei e promovendo conjuntamente um ambiente empresarial íntegro e justo. Para além disso, o CCAC organizou, em colaboração com vários serviços públicos, as palestras sobre a prevenção da corrupção no sector privado, destinadas ao pessoal dos serviços públicos e aos indivíduos das entidades que tinham ligação de trabalho com esses serviços públicos. Foram organizadas 63 sessões de colóquio sobre o tema, contando com a participação de 3.896 pessoas.

A par disso, as mensagens da prevenção da corrupção no sector privado foram divulgadas pelos diversos canais, nomeadamente, os anúncios televisivos, a publicidade em rádio, ao ar livre e nos autocarros, os programas televisivos, a coluna periódica «Fórum Anti-corrupção» e a publicação de materiais de divulgação.

ESTATÍSTICAS DOS COLÓQUIOS SOBRE O SECTOR PRIVADO EM 2013

(3) Educação da juventude sobre a integridade

O CCAC colabora com o sector de educação e as associações juvenis, para promover conjuntamente os valores da integridade e a cultura da honestidade. Através de actividades diversificadas, pretende guiar os jovens estudantes para formar valores morais correctos. Em 2013, para os alunos do ensino primário e secundário, o CCAC organizou várias actividades de sensibilização sobre a integridade e o cumprimento da lei, incluindo 204 palestras com a presença de 10.874 pessoas.

1. «Programa de Educação para a Honestidade da Juventude»

O CCAC tem promovido o «Programa de Educação para a Honestidade da Juventude», enviando o seu pessoal a escolas locais para divulgar aos alunos do ensino secundário as mensagens de integridade, com o objectivo de formar os valores correctos nos jovens. Correspondendo às diferentes fases do crescimento dos jovens, o CCAC elaborou temas específicos, com a apresentação de exemplos quotidianos, notícias e vídeos de casos reais, a fim de chamar a atenção dos estudantes para a importância de integridade e cumprimento da lei. No ano em análise, 14 escolas participaram no programa e foram realizadas 83 sessões de palestras, contando com a participação de 5.757 estudantes.

2. «Formação Obrigatória para a Honestidade dos Alunos Finalistas»

As palestras sobre «Formação Obrigatória para a Honestidade dos Alunos Finalistas» foram realizadas para dar a conhecer aos alunos finalistas do ensino secundário as boas práticas de integridade. Com a organização da actividade, espera-se que os alunos finalistas, prestes a entrar no mercado laboral, possam adquirir os conhecimentos necessários relativamente à legislação actualmente em vigor em Macau sobre o combate à corrupção e os conhecimentos sobre a prevenção da corrupção, para os jovens poderem cumprir a lei e proteger os seus direitos e interesses legítimos, bem como evitarem que os mesmos caiam, por engano, nas malhas da justiça. O CCAC realizou 21 palestras que contaram com a participação de 2.017 alunos provenientes de 10 escolas.

3. Educação da integridade para o ensino primário

O CCAC tem desenvolvido o programa «Nova Geração Íntegra — Programa de Educação para a Honestidade dos Estudantes», destinado aos alunos dos 3.º ao 6.º ano das escolas primárias, nas instalações da Delegação na Areia Preta. Os elementos do CCAC apresentaram histórias aos alunos para lhes divulgar as mensagens de honestidade e cumprimento da lei. Em 2013, o CCAC realizou 92 sessões do programa, em que 22 escolas participaram, contando com a participação de 2.853 alunos. Por ocasião do Dia da Criança, o CCAC organizou 8 sessões especiais para 247 estudantes provenientes de 8 escolas.

(4) Sensibilização para a população em geral

O CCAC tem prestado muita atenção aos trabalhos de sensibilização destinada à população em geral. Através de análise de casos reais e esclarecimento de legislação, o CCAC pretende elevar os conhecimentos dos cidadãos sobre a prevenção e o combate à corrupção, permitindo à população cumprir a lei e exercer as funções de fiscalização social, bem como estimulando-a a participar ao CCAC os actos de corrupção e defender a integridade na nossa sociedade. Em 2013, o CCAC realizou 13 sessões de palestras sobre a consciência da integridade, destinadas a associações e estabelecimentos de ensino, com a participação de 367 pessoas.

ESTATÍSTICAS DOS COLÓQUIOS DESTINADOS A ASSOCIAÇÕES E ESTABELECIMENTOS DE ENSINO EM 2013

II. Acções de promoção comunitária

(1) Queixas, participações e pedidos de consulta recebidos nas delegações do Comissariado

O estabelecimento das duas delegações do CCAC — a Delegação na Areia Preta e a Delegação na Taipa — pretende aproximar dos cidadãos os serviços de apresentação de queixas e participações e pedidos de consulta. Em 2013, o número de queixas e participações, de pedidos de apoio, pedidos de informação e de consulta recebidos nas duas delegações totalizou 712.

ESTATÍSTICA DOS CIDADÃOS ATENDIDOS NAS DUAS DELEGAÇÕES DO CCAC EM 2013

(2) Alargamento de relações comunitárias

O CCAC tem-se envolvido na comunidade para a divulgação do sentido da integridade, obtendo o apoio da sociedade e população em geral. A par disso, o CCAC tem procedido à recolha da opinião pública sobre os trabalhos desenvolvidos pelo CCAC, com o objectivo de ajustar, oportunamente, as estratégias de trabalhos e melhor responder o desejo dos sectores sociais para a construção de uma sociedade íntegra. Em 2013, o CCAC desenvolveu acções de contactos e intercâmbio com 14 associações, sensibilizando a mensagem da incorruptibilidade junto dos cidadãos.

(3) Outras acções de sensibilização

Para continuar a elevar a consciência da integridade dos cidadãos, bem como promover um ambiente social íntegro, o CCAC tem utilizado vários meios para a sensibilização, incluindo a produção de cartazes, publicidade em jornais e anúncios televisivos ou de rádio, a prestação de informações sobre os seus trabalhos nos canais, nomeadamente, na coluna periódica «Fórum Anti-corrupção» dos jornais em chinês e no programa televisivo «Informações ao Público». A par disso, foram publicadas a publicação semestral «Boletim Informativo do CCAC» e outras matérias de divulgação. Com a utilização dos meios acima referidos, pretende divulgar os valores da integridade em toda a sociedade.

III. Grupo de Voluntários para uma Sociedade Limpa

No primeiro semestre de 2013, o CCAC recrutou novos elementos do «Grupo de Voluntários para uma Sociedade Limpa» e organizou, especialmente, aos mesmos uma palestra de formação, em que foram abordadas as funções do CCAC sobre o combate à corrupção e a provedoria de justiça, os trabalhos de sensibilização, a legislação sobre as eleições legislativas, bem como a história do estabelecimento do Grupo de voluntários e as actividades promocionais em que o Grupo participou. A par disso, os novos elementos visitaram às instalações do CCAC, para conhecer in loco os seus trabalhos desenvolvidos.

No âmbito das eleições legislativas de 2013, os voluntários desempenharam um papel importante para prestar auxílio aos trabalhos do CCAC relativos à divulgação de umas eleições limpas, nomeadamente, a distribuição e afixação de cartazes promocionais, bem como a prestação de apoio nas actividades ao ar livre sob o tema «Todos juntos para umas eleições limpas», com o objectivo de ajudar ao CCAC para divulgar o sentido da integridade nas eleições junto da população em geral, promovendo desta forma e em conjunto a realização de umas eleições limpas.

SECÇÃO VII

ANEXOS

———

ANEXO I

ALGUMAS RECOMENDAÇÕES EMITIDAS E RELATÓRIOS DE INVESTIGAÇÃO CONCLUÍDOS PELO CCAC

De acordo com as alíneas 4), 9) e 12) do artigo 4.º da Lei n.º 10/2000, de 14 de Agosto, alterada pela Lei n.º 4/2012, de 26 de Março, Lei Orgânica do Comissariado contra a Corrupção da Região Administrativa Especial de Macau, compete ao Comissariado contra a Corrupção, nomeadamente, averiguar da legalidade de actos ou procedimentos administrativos, no âmbito das relações entre as entidades públicas e os particulares e dar conhecimento do resultado das suas principais averiguações ao Chefe do Executivo, ou dirigir recomendações directamente aos órgãos competentes.

O CCAC emitiu várias recomendações aos serviços públicos no ano passado. Em simultâneo, considerando a importância dos objectos das queixas, vários relatórios de investigação foram apresentados ao Chefe do Executivo pelo CCAC em 2013, nomeadamente:

1) - Relatório de investigação e propostas em relação à queixa sobre o acordo de cooperação celebrado entre a TV Cabo Macau, S.A. e os fornecedores do serviço de antena comum, bem como sobre a execução do acórdão do Tribunal de Segunda Instância;

2) - Segundo relatório sobre a análise efectuada à queixa relacionada com a omissão administrativa e às respectivas diligências para fiscalizar a atribuição de apoio financeiro pelos Serviços Públicos a associações/indivíduos;

3) - Relatório de investigação e análise sobre uma queixa relacionada com a Concessão do Serviço Público de Transportes Colectivos Rodoviários de Passageiros;

4) - Relatório de Investigação sobre os fundamentos da cessação da comissão de serviço do Segundo-Comandante do Corpo de Bombeiros e a respectiva queixa;

5) - Análise e conclusão sobre a resposta dada pelo Secretário para a Segurança em relação ao «Relatório de investigação sobre os fundamentos da cessação da comissão de serviço do Segundo-Comandante do Corpo de Bombeiros e a respectiva queixa».

* * *

Neste capítulo, transcrevem-se alguns dos relatórios com conteúdo de maior impacto social para conhecimento do público.

Caso I

Relatório de investigação e propostas em relação à queixa sobre o acordo de cooperação celebrado entre a TV Cabo Macau, S.A. e os fornecedores do serviço de antena comum, bem como sobre a execução do acórdão do Tribunal de Segunda Instância

*

*

Parte I: Introdução

1. Em 7 de Agosto de 2013, o Comissariado contra a Corrupção (adiante designado por CCAC) recebeu uma queixa, na qual se alegava a ilegalidade do acordo de cooperação celebrado entre a TV Cabo Macau, S.A., adiante designada por TV Cabo (em 23 do mesmo mês foram recebidas queixas de teor semelhante), com fundamento em que, por um lado, teria sido prejudicado o direito dos cidadãos, nomeadamente no que se refere ao acesso aos canais televisivos — de acordo com as informações divulgadas pela Direcção dos Serviços de Regulação de Telecomunicações (adiante designada por DSRT), foi consideravelmente reduzido o número de canais televisivos a que a população tem acesso e os «anteneiros», por seu turno, abstiveram-se de retransmitir sinais de canais televisivos para além dos acordados — e, por outro lado, era extremamente injusto e irrazoável que o custo decorrente da aquisição dos serviços à TV Cabo fosse suportado pelo Governo, uma vez que haviam sido violados os princípios da gestão pública e reduzido o número de canais televisivos a que a população tinha acesso. Posto isto, o queixoso solicitou a intervenção do CCAC no sentido de apurar a existência de ilegalidade, de tráfico de influências e de irregularidades administrativas.

2. Em 15 de Agosto de 2013, o CCAC solicitou, por ofício, à DSRT o envio, em 48 horas, de toda a documentação relacionada com o caso.

3. Em 16 de Agosto de 2013, a DSRT deu uma resposta ao CCAC, acompanhada dos documentos a seguir elencados:

Relação dos documentos facultados

* * *

Parte II: Factos

1. Em relação ao litígio suscitado entre a TV Cabo e os «anteneiros», havia sido realizada uma investigação e publicado o respectivo relatório pelo CCAC, tendo sido emitidas em 12 de Outubro de 2010 as recomendações para a DSRT, cujo teor a seguir se transcreve⁷:

———
7 Vide o Relatório de Actividades do Comissariado contra a Corrupção 2010, página 152 e ss. da versão chinesa e página 181 e ss. da versão portuguesa.

1) Nomear imediatamente pessoal especializado (ou criar grupo especializado) para dar início aos trabalhos de resolução do problema dos «anteneiros» num espaço de tempo de seis meses a um ano;

2) Analisar com rigor, cada uma das medidas concretas propostas no presente relatório bem como outras que se apresentem eficazes;

3) Dar início ao trabalho preparatório relacionado com o procedimento do pedido de licença por parte dos «anteneiros» (fornecedores de serviços de antenas comuns) ao abrigo do artigo 8.º do DL n.º 18/83/M, de 12 de Março, obtendo-se assim, de forma profunda e completa, os dados concretos respeitantes aos referidos fornecedores;

4) Dar imediatamente início ao procedimento legislativo, tentando submeter proposta à Assembleia Legislativa, dentro de três meses, para disciplinar os «anteneiros» (fornecedores de serviços de antenas comuns), definindo-se um regime global de supervisão dos mesmos;

5) Analisar paralelamente os diferentes problemas resultantes do contrato de concessão, nomeadamente as diligências e medidas a adoptar após o termo do mesmo;

6) Relativamente a questões controversas, proceder novamente à sua identificação e à adopção de diferentes meios legais, procurando-se recuperar assim o prestígio da governação dos serviços públicos;

7) Aperfeiçoar a forma de tratamento dos documentos e elevar a capacidade e a sensibilidade do pessoal no exercício de funções.

2. Daí se verifica que na emissão dessas recomendações, o CCAC teve fundamentalmente em conta as atribuições da DSRT, com o objectivo de que o litígio pudesse ser resolvido com a maior rapidez possível, evitando a deterioração da situação.

3. Todavia, por não terem sido tomadas atempadamente diligências pelo Serviço competente para resolver o litígio, o Tribunal de Segunda Instância (TSI) proferiu, em 6 de Junho de 2013, uma decisão (Acórdão n.º 22/2013 do TSI). Seguem-se os dados fundamentais do caso:

— Em 27 de Setembro de 2012, a TV Cabo apresentou ao Tribunal Administrativo um pedido de intimação para um comportamento, sendo 8 o número total de requeridos.

— Apreciado o caso, foi proferida pelo Tribunal Administrativo em 27 de Novembro de 2012 uma decisão, tendo sido julgado improcedente o pedido.

— Inconformada com a decisão do Tribunal Administrativo, a requerente (TV Cabo) interpôs recurso em 12 de Dezembro de 2012 para o Tribunal de Segunda Instância. Após apreciação, foi proferido por este último em 6 de Junho de 2013 um acórdão, que a seguir se transcreve parcialmente:

« I. Determinam intimar, para que no prazo de 90 dias:

1. O 1.º requerido⁸ assegure o cumprimento das obrigações consagradas no contrato de concessão celebrado com a TV Cabo Macau, S.A., garantindo a este o respectivo exclusivo e fazendo cessar a transmissão ilegal de sinais televisivos;

2. Os 2.º a 7.º requeridos⁹ respeitem aquele contrato de concessão, abstendo-se de retransmitir os sinais televisivos não autorizados.

———
8 Refere-se ao director da DSRT.
9 Refere-se a cada um dos anteneiros referidos no Processo n.° 22/2013.

II. Absolvem da instância a 8.ª requerida TDM.»

4. No mesmo dia em que o TSI proferiu o dito acórdão, a DSRT emitiu uma nota de imprensa que a seguir se transcreve:

«Resposta da DSRT à sentença do Tribunal de Segunda Instância relativamente ao recurso interposto pela TV Cabo

Nota de Imprensa

Em relação à sentença do Tribunal de Segunda Instância relativamente ao recurso interposto pela TV Cabo, a DSRT estudará pormenorizadamente a decisão o mais rapidamente possível, respeitando a sentença do Tribunal, e tomando, a curto prazo, várias medidas viáveis para executar a sentença. A DSRT acelerará a revisão geral do desenvolvimento do serviço de transmissão dos sinais televisivos, definindo políticas de desenvolvimento a longo prazo através da plena liberalização do mercado das telecomunicações e da introdução de novas redes e tecnologias, a fim de garantir que os cidadãos podem gozar de serviços de telecomunicações e de televisão diversificados e de qualidade.»

5. Nesta circunstância, deve a DSRT cumprir o acórdão, ou seja, resolver definitivamente o conflito entre a TV Cabo e os «anteneiros».

* * *

Parte III: Análise

1. Importa salientar que a TV Cabo não funciona como qualquer empresa, nem explora uma espécie de actividade comercial não sujeita a fiscalização, mas sim presta serviço terrestre de televisão por subscrição no âmbito de um contrato de concessão, razão pela qual se rege pela Lei n.º 3/90/M, de 14 de Maio (Bases do Regime das Concessões de Obras Públicas e Serviços Públicos) e ainda pelo clausulado do respectivo contrato de concessão.

2. Aquela lei, no seu artigo 2.º, alínea b), dispõe que:

«Artigo 2.º

(Definições)

Para os efeitos da presente lei entende-se:

a) (...) ;

b) Por concessão de serviços públicos, a transferência para outrem do poder de, em exclusivo, explorar, por sua conta e risco, os meios adequados à satisfação de uma necessidade pública individualmente sentida.»

3. Para o efeito, foi celebrado entre o então Governo e a empresa concessionária (TDM, S.A.) o Contrato de Concessão do Serviço de Radiodifusão Televisiva e Sonora, publicado no suplemento ao Boletim Oficial de Macau n.º 18, II Série, de 5 de Maio de 1999, cuja cláusula 8.ª a seguir se transcreve:

«Cláusula oitava

(Sujeição aos acordos internacionais)

A concessionária fica obrigada a respeitar as disposições dos acordos ou convenções internacionais que obriguem Macau em matéria de telecomunicações e de comunicação social.»

4. O Contrato de Concessão do Serviço Terrestre de Televisão por Subscrição (STTvS), adiante designado por Contrato de Concessão, na sua cláusula 14.ª, estipula que:

«Cláusula décima quarta

(Reversão)

Um. Extinta a concessão, a universalidade de bens e direitos que à mesma estiver afecta reverterá para o Concedente livre de quaisquer ónus, encargos ou responsabilidades.

Dois. Consideram-se afectos à concessão o sistema de telecomunicações público e demais bens normalmente utilizados pela Concessionária na prestação do STTvS, designadamente, edifícios onde se encontrem instalados os estúdios, serviços técnicos, administrativos ou outros, bem como equipamentos, utensílios e materiais.

Três. A Concessionária obriga-se a entregar os bens afectos à concessão em estado de funcionamento e de conservação que permita a continuidade do STTvS sem quebra de qualidade, podendo o Concedente, caso tal não aconteça, reter a importância necessária à reposição dessas condições, utilizando para o efeito os montantes devidos a título de compensação ou, no caso de estes serem insuficientes, a caução prestada.»

Para além disso, a cláusula 8.ª do Contrato de Concessão dispõe que:

«Cláusula oitava

(Trespasse e subconcessão)

Um. Não é permitido o trespasse da concessão.

Dois. A Concessionária não pode subconceder parcialmente a concessão, nem celebrar qualquer negócio jurídico de efeito equivalente, sem prévia autorização do Concedente.»

5. De acordo com as informações facultadas ao CCAC pela DSRT, entre a TV Cabo e cada um dos anteneiros, por forma a que estes, após a recepção dos sinais televisivos fornecidos por aquela, procedessem à sua transmissão à população (que de um modo geral se refere aos clientes que não contrataram o serviço de televisão por cabo), foi celebrado um acordo de cooperação com o seguinte teor:

«ACORDO DE COOPERAÇÃO

TV CABO MACAU, S.A., como PARTE A, e

Companhia de Antenas X, como PARTE B (um total de 15 fornecedores do serviço de antena comum assinaram o presente Acordo).

Em cumprimento do Acórdão do TSI n.º 22/2013 de 6 de Junho de 2013 e para garantir aos cidadãos que o seu direito de acesso aos canais televisivos abertos não fica prejudicado, depois de negociação amigável, acordam em celebrar o presente Acordo nos termos das cláusulas seguintes:

1. A PARTE B deixa de receber e retransmitir sinais televisivos, através da rede por fios.

2. A partir da data da celebração do Acordo, a PARTE B concorda em doar, gratuitamente, a sua rede por fios à PARTE A, ficando a rede a pertencer à PARTE A, sem necessidade de qualquer outro documento para o efeito.

3. A partir da data da celebração do Acordo, a PARTE A confia à PARTE B a gestão e manutenção da rede por fios transferida para a PARTE A e a PARTE A não poderá, sem o acordo escrito da PARTE B, vender, desmontar, substituir total ou parcialmente a mesma rede (incluindo suas peças e componentes), nem tomar quaisquer outras medidas equivalentes.

4. A PARTE B não pode expandir a rede para novos edifícios ou construções nem modificar a rede, excepto com prévia autorização da DSRT. Em caso de dano ou avaria da rede que exija substituição, a PARTE B deve informar atempadamente a DSRT da sua ocorrência e notificar a PARTE A.

5. A cláusula anterior não se aplica aos contratos de distribuição de sinais televisivos já celebrados pela PARTE B com os terceiros anteriormente à celebração do presente Acordo, mas a PARTE B fica obrigada a entregar à Parte A uma lista de todos os terceiros em causa e, ainda, no prazo de 3 dias a contar da data da assinatura do presente Acordo, cópias dos respectivos contratos, a serem juntadas ao presente Acordo como Anexo III.

6. São da exclusiva responsabilidade da PARTE B os danos causados tanto a nível de segurança da rede cuja gestão e manutenção compete à PARTE B, como a nível de qualidade e de estabilidade dos sinais televisivos, ficando a PARTE A isenta de qualquer responsabilidade.

7. A PARTE A fornece os sinais televisivos à rede gerida pela PARTE B. É à PARTE A que cabe efectuar a ligação (Vide o Anexo I - Memorando técnico sobre a ligação dos sinais televisivos à rede por fios). Por esta ligação a PARTE A não pode exigir qualquer pagamento à PARTE B.

8. Compete à PARTE A fornecer sinais televisivos com qualidade e estabilidade, devendo em caso de interrupção do sinal efectuar todos os esforços para resolver o problema com rapidez, informando a DSRT e notificando a PARTE B em tempo útil.

9. A PARTE A, após consenso com a DSRT, determina quais os canais a transmitir (Vide o Anexo II — Lista de canais televisivos) , devendo a PARTE A informar a PARTE B previamente de quaisquer alterações dos canais.

10. A PARTE A fica responsável pela legalidade e por todas as questões relacionadas com direitos de autor quanto aos canais transmitidos, ficando a PARTE B isenta de qualquer responsabilidade em caso de litígio.

11. A PARTE B é responsável tanto pela manutenção da rede por ela gerida, incluindo os cabos e a rede dos edifícios, como pelos serviços de clientes da rede, devendo assegurar a qualidade e estabilidade dos sinais recebidos da PARTE A. Estes encargos são suportados pela PARTE B.

12. A PARTE A autoriza a PARTE B a cobrar tarifas de gestão e manutenção da rede aos moradores que receberem o sinal da PARTE A através da mesma. A PARTE A não cobrará qualquer quantia a estes clientes.

13. O presente Acordo é válido até 21 de Abril de 2014. Até àquela data as partes apenas podem cancelar ou alterar o presente Acordo por acordo escrito entre ambas.

14. Se o Governo da RAEM celebrar novo contrato de prestação de serviços televisivos com a PARTE A, o presente Acordo pode ser renovado por 2 anos, nas mesmas condições. Para o efeito a PARTE B deve indicar claramente até 20 de Fevereiro de 2014 qual o prazo de renovação pretendido, que não pode ser recusado pela PARTE A.

15. Se o Governo da RAEM celebrar novo contrato de prestação de serviços televisivos com a PARTE A em 20 de Fevereiro de 2014 ou em data posterior, a PARTE B dispõe de 5 dias após essa celebração para apresentar o pedido de renovação.

16. Se este Acordo expirar e não for renovado ou o Governo não celebrar novo contrato de prestação de serviços televisivos com a PARTE A, a PARTE A concorda em doar, a título gratuito, em 21 de Abril de 2014, à PARTE B a rede de fios cuja gestão e manutenção compete à mesma, sem qualquer contrapartida ou encargos, nem necessidade de assinatura de outros documentos para o efeito. Se houver renovação do presente Acordo cabe ao Governo da RAEM decidir o destino adequado da rede de fios cuja gestão e manutenção compete à PARTE B.

17. A celebração do presente Acordo e o seu conteúdo implementado pela PARTE B é reconhecida pela PARTE A como cumprimento do ponto I-2. da decisão do Acórdão do TSI de 6 de Junho de 2013.

18. Ambas as PARTES concordam em resolver quaisquer litígios emergentes do presente Acordo por negociação, recorrendo se necessário ao apoio da DSRT. Se o consenso não for possível poderão recorrer à arbitragem voluntária e aos Tribunais Judiciais da RAEM.

19. O incumprimento de cláusulas do presente Acordo pelas PARTES A e B em virtude de ocorrências de força maior não pode ser considerado como violação do Acordo.

20. O objecto e conteúdo do presente Acordo ficam limitados ao próprio Acordo, não podendo ser usados para outros fins.

21. O presente Acordo é celebrado em triplicado, sendo um dos exemplares para a PARTE A, outro para a PARTE B e o terceiro para a DSRT.

22. O presente Acordo produz efeitos a partir da data da sua assinatura.

Macau, aos 6 de Agosto de 2013»

Por outro lado, após um consenso negociado entre a «TV Cabo» e os «Anteneiros», de um dos documentos elaborados pelo Governo sobre a matéria em causa, consta o seguinte:

«I. Natureza jurídica do acordo

1. O acordo constitui um contrato privado celebrado entre a «TV Cabo» e os «Anteneiros» que se rege pelo Código Civil.

2. A celebração do acordo tem por objectivo:

1) Dar estrito cumprimento à Decisão judicial proferida pelo Tribunal de Segunda Instância, no Processo n.º 22/2013;

2) Garantir aos cidadãos que o seu direito de acesso aos canais televisivos abertos não fica prejudicado.

3. O acordo tem por objecto: Possibilitar, por período limitado, a cooperação entre a «TV Cabo» e os «Anteneiros» garantindo o serviço de transmissão de sinais televisivos aos cidadãos.

4. O acordo tem como principal teor:

1) Definir a forma de cooperação entre as partes: A «TV Cabo» transmite sinais televisivos e os «Anteneiros» disponibilizam a rede por fios. Para dar cumprimento ao contrato de concessão, a forma de fornecimento da rede por fios que cabe aos anteneiros rege-se pelo Código Civil, ou seja, é feita através duma doação condicional da referida rede para a «TV Cabo».

2) Estabelecer os direitos e deveres das partes.

II. Ambas as partes expressaram estar cientes do significado da celebração do acordo, sem ter sofrido qualquer coação física ou moral ou verificado quaisquer indícios que apontem para a intenção da prática dolosa de actos enganosos a terceiros por parte das mesmas. Os factos revelam que após a celebração do acordo, ambas as partes iniciaram, de forma imediata, os seus trabalhos em conformidade com as cláusulas contratuais, dando cumprimento, cada qual, aos seus deveres.

III. A questão da legalidade da doação da rede por fios que consta no acordo:

1) Como já foi referido, o acto de doação da rede por fios constitui a forma de fornecimento da mesma por parte dos «Anteneiros», o seu objectivo (que se constitui como único objectivo) consiste em por em prática o acordo celebrado entres as partes. Por isso, não existe aqui qualquer intuito de enganar terceiros, pelo que, não se pode caracterizar como negócio simulado, porque de acordo com o estabelecido no artigo 232.º do Código Civil¹⁰, uma das principais condições para constituir negócio simulado é o «intuito de enganar terceiros». Ademais, quanto aos «Anteneiros» na qualidade de doadores e a «TV cabo» como donatária, na doação que foi praticada, não existe qualquer divergência entre o significado aparente e significado real, pelas seguintes razões:

———
10 O n.º 1 do artigo 232.º do Código Civil dispõe que: “1. Se, por acordo entre declarante e declaratário, e no intuito de enganar terceiros, houver divergência entre a declaração negocial e a vontade real do declarante, o negócio diz-se simulado.”

(1) — Os «Anteneiros» ofereceram, na prática, a sua rede por fios à «TV Cabo» em conformidade com as disposições determinadas no acordo, e caso o contrato de concessão expire e o acordo não vier a ser renovado, a «TV Cabo» concorda, em devolver a referida rede aos «Anteneiros», portanto, não existe aqui qualquer acto de dissimulação.

(2) — Caso o contrato de concessão expire e o acordo vier a ser renovado, (de acordo com as cláusulas do contrato de concessão sobre a atribuição dos bens) a rede por fios não será devolvida aos «Anteneiros», passando este bem a pertencer ao Governo que decidirá do seu destino;

(3) — A «TV Cabo» confia aos «Anteneiros» a gestão e manutenção da rede transferida, porque a «TV Cabo», não reúne, nesta fase, as capacidades próprias para a gestão e a manutenção da dita rede.

2) O acto de doação que consta no acordo está totalmente em conformidade com as disposições consagradas no Código Civil, como por exemplo:

(1) A forma de doação corresponde ao estabelecido no n.º 2 do artigo 941.º do referido Código: feita por escrito;

(2) O teor da cláusula 16 do acordo corresponde ao estabelecido no artigo 955.º do Código Civil que permite ao doador estipular sobre a reversão da coisa doada; Por outro lado, sendo o objecto do acordo promover a cooperação na transmissão de sinais televisivos, na medida em que os «Anteneiros» fazem doação da sua rede à «TV Cabo», esta por sua vez, tem de cumprir o encargo de retransmissão de sinais televisivos, mas quando cessar a concessão, a «TV Cabo» perde o dito direito de retransmissão e deixa de cumprir os respectivos encargos; nesta circunstância, os «Anteneiros», na qualidade de doador, podem pedir a resolução da doação fundada no incumprimento de encargos, ou seja, a rede por fios em causa será devolvida aos «Anteneiros», efeito esse que está em conformidade com o artigo 960.º do Código Civil.

IV. Na qualidade de concedente do contrato de concessão à «TV Cabo», o Governo assume um papel fiscalizador no processo da celebração do acordo entre a «TV Cabo» e os «Anteneiros»:

1) Como foi divulgado publicamente, o Governo vai envidar esforços no sentido de promover a celebração de um acordo de cooperação entre as partes que tem por objectivo «cumprir, de forma rigorosa, o Acórdão do TSI n.º 22/2013, proteger os valores fundamentais da RAEM bem como garantir aos cidadãos que o seu direito de acesso aos canais televisivos abertos não fica prejudicado»;

2) Relativamente ao teor do acordo, tendo em conta que a doação da rede feita pelos «Anteneiros» se encontra em conformidade com as disposições legais e as cláusulas contratuais da concessão e tem por objectivo por em prática o acordo celebrado entre as partes, sendo ainda esta a única forma eficaz para esse mesmo efeito, o Governo concordou com o teor do dito acordo devido aos princípios¹¹ que a actividade administrativa em causa tem que respeitar nos termos do Código do Procedimento Administrativo.

———
11 Especialmente o artigo 3.º (Princípio da legalidade), o artigo 4.º (Princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos residente), o artigo 8.º (Princípio da boa fé), etc.

V. Quanto à questão de saber se o acordo celebrado entre a «TV Cabo»e os «Anteneiros» vem dar cumprimento às exigências do Acórdão do TSI: segundo a intimação feita pelo TSI, os «Anteneiros» são obrigados a cessar, no prazo de 90 dias, a retransmissão de sinais televisivos não autorizada em respeito pelo contrato de concessão por parte da «TV Cabo». Através da celebração do presente acordo, este objectivo foi alcançado e implementado com a colaboração e consentimento da «TV Cabo».»

* * *

Quid juris (Que interpretações jurídicas podemos fazer)?

Vamos proceder à análise das seguintes questões:

I - Problemas surgidos com a celebração do «Acordo»:

1. A «doação» propriamente dita é juridicamente reconhecida?

2. Qual o verdadeiro efeito jurídico desse «Acordo»?

3. A celebração desse «Acordo» representa realmente um estrito cumprimento da Decisão do Tribunal de Segunda Instância?

II - Questões jurídicas que os «Anteneiros» neste momento enfrentam

* * *

I - Problemas surgidos com a celebração do «Acordo»:

1. A «doação» propriamente dita é juridicamente reconhecida?

(1) De acordo com o teor do «Acordo» acima transcrito, os «Anteneiros» concordam em doar, gratuitamente, a sua rede por fios à TV Cabo, significa portanto, a doação de uma universalidade de bens móveis (incluindo aparelhos, equipamentos, rede por fios, etc., conhecida vulgarmente por rede por fios).

(2) As cláusulas 3 e 4 do «Acordo» dispõem que:

«3. A partir da data da celebração do Acordo, a PARTE A confia à PARTE B a gestão e manutenção da rede por fios transferida para a PARTE A e a PARTE A não poderá, sem o acordo escrito da PARTE B, vender, desmontar, substituir total ou parcialmente a mesma rede (incluindo suas peças e componentes), nem tomar quaisquer outras medidas equivalentes;

4. A PARTE B não pode expandir a rede para novos edifícios ou construções nem modificar a rede, excepto com prévia autorização da DSRT. Em caso de dano ou avaria da rede que exija substituição, a PARTE B deve informar atempadamente a DSRT da sua ocorrência e notificar a PARTE A;»

(3) É permitido aos «Anteneiros» efectuarem modificações à rede por fios apenas mediante prévia autorização da DSRT, sem carecer do assentimento do proprietário, do donatário, ou seja, da TV cabo, neste caso concreto! Este conceito viola evidentemente os direitos e interesses do proprietário legalmente consagrados.

(4) Vem expressamente contemplado no artigo 1229.º do Código Civil o conteúdo do direito de propriedade:

«Artigo 1229.º

(Conteúdo do direito de propriedade)

O proprietário goza de modo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruição e disposição das coisas que lhe pertencem, dentro dos limites da lei e com observância das restrições por ela impostas.»

(5) Relativamente aos actos de administração ordinária, foi estipulado no «Acordo» que compete aos «Anteneiros» a prática dos referidos actos, designadamente:

a) — A cláusula 6 do «Acordo» dispõe que: «São da exclusiva responsabilidade da PARTE B os danos causados tanto a nível de segurança da rede cuja gestão e manutenção compete à PARTE B, como a nível de qualidade e de estabilidade dos sinais televisivos, ficando a PARTE A isenta de qualquer responsabilidade;»

b) — A cláusula 7 do «Acordo» dispõe que: «A PARTE A fornece os sinais televisivos à rede gerida pela PARTE B. É à PARTE A que cabe efectuar a ligação (Vide o Anexo I - Memorando técnico sobre a ligação dos sinais televisivos à rede por fios). Por esta ligação a PARTE A não pode exigir qualquer pagamento à PARTE B;»

c) — A cláusula 11 do «Acordo» dispõe que: «A PARTE B é responsável tanto pela manutenção da rede por ela gerida, incluindo os cabos e a rede dos edifícios, como pelos serviços de clientes da rede, devendo assegurar a qualidade e estabilidade dos sinais recebidos da PARTE A. Estes encargos são suportados pela PARTE B;»

d) — A cláusula 12 do «Acordo» dispõe que: «A PARTE A autoriza a PARTE B a cobrar tarifas de gestão e manutenção da rede aos moradores que receberem o sinal da PARTE A através da mesma. A PARTE A não cobrará qualquer quantia a estes clientes;»

e) — A cláusula 16 do «Acordo» dispõe que: «Se este Acordo expirar e não for renovado ou o Governo não celebrar novo contrato de prestação de serviços televisivos com a PARTE A, a PARTE A concorda em doar, a título gratuito, em 21 de Abril de 2014, à PARTE B a rede de fios cuja gestão e manutenção compete à mesma, sem qualquer contrapartida ou encargos, nem necessidade de assinatura de outros documentos para o efeito. Se houver renovação do presente Acordo cabe ao Governo da RAEM decidir o destino adequado da rede de fios cuja gestão e manutenção compete à PARTE B;».

(6) Face ao exposto, esta doação — com certeza não se está a referir ao direito de propriedade da rede por fios nem a nenhuns dos restantes direitos reais, pelas seguintes razões:

a) — É vedado à «TV Cabo» o gozo dos direitos de propriedade, disposição e fruição das coisas, constituindo uma «titularidade completamente vácua».

b) — O acordo celebrado, limita-se no fundo, a afixar uma «etiqueta jurídica» sobre os equipamentos da rede por fios sem qualquer conteúdo empírico, no qual aparentemente, parece pertencer tudo à «TV cabo», mas que em todos os seus elementos práticos, em nada muda.

c) — Por isso, trata-se de um negócio destruído de efeitos reais sem haver alterações substantivas à situação prévia das partes que produziram um «falseamento» através da celebração de um «acordo» entre as mesmas.

d) — Por outro lado, a admitir-se, por hipótese, que a rede é transferida para a «TV Cabo» por efeito do «Acordo», é com perplexidade que terá de se encarar o estipulado na cláusula 16 que dispõe o seguinte:

«Se este Acordo expirar e não for renovado ou o Governo não celebrar novo contrato de prestação de serviços televisivos com a PARTE A, a PARTE A concorda em doar, a título gratuito, em 21 de Abril de 2014, à PARTE B a rede de fios cuja gestão e manutenção compete à mesma, sem qualquer contrapartida ou encargos, nem necessidade de assinatura de outros documentos para o efeito. Se houver renovação do presente Acordo cabe ao Governo da RAEM decidir o destino adequado da rede de fios cuja gestão e manutenção compete à PARTE B;»

Prevendo o n.º 1 do artigo 22.º da Lei n.º 3/90/M «Bases do Regime das Concessões de Obras Públicas de Serviços Públicos» que:

«Artigo 22.º

(Reversão dos bens afectos à concessão)

1. Extinta a concessão por qualquer das formas previstas no artigo 19.º, reverte para o concedente a universalidade de bens e direitos que à mesma estiver afecta.

2. A reversão efectua-se nos termos estabelecidos no respectivo contrato, o qual pode prever o pagamento de uma compensação ao concessionário.

3. Os bens afectos à concessão devem ser entregues ao concedente livres de quaisquer ónus ou encargos.»

Fácil é constatar que a cláusula 16 do «Acordo» viola o artigo 22.º da mencionada lei, por isso, a mesma cláusula não pode produzir quaisquer efeitos jurídicos.

(7) Sobre a questão da doação, importa indicar especialmente alguns pontos essenciais:

a) Nos termos previstos no n.º 1 do artigo 934.º do vigente Código Civil, dispõe-se que:

«1. Doação é o contrato pelo qual uma pessoa, por espírito de liberalidade e à custa do seu património, dispõe gratuitamente de uma coisa ou de um direito, ou assume uma obrigação, em benefício do outro contraente.»

b) Perante a doação de uma universalidade de facto temos a especialidade que consta do n.º 2 do artigo 936.º do Código Civil:

«2. Incidindo, porém, a doação sobre uma universalidade de facto que continue no uso e fruição do doador, consideram-se doadas, salvo declaração em contrário, as coisas singulares que venham de futuro a integrar a universalidade.»

c) Quanto aos efeitos essenciais das doações encontram-se consagrados no artigo 948.º do Código Civil, onde se dispõe que:

«A doação tem como efeitos essenciais:

a) A transmissão da propriedade da coisa ou da titularidade do direito;

b) A obrigação de entregar a coisa;

c) A assunção da obrigação, quando for esse o objecto do contrato.»

d) — Como já foi referido, nas cláusulas 6, 7, 11 e 12 do «Acordo» estão criadas condições para reverter o usufruto ao doador, ou seja, aos «Anteneiros», e surge em seguida esta questão: poderá interpretar-se este dispositivo como uma reserva de usufruto, permitida na doação, por força do artigo 953.º, n.º 1?

«1. O doador tem a faculdade de reservar para si, ou para terceiro, o usufruto dos bens doados.»

Mas se assim fosse, teria simultaneamente que admitir-se que se aplicaria o disposto pelo artigo 1410.º do Código Civil:

«Findo o usufruto, deve o usufrutuário restituir a coisa ao proprietário, sem prejuízo do disposto para as coisas consumíveis e salvo o direito de retenção nos casos em que possa ser invocado.»

É bem claro que as partes não pretendem ver produzido qualquer efeito imperativo da extinção do usufruto de acordo com a cláusula 16 do «Acordo», que prevê o seguinte:

«Se este Acordo expirar e não for renovado ou o Governo não celebrar novo contrato de prestação de serviços televisivos com a PARTE A, a PARTE A concorda em doar, a título gratuito, em 21 de Abril de 2014, à PARTE B a rede de fios cuja gestão e manutenção compete à mesma, sem qualquer contrapartida ou encargos, nem necessidade de assinatura de outros documentos para o efeito. Se houver renovação do presente Acordo cabe ao Governo da RAEM decidir o destino adequado da rede de fios cuja gestão e manutenção compete à PARTE B;»

e) De igual modo, relativamente à cláusula acima mencionada, é difícil, na realidade, aplicá-la nos termos do artigo 955.º do Código Civil que dispõe o seguinte:

«1. O doador pode estipular a reversão da coisa doada.

2. A reversão dá-se no caso de o doador sobreviver ao donatário, ou a este e a todos os seus descendentes; não havendo estipulação em contrário, entende-se que a reversão só se verifica neste último caso.

3. É aplicável à cláusula de reversão o preceituado na segunda parte do n.º 2 e no n.º 3 do artigo anterior.

4. Se o cumprimento da cláusula de reversão ficar impossibilitado por causa imputável ao donatário, ou seus descendentes, fica quem tenha dado causa ao incumprimento responsável perante o doador pelos danos que lhe tenha provocado.»

Assim, a tal cláusula de reversão é expressamente limitada pela Lei à doação a pessoa singular e somente para o caso em que o donatário falecer, o que não corresponde evidentemente à situação entre a «TV Cabo» e os «Anteneiros». Não há dúvidas, porém, que a vontade real das partes é a de que a universalidade de bens regresse ao património do(s) anteneiro(s) — mas esta doação dependeria de uma condição resolutiva: a de o Governo da RAEM não renovar a concessão à TV Cabo.

Nestes temos, não é possível qualificar os actos praticados pelas partes como idóneos à produção de efeitos reais ou dizer que a doação ali feita é juridicamente reconhecida.

(8) Pelo exposto, só uma doação onerada por encargos poderia produzir a transferência dos direitos de propriedade sobre a rede por fios — mas essa não é a vontade real dos contraentes. Não é difícil verificar que os contraentes declaram a realização de uma doação, mas a intenção real é a de conservar os direitos reais. É óbvio que existe uma divergência entre a vontade real e a vontade aparente.

(9) Neste sentido, o «Acordo» não pode produzir efeitos de transmissão dos direitos reais, mas só efeitos meramente obrigacionais.

(10) Em suma: na consideração e análise do «Acordo», devem ponderar-se os princípios e regras do Direito Público e cumprir igualmente o conteúdo do Direito Privado, especialmente do Código Civil. Por isso, o «Acordo» não pode produzir efeitos de transmissão dos direitos reais.

* * *

2. Qual o verdadeiro efeito jurídico desse «Acordo»?

(1) Segundo o «Acordo», os «Anteneiros» retransmitem os sinais televisivos fornecidos pela TV Cabo e esta actividade pertence, obviamente, ao âmbito de uma subconcessão. Portanto, nos termos, quer das disposições legais, quer do Contrato de concessão, para a realização da actividade acima referida, é necessário obter a autorização do Concedente (isto é, o Governo).

(2) Até agora, não se conhece qualquer acto de autorização do Governo — autorização aos «Anteneiros» — para desenvolver este tipo de actividade comercial. É claro que, em relação aos «Anteneiros», existem outros problemas a resolver (Vide a análise mais adiante no presente relatório).

(3) A situação fica mais complexa quando se combinar a análise acima apresentada com o teor da cláusula 17 do «Acordo». A cláusula 17 dispõe o seguinte:

«A celebração do presente Acordo e o seu conteúdo implementado pela PARTE B é reconhecida pela PARTE A como cumprimento do ponto I-2. da decisão do Acórdão do TSI de 6 de Junho de 2013;».

a) - É de referir que o interesse em causa na acção entre a TV Cabo e os «Anteneiros» não é só o da TV Cabo, abrangendo ainda o interesse público e o interesse da RAEM.

b) - A transmissão ilegal de sinais televisivos não só viola o Contrato de Concessão, mas também as disposições legais.

c) - Segundo o acórdão do TSI, os «Anteneiros» são obrigados a cessar a retransmissão de sinais televisivos não autorizados. A decisão do TSI não significa que os problemas possam ser resolvidos quando a retransmissão de sinais televisivos pelos «Anteneiros» se realiza com o consentimento da TV Cabo. A TV Cabo tem que satisfazer igualmente os seguintes requisitos específicos, para poder concordar com a retransmissão acima referida:

1) — A TV Cabo deveria obter a autorização do Governo para a realização de subconcessão (o respectivo despacho teria que ser publicado no Boletim Oficial da RAEM);

2) — A TV Cabo deveria obter o consentimento dos titulares dos sinais televisivos para a retransmissão dos mesmos sinais por parte de terceiros.

(4) A TV Cabo expressou, no «Acordo», que já implementou a decisão do TSI através do mesmo «Acordo». É óbvio que isso é inadequado. A DSRT tem o dever de definir se as medidas acima referidas tomadas por ambos os contraentes correspondem ou não à execução efectiva da decisão do TSI. Todavia, a DSRT não foi um dos contraentes deste «Acordo», nem procedeu à explicação concreta de: quais medidas e conteúdo concreto do «Acordo» que são para a execução do acórdão do TSI.

(5) Ainda que se admita que o «Acordo» acima citado poderia produzir os efeitos desejados, ou seja, a execução da decisão do TSI, o respectivo procedimento é ilegal pelas seguintes razões:

(a) A DSRT não intervém no «Acordo» e não obteve a autorização do Governo para a «subconcessão». E o resultado é o seguinte: um acto aparentemente legal mas efectivamente ilegal, produzindo uma imagem falsa de execução da decisão do TSI.

(b) — De facto, a DSRT devia ser um dos contraentes do «Acordo»¹² (ou documento com natureza equivalente). No entanto, antes da celebração de tal documento, a DSRT devia obter a autorização do Governo para a «subconcessão» e o respectivo acto teria que ser publicado no Boletim Oficial da RAEM [Vide a alínea c) do artigo 24.º e a alínea e) do n.º 1 do artigo 23.º da Lei n.º 3/90/M, de 14 de Maio (Bases do regime das concessões de obras públicas e serviços públicos)].

———
12 Em termos rigorosos, se a DSRT interviesse no Acordo, então o documento não deveria ser chamado “Acordo”, uma vez que a DSRT é a parte de fiscalização.

(c) — A DSRT, em notas de imprensa, referiu que «concordou» com o «Acordo» celebrado entre a TV Cabo e os «Anteneiros». No entanto, essa afirmação não é suficiente, uma vez que os pressupostos de cooperação entre as duas partes ainda não existem.

(d) — Por outro lado, os «Anteneiros» possuem os requisitos legais para ser subconcessionários? Isso também constitui uma questão nuclear — vide a respectiva análise mais adiante no presente relatório.

* * *

3. A celebração desse «Acordo» representa realmente um estrito cumprimento da Decisão do Tribunal de Segunda Instância?

Em relação a esta questão, temos que conhecer as opiniões e alegações dos participantes processuais e a conclusão final do Tribunal.

(1) Na apreciação do caso no TSI (Acórdão n.º 22/2013), o Director da DSRT apresentou a seguinte alegação (considerando tolerável a situação):

«Aquando do início das emissões de radiodifusão televisiva em Hong Kong, nos anos 60 do século passado, surgiu a necessidade de instalar equipamentos de recepção de radiocomunicações, vulgo antenas, nos topos das casas ou dos edifícios, e consequente ligação a cada uma das fracções autónomas - caso se tratasse de edifício — para receber o sinal e visualizar as emissões de radiodifusão televisiva sendo que, mais tarde, a esses canais de Hong Kong juntar-se-iam os canais públicos de Macau (TDM) e alguns do Interior da China.

Tal actividade não é ilegal tão pouco está sujeita a qualquer tipo de licenciamento, aliás, qualquer pessoa é livre de instalar em sua casa uma antena, com as respectivas ligações, e de efectuar a sua manutenção, sem necessitar de qualquer licença, nem mesmo da autorização governamental prevista no Decreto-Lei n.o18/83/M, de 12 de Março, uma vez que o seu artigo 7.o, n.o1, alínea b) a dispensa expressamente em caso de receptores do serviço de radiodifusão sonora e televisiva.»

(2) Após a apreciação do TSI, os factos provados incluem o seguinte:

«19.o Os 2.o a 7.o Requeridos não obtêm qualquer licenciamento junto do Governo da R.A.E.M., para fornecer aos residentes sinais televisivos transmitidos por terceiros autorizados.»

(3) Na decisão judicial, o TSI indica o seguinte:

«Também nós somos a estranhar — embora tal não nos compita — como é possível conceder um exclusivo de um serviço, para mais sem concurso público, que toca de perto no conforto e bem-estar de uma maioria da população, permitindo-se a prática de tarifas que nem todos podem suportar, sem que aqueles interesses da população sejam devidamente acautelados.

A legalidade do contrato não vem posta em causa.

Por outro lado, não só se impõe o seu cumprimento, como se impõe o acatamento das regras reguladoras da captação e redistribuição licenciada dos sinais televisivos, só nos regendo o primado da lei, dessa forma não se deixando de proteger a própria autoridade do Governo, pois de outra forma premiar-se-iam os contraventores e o não acatamento da ordem e da legalidade, permitindo o exercício de actividades económicas e a prestação de serviços à margem da devida regulação.

Persistir na tese da complacência com a situação de facto existente seria o mesmo que dizer que há que pactuar com uma dada situação de natureza criminógena ou anti-social só porque dela tira proveito um significativo sector da população. Isto é um absurdo absoluto. Ninguém pode defender um superior interesse público baseado no não acatamento da lei.

Mas mesmo que se entendesse que particulares especificidades da RAEM e necessidades da população mereceriam uma tutela ao nível de uma liberalização no acesso aos sinais de televisão (fosse por uma resolução do contrato, fosse por uma renegociação do mesmo, fosse por uma liberalização do sector, fosse por uma compensação aos cidadãos, não seria caso virgem -, fosse por uma revisão dos valores da tarifas cobradas aos utentes, o que se afigura, em termos meramente abstractos, porventura, exorbitante e incomportável por um sector significativo da população), essa é outra questão que não cabe aos tribunais resolver, sob pena de se imiscuírem ilegitimamente na acção governativa. Aos tribunais cabe, neste particular assunto, decidir de «Acordo» com os critérios legais que mais não são do que aplicação do diversos diplomas pertinentes e do que foi definido e contratualizado, politica e administrativamente assumido pelo próprio Governo, reforçando assim a sua própria autoridade.

Em suma, diremos que não pode haver superior interesse público na ilegalidade, sob pena de as disposições legais e contratuais terem de ser postergadas, o que só pode acontecer em nome de uma ordem normativa de natureza e valor superior.»

4. Pelo exposto, segundo a interpretação do TSI: a retransmissão de sinais televisivos tem que ser realizada com a obtenção de licenciamento administrativo (mas não se deve confundir esta retransmissão com a mera recepção de sinais televisivos); o objecto do presente litígio não é a recepção de sinais televisivos, mas sim a actividade onerosa de retransmissão de sinais televisivos a terceiros, quer captados por antena, quer fornecidos por fios, a qual carece de licenciamento (licença administrativa).

5. Sobre a mesma questão, no ordenamento jurídico vigente há disposições claras, incluindo:

a) Nos termos do artigo 12.º da Lei n.º 8/89/M, de 4 de Setembro:

«Artigo 12.º

(Radiodifusão televisiva)

«A radiodifusão televisiva constitui um serviço público e é exercida ao abrigo de um contrato de concessão.»

b) O artigo 14.º da mesma Lei dispõe:

«Artigo 14.º

(Concessionárias)

1. A actividade de radiodifusão televisiva pode ser concedida a qualquer pessoa colectiva que se constitua sob forma societária, tenha sede em Macau, por objecto o exercício da actividade a conceder e ofereça garantias de idoneidade, qualificação técnica e capacidade financeira.

2. O contrato de concessão pode autorizar as concessionárias a exercer outras actividades complementares conexas com a actividade principal, por si ou em associação com outras entidades, nomeadamente:

a) Gravação, venda e aluguer de registos de som ou imagem;

b) Edição e comercialização de publicações relacionadas com a radiodifusão e a divulgação da actividade desenvolvida;

c) Comercialização do patrocínio de programas;

d) Arrendamento de estúdios para produções externas.

3. Em casos excepcionais, podem ser concessionárias pessoas colectivas de direito público ou utilidade pública.»

c) — Nos termos do n.º 4 do artigo 2 do mesmo diploma:

«Artigo 2.º

(Suporte e faixas de utilização)

(…);

4. Sem prejuízo do estabelecido nos números anteriores, a difusão televisiva e sonora pode fazer-se através de uma rede de distribuição constituída por cabos coaxiais ou fibras ópticas, cuja instalação e condições técnicas de exploração constarão de diploma regulamentar.

(…);»

(6) Pelo exposto, resumimos o seguinte:

(a) — O exercício da actividade de redistribuição de sinais televisivos faz-se ao abrigo da figura de subconcessão.

(b) — A situação é mesma quando a redistribuição de sinais televisivos é feita com recurso a redes de cabos;

(c) — A actividade só pode ser exercida por pessoas colectivas (sociedades) idóneas, tecnicamente qualificadas e dispondo de capacidade financeira.

(7) Neste sentido, a DSRT deve propor ao Chefe do Executivo a autorização aos «Anteneiros» para exercer a actividade no âmbito do regime de subconcessão.

(8) Nos termos do artigo 45.º do Contrato de Concessão:

«Cláusula quadragésima quinta

(Redes de cabo privadas)

Um. A Concessionária poderá estabelecer acordos de interligação com os proprietários de redes de cabo privadas instaladas em edifícios, para a prestação do STTvS aos subscritores, desde que aquelas redes possuam as condições técnicas adequadas.

Dois. A avaliação das condições técnicas a que se refere o número anterior compete à Autoridade de Telecomunicações.»

Portanto, o que se deve realizar primeiramente é a regularização da «qualidade» dos «Anteneiros», permitindo-lhes obter as condições para serem subconcessionários, ou seja, satisfazerem os três tipos de requisitos acima referidos.

Este procedimento de regularização só pode ser efectuado pela DSRT, isto é, a DSRT atribui a licença administrativa aos «Anteneiros» para exercício da respectiva actividade. É claro que a DSRT tem que avaliar e reconhecer se os «Anteneiros» satisfazem ou não todos os requisitos previstos pela lei.

(9) Por isso, o «Acordo» em causa não pode resolver completamente os problemas existentes, nem pode ser considerado como dando execução completa ao acórdão do TSI.

(10) A DSRT salientou, repetidamente em notas de imprensa, o «rigoroso cumprimento do Acórdão». No entanto, segundo o teor do «Acordo», é óbvio que o «Acordo» celebrado entre a TV Cabo e os «Anteneiros» constitui provavelmente um «acordo simulado» — há uma divergência entre o conteúdo aparente e o conteúdo efectivo e a divergência entre a vontade aparente e a vontade real.

(11) Neste sentido, serão prejudicados os interesses de terceiros? Estão envolvidos terceiros? Apesar de existirem dúvidas, isso não tem uma ligação forte com os problemas a resolver no relatório e, por isso, não realizamos aqui uma análise profunda sobre aquelas dúvidas.

* * *

II — Questões jurídicas que os «Anteneiros» neste momento enfrentam:

1. Nos termos do artigo 14.º da Lei n.º 8/89/M, de 4 de Setembro, as entidades que exploram a actividade de radiodifusão televisiva devem revestir a forma de sociedade. No entanto, nem todos os «Anteneiros» actualmente existentes satisfazem este requisito.

2. Por isso, no caso de os «Anteneiros» pretenderem continuar a exercer a actividade, a solução mais simples é estabelecer sociedades unipessoais limitadas para o exercício da actividade acima referida e definir igualmente os seus objectivos, para substituir o actual modelo de exercício de actividade em nome individual.

3. A par disso, os «Anteneiros» devem requerer, junto à DSRT, a qualidade de subconcessionários para exercício da actividade de retransmissão de sinais televisivos. Cabe à DSRT a avaliação do respectivo requerimento.

4. Para além disso, a DSRT tem que avaliar a capacidade financeira e técnica dos requerentes e apresentar ao Chefe do Executivo proposta para a autorização (ou indeferimento).

Finalmente é de acrescentar os seguintes dois pontos:

1. Ainda existem outros problemas envolvidos no litígio, por exemplo, o número de canais televisivos. No entanto, estes problemas não constituem o núcleo da queixa e podem ser negociados entre a TV Cabo e os «Anteneiros». A par disso, os serviços competentes do Governo podem intervir para o devido ajustamento e, devido à limitação das informações detidas pelo CCAC, não realizamos aqui uma análise profunda.

2. Desta forma, no caso de se resolverem os problemas nucleares do presente relatório, não é difícil tratar a questão sobre a difusão e a retransmissão dos sinais do sistema analógico e de alta definição da TDM - Teledifusão de Macau, S.A.. Os serviços competentes devem ter condições para resolver a questão de forma adequada.

* * *

Parte IV: Soluções relativas aos problemas

De acordo com o exposto no presente relatório, para resolver os problemas entre a TV Cabo e os «Anteneiros», bem como executar a decisão judicial do TSI, os serviços competentes devem seguir os seguintes passos e tomar as respectivas medidas:

(1) — Os «Anteneiros» devem requerer, por sua iniciativa, o licenciamento administrativo junto da DSRT, para obter a autorização do exercício de actividade de retransmissão de sinais televisivos;

(2) — Os «Anteneiros» devem comprometer-se a adoptar a forma societária (por exemplo, sociedades por quotas unipessoais), para satisfazer os requisitos exigidos pela lei vigente;

(3) — A DSRT deve propor ao Chefe do Executivo a autorização para que a TV Cabo coopere com os 15 «Anteneiros» sob a forma de subconcessão;

(4) — A TV Cabo deve solicitar a autorização para subconcessão, e desenvolver a cooperação com os 15 «Anteneiros»;

(5) — A par disso, a DSRT deve publicar, no Boletim Oficial da RAEM, o despacho do Chefe do Executivo sobre a subconcessão e os respectivos requisitos;

(6) — A DSRT deve publicar, no Boletim Oficial da RAEM, o contrato de subconcessão celebrado entre a TV Cabo e os «Anteneiros» e autorizado pelo Governo.

* * *

Vista a urgência do caso (envolvendo a execução da decisão judicial do Tribunal de Segunda Instância¹³ e a reconsideração parcial da decisão da Administração), comunica-se a sua Excelência, o Chefe do Executivo o presente relatório, para consideração e execução das respectivas recomendações.

———
13 No caso de haver dúvidas sobre a execução de decisão judicial, aplica-se o regime previsto no artigo 174.º e seguintes do Código de Processo Administrativo Contencioso.

* * *

Comissariado contra a Corrupção, aos 18 de Setembro de 2013.

O Comissário contra a Corrupção

Fong Man Chong

Caso II

Segundo relatório sobre a análise efectuada à queixa relacionada com a omissão administrativa e às respectivas diligências para fiscalizar a atribuição de apoio financeiro pelos Serviços Públicos a associações / indivíduos

* * *

* * *

Parte I: Assunto

1. A Associação Novo Macau, adiante designada por queixosa, apresentou em 11 de Setembro de 2012 uma queixa ao CCAC, alegando a existência de uma omissão administrativa no que se refere à concretização do previsto no artigo 19.º da Lei n.º 2/99/M, de 9 de Agosto e solicitando a intervenção do CCAC com vista ao cumprimento do estatuído no citado diploma.

2. Realizadas as investigações e análise, o CCAC elaborou o respectivo relatório e notificou em 8 de Novembro de 2012 a queixosa.

3. A queixosa dirigiu ao CCAC uma carta datada de 17 de Janeiro de 2013 (que no original, por lapso, faz referência a 2012) com o seguinte conteúdo:

«A Associação Novo Macau apresentou em 11 de Setembro de 2012 uma queixa ao Comissariado contra a Corrupção (CCAC), alegando o não cumprimento por parte do Governo da RAEM, desde a transferência de poderes, do disposto no artigo 19.º da Lei n.º 2/99/M, lei que regula o direito de associação, nomeadamente no que se refere à fixação, anualmente, de um valor para efeito de publicação das contas na imprensa local no prazo de um mês por parte das associações que beneficiem de subsídios de entidades públicas em montante superior àquele valor.

Em finais de 2012, a Associação Novo Macau recebeu o resultado da análise efectuada pelo CCAC. No entanto, o CCAC errou ao entender que a publicação no Boletim Oficial da RAEM dos subsídios atribuídos a associações por parte dos Serviços Públicos de acordo com o Despacho n.º 54/GM/97 já é uma forma de concretização do disposto na Lei n.º 2/99/M.

Surpreendida com tal entendimento errado do CCAC, a Associação Novo Macau vem por este meio apelar ao CCAC para que proceda imediatamente à sua reparação, por forma a ir ao encontro das expectativas da população. Neste contexto, declara-se o seguinte:

1. Em 11 de Setembro de 2012, a Associação Novo Macau apresentou uma queixa ao CCAC, solicitando o cumprimento do disposto no artigo 19.º da Lei n.º 2/99/M, lei que regula o direito de associação, por forma a que as associações que beneficiem de subsídios de elevado valor publiquem, todos os anos e por iniciativa própria, as suas contas na imprensa local. É indubitável que constituem objecto da publicação as receitas e despesas próprias das associações (incluindo despesas decorrentes das suas actividades, rendas dos escritórios das associações, despesas com o pessoal e diversos subsídios concedidos pelo Governo, etc.), enquanto que no Despacho n.º 54/GM/97 está prevista apenas a publicação no Boletim Oficial da RAEM dos itens subsidiados pelos Serviços Públicos. Daí a diferença substancial em termos do teor das duas normas;

2. A Lei n.º 2/99/M (nomeadamente a cláusula que impõe às associações que publiquem anualmente, e por iniciativa própria, as suas contas na imprensa local) tem um valor hierarquicamente superior ao do Despacho n.º 54/GM/97, não podendo este substituir aquela;

3. Numa resposta dada à Associação Novo Macau, o CCAC entendeu que a publicação no Boletim Oficial da RAEM dos subsídios atribuídos a associações por parte dos Serviços Públicos de acordo com o Despacho n.º 54/GM/97 já é uma forma de concretização do disposto na Lei n.º 2/99/M, entendimento este que é um erro evidente;

4. Surpreendida com a resposta dada pelo CCAC, onde se verifica um erro evidente do CCAC, a Associação Novo Macau vem por este meio lançar um apelo para que se proceda imediatamente à sua reparação.

O Presidente da Direcção da Associação Novo Macau

Chao Teng Hei

17 de Janeiro de 2012¹⁴»

———
14 Há lapso no original da exposição da queixosa, onde se lê “2012”, deve ler-se “2013”.

4. Quid Juris?

* * *

Parte II: Análise

1. Qualquer queixoso deve expor na sua queixa o seu ponto de vista e os respectivos argumentos (mesmo que sejam incompletos) e ainda os factos concretos ou ponto de vista jurídico enquanto fundamentos da queixa. O presente caso não constituí excepção.

2. É de notar que para decidir se o ponto de vista do queixoso está correcto ou não e ainda se existe ou não razão na sua queixa, é necessário que a entidade de investigação proceda a uma investigação global e profunda, à recolha de provas e à respectiva análise. A entidade responsável pelo tratamento de queixas deve proceder à apreciação e análise da respectiva queixa de acordo com a lei, caso contrário, não passa de uma entidade «marioneta» que aceita sistematicamente as opiniões apresentadas pelo queixoso. Em situações extremas, é possível que o organismo responsável pelo tratamento de queixas seja culpabilizado pela ilegalidade da actuação ou omissão administrativa. Como tal, dispõe o artigo 85.º do Código de Procedimento Administrativo que:

«Artigo 85.º

(Direcção da instrução)

1. A direcção da instrução cabe ao órgão competente para a decisão, salvo o disposto nos diplomas orgânicos dos serviços públicos ou em preceitos especiais.

2. O órgão competente para a decisão pode delegar a competência para a direcção da instrução em subordinado seu, excepto nos casos em que a lei imponha a sua direcção pessoal.

3. O órgão competente para dirigir a instrução pode encarregar subordinado seu da realização de diligências instrutórias específicas.

4. Nos órgãos colegiais, as delegações previstas no n.º 2 podem ser conferidas a membros do órgão ou a agente dele dependente.»

Dispõe ainda aquele diploma, no seu artigo 86.º, n.º 1, que:

«Artigo 86.º

(Factos sujeitos a prova)

1. O órgão competente deve procurar averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para a justa e rápida decisão do procedimento, podendo, para o efeito, recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito.

2. (...).

3. (...)»

3. O CCAC respeita os diferentes entendimentos e opiniões apresentadas pela queixosa. No entanto, antes de chegar à conclusão que a queixa tem razão, deve o CCAC efectuar, com independência e de acordo com a lei, uma análise global.

4. Da resposta dada pela queixosa em 7 de Novembro de 2012 ao relatório do CCAC, doravante designado por Primeiro Relatório, constam os três seguintes pontos que iremos analisar individualmente:

* * *

O CCAC vem pela presente reafirmar o seguinte:

1. De acordo com o teor do Primeiro Relatório, o CCAC nunca indicou que o Despacho n.º 54/GM/97, de 1 de Setembro, concretizava o disposto no artigo 19.º da Lei n.º 2/99/M, de 9 de Agosto, o que o CCAC afirmou foi que: o Despacho n.º 54/GM/97, de 1 de Setembro, é ainda uma das formas de concretização do artigo 19.º da Lei n.º 2/99/M, de 9 de Agosto, portanto, estamos perante duas ideias completamente distintas.

2. De acordo com os termos apresentados pelo queixoso fica a ideia de que não há necessidade de tomar quaisquer outras medidas. Mas, segundo o CCAC: o referido Despacho constitui uma das formas de concretização do teor do dito artigo, mas não se exclui a hipótese de adopção de outras medidas por parte dos serviços competentes para o efeito (ou seja, podem existir várias formas de concretização da norma em questão, e para identificar a existência ou não de omissão, fica dependente do caso concreto), os serviços competentes podem até decidir criar um novo regime para alcançar o mesmo objectivo.

3. Exactamente pelo exposto é que o CCAC tem acompanhado sempre de perto as situações relativas aos subsídios atribuídos às associações e particulares por entidades públicas, especialmente aquando do tratamento de queixas desta natureza em que é exigido sempre uma organização e análise completa dos elementos disponíveis e, em determinadas circunstâncias, aproveitamos estes casos para resolver algumas situações suspeitas da prática de irregularidades, exigindo aos serviços em causa que tomem, de forma imediata, medidas de rectificação. É óbvio que as referidas situações só são admissíveis dentro de um contexto, ou seja, é necessário que o acto não constitua uma ilegalidade em matéria penal, caso contrário, o CCAC limita-se a seguir os procedimentos de acordo com o Código de Processo Penal (Em concreto, o CCAC tem enviado este tipo de casos aos órgãos judiciais competentes para procederem ao seu devido tratamento).

* * *

1. O CCAC manifesta aqui compreensão em relação à explicação dada pelo queixoso, ou seja, o queixoso pretende, através desta interpretação, atingir o objectivo pretendido, mas o CCAC, na qualidade de uma entidade que executa a lei, quando faz interpretação de uma determinada norma, tem que cumprir rigorosamente o disposto no artigo 8.º do Código Civil, o qual dispõe:

«Artigo 8.º

(Interpretação da lei)

1. A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.

2. Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.¹⁵

———
15 O sublinhado é do CCAC.3 Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.»

2. Como é que se consegue concluir que o Chefe do Executivo interveio, por despacho, nos assuntos abaixo indicados através da redacção dada pelo artigo 19.º¹⁶ da Lei n.º 2/99/M de 9 de Agosto?

———
16 O referido artigo dispõe o seguinte:

“Artigo 19.º (Publicação das contas)

1. As associações que beneficiem de subsídios ou de quaisquer outros contributos de natureza financeira de entidades públicas, em montante superior ao valor fixado pelo Governador (actualmente entende-se por este o Chefe do Executivo), publicam anualmente as suas contas no mês seguinte àquele em que elas forem aprovadas.

2. A publicação é efectuada em um dos jornais registados no Território.”

• Despesas das associações beneficiárias;

• Rendas do Escritório das associações beneficiárias;

• Comparticipação nas despesas com o pessoal das associações;

• Outros subsídios atribuídas pelo Governo (âmbito indicado pelo queixoso)

A explicação dada pelo queixoso não tem na letra do artigo 19.º qualquer correspondência, por isso, apresentamos grandes reservas em relação à dita interpretação.

3. No Primeiro Relatório, já tinha o CCAC indicado que: (na maioria das vezes) as regras para a regulação das associações devem ser determinadas por acto legislativo, caso contrário, poderão eventualmente criar-se situações de usurpação de poderes ou até situações em que os órgãos administrativos serão questionados pelo facto de tentarem intervir através de actos administrativos na liberdade de associação, a qual constitui um direito fundamental (por exemplo: intervir na autonomia de gestão das associações através de procedimentos administrativos).

4. O artigo 19.º da Lei n.º 2/99/M e o Despacho n.º 54/GM/97 abordam matéria não completamente idêntica, e nesse sentido uma não exclui a outra. É evidente que à data da publicação da Lei n.º 2/99/M, tanto o legislador como o Governador estavam perfeitamente cientes da existência do Despacho n.º 54/GM/97, mas não podemos, por este facto, determinar que a legislação mais antiga (no seu sentido amplo) deixa de ser aplicável com a publicação de uma nova legislação (no seu sentido amplo), porque, na prática, tal é possível, na medida em que a matéria regulada pela lei nova pode referir-se só parcialmente à matéria a que se refere o despacho.

5. Há um outro aspecto que somos obrigados a reconhecer: apesar do conteúdo do artigo 19.º da Lei n.º 2/99/M e o do Despacho n.º 54/GM/97 não se poderem separar, existem, entre aqueles diplomas, partes que não se sobrepõem por isso, no Primeiro Relatório, o CCAC indicou, de forma clara, que uma coisa não exclui a outra, pelo contrário, estamos perante uma relação de complementaridade, o que está em causa é que essa complementaridade não alcançou ainda o efeito desejado, pois, seria talvez, tempo oportuno para proceder a reajustes sobre os referidos conteúdos.

6. Ademais, é de frisar que a questão que estamos a abordar não é o cumprimento ou não do artigo 19.º da Lei n.º 2/99/M, mas sim a necessidade de se proceder ao reajustamento de todo o regime de atribuição de apoios financeiros pelas entidades públicas a associações e indivíduos, sendo este o cerne da questão. Com um «corte aqui e acolá», a questão não poderá ser resolvida em definitivo.

* * *

1. O CCAC nunca indicou que o Despacho n.º 54/GM/97 pode substituir o artigo 19.º da Lei n.º 2/99/M, sobre este tipo de comentários que apresentam conclusões subjectivas, manifestamos o nosso lamento! Como Philip Hack, jurisconsulto alemão afirma: «Quem aplica uma norma jurídica, aplica todo o sistema jurídico, quem interpreta uma lei, interpreta todo o sistema jurídico.» Por isso, não podemos fazer uma interpretação subjectiva das disposições legais, nem adicionar num artigo intenção (desejo) subjectivo que vai para além da intenção do legislador ou da letra da lei.

2. Hoje em dia, enfrentamos igualmente desafios no âmbito da interpretação das leis: considera-se acto legislativo um acto colectivo, pelo que, deve o dito acto basear-se em critérios objectivos e não em uma ou duas explicações feitas pelo legislador, e é exactamente aqui que se revela a grande importância do artigo 8.º do Código Civil o qual define os principais critérios para a interpretação da lei, constituindo os mesmos, um valor fundamental do sistema normativo vigente em Macau.

3. Sempre que se verificar um afastamento cada vez maior entre a lei (no seu sentido amplo) e a realidade, é inevitável que surjam dificuldades na sua interpretação e na sua execução. De facto, a melhor solução é efectuar uma reflexão profunda e proceder às alterações necessárias no ordenamento jurídico para que este desempenhe o seu papel na regulação da vida em sociedade.

4. Na maioria das circunstâncias, as disposições legais apresentam uma «postura estática», mas em concreto, possuem realmente uma «característica de mobilidade», ou seja, as disposições legais sofrem constantemente mudanças, como diz o velho ditado: «As leis devem sempre acompanhar o tempo».

5. Numa perspectiva jurídica, tanto a Lei n.º 2/99/M como o Despacho n.º 54/GM/97, que estão em vigor há mais de uma década, encontram-se completamente desactualizados e fora da realidade, pelo que, parece ser necessário proceder à revisão do actual regime ou estipular um novo regime para o efeito, resta, de momento, fazer uma opção, que tem a ver com a própria estratégia legislativa, mas há que reconhecer como trabalho prioritário o aperfeiçoamento do actual regime de atribuição de subsídios. O Governo está consciente desta necessidade e já iniciou os preparativos para alcançar os objectivos pretendidos.

6. Relativamente à questão da atribuição de subsídios às associações/indivíduos pelas entidades públicas, o CCAC tem vindo a propor que se efectue uma apreciação e reflexão global do respectivo regime, porque sabemos que é insuficiente pôr em prática a regra estipulada no artigo 19.º (despacho) da Lei n.º 2/99/M. De momento, as medidas urgentes a serem tomadas têm que ir ao encontro da fonte do problema, ou seja, é preciso proceder a uma reflexão global sobre as regras de apreciação e autorização, a fiscalização dos subsídios atribuídos e as penalidades por infracções, o CCAC está a desenvolver, de momento, trabalhos sobre esta matéria.

* * *

Parte III: Questões resultantes da atribuição de apoios financeiros por serviços públicos a associações/indivíduos e a posição do Governo sobre estas questões

1. Na realidade, no tratamento de queixas relativas a associações e indivíduos beneficiários de apoios financeiros por parte de serviços públicos, o CCAC concluiu: nos últimos anos, com a recuperação económica da RAEM e o aumento da contribuição da indústria do jogo, registou-se um significativo crescimento do valor dos apoios financeiros atribuídos pelo Governo às associações. Nomeadamente, este facto é muito evidente quando se verifica o valor dos subsídios anuais atribuídos pela Fundação Macau, chamando por isso, a atenção de vários sectores sociais. Não é difícil de verificar que, nos termos da legislação que institui a Fundação Macau (Vide a alínea 1) do n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 7/2001, de 11 de Junho, bem como a alínea 1) do artigo 5.º do Regulamento Administrativo n.º 12/2001 que aprova os Estatutos da Fundação Macau), as receitas da Fundação Macau vêm da contribuição de 1,6% das receitas brutas anuais das empresas do jogo. Por isso, quando as receitas da Fundação Macau aumentam, as suas despesas apresentam igualmente uma tendência para aumentar.

O artigo 6.º da Lei n.º 7/2011, de 11 de Junho, dispõe o seguinte:

«Artigo 6.º

Regime patrimonial e financeiro

1. (…).

2. (…).

3. (…).

4. Constituem recursos da Fundação:

1) Os montantes atribuídos nos termos da cláusula respeitante à atribuição de verbas a fundações, constante do contrato para a concessão do exclusivo da exploração de jogos de fortuna ou azar no território de Macau, revisto em 23 de Julho de 1997, celebrado entre o Governo de Macau e a Sociedade de Turismo e Diversões de Macau, S.A.R.L.;

(...).»

Por outro lado, nos termos do n.º 1 do artigo 21.º do «Contrato para a Concessão do Exclusivo da Exploração de Jogos de Fortuna ou Azar no Território de Macau», revisto em 23 de Julho de 1997:

«Cláusula vigésima primeira

(Fundação)

Um. A Concessionária atribuirá uma dotação anual de valor correspondente a um vírgula seis por cento das receitas brutas anuais da exploração de jogos, obtidas desde um de Janeiro de mil novecentos e noventa e seis, a uma Fundação, a ser instituída pelo Governador de Macau, com a natureza de pessoa colectiva de direito público que tem por fins a promoção de acções de carácter académico, cultural, científico, educativo, social e filantrópico.

Dois. A Concessionária atribuirá à Fundação atrás referida, de uma só vez, um montante de cento e oitenta milhões de patacas no prazo de um mês a contar da data da assinatura da revisão do presente contrato.

Três. A dotação a que se refere o número um da presente cláusula será entregue anualmente pela Concessionária em quatro prestações, sendo cada prestação cumprida trimestralmente. A dotação referente ao ano de mil novecentos e noventa e seis será paga, de uma só vez, no prazo de um mês a contar da assinatura da revisão do presente contrato.»

Para além disso, podemos consultar os seguintes Despachos do Chefe do Executivo como exemplos. Nos termos do Despacho do Chefe do Executivo n.º 93/2002, de 29 de Abril:

«Despacho do Chefe do Executivo n.º 93/2002

Considerando que foi celebrado em 28 de Março de 2002 um contrato entre a Região Administrativa Especial de Macau e a Sociedade de Jogos de Macau, S.A., tendo por objecto a concessão da exploração de jogos de fortuna ou azar ou outros jogos em casino;

Considerando que, de acordo com o Capítulo X desse mesmo contrato, estão estabelecidas contribuições por percentagens fixas sobre as receitas brutas do jogo, que devem ser entregues pela Sociedade de Jogos de Macau, S.A. a diversas entidades, no sentido de promover o desenvolvimento económico e social da Região Administrativa Especial de Macau;

Considerando que importa definir em concreto quais as entidades beneficiárias e a forma de entrega às mesmas dessas contribuições;

Considerando que uma dessas beneficiárias, pela percentagem de 1,6% das receitas brutas do jogo, deve ser uma fundação pública que tenha por fim a promoção, o desenvolvimento e o estudo de acções de carácter cultural, social, económico, educativo, científico, académico e filantrópico, a indicar pelo Governo da Região Administrativa Especial de Macau;

Determino:

1. É designada beneficiária da contribuição de 1,6% sobre as receitas brutas do jogo a Fundação Macau.

(…).»

O Despacho do Chefe do Executivo n.º 158/2004, de 21 de Junho, dispõe o seguinte:

«Despacho do Chefe do Executivo n.º 158/2004

Considerando que foi celebrado em 26 de Junho de 2002 um contrato entre a Região Administrativa Especial de Macau e a sociedade Galaxy Casino, S.A., e posteriormente alterado em 19 de Dezembro de 2002, tendo por objecto a concessão da exploração de jogos de fortuna ou azar ou outros jogos em casino, e, tomando em consideração que a referida concessionária, celebrou um contrato de subconcessão com a sociedade Venetian Macau, S.A.;

(...);

Considerando que uma dessas beneficiárias, pela percentagem de 1,6% das receitas brutas do jogo, deve ser uma fundação pública que tenha por fim a promoção, o desenvolvimento e o estudo de acções de carácter cultural, social, económico, educativo, científico, académico e filantrópico, a indicar pelo Governo da Região Administrativa Especial de Macau;

Determino:

1. É designada beneficiária da contribuição de 1,6% sobre as receitas brutas do jogo a Fundação Macau;

(…).»

Atendendo ao exposto, verifica-se que as receitas da Fundação Macau que provêm da contribuição da indústria do jogo são muito avultadas. Assim sendo, a gestão e a aplicação efectiva do erário público, nesta matéria, é merecedora da atenção da sociedade.

2. Com a análise das informações obtidas através das queixas recebidas, conclui-se que nos sectores sociais existem várias dúvidas sobre os apoios financeiros atribuídos a associações/indivíduos por parte dos serviços públicos, em particular no que respeita aos apoios financeiros atribuídos pela Fundação Macau. Apresentam-se em seguida algumas dessas dúvidas:

• O que é que este tipo de apoios financeiros pode contribuir verdadeiramente para o desenvolvimento de toda a sociedade de Macau?

• Nos últimos anos, os serviços ou entidades públicas (especialmente a Fundação Macau) têm atribuído cada vez mais apoios financeiros e o seu valor atinge até mil milhões de patacas. Os fundos públicos ficam sujeitos a uma gestão e aplicação efectiva? Que tipo de efeitos reais pode causar este tipo de despesas públicas?

• Nas despesas públicas do Governo, qual o papel que os apoios financeiros acima referidos desempenham? Têm natureza social? Executam as políticas públicas no apoio a determinados sectores sociais? Criam postos de trabalho? Apoiam determinadas indústrias? Ou, objectivamente, não há qualquer objectivo definido?

• Que tipo de benefício social pode resultar de um montante exorbitante no volume de subsídios? Em relação ao valor avultado dos mesmos, já se verificaram injustiças na sociedade?

(...) etc.

3. A Fundação Macau é a entidade pública que atribui o maior montante em apoios financeiros, pelo que o Comissariado da Auditoria realizou e divulgou um relatório de auditoria relativamente ao procedimento de atribuição de apoios financeiros por parte da Fundação Macau e à finalidade dos mesmos (Vide o Relatório de auditoria de resultados «Atribuição de apoios financeiros a associações pela Fundação Macau», de Junho de 2012). Posteriormente, o CCAC recebeu queixas, em que se solicitava a realização de investigações relativamente à atribuição de apoios financeiros por parte da mesma Fundação (foram alvo de tratamento em outros processos e por isso não apresentamos no presente relatório quaisquer detalhes relativamente às mesmas).

4. No tratamento das queixas acima referidas, o CCAC verificou vários problemas. Apresenta-se, seguidamente, algumas das queixas relativas à distribuição de prendas pela Fundação Macau:

• Os itens que compõem os pacotes de prendas não são objectos verdadeiramente pretendidos pelos beneficiários. E até às vezes, esses itens foram escolhidos unilateralmente pelas associações;

• Os cidadãos que eram simultaneamente sócios de várias associações puderam obter mais do que uma prenda, enquanto houve cidadãos que não receberam prenda nenhuma;

• O preço dos itens que compõem os pacotes de prendas foi mais alto do que o preço de mercado. A par disso, nas prendas foram incluídos alguns itens cuja data de limite do consumo esteva quase a terminar.

5. Quando do tratamento das queixas pelo CCAC, aproximou-se a data das actividades eleitorais relativas às eleições para a Assembleia Legislativa. O CCAC solicitou então à Fundação Macau para tomar as seguintes medidas provisórias e urgentes: todas as associações/indivíduos a quem foram atribuídas prendas durante o período das referidas actividades eleitorais teriam que fazer uma declaração, prometendo que não utilizariam, directa ou indirectamente, aquele apoio financeiro na campanha eleitoral, sob pena de se verem obrigados a devolver o valor total daquele apoio à Fundação Macau. Além disso, o CCAC exigiu à Fundação Macau que aplicasse, com rigor, as normas sobre a atribuição de apoios financeiros, evitando a violação do princípio da neutralidade dos serviços/entidades públicas. A Fundação Macau, por sua vez, cumpriu o solicitado pelo CCAC.

6. Por outro lado, nas queixas apresentadas, para além de serem questionados os critérios e a justiça da atribuição de apoios financeiros, foram apresentadas igualmente várias sugestões que merecem alguma ponderação. A título de exemplo, sugere-se o seguinte: 50% das receitas da Fundação Macau deverão ser investidas num novo fundo de acção social ou de habitação, que se responsabilize especificamente pelas actividades de carácter social e pela construção de habitação social, para os cidadãos poderem obter os apoios no âmbito da acção social em condições de igualdade. Aquela sugestão pretende evitar a situação actualmente verificada de obtenção de atribuição de subsídios da Fundação Macau a determinados indivíduos ou associações durante um longo período, o que provoca evidentemente uma redistribuição injusta dos recursos públicos pela sociedade.

7. Na realidade, deve-se prestar atenção à situação referida naquela sugestão. Agora é o momento oportuno para fazer uma revisão e análise global sobre o papel da Fundação Macau na colaboração com as políticas do Governo relativas à atribuição de apoios financeiros a associações/indivíduos. Se não se realizar o respectivo estudo, poderão verificar-se ainda mais conflitos sociais e injustiças na sociedade.

8. De acordo com a análise acima exposta, e face ao teor das queixas e informações relacionadas com a matéria em análise, o Governo manifestou que tem acompanhado de perto os problemas existentes, por forma a prever as possíveis consequências que poderão verificar-se no futuro. O Chefe do Executivo, por seu turno, referiu que é necessário proceder a uma análise profunda, global e objectiva sobre o regime actual de atribuição de apoios financeiros, bem como com à revisão da legislação e regimes que se encontrem desactualizados. Para além disso, o Chefe do Executivo concordou igualmente com a elaboração de novas regras sobre a publicação de contas por parte das associações beneficiárias, segundo a orientação do artigo 19.º da Lei n.º 2/99/M. Em relação a esta matéria, o Chefe do Executivo determinou ao CCAC a entrega de proposta sob a forma de relatório.

9. Neste sentido, e analisando as informações acima referidas, o CCAC está neste momento a estudar proposta de solução. A proposta de solução abrange um conteúdo mais amplo do que o definido pelo artigo 19.º da Lei n.º 2/99/M: por um lado, as associações/indivíduos beneficiários que obtêm um determinado valor de subsídios têm de publicar as respectivas contas (em relação à forma e ao conteúdo da publicação, o CCAC já elaborou uma proposta preliminar, que vai ser entregue ao Chefe do Executivo para a consideração); por outro lado, faz-se uma apreciação global dos procedimentos, forma, critérios e da fiscalização do regime actual de atribuição de apoios financeiros, procurando garantir que não se verifique o abuso de recursos públicos e evitar casos de injustiça social.

* * *

Parte IV: Conclusão

1. De acordo com o exposto no presente relatório, o Governo da RAEM decidiu proceder à realização de uma revisão global relativamente à forma, aos procedimentos, aos critérios e ao regime de fiscalização dos apoios financeiros atribuídos por serviços públicos a associações e indivíduos, nomeadamente, às associações/indivíduos beneficiários irá ser exigido a publicação das suas contas e o sumário das suas actividades. Por isso, o CCAC vai concentrar recursos no tratamento da revisão do regime actual, de forma a apresentar ao Chefe do Executivo uma proposta de solução em tempo oportuno.

2. Com a conclusão e a decisão acima referida, os problemas apresentados pelo queixoso serão tratados nessa sede e, por isso, não são alvo de análise detalhada no presente relatório.

* * *

Notifique-se sua Excelência, o Chefe do Executivo do presente relatório.

Notifique-se o queixoso da cópia autenticada do presente relatório.

* * *

Arquive-se o presente processo após a respectiva execução.

* * *

Comissariado contra a Corrupção, aos 4 de Outubro de 2013.

O Comissário contra a Corrupção

Fong Man Chong

Caso III

Relatório de investigação e análise sobre uma queixa relacionada com a Concessão do Serviço Público de Transportes Colectivos Rodoviários de Passageiros

* * *

* * *

Parte I: Assunto

1. O Comissariado contra a Corrupção (adiante designado por CCAC) recebeu, em 30 de Maio de 2013, uma queixa relacionada com o serviço de transportes colectivos rodoviários de passageiros (adiante designado por serviço de autocarros públicos), segundo a qual existem actualmente muitas irregularidades nesta área e sendo o desempenho do serviço de fiscalização insatisfatório, tal tem vindo a dar origem a vários problemas com o serviço de autocarros públicos. É apontado também que a «aquisição» do serviço de autocarros por parte do Governo é um acto inadequado e suspeita-se neste acto da existência da oferta de vantagens ilícitas, solicitando-se, por isso, a intervenção do CCAC. Ademais, a ocorrência do chamado incidente «autocarros fantasma», que alegadamente circularam nas vias públicas vazios, como meio de obter pagamentos ilícitos do Governo, mais evidencia os vários problemas existentes.

2. Após investigação preliminar e recolha de provas, o CCAC enviou, em 28 de Junho de 2013, um ofício à Direcção dos Serviços para os Assuntos de Tráfego (adiante designado por DSAT), solicitando informações e esclarecimentos sobre as seguintes dúvidas:

1. Qual a razão que a levou a nunca referir nas suas propostas que a legislação em vigor apenas permitia que se adoptasse o regime da concessão de serviço público?

2. Porque em momento algum foram referidos os direitos do concedente que ficavam afastados com o «novo modelo»?

3. Qual a razão que a levou a fixar no Caderno de Encargos a cláusula de restituição de impostos e não a fixar no contrato, já que de uma cláusula essencial se tratava?

4. Nos dois contratos de concessão anteriores e que se extinguiram¹⁷, existiam cláusulas de reversão dos bens afecto à exploração, aí se incluindo os autocarros.

———
17 Referem-se os contratos celebrados com as duas operadoras que exploravam o serviço de autocarros públicos em Macau até 14 de Outubro de 2010.

1) O que aconteceu aos bens afectos às explorações e pertencentes às concessionárias e onde se encontram?

2) Foi feito o levantamento dos mesmos? Quais os que foram considerados como devendo reverter e porquê? E quais os respectivos critérios?

3) Quem procedeu à sua recepção?

4) A opção por um «novo modelo», que não o da concessão, foi tomada para evitar a reversão dos bens afectos à exploração a que os concessionários estão obrigados por força do disposto na Lei n.º 3/90/M?

5) Qual o motivo para não se fixar no contrato agora celebrado uma cláusula de reversão dos bens afectos à exploração se até se fixou uma de sequestro?

3. O CCAC recebeu, em 8 de Julho de 2013, a resposta da DSAT, com o seguinte teor:

«1. A Lei n.º 3/90/M, de 14 de Maio (Bases do Regime das Concessões de Obras Públicas e Serviços Públicos), estabelece os princípios gerais a observar nas concessões de obras públicas e de serviços públicos, enquanto que o Decreto-Lei n.º 50/88/M, de 20 de Junho, define as políticas e os princípios para o sistema de transportes terrestres do território da RAEM, nomeadamente para os serviços de autocarros públicos. Porém, não está expressamente prevista nos respectivos diplomas legais a obrigatoriedade de adoptar o regime das concessões de obras públicas para a aquisição dos serviços de autocarros públicos¹⁸. Em cumprimento das Linhas de Acção Governativa relativas à reforma dos serviços de autocarros públicos que consiste na adopção do modelo de custo total (Total cost model) para a prestação dos ditos serviços, a Administração procedeu, no termo dos respectivos contratos de concessão, à aquisição dos serviços de autocarros públicos através de concurso público de acordo com o regime das despesas com aquisição de bens e serviços, actualmente em vigor¹⁹.

———
18 O sublinhado é do CCAC.
19 Idem.

2. Na sequência da análise das questões relativas à exploração da concessão dos serviços em causa e tendo em consideração a necessidade de reforçar a fiscalização sobre a mesma e ainda o desenvolvimento de um conjunto de políticas a longo prazo para garantir a prioridade aos transportes públicos, das quais se destaca a adopção de um novo modelo de serviços para reforçar o controlo do Governo sobre a prestação dos serviços de autocarros públicos, a Administração resolveu abandonar o modelo de exploração estabelecido nos contratos de concessão anteriores, tendo no entanto sido mantidos alguns direitos da entidade adjudicante aquando da elaboração do programa de concurso, assegurando desta forma o equilíbrio entre os direitos do Governo enquanto entidade adjudicante e as normas de direito privado²⁰. Presentemente, para além dos poderes conferidos nos termos da legislação vigente aplicável, a entidade adjudicante goza ainda dos direitos inerentes à adjudicação em causa, tendo sido definidas as exigências em relação aos serviços adjudicados no sentido de fazer face às necessidades reais decorrentes do novo modelo de exploração. Tais direitos e exigências encontram-se contemplados no Contrato para a Prestação do Serviço Público de Transportes Colectivos Rodoviários de Passageiros e no programa de concurso.

3. No Contrato para a Prestação do Serviço Público de Transportes Colectivos Rodoviários de Passageiros, está previsto que a adjudicação se rege pelos seguintes documentos: a) O presente contrato; b) O caderno de encargos; c) O programa de concurso; e d) A proposta adjudicada e os respectivos esclarecimentos adicionais. O referido contrato, celebrado em conformidade com o disposto no artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 122/84/M, de 15 de Dezembro, e no artigo 49.º do Decreto-Lei n.º 63/85/M, de 6 de Julho, tem efeitos legais, devendo a entidade adjudicatária observar as exigências e as obrigações definidas nos documentos atrás referidos, sob pena de assumir a responsabilidade que ao caso couber.

4. O Contrato de Concessão do Serviço Público de Transportes Colectivos Rodoviários de Passageiros, no seu artigo 21.º, n.º 3, dispõe que a forma de reversão dos bens afectos à exploração do serviço concessionado e a quantidade concreta dos bens a reverter são determinadas mediante acordo das partes e consoante o que a RAEM razoavelmente exige em relação aos bens e as necessidades de exploração da entidade concessionária no exercício ou na prestação do serviço público de autocarros. Dispõe ainda o n.º 4 do mesmo artigo que quando ocorra a extinção do contrato ou a reversão, a RAEM terá que prestar à entidade concessionária uma compensação justa, que será acordada pelas partes tomando como referência o valor dos bens revertidos. Assim, feita uma análise global e ponderados vários factores, nomeadamente a estabilidade dos serviços de autocarros públicos, a necessidade de reverter os bens à RAEM, os transtornos causados à RAEM (por exemplo, a realização de negociações sobre o pagamento de compensação) em caso de reversão, e ainda o parecer emitido pela Direcção dos Serviços de Finanças, a DSAT resolveu deixar os autocarros, objecto da reversão, continuar a ficar na posse das empresas, com quem iriam ser acordadas as condições para a continuação do uso dos respectivos autocarros, decisão esta que tem como objectivo, por um lado, vincular as empresas e, por outro, assegurar que a Administração tem condições para manter os serviços de autocarros públicos em caso de desistência ou interrupção dos serviços por parte das empresas. Neste momento, a DSAT está prestes a concluir as negociações com as duas empresas, visando a chegar a um acordo sobre as respectivas condições, as quais serão concretizadas após a sua aprovação. No que se refere aos terrenos, a DSAT já oficiou aos serviços competentes para o devido acompanhamento²¹.

———
20 O sublinhado é do CCAC.
21 Idem.

5. É de referir que a adopção do novo modelo dos serviços de autocarros públicos não tem como objectivo evitar que os bens afectos à exploração dos serviços concessionados venham a ser revertidos ao Governo pelas empresas concessionárias. Assim sendo, mesmo após o termo dos contratos de concessão e independentemente dos modelos a adoptar para a exploração dos serviços em causa, serão accionados os procedimentos de reversão nos termos contratuais, por forma a encetar negociações para acordar na compensação devida e a entregar os bens em causa. A DSAT resolveu adoptar o novo modelo de exploração²² com fundamento em que durante a vigência dos contratos de concessão anteriores, eram, de certo modo, as tarifas cobradas aos passageiros e a situação financeira das operadoras que determinaram os percursos de autocarros e a sua frequência, o que não se adequa ao desenvolvimento da rede de transportes da RAEM. Além disso, com vista a dar resposta às necessidades reais da RAEM, onde se encontram em execução vários empreendimentos de infra-estrutura, é necessário que o Governo tenha um papel reforçado na definição dos percursos de autocarro. Com vista ao alargamento dos benefícios de correspondência, incluindo a concretização da correspondência entre autocarros das diferentes operadoras de autocarros, e ainda à concretização da política da primazia dos transportes públicos como resposta ao desenvolvimento sustentável da sociedade, e de acordo com o resultado de estudos realizados reiteradamente e as experiências no exterior, crê-se que o reforço do papel desempenhado pelo Governo na definição dos percursos irá contribuir para o desenvolvimento da política de gestão dos transportes públicos de Macau, razão pela qual foi realizado o concurso público para adjudicação do serviço público de transportes colectivos rodoviários de passageiros.

6. Considerando que a reversão envolve a disposição dos bens dos particulares, é necessário que seja regulamentada directamente por lei. No entanto, a legislação vigente aplicável não confere à Administração poderes de disposição dos bens em causa. Ao abrigo do princípio da legalidade e por interesse público, o Contrato para a Prestação do Serviço Público de Transportes Colectivos Rodoviários de Passageiros estipula apenas que quando se verificar a desistência ou a interrupção total ou parcial do serviço objecto do contrato por parte do adjudicatário, não devida a caso de força maior, a entidade adjudicante tem o direito de se substituir directamente ao adjudicatário ou fazer-se substituir por terceiro para assegurar a exploração do serviço²³.»

———
22 O sublinhado é do CCAC.
23 Idem.

4. Sem prejuízo das outras diligências de acompanhamento, o CCAC realizou uma análise integral e profunda sobre uma série de questões relacionadas com o actual serviço de autocarros públicos, designadamente o modelo de exploração, a concessão de serviço e o conteúdo dos contratos celebrados, na qual são apontadas também algumas ilegalidades muitas óbvias.

* * *

Parte II: Análise

I – Ilegalidade por não ter sido cumprido o regime jurídico vigente

1. Até 4 de Janeiro de 2011, existiam apenas duas operadoras que exploravam o serviço público de transportes colectivos rodoviários de passageiros, a saber:

- Transmac - Transportes Urbanos de Macau, S.A.R.L.;

- Sociedade de Transportes Colectivos de Macau, S.A.R.L..

2. Posteriormente, através da celebração de contrato administrativo em 4 de Janeiro de 2011, a Sociedade de Transportes Públicos Reolian, S.A. foi também autorizada a exploração de serviço de autocarros públicos em Macau.

3. Todas as três operadoras fornecem serviço de autocarros públicos através da celebração dos contratos administrativos com o Governo da RAEM.

4. Até 4 de Janeiro de 2011, as duas operadores referidas no ponto 1 foram autorizadas a explorar o serviço de autocarros públicos em Macau através de concessão — vide as páginas 9803 a 9828 do Boletim Oficial da Região Administrativa Especial de Macau n.º 42, II Série, de 15 de Outubro de 2008, no qual foram publicados os dois extractos dos Contratos de Concessão do Serviço Público de Transportes Colectivos Rodoviários de Passageiros.

5. A título de exemplo, procedemos a uma análise do Contrato de Concessão do Serviço Público de Transportes Colectivos Rodoviários de Passageiros celebrado entre a Região Administrativa Especial de Macau e a Transmac - Transportes Urbanos de Macau, S.A.R.L.. O artigo primeiro do contrato dispõe que:

«Artigo primeiro

Definições

Ao presente contrato são aplicáveis as seguintes definições:

1) RAEM — significa a entidade que concede o serviço público de transportes colectivos rodoviários de passageiros através do presente contrato;

2) Operadora — significa a pessoa colectiva a quem a RAEM concede o serviço público de transportes colectivos rodoviários de passageiros objecto do presente contrato, ou seja, Transmac — Transportes Urbanos de Macau, SARL, com sede em Macau, na Estrada Marginal da Ilha Verde, n.º 2, r/c, registada na Conservatória dos Registos Comercial e de Bens Móveis sob o número 3053 (SO);

3) Partes — significa a RAEM e a Operadora;

4) Contrato — significa o presente acordo e seu anexo e adendas ao mesmo que venham a ser celebrados pelas partes;

5) Concessão — significa o direito atribuído pelo presente contrato à Operadora pela RAEM de explorar o serviço público de transportes colectivos rodoviários de passageiros indicado na Região Administrativa Especial de Macau;

6) (…);

7) (…).»

6. Em suma, a «concessão de serviço público» era o regime jurídico adoptado para a regulação da prestação de serviço de autocarros públicos em Macau. No entanto, no ofício supracitado, a DSAT respondeu que a lei vigente não determina a obrigatoriedade da adopção do dito regime. Por isso, foi adoptado, a partir de 4 de Janeiro de 2011, um outro «modelo» para a regulação do serviço de autocarros públicos (aquisição de serviço prestado pelas operadoras de autocarros por parte do Governo — o que a DSAT chama o «novo modelo»).

Levantamos primeiro aqui uma dúvida: Será correcto este ponto de vista e método adoptado pela DSAT? É isto permitido pela lei vigente?

7. Vamos proceder a uma análise mais pormenorizada:

1. O meio legal adoptado pela DSAT é a celebração do «contrato de prestação de serviço» e o teor básico deste conceito consta no artigo 1080.º do Código Civil, que dispõe que:

«Artigo 1080.º

(Noção)

Contrato de prestação de serviço é aquele em que uma das partes se obriga a proporcionar à outra certo resultado do seu trabalho intelectual ou manual, com ou sem retribuição.»

A característica deste tipo do contrato é: o adquirente de serviço não tem o direito de dirigir o prestador de serviço e o último pode decidir plenamente a forma de cumprimento do contrato e o primeiro não tem o direito de interferir. O ponto essencial é que o prestador de serviço tem a obrigação de entregar ao adquirente de serviço o resultado do trabalho.

2. Em relação à distinção entre o «contrato de prestação de serviço» e o «contrato de trabalho», o famoso professor português Antunes Varela considera os seguintes:

«Fundamentalmente distinguem-se nisto: enquanto que no contrato de trabalho um dos contraentes se obriga a prestar ao outro o seu trabalho, a prestação de serviço tem por objecto o resultado do trabalho e não o trabalho em si, e, para chegar a esse trabalho, não fica o obrigado sujeito à autoridade e direcção do outro contraente.

(…)

Assim, se alguém contratar um motorista para o seu serviço, realiza um contrato de trabalho; se contratar um motorista para o transportar a Lisboa, celebra um contrato de prestação de serviço.»²⁴

———
24 Fernando Andrade Pires de Lima e João de Matos Antunes Varela, Código Civil Anotado, Coimbra Editora, Volume II, 3.ª edição, 1986, p. 702-703.

A designação dos contratos que a DSAT assinou com as três operadoras de autocarros é: «Contrato para a Prestação de Serviço Público de Transportes Colectivos Rodoviários de Passageiros para a Região Administrativa Especial de Macau, celebrado entre a Região Administrativa Especial de Macau e a Sociedade de Transportes Públicos Reolian, S.A. — Carreiras da Secção II e Secção V». (Citamos aqui só este exemplo)

3. Em relação à questão entre «Contrato de prestação de serviços» e «Contrato de concessão de serviço público», um académico escreve na sua obra o seguinte:

«Tendo em conta o seu objecto (gestão de um serviço público) a concessão (admitindo desde já que se trata de um contrato) inclui-se na categoria genérica dos contratos de prestação de serviços. Na verdade, o serviço público consiste na execução de determinadas actividades, mais rigorosamente, em efectuar prestações, em princípio, aos utentes.

A circunstância de a actividade do concessionário se fazer para os cidadãos (ad extra) e não para a Administração (ad intra) parece ser o primeiro indício importante de distinção entre a concessão e outras situações de prestação de serviços, em que o prestador assume a obrigação de apresentar o resultado do seu trabalho, do seu serviço, à Administração pública, não sendo habilitado, nessa qualidade, a estabelecer quaisquer relações jurídicas com terceiros.

Sucede que, como já foi demonstrado, não está excluído que o contrato de prestação de serviços tenha por objecto actividades e prestações a efectuar pelo contratado directamente aos beneficiários de um serviço público; por outro lado, a prestação uti singuli (associado à criação de uma relação jurídica específica entre concessionário e utente) também deixou de ser um elemento essencial da concessão. Estas eventualidades dificultam a distinção entre as duas figuras, e exigem que o critério de distinção passe a fixar-se noutras bases.

Assim, a distinção exige em primeiro lugar uma referência ao objecto do contrato: o que está em causa na concessão é atribuir ao concessionário a gestão de um serviço público. O interesse funcional da concessão é o de proceder à alienação, ou à disposição da gestão do serviço público, enquanto actividade «própria» da Administração — ao concessionário é confiada a gestão do serviço público. Diferentemente, o contrato de prestação de serviços não altera a responsabilidade pela gestão do serviço, que se mantém na Administração; o contratado apenas colabora na execução de «determinadas condições da realização daquele.» ²⁵

———
25 Pedro Gonçalves, A Concessão de Serviços Públicos, Almedina Editora, 1999, p. 160 a 161.

4. No Caderno de Encargos e no Contrato, a DSAT citou várias vezes o Decreto-Lei n.º63/85/M, de 6 de Julho, como o fundamento para a celebração do referido Contrato. Todavia, este Decreto-Lei destina-se a regular o regime jurídico para a aquisição de bens e serviços por parte dos Serviços da Administração Pública para o uso próprio (em quase todos os casos), como, por exemplo, a aquisição de computadores, móveis e projectos, e não o fornecimento destes bens e serviços aos terceiros após a sua aquisição (apenas em casos muito raros ou excepcionais, ou seja, mesmo em circunstâncias atrás mencionadas, os serviços da Administração Pública continuam a adquirir, por si, os tais bens e serviços, que são depois transferidos para terceiros, acto esse que deixa de ter qualquer relação jurídica directa com a fornecedora dos referidos bens e serviços).

5. De facto, quanto ao serviço público de transportes colectivos, encontra-se disposição legal que o determina expressamente — vide o Decreto-Lei 64/84/M, de 30 de Junho, e o Decreto-Lei n.º 50/88/M, de 20 de Junho.

No preâmbulo do Decreto-Lei 64/84/M, de 30 de Junho, indica-se explicitamente que:

«Considerando que a prestação de serviços públicos com interesse para todo o território pode ser objecto de concessão a empresas, afigura-se indispensável, face à dimensão do Território, definir com clareza a competência do Governador (actualmente o Chefe do Executivo) nesta matéria». ²⁶

———
26 A tradução em chinês é: “基於對整個澳門地區有利的公共服務的提供可作為批給予企業的標的，考慮到澳門地區的面積，應明確界定總督（今指行政長官）在這方面的權限;”.

Nos termos dos artigos 1.º e 2.º do mesmo Decreto-Lei:

«Artigo 1.º

1. É da competência do Governador (ou seja, Chefe do Executivo) a concessão de serviços públicos com interesse para todo o Território.²⁷

———
27 A tradução em chinês é: “一、對整個澳門地區有利的公共服務的批給屬總督（今指行政長官）的權限。”.

2. Os serviços de transportes públicos, de água e de electricidade passam a ter âmbito territorial, considerando-se as respectivas concessões abrangidas pelo disposto no n.º 1.

3. Nos casos previstos nos números anteriores, será sempre assegurada a consulta e participação das câmaras municipais interessadas.

Artigo. 2.º

O Governador (ou seja, Chefe do Executivo) definirá as bases gerais do regime de concessão de serviços públicos e regulamentará as concessões dos serviços referidos no n.º 2 do artigo anterior.»

*

Por outro lado, em relação ao Decreto-Lei n.º 50/88/M, de 20 de Junho (Bases Gerais do Regime Jurídico de Transportes em Macau), o seu artigo 8.º dispõe o seguinte:

«Artigo 8.º

(Operadores de transportes de passageiros)

Os transportes de aluguer para passageiros em veículos pesados só poderão ser explorados por:

a) Concessionários de transportes públicos²⁸;

———
28 Na redacção da respectiva alínea do artigo no Boletim Oficial, a redacção original em português é “Concessionários de transportes públicos”. Em relação à redacção em tradução chinesa no Boletim Oficial, o respectivo termo é “被特許人”. É de referir que o termo correcto em chinês deve ser “承批人”.

b) Agências de turismo, organizadoras de excursões ou circuitos turísticos;

c) Agências de viagens e turismo, nas condições estabelecidas na alínea anterior.»

6. Para além disso, nos termos da alínea b) do artigo 2.º da Lei n.º 3/90/M, de 14 de Maio (Bases do Regime das Concessões de Obras Públicas e Serviços Públicos):

«Artigo 2.º

(Definições)

Para os efeitos da presente lei entende-se:

a) Por concessão de obras públicas, a transferência para outrem do poder de construir, por sua conta e risco, imóveis ou instalações destinadas ao uso público, mediante o direito de as explorar em exclusivo;

b) Por concessão de serviços públicos, a transferência para outrem do poder de, em exclusivo, explorar, por sua conta e risco, os meios adequados à satisfação de uma necessidade pública individualmente sentida.»

7. Analisando as legislações acima referidas, não é difícil verificar o seguinte: a DSAT não cumpriu as disposições legais vigentes, isto é, a regulamentação de serviço de transporte público. Sem o cumprimento da legislação em vigor é óbvio que praticou um acto ilegal, uma vez que a lei apenas permite que os serviços competentes autorizem, a sociedades privadas, que procedam à exploração do serviço de autocarros públicos por «concessão de serviços públicos», em vez da forma de «prestação de serviço». Tendo a DSAT aplicado, erradamente, a lei (violação da lei), provocou assim a existência de várias contradições e ilegalidades nas cláusulas dos contratos de serviço de transporte público.

8. O resultado mais grave é: em vez da aplicação de «regime de concessão», a DSAT celebrou os Contratos com os três operadores de autocarros pela forma de «prestação de serviço». No entanto, as legislações acima referidas exigem que as sociedades privadas só podem explorar o serviço de transporte público após a obtenção da concessão do Governo. Isso significa que os três operadores de autocarros estão a «explorar a actividade ilegalmente», uma vez que nunca obtiveram a «concessão», nem celebraram com o Governo os respectivos contratos de concessão! É óbvia a existência de violação da lei!

9. A par disso, há outra questão que é difícil de compreender: nas últimas décadas (até 14 de Outubro de 2010), o serviço de autocarros públicos de Macau ficou sujeito ao regime de concessão. Sem a alteração do respectivo regime jurídico, por que é que a DSAT mudou, a partir de 15 de Outubro de 2010, de forma repentina, o meio que se exige e se define pela lei? Será que o serviço administrativo tem a prorrogativa de ultrapassar a lei? É óbvio que estamos perante o incumprimento das disposições legais.

* * *

II — Definição ilegal sobre a matéria de isenção fiscal

1. Podemos consultar e analisar o Contrato de prestação do serviço de transporte público, celebrado entre a DSAT e a Sociedade de Transportes Públicos Reolian, S.A., como exemplo. Nos termos da cláusula 4.ª do mesmo Contrato:

«Cláusula 4.ª (Documentos contratuais)

1. O presente serviço rege-se pelos seguintes documentos contratuais:

a) O presente Contrato;

b) O Caderno de Encargos;

c) O Programa do concurso; e

d) A Proposta do concessionário e os esclarecimentos adicionais.

2. Em caso de divergência entre os documentos acima referidos, a precedência de documentos depende da ordem dos documentos no número anterior.»

2. Do ponto 21 do Caderno de Encargos do «Serviço Público de Transporte Colectivos Rodoviários de Passageiros de Macau», a DSAT consta o seguinte:

«21. Tratamento fiscal

21.1 Podem ser da conta da Região Administrativa Especial de Macau as despesas de imposto sobre veículos motorizados e de imposto de circulação de veículos motorizados relativos aos veículos de exploração pela prestação do serviço público de transportes colectivos rodoviários de passageiros, mediante requerimento apresentado pelo adjudicatário à DSAT juntamente com documento comprovativo de pagamento.

21.2 Os veículos de exploração mencionados no ponto anterior referem-se apenas aos veículos de passageiros de grande porte que o adjudicatário utiliza para prestar serviço das carreiras adjudicadas e que são os veículos aprovados no plano anual de gestão de veículos previsto no ponto 2.2 das cláusulas técnicas.

21.3 Se o adjudicatário der, dentro de 5 (cinco) anos contados a partir da data da cobrança de impostos, aos veículos cujo imposto sobre veículos motorizados tenha sido suportado pela Região Administrativa Especial de Macau uma utilização diferente da prevista no ponto 21.2, ou transmitir os respectivos veículos para terceiros sob qualquer forma, deve obter aprovação prévia da DSAT e restituir a totalidade da quantia paga depois da aprovação.

21.4 Se o adjudicatário der, no ano em que ocorre a cobrança de impostos, aos veículos cujo imposto sobre veículos motorizados tenha sido suportado pela Região Administrativa Especial de Macau uma utilização diferente da prevista no ponto 21.2, ou transmitir os respectivos veículos a terceiros sob qualquer forma, deve obter aprovação prévia da DSAT e restituir, conforma a proporção, a quantia correspondente ao número de meses completos que restar naquele ano, por causa da alteração da finalidade ou transmissão para terceiros.

21.5 São da inteira responsabilidade do adjudicatário outros impostos alheios aos previstos no ponto 21.1 que, nos termos da lei, caibam ao mesmo adjudicatário.»

3. Agora admitamos como bom que o respectivo Caderno de Encargos (que contém o ponto 21 acima citado) se considera como integrado no contrato. Analisemos então com atenção o teor do ponto antes citado e não é difícil de verificar que os elementos essenciais daquele têm os seguintes objectivos:

(1) Isenção de «imposto sobre veículos motorizados» dos veículos em operação das empresas de autocarros públicos;

(2) Isenção de «imposto de circulação» dos veículos em operação das empresas de autocarros públicos.

Em relação à isenção do imposto de circulação, não parece haver problema relevante, uma vez que o Regulamento do Imposto de Circulação, aprovado pela Lei n.º 16/96/M, de 12 de Agosto, especialmente, a alínea g) do n.º 1 do seu artigo 4.º, dispõe o seguinte:

«Artigo 4.º

(Isenções)

1. São isentos do imposto de circulação os veículos destinados ao uso exclusivo das seguintes entidades:

(…);

g) Empresas concessionárias de transportes colectivos, quanto aos veículos usados para o transporte colectivo de passageiros;

(…).»

Mas perante este caso concreto, face ao exposto, as três empresas de autocarros não obtiveram autorização da concessão, por isso, não podem ser consideradas sociedades concessionárias, e deixam de ter o estatuto de «Empresas concessionárias de transportes colectivos» consagrado no artigo acima transcrito! Ou seja, não reúnem condições para ficarem isentas do imposto!

4. Em relação à isenção do imposto sobre veículos motorizados, o respectivo imposto é regulado pelo «Regulamento do Imposto sobre Veículos Motorizados» (doravante designada por Regulamento), aprovado pela Lei n.º 5/2002, de 17 de Junho. Nos termos da alínea 1) do n.º 1 do artigo 6.º do Regulamento:

«Artigo 6.º

Isenções reais²⁹

———
29 Em relação ao epígrafo do mesmo artigo em chinês (“對行為的豁免”), a expressão correcta em chinês deve ser “對物的豁免”.

1. Estão igualmente isentas do imposto previsto no presente Regulamento as transmissões de veículos motorizados novos destinados a:

1) Transporte colectivo de passageiros, de lotação não inferior a quinze lugares, com exclusão do condutor, adquiridos para uso exclusivo de empresas concessionárias de transportes colectivos;

(…). »

Nos termos do artigo 9.º do mesmo Regulamento:

«Artigo 9.º

Reconhecimento das isenções

1. As isenções previstas nas alíneas 1), 2), 7) e 8) do n.º 1 do artigo 5.º e no artigo 6.º carecem de reconhecimento por acto administrativo, a pedido do interessado.

2. O reconhecimento das isenções é da competência do director dos Serviços de Finanças.»

Neste sentido, a isenção do imposto sobre veículos motorizados depende dos seguintes elementos:

(1) Os interessados (ou seja, os representantes das empresas que exploram o serviço de autocarros públicos) apresentam o pedido;

(2) Cabe à Directora dos Serviços de Finanças a autorização ou indeferimento do pedido;

É pois óbvio que o Director dos Serviços para os Assuntos de Tráfego não tem competência para intervir na matéria acima referida.

5. Estamos perante uma cláusula que atribui uma isenção fiscal. Em relação a matérias de isenção fiscal, estas só podem ser definidas pela lei, sob pena da violação do n.º 3 do artigo 71.º da Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau e do n.º 15 do artigo 6.º da Lei n.º 13/2009, de 27 de Julho (Regime jurídico de enquadramento das fontes normativas internas). Nos termos do n.º 15 do artigo 6.º da Lei n.º 13/2009:

«Artigo 6.º

Leis

A normação jurídica das seguintes matérias é feita por leis:

(…);

15) Orçamento e regime tributário;

(…).»

Por isso, a DSAT só pode actuar nos limites da lei e não pode tocar em matérias que não estão dentro das suas competências, especialmente nas matérias relativas a isenções fiscais.

* * *

6. Para além disso, nos termos do artigo 13.º da Lei n.º 3/90/M, de 14 de Maio (Bases do Regime das Concessões de Obras Públicas e Serviços Públicos):

«Artigo 13.º

(Regime fiscal)

1. Os concessionários de obras públicas e de serviços públicos ficam obrigados ao pagamento de impostos, contribuições, taxas ou emolumentos estabelecidos na lei.

2. Quando a natureza das concessões o justifique, os respectivos contratos podem isentar os concessionários de quaisquer impostos, contribuições, taxas ou emolumentos, relativamente aos rendimentos auferidos pela exploração da concessão ou aos actos ou contratos que pratiquem, outorguem ou em que intervenham.»

Segundo este artigo, os concessionários não podem ser sujeitos de quaisquer isenções fiscais. O mesmo só permite aos concessionários a isenção de alguns impostos relativamente aos rendimentos (lucros) no âmbito dos respectivos contratos. Isto quer dizer que no artigo não há uma permissão da isenção fiscal em relação aos equipamentos dos serviços prestados dos concessionários.

7. Podemos consultar o Contrato de concessão do serviço público de transportes colectivos para uma referência. Na celebração do respectivo Contrato, já se define expressamente:

«Artigo décimo quarto

Regime fiscal

A Operadora beneficiará de isenção ou redução de impostos relativos à importação de veículos de transporte colectivo, de reboque, dos automóveis ligeiros e dos ciclomotores ou motociclos para fiscalização e apoio do serviço concessionado, bem como no que se refere ao imposto de circulação e taxa de matrícula nos termos da lei³⁰.»

———
30 A redacção em chinês é a seguinte:

“第十四條（稅務制度）

營運公司用於集體運輸的車輛，以及用於監察和輔助批給服務的拖車、輕型汽車、輕型或重型摩托車，將依法獲豁免或減少有關進口該等車輛的稅項、車輛使用牌照稅和註冊費用。”

O artigo do Contrato acima referido expressa de modo claro: «nos termos da lei». Pelo exposto, o teor do Contrato em análise no presente relatório, elaborado pela DSAT, viola obviamente a lei.

8. Para além disso, relativamente ao facto de a DSAT ter colocado as disposições sobre a isenção fiscal no Caderno de Encargos e de nada constar do Contrato, tal actuação é muito estranha! Não é assim que se resolvem os problemas da prestação do serviço de transporte público. Pelo contrário, cria ainda novos problemas, colocando o Governo num «estado de actuação ilegal». Fica assim óbvio que as disposições sobre isenções fiscais acima referidas violam a lei.

* * *

III — Reversão dos bens afectos à concessão

1. Nos termos do disposto no artigo 22.º da Lei n.º 3/90/M, de 14 de Maio (Bases do Regime das Concessões de Obras Públicas e Serviços Públicos), findo o período da concessão ou extinta o contrato de concessão, os bens afectos à concessão revertem para o concedente/Governo. Transcreve-se a seguir o teor daquele artigo:

«Artigo 22.º

(Reversão dos bens afectos à concessão)

1. Extinta a concessão por qualquer das formas previstas no artigo 19.º, reverte para o concedente a universalidade de bens e direitos que à mesma estiver afecta.

2. A reversão efectua-se nos termos estabelecidos no respectivo contrato, o qual pode prever o pagamento de uma compensação ao concessionário.

3. Os bens afectos à concessão devem ser entregues ao concedente livres de quaisquer ónus ou encargos.» ³¹

———
31 Texto em chinês: “三、批給所涉及的財產，應在無任何責任或負擔下交與批給人。”

2. Assim, importa salientar o seguinte: o preceituado no artigo 22.º da citada lei é de aplicação imperativa, sendo no entanto permitido às partes determinar por acordo a forma de entrega (vide o n.º 2 do artigo 22.º).

3. Por ter sido adoptado pela DSAT o regime de «prestação de serviços», o contrato em causa não faz nenhuma referência a reversão dos bens afectos à concessão no termo do prazo da sua vigência ou quando caducar o mesmo. Na sua resposta dada ao CCAC, a DSAT referiu que tal questão seria resolvida através de negociação com as respectivas prestadoras de serviço, solução esta que viola ostensivamente a lei.

4. Em resposta às questões colocadas pelo CCAC, a DSAT esclareceu o seguinte:

«(...)

5. Considerando que a reversão envolve a disposição dos bens dos particulares, é necessário que seja regulamentada directamente por lei. No entanto, a legislação vigente aplicável não confere à Administração poderes de disposição dos bens em causa. Ao abrigo do princípio da legalidade e por interesse público, o Contrato para a Prestação do Serviço Público de Transportes Colectivos Rodoviários de Passageiros estipula apenas que quando se verificar a desistência ou a interrupção total ou parcial do serviço objecto do contrato por parte do adjudicatário, não devida a caso de força maior, a entidade adjudicante tem o direito de se substituir directamente ao adjudicatário ou fazer-se substituir por terceiro para assegurar a exploração do serviço» (vide o ofício n.º1305876/1845/DGT/2013 da DSAT, datado de 8 de Julho de 2013).

Os esclarecimentos acima prestados suscitam, desde logo uma questão fundamental: A reversão dos bens afectos à concessão será procedida de acordo com a lei? Ou conforme a intenção da DSAT? Ou em estrito cumprimento do princípio da legalidade?

Relativamente à influência que a caducidade do contrato de concessão pode trazer aos bens afectos à prestação de serviços de administração pública, o académico Pedro Gonçalves defende que:

«Como vimos, o concessionário usa na gestão do serviço bens, imóveis e móveis, que, em geral podem ser integrados em três grupos, cada um deles sujeito, em caso de extinção da concessão, a um regime jurídico específico: os bens do concedente ficam sujeitos à reversão; os bens do concessionário podem estar abrangidos por uma cláusula de transferência (bens a transferir) ou não (bens próprios do concessionário).

(…)

a) a reversão dos bens do concedente

(…)

A reversão não opera, por isso, qualquer transferência de propriedade, apenas implica a devolução ou regresso do bem ao seu (primeiro e único) proprietário.

(…). Em conclusão, a propriedade do concedente sobre os bens afectos à concessão é condição necessária e suficiente da reversão: necessária, porque se o concedente não for proprietário dos bens que integram o estabelecimento da concessão, não há lugar à reversão, mas à transferência (da propriedade) ou à respectiva aquisição; suficiente, porque não é necessária a estipulação contratual para que a reversão dos bens do concedente tenha lugar.

(…)

b) a transferência da propriedade sobre os bens a transferir

A cláusula de transferência é pois uma cláusula acidental do contrato de concessão, de modo que, na sua falta, não haverá qualquer alteração na titularidade dos bens, uma vez que o concedente não tem qualquer direito de exigir a sua cessão. Não há, por isso, lugar a que este invoque, nesta altura e para esse efeito, a necessidade de assegurar um bom funcionamento do serviço.

(…)

Por fim, diga-se que a transferência que aqui está em causa é uma transferência da propriedade; o concedente adquire a propriedade sobre os bens a transferir por força da extinção do contrato. Consequentemente, o concessionário fica obrigado a entregar os bens ao seu novo proprietário, não podendo retê-los com o pretexto de que está constituído numa relação de obrigação.

(…)

c) os bens próprios do concessionário

A extinção da concessão não tem quaisquer efeitos sobre os bens próprios do concessionário (bens não sujeitos à cláusula de transferência), que continuam portanto a pertencer-lhe.

(…)

Uma vez que, em regra, o concessionário não estará interessado em manter os seus direitos sobre esses bens, pode suceder que, por via convencional, se crie (ou tenha criado) um direito de preferência a favor do concedente na respectiva aquisição.

Por outro lado, é sempre possível ao concedente iniciar um procedimento de expropriação que tenha como objecto esses bens, que, no caso de resgate, tem mesmo fundamento legal explícito no Código das Expropriações (…)³².»

———
32 Pedro Gonçalves, A Concessão de Serviços Públicos, Almedina, 1999, p. 326 e 336.

(…)

Como se pode ver, caso se deixasse de integrar qualquer cláusula sobre a reversão dos bens afectos à prestação do serviço de autocarros aquando da celebração do contrato de concessão entre ambas as partes, não haveria hipótese alguma de uma nova negociação quando se está próximo da data de caducidade do dito contrato. Ou seja, no momento em que se aproxima a caducidade do contrato, raramente se consegue chegar a consenso entre as partes, sendo evidentemente irrazoável e ilegal deixar passar o prazo de vigência do contrato antes de tomar medidas para resolver a questão em causa, mas ainda que tal aconteça, estaríamos a passar o Governo de uma «posição superior» para uma «posição subalterna»! Quando a empresa concessionária deixasse de negociar com o Governo, este ficaria sem fundamentos para utilizar esses bens! O acto praticado pela DSAT, constitui, nitidamente um incumprimento da filosofia e dos princípios de gestão da administração pública e ainda das disposições legais aplicáveis!

5. Os contratos outrora celebrados entre o Governo e duas operadoras de autocarros, designadamente a Transmac — Transportes Urbanos de Macau, SARL e a Sociedade de Transportes Colectivos de Macau, SARL (vide o Boletim Oficial da RAEM n.º 42, II série, de 15 de Outubro de 2008, páginas 9803 a 9828), no seu artigo vigésimo primeiro, estipulam que:

«Artigo vigésimo primeiro

Reversão

Um. Se a Operadora, sem causa legítima, abandonar o serviço público objecto da concessão, todos os bens afectos à exploração do serviço ora concessionado reverterão imediatamente para a posse da RAEM, a título gratuito.

Dois. Na eventualidade referida no número anterior, a RAEM adjudicará a uma nova operadora a exploração do serviço público que é objecto deste contrato, perdendo a actual Operadora a caução prestada que reverterá a favor da RAEM.

Três. Extinta a presente concessão por qualquer outra forma, salvo as situações previstas no número um deste artigo ou no artigo décimo oitavo, a forma de reversão dos bens afectos à exploração do serviço ora concessionado e a quantidade concreta dos bens a reverter são determinadas mediante acordo das partes e consoante o que a RAEM razoavelmente exige em relação aos bens e as necessidades de exploração da Operadora no exercício ou na prestação do serviço público de autocarros.

Quatro. Ocorrendo a situação prevista no número anterior, a RAEM terá que prestar à Operadora uma compensação justa, que será acordada pelas partes tomando como referência o valor dos bens revertidos.»

Levantamos aqui as nossas dúvidas que são inúmeras:

(1) Na altura, ou seja, em 14 de Outubro de 2010, data em que terminou o prazo de concessão, como se resolveu a questão relativa à reversão dos bens afectos à exploração do serviço concessionado às duas operadoras supracitadas?

(2) Quem tomou a decisão final?

(3) O que está registado no inventário dos bens afectos à exploração do serviço em causa?

(4) Qual o fundamento em que se baseia o uso contínuo dos bens afectos a explorações que tem sido permitido às duas operadoras supramencionadas? Será por empréstimo? Ou o processo de reversão estará por encetar? Ou na altura não terá sido dado qualquer tratamento à questão relativa à reversão dos bens em causa? Ou será por causa da DSAT que, de propósito, foge à questão ou atrasa o seu tratamento?

Dado o número considerável das ilegalidades detectadas, o CCAC não pretende dedicar mais do seu tempo para expor as suas dúvidas!

6. É evidente que, por força do disposto no artigo 22.º da Lei n.º 3/90/M, de 14 de Maio, os bens afectos à concessão deveriam ter revertido para o Governo no termo das concessões. Nesta conformidade, as condições definidas pela DSAT violam manifestamente o disposto na legislação vigente, para além de não corresponderem ao interesse público.

* * *

IV — Ilegalidade da actualização das tarifas pagas às operadoras do serviço durante a vigência do contrato

1. Uma outra questão «interessante» é: Caso seja aceite o entendimento da DSAT (é claro que não o aceitamos, porque é ilegal, na medida em que as três operadoras funcionam ilegalmente por se encontrarem a prestar serviço de autocarros não regulado por um contrato de concessão), dever-se-á proceder em conformidade com o citado Decreto-Lei n.º 63/85/M, de 6 de Julho (que regula o processo de aquisição de bens e serviços), diploma que não permite, de maneira nenhuma, a actualização dessas tarifas durante a vigência do contrato, sendo assim impossível proceder à revisão de preços no contrato durante a sua vigência ao abrigo do citado decreto-lei. Pelo contrário, é a Lei n.º 3/90/M, de 14 de Maio (Bases do Regime das Concessões de Obras Públicas e Serviços Públicos) que permite a actualização das tarifas no decurso do contrato (diploma legal cuja aplicação a DSAT afastou com a celebração do contrato de prestação de serviços).

2. O «Contrato de prestação do serviço de autocarros públicos», no seu artigo 7.º, estipula que:

«Artigo 7.º (Actualização dos preços unitários dos serviços)

1. A partir de 2012, os preços unitários dos serviços podem ser objecto de actualização em conformidade com a seguinte fórmula:

Pc = Po x (0,294xAc/Ao + 0,474xSc/So + 0,232xFc/Fo)

Sendo:

Pc — Preço unitário a actualizar;

Po — Preço unitário de adjudicação;

Ao — Índice de Preços no Consumidor da Região Administrativa Especial de Macau referente ao ano de 2010;

Ac — Índice de Preços no Consumidor da Região Administrativa Especial de Macau mais actualizado no ano em que se pretende actualizar o preço unitário;

So — Remuneração media dos empregados remunerados em regime de exclusividade do sector de transporte terrestre no ano de 2010;

Sc — Remuneração média dos empregados remunerados em regime de exclusividade do sector de transporte terrestre no ano em que se pretende actualizar o preço unitário (Quando Sc≤So, para cálculo, substitui por Sc=So na fórmula);

Fo — Preço médio do gasóleo ligeiro para veículos no ano de 2010;

Fc — Preço médio do gasóleo ligeiro para veículos mais actualizado no ano em que se pretende actualizar o preço unitário.

Os dados referentes Ao, Ac, So, Sc, Fo e Fc são os divulgados pela Direcção dos Serviços de Estatística e Censos. Pc é arredondado até às décimas.

2. Quando o preço unitário a actualizar for igual ou menor do que o preço unitário de adjudicação (i.e. Pc≤Po), o preço unitário a pagar é calculado como preço unitário de adjudicação.

3. A actualização só pode ser feita, no máximo, uma vez por ano, devendo a parte que pretenda actualizar o preço unitário requerer até 30 de Junho do ano a que se reporta.

4. Seja como for, o preço unitário a actualizar só pode ser posto em execução depois da aprovação da entidade adjudicante.»

3. Da cláusula acima transcrita, consta uma fórmula para a actualização das tarifas e ainda os respectivos factores de ponderação, o que nos parece muito estranho. Pois, caso se trate de uma mera aquisição de serviços, o Governo pode, por si só, decidir sobre o deferimento ou não do pedido de actualização das tarifas, sendo absolutamente desnecessário estabelecer um acordo com as operadoras de autocarros. De igual modo, para tomar uma decisão final, nomeadamente sobre o deferimento ou não do pedido de actualização das tarifas, pode o Governo, sem dúvida nenhuma, ter em consideração outros factores para além daqueles estabelecidos na cláusula em apreço, ainda por cima, é o Governo que continua a receber as tais tarifas.

4. Aqui o ponto mais importante é: o Decreto-Lei n.º 63/85/M, de 6 de Julho, não prevê qualquer viabilidade de actualização das tarifas pagas às operadoras durante todo o período da validade do contrato, e de acordo com a cláusula acima transcrita, a nossa conclusão consiste em: o referido Decreto-Lei não se aplica aos serviços de autocarros públicos, mas a DSAT assim o aplicou, e caso vier a aplicar, é impossível haver, no meio, qualquer actualização destas tarifas! É mais do que evidente que a DSAT, aquando do tratamento do problema em causa, actuou de uma forma contraditória.

5. Ademais, o que está em causa não é a exploração do serviço, mas sim a aquisição do serviço (conforme o entendimento da DSAT), razão pela qual não é necessário elencar esses factores de ponderação apresentados unilateralmente pela companhia de autocarros, estando estes relacionados apenas com a gestão da empresa, continuando a caber ao Governo a decisão final sobre a matéria em causa.

6. A Lei n.º 3/90/M, de 14 de Maio (Bases do Regime das Concessões de Obras Públicas e Serviços Públicos), no seu artigo 9.º, dispõe que:

«Artigo 9.º

(Direitos do concedente)

1. O concedente tem o direito de regulamentar e fiscalizar o exercício da concessão de obras públicas e de serviços públicos, com vista a assegurar a regularidade e continuidade das prestações e, no caso de concessão de serviços públicos, a comodidade e segurança dos utentes.

2. Os direitos a que se refere o número anterior serão exercidos nos termos estabelecidos nos contratos de concessão, os quais devem prever essencialmente:

a) O regime de fixação de taxas, tarifas e dos contratos-tipo inerentes à exploração;

b) Os actos de gerência do concessionário sujeitos a autorização ou homologação do concedente.

3. Os contratos de concessão podem ainda prever as modalidades de participação do concedente no capital social ou na gestão dos concessionários.»

Feita uma análise de uma série de actos praticados pela DSAT, verificou-se o afastamento dos princípios e das exigências da gestão pública, não tendo sido respeitado o princípio da legalidade. É óbvio que tal actuação é arbitrária! Os actos pela mesma praticados prejudicam gravemente o interesse público!

* * *

V — Cláusula de exclusão da responsabilidade em violação da legislação aplicável

1. Citamos aqui como exemplo o Contrato de prestação do serviço de autocarros celebrado entre a DSAT e a Sociedade de Transportes Públicos Reolian, SA, que na sua cláusula 17.ª estabelece que:

«Cláusula 17.ª

(Caso de força maior e outros factos não imputáveis ao adjudicatário)

1. O adjudicatário fica isento das penalidades previstas na cláusula 14.ª, quando o incumprimento resulte de caso de força maior ou de qualquer outro facto que lhe não seja imputável, desde que devidamente comprovado.

2. Considera-se caso de força maior unicamente o facto natural ou situação imprevisível e irresistível, cujos efeitos se produzam independentemente da vontade ou das circunstâncias pessoais do adjudicatário, tais como actos de guerra, invasão, subversão, terrorismo, epidemias, radiações atómicas, fogo, raio, catástrofe, graves inundações, ciclones, tufões, tremores de terra e outros cataclismos naturais que directamente afectem a prestação dos serviços.

3. Ocorrendo qualquer facto que deva ser considerado caso de força maior ou qualquer outro facto que lhe não seja imputável e de que resulte incumprimento, compete ao adjudicatário comprovar através de documento ou de outro meio de prova admitido em direito, devendo, nos cinco dias seguintes àquele em que tome conhecimento da ocorrência, requerer à entidade adjudicante que reconheça a verificação do facto e a determinação dos seus efeitos, a fim de poder ser isento da inerente responsabilidade.»

2. Trata-se de uma cláusula de exclusão da responsabilidade, onde está estipulado que a concessionária é isenta da inerente responsabilidade quando se verifique caso de força maior ou facto que não lhe seja imputável.

3. No entendimento da DSAT, é isenta a responsabilidade da concessionária com a remissão para o Decreto-Lei n.º 63/85/M, de 6 de Julho (que regula o processo de aquisição de bens e serviços), artigo 55.º, cujo teor a seguir se transcreve:

«Artigo 55.º

(Caso de força maior)

1. Cessa a responsabilidade do adjudicatário por falta ou atraso na execução do contrato, quando se verifique caso de força maior devidamente comprovado.

2. Ocorrendo facto que deva ser considerado caso de força maior, compete ao adjudicatário comprová-lo através de documento ou de outro meio de prova admitido em direito, devendo, nos cinco dias seguintes àqueles em que tome conhecimento da ocorrência, requerer ao adjudicante que reconheça a verificação do facto e a determinação dos seus efeitos, a fim de poder ser isento da inerente responsabilidade.»

4. No entanto, como foi atrás referido, o Decreto-Lei n.º 63/85/M não é aplicável ao serviço de transportes públicos. Então, o diploma certo a aplicar deve ser a Lei n.º 3/90/M, de 14 de Maio, a qual não permite a inclusão de uma cláusula como esta para a isenção da responsabilidade.

Não obstante, importa salientar o seguinte: Isto não significa que a concessionária não pode ser isenta da responsabilidade. É a cláusula de exclusão da responsabilidade que não pode ser incluída no contrato. Assim, o concedente / Governo pode decidir conforme as circunstâncias de cada caso concreto, decisão esta que consubstancia, de facto, o uso do poder discricionário do mesmo. Por outras palavras, só se pode proceder conforme a situação do caso concreto e de acordo com as normas aplicáveis.

* * *

VI — Outras questões que se suscitam no contrato de prestação do serviço de autocarros

1. De facto, caso seja efectuada uma análise minuciosa do clausulado dos contratos de prestação do serviço de autocarros celebrados entre a DSAT e as três operadoras, podem ser detectados imensos problemas. Apontamos aqui só alguns deles para proceder à respectiva análise.

2. De acordo com o entendimento da DSAT e no que toca à prestação do serviço público de transporte colectivo de passageiros por parte das três operadoras de autocarros, recorreu ao regime de aquisição de serviços. Regra geral, no âmbito dos contratos assinados para o efeito, ambas as partes estão em pé de igualdade, podendo, numa hipótese mais remota, acontecer que as operadoras de autocarros recusem a prestação de serviços! Nesta linha de raciocínio, como poderá o Governo, enquanto adquirente de serviço, exercer fiscalização sobre o prestador de serviço que é o outro outorgante? Pelo contrário, no caso de o Governo ser concedente, a situação é diferente. Pois, o concedente, colocado numa posição de superioridade, goza de poderes de autoridade e de decisão e pode, a todo o tempo, proceder à rescisão do contrato ou à modificação das condições contratuais³³ (e neste caso poderá haver lugar ao pagamento de indemnização à outra parte). Por esta razão, não é por acaso que o legislador determina que os serviços públicos prestados pelos particulares têm de ser objecto de concessão!

———
33 O Código do Procedimento Administrativo, no seu artigo 167.°, dispõe que:

“Artigo 167.° (Poderes da Administração)

Salvo quando outra coisa resultar da lei ou da natureza do contrato, a Administração Pública pode:

a) Modificar unilateralmente o conteúdo das prestações, desde que seja respeitado o objecto do contrato e o seu equilíbrio financeiro;

b) Dirigir o modo de execução das prestações;

c) Rescindir unilateralmente os contratos por imperativo de interesse público devidamente fundamentado, sem prejuízo do pagamento de justa indemnização;

d) Fiscalizar o modo de execução do contrato;

e) Aplicar as sanções previstas para a inexecução do contrato.”

Relativamente ao exercício do poder de modificação unilateral do contrato por parte da Administração, escreve um académico:

«Poder de modificação do contrato de concessão

Tido como uma das ‘particularidades mais notáveis’, como um poder «particularmente extraordinário» ou como uma das ‘singularidades do contrato administrativo’ o poder de modificação unilateral (ius variandi) vale naturalmente para os contratos de concessão de serviços públicos, sendo justamente neste tipo contratual que um tal poder se compreende melhor.

(...).

Uma vez que o artigo 180.º, a, do CPA (correspondente ao artigo 176.º do CPA de Macau) o consagra como um poder extra-contratual, não se coloca (actualmente) no direito português a questão de saber se o poder de modificação é uma competência que deriva dos princípios gerais do direito administrativo ou se ele só existe nos casos em que esteja contratualmente prevista a possibilidade de modificação do contrato. Hoje, com base no poder que lhe é conferido pela referida norma do CPA, a Administração concedente pode «modificar unilateralmente o conteúdo das prestações» do contrato de concessão de serviço público.» ³⁴

———
34 Pedro Gonçalves, A Concessão de Serviços Públicos, Almedina, 1999, p. 255 e 256.

3. O artigo 10.º do contrato de serviços de autocarros celebrado entre a DSAT e a Sociedade de Transportes Públicos Reolian, S.A. dispõe que:

«Cláusula 10.ª (Deveres do adjudicatário)

Artigo único, o adjudicatário é ainda obrigado a cumprir os deveres abaixo indicados:

a) Seguir o princípio de interesse público e assegurar o normal funcionamento do serviço público de transportes colectivos rodoviários de passageiros durante a prestação do serviço;

b) Adoptar sempre os melhores padrões de qualidade do serviço viáveis, para que o serviço público de transportes colectivos rodoviários de passageiros seja prestado de forma regular e eficiente com máxima segurança e conforto;

c) Comunicar imediatamente a DSAT sempre que a situação da empresa do adjudicatário possa afectar, previsivelmente, a prestação do serviço ou o normal funcionamento do serviço;

d) Fazer o melhor possível e prestar com seriedade os trabalhos, fornecimentos e serviços objecto do contrato, e cumprir estreitamente os princípios da ética profissional, da imparcialidade, da independência, do zelo e do dinamismo;³⁵

e) Fazer cumprir as respectivas regras e disposições por parte dos seus trabalhadores;³⁶

———
35 O sublinhado é do CCAC.
36 Idem.

f) Assegurar que os trabalhadores envolvidos no serviço guardam sigilo das informações que obtenham no desempenho das suas tarefas;

g) Seguir e colaborar com os trabalhos de supervisão estabelecidas pela DSAT;

h) Efectuar todos os testes necessários à avaliação das condições de funcionamento do serviço;

i) Observar a legislação aplicável da Região Administrativa Especial de Macau, nomeadamente o Decreto-Lei n.º 63/85/M, de 6 de Julho, Decreto-Lei n.º 50/88/M, de 20 de Junho, Lei n.º 3/2007 (Lei do Trânsito Rodoviário), Regulamento do Trânsito Rodoviário aprovado pelo Decreto-Lei n.º 17/93/M, de 28 de Abril, e Decreto-Lei n.º 57/94/M, de 28 de Novembro, e ainda a legislação a divulgar no futuro bem como as instruções e regras dos órgãos da Administração Pública, para além de estar a cargo de todas as formalidades administrativas e despesas necessárias à prestação do serviço.»

Se estamos perante um contrato de prestação de serviços (o que a DSAT tem vindo a dizer), o que se pretende com a exigência expressa no contrato em que obriga o adjudicatário a assumir estreitamente os deveres da ética profissional, da imparcialidade, da independência, do zelo e do dinamismo? Que fundamentos foram utilizados para poder a DSAT intervir em assuntos dessa natureza?

Vamos citar aqui um simples exemplo: caso se vá a uma lavandaria, terias o direito em obrigar essa mesma loja a recrutar trabalhadores locais para te lavar o teu vestido? Ou por exemplo, se fores para uma alfaiataria, terias o direito a obrigar o alfaiate que tratasse, de forma educada, os seus clientes?

Estas situações revelam que: O que deveria ter sido regulamentado, deixa de ter qualquer estipulação expressa no contrato (pelo que se considera ilegal); ao passo que os assuntos que não devem sujeitar-se a qualquer tipo de intervenção encontram-se estipulados, de forma, detalhada, no contrato!

4. Relativamente ao «novo modelo» indicado pela DSAT, para além de existirem várias ilegalidades, de as tarifas pagas pelos utentes passarem a reverter, na íntegra, para a RAEM e de não existir nenhuma norma expressa sobre a reversão para aquela dos bens afectos à concessão, entendemos que não há qualquer elemento «novo» no modelo adoptado, pelas seguintes razões:

(1) Não continua o Governo a decidir o preço das tarifas?

(2) Não continua o Governo a fazer a supervisão dos serviços de autocarros prestados?

(3) … etc.

Pelo contrário, consideramos que o dito «novo modelo» constitui grave lesão do interesse público e mau aproveitamento do dinheiro público! Podemos afirmar que o caso em análise é o caso mais grave de violação da lei e de lesão do interesse público que o CCAC tem verificado no desempenho do seu papel no âmbito de fiscalização administrativa.

5. Ademais, de acordo com o disposto no artigo 24.º³⁷ da Lei n.º 3/90/M, de 14 de Maio (Bases do Regime das Concessões de Obras Públicas e Serviços Públicos), este tipo de contrato de concessão é obrigado a ser publicado no Boletim Oficial da Região Administrativa Especial de Macau, mas a DSAT não deu, até à presente data, cumprimento à respectiva norma.

———
37 Segue-se o teor do respectivo artigo:

Pretendemos, aqui, reiterar, em especial, o Princípio da Legalidade consagrado no artigo 3.º do Código do Procedimento Administrativo, cujo teor se segue:

«Artigo 3.º

(Princípio da legalidade)

1. Os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos.

2. Os actos administrativos praticados em estado de necessidade, com preterição das regras estabelecidas neste Código, são válidos, desde que os seus resultados não pudessem ter sido alcançados de outro modo, mas os lesados têm o direito de ser indemnizados nos termos gerais da responsabilidade da Administração.»

Esta é a regra geral para iniciar qualquer actividade administrativa, se nem conseguem cumprir a dita norma, torna-se difícil imaginar como seria possível garantir a actuação em obediência à lei e a prossecução do interesse público.

* * *

Parte III: Formas de solução

1. Face ao exposto, pelo facto de a DSAT ter aplicado erradamente a lei desde o início, ou seja, tendo aquela praticado, logo de início, um conjunto de actos ilegais que deram origem a vários defeitos constantes do contrato, foi por essa mesma razão que surgiram depois um conjunto de problemas complexos que necessitam de uma solução urgente.

2. Sendo o Governo quem possui papel predominante na celebração do «Contrato de prestação de serviços», neste caso concreto, a DSAT, que durante todo o processo, ou seja, desde a apresentação da proposta de abertura de concurso, da elaboração do Cadernos de Encargos, da avaliação das propostas até à hora da celebração do tal contrato, cometeu graves erros, e sendo o outorgante, neste caso o Governo quem deu origem a esse conjunto de problemas, de acordo com o princípio da boa fé, a parte que causou vícios no contrato, em princípio, não pode tomar a iniciativa de tirar proveito dos mesmos em desfavor do outro outorgante³⁸ quando os vícios até implicam que o contrato deixe de corresponder ao objectivo da prossecução do interesse público, e ainda por cima são considerados actos ilegais, devendo o Governo tomar medidas de rectificação para suprir tais ilegalidades.

3. Restam, assim, as seguintes formas para resolver o problema em causa:

(1) Tendo em vista a prossecução dos interesses públicos e recorrendo a uma das cláusulas contratuais, uma das formas de resolver o problema é rescindir o contrato (denúncia unilateral), sendo óbvio que cabe depois ao Governo celebrar um acordo de indemnização com o outorgante, de acordo com as disposições contratuais. E de facto, o n.º 2 da cláusula 15.ª do contrato de serviços de autocarros celebrado entre a DSAT e a Sociedade de Transportes Públicos Reolian, S.A. dispõe que (tendo a dita sociedade apresentado pedido de falência ao tribunal, a questão aqui colocada merece evidentemente uma nova ponderação):

«2. A entidade adjudicante reserva-se ainda o direito de rescindir o contrato em qualquer momento, por interesse público, com efeito a partir de 30 dias após a data de notificação ao adjudicatário; neste caso, o adjudicatário tem direito a uma indemnização correspondente ao valor de 10% de 1/84 do preço global de adjudicação da respectiva secção de concurso, multiplicando pelo número de meses completos contados da data/efeito da rescisão até ao fim do prazo contratualmente estabelecido.»

(2) Transformar esse «Contrato de prestação de serviços» em «Contrato de concessão» através do mecanismo consagrado no artigo 286.º do Código Civil (Conversão do negócio jurídico)³⁹ — quanto às cláusulas que podem ser mantidas, essas podem ficar, mas entretanto, devem-se introduzir outras cláusulas que se entendam necessárias para suprir conteúdos em falta, de acordo com as «Bases do Regime das Concessões de Obras Públicas e Serviços Públicos» — o que implica promover uma nova negociação entre as partes.

A cláusula 22.ª do dito «Contrato de serviços de autocarros» apresenta condições de viabilidade para pôr em prática o que foi sugerido, cujo teor se segue:

«Cláusula 22.ª (Modificações do contrato)

Cláusula única: As modificações no clausulado do contrato, cuja introdução for julgada necessária por ambas as partes, serão feitas por consenso e prestadas por escrito.»

(3) Promover nova negociação com o outorgante e celebrar um novo contrato de concessão, ficando esse contrato obrigado ao cabal cumprimento da legislação aplicável (que exige ser obrigatoriamente aplicada o regime de concessão).

* * *

Parte IV: Conclusões

Face ao exposto, concluímos o seguinte:

1. No que diz respeito à exploração de serviços de autocarros públicos, o «contrato de prestação de serviços» adoptado pela DSAT, para além de ter violado de maneira evidente as disposições legais aplicáveis, causou ainda uma situação de «exploração sem licença» às três companhias de autocarros. Os serviços competentes deviam cumprir rigorosamente as disposições consagradas no Decreto-Lei n.º 64/84/M, de 30 de Junho e na Lei n.º 3/90/M, de 14 de Maio, ou seja, a autorização de exploração de serviços de autocarros públicos por empresas privadas deve ser feita com base no regime de concessão.

2. Quanto aos «contratos de prestação de serviços» celebrados entre a DSAT e as três companhias de autocarros, muitas das suas cláusulas escapam às normas estabelecidas na Lei n.º 3/90/M, de 14 de Maio, que devem ser cumpridas rigorosamente, situação que é completamente inaceitável dentro dos Princípios de Direito.

3. A DSAT estipulou a isenção de imposto sobre veículos motorizados dos autocarros no respectivo «Caderno de Encargos» que constitui um acto ilegal, porque estamos perante uma situação de usurpação da competência do director dos Serviços de Finanças, ademais, é uma matéria que nunca deve ser regulamentada através de um contrato, pelo que o dito acto viola nitidamente o disposto na alínea 1) do n.º 1 do artigo 6.º e no artigo 9.º da Lei n.º 5/2002 , de 17 de Junho, que aprova o «Regulamento do Imposto sobre Veículos Motorizados».

4. Não foi fixada no «Contrato de serviços de autocarros» uma cláusula de reversão dos bens afectos à exploração para o Governo da RAEM aquando da extinção do mesmo, e isso deixa de corresponder, evidentemente, o disposto no artigo 22.º da Lei n.º 3/90/M, de 14 de Maio (Bases do Regime das Concessões de Obras Públicas e Serviços Públicos), pelo que estamos perante mais um outro acto ilegal.

5. O reajustamento das tarifas dentro do prazo da concessão só pode ser feito com base na Lei n.º 3/90/M, de 14 de Maio (Bases do Regime das Concessões de Obras Públicas e Serviços Públicos), para o efeito, exige apenas a autorização da entidade concedente, mas verificou-se que o dito regime encontra-se integrado no «Contrato de Serviços de Autocarros» (baseado na interpretação e no entendimento adoptado pela DSAT), pois, este tipo de reajustamentos não é permitido nos termos da lei aplicável, o que demonstra que a DSAT adoptou uma postura arbitrária e teve pensamentos confusos aquando do tratamento dos problemas!

6. Com base no regime adoptado pela DSAT e nos pensamentos que esta teve, foram estipuladas no contrato cláusulas de exclusão de responsabilidade, favoráveis à concessionária. Todavia, na verdade, caso sejam correctamente aplicadas as disposições legais e devidamente estabelecido um contrato de concessão de serviço público, não será permitida, de maneira nenhuma, a inclusão das cláusulas de exclusão de responsabilidade num contrato de concessão de serviço público deste género, acto que revela, evidentemente, uma aplicação confusa do dito regime por parte da DSAT! Entretanto, o acto praticado não corresponde de facto aos princípios e às regras exigidas e praticadas no âmbito da administração pública.

7. Algumas cláusulas indicadas no ponto 1 só podem ser aplicadas com base na Lei n.º 3/90/M, e pelo facto de a DSAT não ter aplicado o respectivo regime, tal implicou a não integração de um número significativo de cláusulas contratuais imperativas no contrato, acto que viola nitidamente as disposições legais.

8. A DSAT não publicou, nos termos da lei, o texto completo e integral do contrato no Boletim Oficial da Região Administrativa Especial de Macau, acto que também violou as disposições legais.

* * *

Notifique-se sua Excelência, o Chefe do Executivo do presente relatório para que seja considerada a adopção de medidas adequadas.

Notifique-se o queixoso da cópia autenticada do presente relatório.

* * *

Arquive-se o presente processo após a respectiva execução.

* * *

Comissariado contra a Corrupção, aos 12 de Novembro de 2013.

O Comissário contra a Corrupção

Fong Man Chong

Caso IV

Relatório de Investigação sobre os fundamentos da cessação da comissão de serviço do Segundo-Comandante do Corpo de Bombeiros e a respectiva queixa

*

*

Índice

Parte I: Assunto

Parte II: Diligências de investigação promovidas pelo CCAC

Parte III: Competências do CCAC

Parte IV: Resultados de investigação e análise de várias questões

I. O Comandante acusa, injustificadamente, o queixoso de não ter empreendido grande esforço no desempenho das suas funções de coordenação dos trabalhos de segurança contra incêndios por ocasião da comemoração do décimo aniversário do estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau.

(1) Matéria a que se reporta a queixa

(2) Factos relacionados e declarações

(3) Análise

II. O queixoso discorda da afirmação do Comandante de que teria que assumir responsabilidades disciplinar e penal por não se ter apresentado no serviço depois da falta por doença.

III. O Comandante do CB para além de ter ordenado, por várias vezes, a outras chefias para se afastarem do queixoso, fez-lhes ainda insinuações para o marginalizar ou seja para evitar qualquer relacionamento profissional ou pessoal com o queixoso, razão pela qual o mesmo reclama ter sido denegrido pelo Comandante do CB em frente de outras chefias.

(1) Matéria a que se reporta a queixa

(2) Declarações relacionadas

(3) Análise

IV. Dada a manipulação de poder por parte do Comandante, o queixoso não teve possibilidade de gozar as férias marcadas para Dezembro de 2010.

(1) Matéria a que se reporta a queixa

(2) Factos relacionados e declarações

(3) Análise

V. Em relação do pedido de transferência das férias de 2010 do queixoso, o Comandante do CB convocou uma reunião de chefias na qual ele próprio criticou o queixoso.

(1) Matéria a que se reporta a queixa

(2) Factos relacionados e declarações

(3) Análise

VI. O queixoso considera que é obrigatória a autorização do Comandante do CB no seu mapa de férias de 2011 para publicação na ordem de serviço nos termos da lei, mas que o Comandante não cumpriu as disposições legais.

VII. Depois de ter sido transferido para o Posto Operacional Central, o acesso do queixoso às informações relacionadas com o trabalho foi injustificadamente vedado pelo CB.

(1) Matéria a que se reporta a queixa

(2) Declarações relacionadas

(3) Análise

VIII. Por seu despacho, o Comandante mandou que o queixoso realizasse um estudo sobre o trabalho do CB e apresentasse um relatório, não podendo contar com apoio de terceiros por forma a manter a confidencialidade do trabalho.

(1) Matéria a que se reporta a queixa

(2) Factos relacionados e declarações

(3) Análise

IX. O Comandante infringiu a lei por ter ordenado ao queixoso que cumprisse o horário normal de trabalho.

(1) Matéria a que se reporta a queixa

(2) Factos relacionados e declarações

(3) Análise

X. Foi de propósito que o Comandante ordenou que o guarda-porteiro do Posto Operacional Central procedesse ao registo das horas de entrada e saída do queixoso.

(1) Matéria a que se reporta a queixa

(2) Factos relacionados e declarações

(3) Análise

XI. O Comandante mandou guardar permanentemente o vídeo com registo das horas de entrada e saída do queixoso com a intenção de o «perseguir».

(1) Matéria a que se reporta a queixa

(2) Factos relacionados e declarações

(3) Análise

XII. O queixoso sentiu-se ilicitamente ofendido, devido ao facto de o seu registo de ponto carecer do visto do Comandante do Posto Operacional Central, cargo hierarquicamente inferior ao seu.

(1) Matéria a que se reporta a queixa

(2) Factos relacionados e declarações

(3) Análise

XIII. Antes de ser substituído pelo queixoso, o Comandante do Corpo de Bombeiros convoca sempre reuniões com o pessoal para lhe exigir que não submeta o seu trabalho ao queixoso durante o período da substituição.

(1) Matéria a que se reporta a queixa

(2) Factos relacionados e declarações

(3) Análise

XIV. O Comandante exigiu ao pessoal a elaboração de informações para «denegrir» o queixoso, por forma a que fossem atribuídas notas desfavoráveis ao queixoso aquando da elaboração do relatório de avaliação de desempenho.

(1) Matéria a que se reporta a queixa

(2) Declarações relacionadas

(3) Análise

XV. A acusação deduzida pelo Comandante do CB contra o queixoso relativamente à violação do Regulamento Administrativo n.º 14/2002, de 12 de Agosto, e do Despacho do Secretário para a Segurança n.º 38/SS/2002 não tem fundamento legal.

(1) Factos relacionados

(2) Análise

XVI. O Comandante apontou a violação do EMFSM pelo queixoso, mas sem instrução de processo disciplinar.

(1) Factos relacionados

(2) Análise

XVII. O queixoso foi designado para a elaboração do «Guia Administrativo do Corpo de Bombeiros», mas não obteve qualquer apoio, nem qualquer resposta, apesar de o ter solicitado por escrito ao superior.

(1) Matéria a que se reporta a queixa

(2) Factos relacionados e declarações

(3) Análise

XVIII. O queixoso considerou que o escritório que lhe foi distribuído pelo Chefe do Departamento de Gestão de Recursos não era adequado para trabalhar. O Chefe do Departamento de Gestão de Recursos determinou-lhe que assinasse o formulário de verificação e recepção de sala, o que o queixoso considerou não ter precedentes nem fundamento jurídico.

(1) Matéria a que se reporta a queixa

(2) Factos relacionados e declarações

(3) Análise

XIX. O queixoso considerou ser especificamente visado no âmbito do controlo de assiduidade.

(1) Matéria a que se reporta a queixa (1)

(2) Factos relacionados e declarações

(3) Análise

(4) Matéria a que se reporta a queixa (2)

(5) Factos relacionados e declarações

(6) Análise

XX. O queixoso considera que a acusação do Chefe do Departamento de Gestão de Recursos de não se lhe ter apresentado após as faltas por doença é um acto de «perseguição».

(1) Matéria a que se reporta a queixa

(2) Factos relacionados e declarações

(3) Análise

XXI. O queixoso alegou que o Chefe do Departamento de Gestão de Recursos não o deixou conduzir o próprio carro, nem lhe permitiu recorrer a viatura do CB para se deslocar à sede para se apresentar.

(1) Matéria a que se reporta a queixa

(2) Factos relacionados e declarações

(3) Análise

XXII. O Chefe do Departamento de Gestão de Recursos acusou o queixoso de, sem autorização, ter dado ordens a pessoal de outra subunidade.

(1) Factos relacionados e declarações

(2) Análise

XXIII. Rejeição do recurso hierárquico interposto pelo queixoso para o Secretário para a Segurança

(1) Factos relacionados

(2) Análise

Parte V: Conclusão e recomendação

I. Matéria a que se reporta a queixa e a que não foi dada procedência após investigação

II. Ilegalidades e irregularidades administrativas detectadas após investigação

III. Diligências propostas

Relatório de Investigação sobre os fundamentos da cessação da comissão de serviço do Segundo-Comandante do Corpo de Bombeiros e a respectiva queixa⁴⁰

*

Parte I: Assunto

O queixoso deslocou-se pessoalmente, em 4 de Novembro de 2011, às instalações do Comissariado contra a Corrupção (adiante designado por CCAC) onde apresentou uma queixa com o seguinte conteúdo:

1. O queixoso foi nomeado em 2 de Agosto de 2006 pelo Secretário para a Segurança para desempenhar funções de Segundo-Comandante do Corpo de Bombeiros (adiante designado por CB), tendo a nomeação para o cargo sido renovada, por períodos de dois anos, em 1 de Agosto de 2008 e em 10 de Maio de 2010, respectivamente.

2. O despacho do Secretário para a Segurança de 23 de Agosto de 2011, nos termos da alínea 1) do n.º 1 do artigo 16.º da Lei n.º 15/2009 (Disposições Fundamentais do Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia), de 3 de Agosto, do artigo 15.º do Regulamento Administrativo 26/2009 (Disposições complementares do estatuto do pessoal de direcção e chefia), de 10 de Agosto, e da alínea a) do n.º 3 do artigo 107.º do Estatuto dos Militarizados das Forças de Segurança de Macau (adiante designado por EMFSM) em vigor, pôs termo à comissão de serviço e consequentemente fez cessar as funções do queixoso no cargo de Segundo-Comandante do CB a partir de 1 de Setembro de 2011, fundado em mera conveniência de serviço. (Vide página 135)

3. O queixoso apresentou várias queixas ao CCAC, dizendo nomeadamente ter sido «perseguido» e «denegrido» pelo Comandante do CB quando desempenhava ainda funções de Segundo-Comandante, e após ter cessado as suas funções no cargo de Segundo-Comandante do CB ter sido incorrectamente tratado pelo Chefe do Departamento de Gestão de Recursos do CB.

4. No dia 4 de Janeiro de 2012, o queixoso deslocou-se pessoalmente às instalações do CCAC e apresentou dados complementares sobre a matéria a que se reporta a queixa.

5. No dia 16 de Março de 2012, o queixoso voltou a apresentar dados complementares junto do CCAC.

* * *

Parte II: Diligências de investigação promovidas pelo CCAC

1. O CCAC remeteu, em 29 de Novembro de 2011, um ofício ao Gabinete do Secretário para a Segurança solicitando a disponibilização de elementos do processo relativo ao tratamento do caso supracitado, incluindo dados sobre a cessação da nomeação do queixoso (Vide página 229).

2. Nesse mesmo dia, (29 de Novembro de 2011), o CCAC enviou um ofício ao CB solicitando a disponibilização de documentos, especialmente cópias do Regulamento de Serviço Interno e do Manual do Regime de Assiduidade do CB e convidando o seu Chefe do Departamento de Gestão de Recursos de então para prestar declarações nas instalações do CCAC (Vide páginas 230 e 231).

3. O Gabinete do Secretário para a Segurança disponibilizou os respectivos documentos ao CCAC, os quais se encontram integrados nos anexos 1 a 5 do presente processo.

4. No dia 9 de Dezembro de 2011, o CB disponibilizou os respectivos documentos (Vide página 241) ao CCAC, os quais se encontram integrados nos anexos 6 a 10 do presente processo.

5.O CCAC convidou vários funcionários e ex-funcionários do CB para prestarem declarações nas suas instalações (Vide páginas 400, 401, 402 e 420).

6. No dia 5 de Janeiro de 2012, o CCAC solicitou ao CB a disponibilização do registo de assiduidade do pessoal de direcção e chefia referente ao período compreendido entre Janeiro de 2010 e Dezembro de 2011 (Vide página 399).

7. No dia 11 de Janeiro de 2012, o CB disponibilizou ao CCAC o registo de assiduidade do pessoal de direcção e chefia referente ao período compreendido entre Janeiro de 2010 e Dezembro de 2011, no total de 11 volumes (Vide página 421), os quais se encontram integrados nos anexos 11 a 21 do presente processo.

8. Entre 9 e 13 de Janeiro de 2012, o CCAC ouviu as declarações prestadas pelos agentes no activo e desligados do CB.

9. No dia 13 de Janeiro de 2012, o queixoso apresentou ao CCAC fotografias do seu gabinete de trabalho (Vide páginas 506 a 515).

10. O pessoal do CCAC enviou, em 16 de Janeiro de 2012, um ofício ao CB, solicitando a disponibilização do processo relativo ao tratamento da participação feita pelo queixoso contra o Chefe do Departamento de Gestão de Recursos de então (Vide página 503).

11. Em 16 e 17 de Janeiro de 2012, o CCAC voltou a convidar três agentes no activo e desligados do CB para se deslocarem às suas instalações a fim de prestarem declarações (Vide página 504 e 516).

12. No dia 17 de Janeiro de 2012, o CB disponibilizou ao CCAC o processo relativo ao tratamento da participação feita pelo queixoso contra o Chefe do Departamento de Gestão de Recursos de então (Vide página 517), constituindo o anexo 22 do processo.

13. Em 19 e 20 de Janeiro de 2012, o CCAC ouviu as declarações prestadas pelos três agentes no activo e desligados do CB.

14. No dia 13 de Março de 2012, o CCAC ouviu as declarações prestadas pelo Comandante do CB.

15. No dia 20 de Março de 2012, o CCAC ouviu as declarações complementares prestadas pelo Chefe do Departamento de Gestão de Recursos de então.

* * *

Parte III: Competências do CCAC

1. Nos termos da alínea 5) do n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 10/2000, publicada em 14 de Agosto (Lei Orgânica do Comissariado contra a Corrupção), na redacção dada pela Lei n.º 4/2012, de 26 de Março: «1. Constituem atribuições do Comissariado contra a Corrupção: (…) 5) Exercer acções de provedoria de justiça, promovendo a defesa dos direitos, liberdades, garantias e interesses legítimos das pessoas, assegurando, através dos meios referidos no artigo seguinte e outros meios informais, a legalidade no exercício dos poderes públicos, bem como a justiça e a eficiência da administração pública.»

2. De acordo com o artigo 4.º da Lei Orgânica do Comissariado contra a Corrupção: «Ao Comissariado contra a Corrupção compete: (…) 4) Promover e requisitar a realização de inquéritos, sindicâncias, diligências de investigação ou outras tendentes a averiguar da legalidade de actos ou procedimentos administrativos, no âmbito das relações entre as entidades públicas e os particulares; (…) 6) Denunciar às entidades competentes para o exercício da acção disciplinar os indícios de infracções que apurar; (…) 12) Dirigir recomendações directamente aos órgãos competentes com vista à correcção de actos ou procedimentos administrativos ilegais ou injustos, ou à prática de actos devidos; (…)».

3. Por isso, o CCAC tem competência para investigar a matéria a que se reporta a queixa apresentada pelo queixoso e, em particular, saber se os actos e procedimentos administrativos praticados pelas autoridades competentes, pessoal de Direcção e Chefia se encontram em conformidade com o EMFSM, as Disposições Fundamentais do Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia, as Disposições complementares do estatuto do pessoal de direcção e chefia e as disposições legais relativas aos princípios⁴¹ consagrados no Código do Procedimento Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei n.º 52/99/M, de 11 de Outubro.

———
41 O artigo 2.º do Código do Procedimento Administrativo dispõe que: “1. As disposições deste Código aplicam-se a todos os órgãos da Administração Pública que, no desempenho da actividade administrativa de gestão pública, estabeleçam relações com os particulares (…); (…) 4. Os princípios gerais da actividade administrativa definidos no presente Código são aplicáveis a toda a actuação da Administração, ainda que meramente técnica ou de gestão privada.”

* * *

Parte IV: Resultados de investigação e análise de várias

questões

O conteúdo da queixa consiste essencialmente em seguintes questões:

I. O Comandante acusa, injustificadamente, o queixoso de não ter empreendido grande esforço no desempenho das suas funções de coordenação dos trabalhos de segurança contra incêndios por ocasião da comemoração do décimo aniversário do estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau.

II. O queixoso discorda da afirmação do Comandante de que teria que assumir responsabilidades disciplinar e penal por não se ter apresentado no serviço depois da falta por doença.

III. O Comandante do CB para além de ter ordenado, por várias vezes, a outras chefias para se afastarem do queixoso, fez-lhes ainda insinuações para o marginalizar ou seja para evitar qualquer relacionamento profissional ou pessoal com o queixoso, razão pela qual o mesmo reclama ter sido denegrido pelo Comandante do CB em frente de outras chefias.

IV. Dada a manipulação de poder por parte do Comandante, o queixoso não teve possibilidade de gozar as férias marcadas para Dezembro de 2010.

V. Em relação do pedido de transferência das férias de 2010 do queixoso, o Comandante do CB convocou uma reunião de chefias na qual ele próprio criticou o queixoso.

VI. O queixoso considera que é obrigatória a autorização do Comandante do CB no seu mapa de férias de 2011 para publicação na ordem de serviço nos termos da lei, mas que o Comandante não cumpriu as disposições legais.

VII. Depois de ter sido transferido para o Posto Operacional Central, o acesso do queixoso às informações relacionadas com o trabalho foi injustificadamente vedado pelo CB.

VIII. Por seu despacho, o Comandante mandou que o queixoso realizasse um estudo sobre o trabalho do CB e apresentasse um relatório, não podendo contar com apoio de terceiros por forma a manter a confidencialidade do trabalho.

IX. O Comandante infringiu a lei por ter ordenado ao queixoso que cumprisse o horário normal de trabalho.

X. Foi de propósito que o Comandante ordenou que o guarda-porteiro do Posto Operacional Central procedesse ao registo das horas de entrada e saída do queixoso.

XI. O Comandante mandou guardar permanentemente o vídeo com registo das horas de entrada e saída do queixoso com a intenção de o «perseguir».

XII. O queixoso sentiu-se ilicitamente ofendido, devido ao facto de o seu registo de ponto carecer do visto do Comandante do Posto Operacional Central, cargo hierarquicamente inferior ao seu.

XIII. Antes de ser substituído pelo queixoso, o Comandante do Corpo de Bombeiros convoca sempre reuniões com o pessoal para lhe exigir que não submeta o seu trabalho ao queixoso durante o período da substituição.

XIV. O Comandante exigiu ao pessoal a elaboração de informações para «denegrir» o queixoso, por forma a que fossem atribuídas notas desfavoráveis ao queixoso aquando da elaboração do relatório de avaliação de desempenho.

XV. A acusação deduzida pelo Comandante do CB contra o queixoso relativamente à violação do Regulamento Administrativo n.º 14/2002, de 12 de Agosto, e do Despacho do Secretário para a Segurança n.º 38/SS/2002 não tem fundamento legal.

XVI. O Comandante apontou a violação do EMFSM pelo queixoso, mas sem instrução de processo disciplinar.

XVII. O queixoso foi designado para a elaboração do «Guia Administrativo do Corpo de Bombeiros», mas não obteve qualquer apoio, nem qualquer resposta, apesar de o ter solicitado por escrito ao superior.

XVIII. O queixoso considerou que o escritório que lhe foi distribuído pelo Chefe do Departamento de Gestão de Recursos não era adequado para trabalhar. O Chefe do Departamento de Gestão de Recursos determinou-lhe que assinasse o formulário de verificação e recepção de sala, o que o queixoso considerou não ter precedentes nem fundamento jurídico.

XIX. O queixoso considerou ser especificamente visado no âmbito do controlo de assiduidade.

XX. O queixoso considera que a acusação do Chefe do Departamento de Gestão de Recursos de não se lhe ter apresentado após as faltas por doença é um acto de «perseguição».

XXI. O queixoso alegou que o Chefe do Departamento de Gestão de Recursos não o deixou conduzir o próprio carro, nem lhe permitiu recorrer a viatura do CB para se deslocar à sede para se apresentar.

XXII. O Chefe do Departamento de Gestão de Recursos acusou o queixoso de, sem autorização, ter dado ordens a pessoal de outra subunidade.

XXIII. Rejeição do recurso hierárquico interposto pelo queixoso para o Secretário para a Segurança.

* * *

I. O Comandante acusa, injustificadamente, o queixoso de não ter empreendido grande esforço no desempenho das suas funções de coordenação dos trabalhos de segurança contra incêndios por ocasião da comemoração do décimo aniversário do estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau.

(1) Matéria a que se reporta a queixa

1. No relatório n.º 20/GAC/2011 (Relatório de Avaliação do Desempenho do Pessoal de Direcção), com data de 6 de Maio de 2011, o Comandante do CB indica que o queixoso não empreendeu grande esforço na coordenação dos trabalhos de segurança contra incêndios por ocasião da comemoração do décimo aniversário do estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau. A Ordem de Operações n.º 13/CB/2009 apresentada em 30 de Outubro de 2009 pelo queixoso, para o dia comemorativo do décimo aniversário do estabelecimento da RAEM, cujo teor além de demonstrar falta de ponderação em questões de segurança, apresenta um conteúdo relativamente simples e com falta de viabilidade (Vide página 15 verso e página 20).

2. O queixoso indica que o caso atrás mencionado não corresponde à verdade (Vide página 2 verso), e diz que cumpriu eficazmente o seu trabalho, prestando todo o apoio necessário ao agente F na preparação dos trabalhos de segurança. Entretanto, segundo o queixoso, a Ordem de Operações n.º 13/CB/2009 não pode ser entendida como um projecto detalhado, mas sim como um modelo que vem sendo utilizado há vários anos. Todos os trabalhos de segurança desenvolvidos após a transferência da soberania de Macau para a China têm seguido o tal modelo e com mesmo conteúdo (incluindo visitas de altos dirigentes nacionais a Macau).

(2) Factos relacionados e declarações

1. Relativamente à coordenação dos trabalhos de segurança nas actividades comemorativas do décimo aniversário do estabelecimento da RAEM, ela foi feita basicamente no segundo semestre do ano 2009 (especialmente entre Outubro e Dezembro).

2. O Comandante redigiu, em 20 de Abril de 2010, o Relatório de Avaliação do Desempenho do Pessoal de Direcção, no qual, consta a sua avaliação sobre o desempenho do queixoso referente ao período entre 18 de Agosto de 2009 e 17 de Abril de 2010, sujo conteúdo se transcreve (Vide página 3 e verso do anexo 5):

«Descrição de funções: Período entre 18/08/2009 — 05/03/2010:

1) Coordenar e resolver trabalhos relativos a operações.

Período entre 06/03/2010 — 17/04/2010:

1) Acumular as funções do Comandante do CB, nas suas ausências, faltas e impedimentos.

2) Desempenhar funções de Presidente do Conselho Disciplinar do Corpo de Bombeiros.

3) Prestar apoio ao Comandante com vista a assegurar os procedimentos administrativos, a gestão de recursos, apoio logístico, formação e normal funcionamento do Museu

Avaliação: O desempenho tem respondido às necessidades do trabalho, propõe renovação da sua nomeação.»

3. A avaliação feita pelo Comandante relativa ao desempenho do queixoso referente ao período entre 18 de Agosto de 2010 e 17 de Abril de 2011 no Relatório de Avaliação do Desempenho do Pessoal de Direcção (Relatório n.º 20/GAC/2011), acusa o queixoso de não ter executado eficazmente a tarefa de coordenação dos trabalhos de segurança na ocasião do décimo aniversário do estabelecimento da RAEM em 2009 (Vide página 15 e verso).

4. O Gabinete do Secretário para a Segurança disponibilizou ao CCAC o processo referente às instruções operacionais para as actividades comemorativas do décimo aniversário do estabelecimento da RAEM, incluindo os elementos que se encontram anexados ao mesmo processo (tais elementos pertencem originalmente ao CB, por isso, deverão constituir toda a documentação original inicialmente arquivada nos mesmos serviços relacionada com os trabalhos de segurança das actividades comemorativas do décimo aniversário da RAEM) (Vide anexo 5). Para além do plano de operações por ocasião do décimo aniversário do estabelecimento da RAEM, o referido processo inclui ainda diferentes ordens de operações e ordens de serviço sobre trabalhos de segurança bem como respectivos ofícios relacionados com o décimo aniversário da RAEM. (Para mais pormenores, consulte o anexo).

5. De acordo com os elementos do processo mencionado, para além da referida Ordem de Operações n.º 13/CB/2009, o queixoso é responsável ainda pela elaboração de outras ordens de operações ou orientações de trabalho; entretanto, para além da Ordem de Operações n.º 13/CB/2011, outras Ordens de Operações e instruções de trabalho feitas pelo mesmo, não motivaram quaisquer críticas sobre o seu «conteúdo demasiado simples» ou «inviável».

6. Por outro lado, um outro chefe assistente, R, em cumprimento de instruções do Comandante, elaborou em 20 de Janeiro de 2010 um documento sobre «Problemas relacionados com os Trabalhos de Segurança do Décimo Aniversário da RAEM», no qual apresenta os problemas de segurança que foram verificados bem como as questões que merecem especial ponderação no futuro (Vide página 5 do anexo 5); todavia, o referido documento não indica expressamente quem deve ser considerado culpado pelos problemas detectados.

7. O CCAC ouviu declarações prestadas por agentes no activo e já desligados do CB que tiveram responsabilidades nos trabalhos de segurança contra incêndios acima mencionados no sentido de recolher a avaliação dos mesmos quanto à coordenação das tais tarefas pelo queixoso na ocasião do décimo aniversário da RAEM, cujo conteúdo se segue:

8. O pessoal do CCAC tentou obter mais informações sobre a situação junto do Comandante, com o objectivo de saber porque é que o Comandante não mencionou no Relatório de Avaliação do Desempenho do Pessoal de Direcção por si feito em 20 de Abril de 2010, a questão da falta de empenho por parte do queixoso quanto à coordenação dos trabalhos de segurança contra incêndios do décimo aniversário da RAEM. Segundo a explicação do Comandante: «(…) Devido ao bom desempenho revelado ao longo dos anos e sendo quem o Comandante gostaria que fosse um dia o seu sucessor, e para não lhe prejudicar o futuro profissional, acabou por propor a renovação da sua nomeação junto do Secretário. O Comandante sublinhou que no Relatório n.º 20/GAC/2011 apresentado ao Secretário, não foram mencionadas as questões relacionadas com o décimo aniversário da RAEM.» (Vide página 684 verso).

9. O CCAC perguntou ainda ao Comandante se alguma vez pensou que o Relatório de Avaliação do Desempenho do Pessoal de Direcção de 20 de Abril de 2010 por si feito, em que omite a falta de empenho por parte do queixoso no que diz respeito à coordenação dos trabalhos de segurança contra incêndios por ocasião do décimo aniversário da RAEM poderá constituir um incumprimento das disposições legais do estatuto do pessoal da direcção e chefia e das exigências do Despacho do Secretário para a Segurança, sobre a questão levantada, o Comandante respondeu que: «Não ponderei essa questão na altura.» (Vide página 684 verso).

10. Ademais, caso saiba que há problemas no desempenho e não os reporte superiormente, isto constitui um acto de ocultação, prejudicial tanto ao superior, como aos serviços e bem como ao próprio interessado; ainda mais prejudicado fica, então, falar-se na questão de preparar um sucessor adequado para o cargo.

(3) Análise

1. Na verdade, para analisar o caso e saber se é admissível a matéria a que se reporta a queixa apresentada pelo queixoso, torna-se necessário proceder a uma análise objectiva sobre dois pontos essenciais:

1) A legalidade e a razoabilidade da avaliação do desempenho do queixoso referente ao período compreendido entre 18 de Agosto de 2010 e 17 de Abril de 2011 que consta no Relatório de Avaliação do Desempenho do Pessoal de Direcção (Relatório n.º 20/GAC/2011) feito pelo Comandante, onde aponta ao queixoso falta de empenho na coordenação dos trabalhos de segurança contra incêndios por ocasião do décimo aniversário da RAEM em 2009;

2) A existência ou não de fundamentos suficientes para a referida acusação feita pelo Comandante.

2. Relativamente à questão mencionada na alínea 1), consultemos primeiro as disposições legais sobre a avaliação do desempenho do pessoal de direcção e a renovação da nomeação bem como o despacho emitido pelo respectivo Secretário da tutela.

3. O artigo 14.º das Disposições Fundamentais do Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia dispõe o seguinte:

«1. O desempenho do pessoal de direcção é sujeito a apreciação anual.

2. Para os efeitos do número anterior, os Secretários do Governo devem apresentar ao Chefe do Executivo, com a antecedência de 90 dias em relação ao termo de cada ano de exercício do cargo, um relatório relativo ao desempenho do pessoal de direcção dos serviços e entidades que estejam na sua dependência hierárquica ou tutelar.

3. Do relatório a que se refere o número anterior devem constar todas as informações relevantes para a apreciação do desempenho do pessoal em causa e, em especial, menção à competência demonstrada na direcção do serviço respectivo, na execução das orientações superiormente fixadas e na realização dos objectivos pré-estabelecidos. »

4. Para a aplicação da referida norma, de acordo com o despacho n.º 42/SS/2009 do Secretário para a Segurança, datado de 11 de Setembro de 2009, determinando ao pessoal de categorias equiparadas a director de serviços da sua tutela que lhe remetessem um relatório de análise, do qual deve constar uma apreciação do desempenho dos subdirectores, no prazo de 20 dias após completados 8 meses da nomeação da respectiva comissão de serviço, O referido relatório deve cumprir rigorosamente as disposições consagradas no n.º 3 do artigo 14.º das Disposições Fundamentais do Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia, no qual se dispõe que devem constar no tal relatório todas as informações relevantes para a apreciação do desempenho do pessoal em causa e, em especial, menção à competência demonstrada na direcção do serviço respectivo, na execução das orientações superiormente fixadas e na realização dos objectivos pré-estabelecidos (Vide páginas 8 a 10 do anexo 2).

5. Por outro lado, o artigo 8.º das «Disposições complementares do estatuto do pessoal de direcção e chefia» dispõe o seguinte:

«1. A comissão de serviço caduca no termo do prazo, salvo se, até 60 dias antes da sua ocorrência, for expressamente manifestada a intenção de a renovar e o interessado der a sua anuência.

(…)

3. Para os efeitos do disposto no n.º 1, o dirigente do serviço informa o Secretário do Governo com a respectiva tutela, com a antecedência mínima de 90 dias, do termo da sua comissão de serviço e das do pessoal sob a sua responsabilidade.

4. A informação relativa ao pessoal sob a responsabilidade do dirigente é acompanhada de uma apreciação sobre as razões que fundamentam a renovação da comissão, se for o caso, por menção à competência demonstrada no desempenho das respectivas funções, na execução das orientações superiormente fixadas e na realização dos objectivos pré-estabelecidos, bem como, quanto ao pessoal de chefia, por referência à avaliação de desempenho.

5. A comissão de serviço do pessoal de chefia a quem tenha sido atribuída a menção de «Satisfaz» na avaliação do desempenho só pode ser renovada mediante despacho indelegável do Chefe do Executivo.»

6. Face ao supracitado, o Comandante do CB tem a responsabilidade e o dever de cumprir a referida lei e o despacho do Secretário para a Segurança atrás mencionado, procedendo, de uma forma atempada e realista, a uma avaliação da competência demonstrada pelo queixoso no desempenho das suas funções.

7. Neste caso concreto, importa, em primeiro lugar, verificar qual o período de serviço do queixoso ao qual correspondem as acusações do Comandante.

8. De facto, no Relatório de Avaliação do Desempenho do Pessoal de Direcção (Relatório n.º 20/GAC/2011) referente ao período entre 18 de Agosto de 2010 e 17 de Abril de 2011, o Comandante acusa o queixoso de falta de empenho (finais de 2009) na coordenação dos trabalhos de segurança contra incêndios por ocasião do décimo aniversário da RAEM em 2009, do ponto de vista objectivo, é mais do que evidente que do referido relatório consta uma apreciação fora do período de avaliação de desempenho do queixoso, deixando, assim de corresponder às referidas normas legais e às exigências do despacho acima mencionado do Secretário para a Segurança, e constitui igualmente um acto injustificado e injusto para o queixoso.

9. Ademais, conforme mencionado anteriormente, o Comandante redigiu, em 20 de Abril de 2010, um Relatório de Avaliação do Desempenho do Pessoal de Direcção, do qual consta a apreciação do desempenho do queixoso referente ao período compreendido entre 18 de Agosto de 2009 e 17 de Abril de 2010; numa perspectiva político-administrativa, os trabalhos de coordenação da segurança contra incêndios do décimo aniversário da RAEM devem ser reconhecidos como de grande importância; de acordo com as Disposições Fundamentais do Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia, as Disposições complementares do estatuto do pessoal de direcção e chefia bem como o despacho n.º 42/SS/2009 do Secretário para a Segurança, o Comandante tem o dever e a responsabilidade de incluir a sua avaliação sobre o desempenho do queixoso referente ao período compreendido entre 18 de Agosto de 2009 e 17 de Abril de 2010 no respectivo relatório de avaliação relativamente ao empenho revelado pelo queixoso nos trabalhos de coordenação da segurança contra incêndios na ocasião do décimo aniversário da RAEM.

10. Todavia, o Comandante não mencionou a falta de empenho por parte do queixoso relativamente ao empenho revelado pelo queixoso nos trabalhos da segurança contra incêndios na ocasião do décimo aniversário da RAEM no Relatório de Avaliação do Desempenho do Pessoal de Direcção de 20 de Abril de 2010. Pelo contrário, veio expressar que o desempenho demonstrado pelo queixoso tinha respondido às exigências.

11. Face à situação supracitada, quando o Comandante vem indicar no Relatório de Avaliação do Desempenho do Pessoal de Direcção de 6 de Maio de 2011 e no Relatório n.º 20/GAC/2011 a falta de empenho por parte do queixoso nos trabalhos de coordenação de segurança contra incêndios na ocasião do décimo aniversário da RAEM, do ponto de vista objectivo, o acto praticado pelo Comandante é evidentemente contraditório e injustificável.

12. Importa realçar que de acordo com o artigo 14.º das Disposições Fundamentais do Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia, o despacho n.º 42/SS/2009 do Secretário para a Segurança, o artigo 8.º e a alínea 3) do artigo 16.º das Disposições complementares do estatuto do pessoal de direcção e chefia (o pessoal de direcção e chefia tem o dever de: «Manter informado o Governo, com lealdade, através das vias competentes, sobre todas as questões relevantes referentes aos serviços»), o Comandante do CB tem a responsabilidade de informar atempada e lealmente a avaliação do desempenho do queixoso ao Secretário da tutela.

13. Por isso, caso a avaliação do desempenho do queixoso, no que refere à coordenação dos trabalhos de segurança contra incêndios do décimo aniversário da RAEM, feita pelo Comandante do CB e que consta do Relatório de Avaliação do Desempenho do Pessoal de Direcção de 6 de Maio de 2011 (Relatório n.º 20/GAC/2011) correspondesse a verdade, o mesmo problema deveria ter sido reflectido no Relatório de Avaliação do Desempenho do Pessoal de Direcção de 20 de Abril de 2010, caso contrário, o acto praticado pelo Comandante constitui incumprimento das exigências e dos deveres estabelecidos nas Disposições Fundamentais do Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia, nas Disposições complementares do estatuto do pessoal de direcção e chefia, bem como no Despacho n.º 42/SS/2009 do Secretário para a Segurança, e numa perspectiva objectiva, o acto em causa faz suspeitar que possa constituir eventual infracção disciplinar.

14. Na verdade, o Comandante indicou que: «(…) por ter o queixoso demonstrado um bom empenho ao longo dos anos, sendo ao mesmo tempo a pessoa por ele escolhida como seu sucessor, não gostaria, por coisas insignificantes, de afectar o futuro profissional do mesmo, por isso, acabou por propor ao Secretário a renovação da nomeação do queixoso», mas obviamente essa afirmação não pode servir como fundamento; para já, os trabalhos de coordenação da segurança contra incêndios do décimo aniversário da RAEM não são uma tarefa fácil nem simples; ora, esta ideia vem reflectida exactamente no Relatório n.º 20/GAC/2011, de 6 de Maio de 2011, do Comandante, onde se encontra expressamente que «o trabalho a desenvolver tem a ver directamente com a segurança dos altos dirigentes nacionais», «não admite qualquer margem para erro», se o trabalho a desenvolver fosse algo de pouca importância, qual a razão então, de o Comandante ter expressado a tal situação no Relatório n.º 20/GAC/2011, de 6 de Maio de 2011, aproveitando-a como fundamento para propor a não renovação do cargo de Segundo-Comandante ao queixoso?

15. Ademais, quer o queixoso seja ou não a pessoa indicada pelo Comandante para ser o seu sucessor, não deixa ele de ter a responsabilidade de informar atempada e lealmente o desempenho do queixoso ao Secretário da tutela, uma vez que cabe a este fiscalizar e nomear pessoal de direcção dos serviços da sua tutela e compete-lhe ser informado do desempenho do referido pessoal; face ao exposto, o Comandante, nunca deverá, para bem ou mal duma determinada pessoa, independentemente de ser ou não a pessoa indicada para ser o seu sucessor, remeter uma informação filtrada sobre o desempenho de um trabalhador.

16. Por outro lado, como referido anteriormente, importa ainda averiguar a legalidade e a real existência dos fundamentos da acusação feita pelo Comandante ao queixoso.

17. Na verdade, de acordo com as declarações efectuadas pelos agentes do CB que participaram directamente nos trabalhos de segurança contra incêndios por ocasião do décimo aniversário da RAEM, todos eles consideram que o queixoso demonstrou empenho e grande dedicação no trabalho realizado.

18. Por outro lado, de acordo com os elementos do processo relativo ao plano de operações do décimo aniversário da RAEM e respectivos anexos, para além da Ordem de Operações n.º 13/CB/2009, o queixoso foi incumbido de elaborar outras ordens de operações e instruções de trabalho e nenhuma delas foi acusada de ser «demasiado simples» ou «inviável», para além da Ordem de Operações n.º 13/CB/2009.

19. Merece ser destacado que de acordo com as instruções do Comandante, um outro chefe assistente R elaborou, em 20 de Janeiro de 2010 um documento sobre «Problemas verificados nos trabalhos de segurança contra incêndios por ocasião do décimo aniversário da RAEM», no qual foram mencionados vários problemas detectados e trabalhos a aperfeiçoar no futuro, todavia, esse documento não indica expressamente quem é o responsável pelos problemas detectados, e conforme os elementos disponíveis, os membros que do respectivo grupo de trabalho, para além do queixoso, incluíam ainda A, F, E, D, etc.

20. Face à referida situação, dos problemas detectados que constam no referido documento sobre « Problemas verificados nos trabalhos de segurança contra incêndios na ocasião do décimo aniversário da RAEM», torna-se impossível através desse mesmo documento saber quais os problemas e qual a responsabilidade que deve ser atribuída ao queixoso.

21. Por isso, não foi encontrado, por enquanto, qualquer elemento de apoio à acusação feita pelo Comandante contra o queixoso. Caso houvesse, deveria o processo conter registos escritos detalhados e análises, mas o CCAC não encontrou qualquer material sobre esta questão.

22. Face ao exposto, a apreciação sobre a falta de empenho do queixoso na coordenação dos trabalhos de segurança contra incêndios por ocasião do décimo aniversário da RAEM feita pelo Comandante e que consta no Relatório de Avaliação do Desempenho do Pessoal de Direcção de 6 de Maio de 2011 (Relatório n.º 20/GAC/2011), para além de não corresponder às Disposições Fundamentais do Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia e às Disposições complementares do estatuto do pessoal de direcção e chefia bem como ao Despacho n.º 42/SS/2009 do Secretário para a Segurança, apresenta aspectos contraditórios, injustificados e sem qualquer fundamento de suporte.

* * *

II. O queixoso discorda da afirmação do Comandante de que teria que assumir responsabilidades disciplinar e penal por não se ter apresentado no serviço depois da falta por doença.

1. O artigo 76.º do Regulamento de Serviço Interno do Corpo de Bombeiros disponibilizado pelo CB dispõe o seguinte:

«1. Todo o pessoal tem por dever apresentar-se aos seus superiores, quando se dê qualquer dos seguintes casos:

a) Ingresso na Corporação;

b) Após promoção;

c) Mudança de situação;

d) Regresso ao serviço a que pertence, depois de um serviço de mais de quarenta e oito horas;

e) Regresso de licença, de férias, de doença no domicílio, de convalescença, e de internamento hospitalar;

f) Após o cumprimento de qualquer pena disciplinar.

2. As apresentações ao serviço serão feitas pela seguinte forma: a) O Segundo-Comandante, ao Comandante» (Vide páginas 25 e 26 do anexo 6).

2. Como referido na análise preliminar, com base nos elementos actualmente disponíveis, do ponto de vista objectivo, admite-se que o queixoso não se tenha apresentado ao seu superior no dia seguinte à falta por doença em 12 de Abril de 2010.

3. Por outro lado, não foram encontrados quaisquer elementos que possam servir de suporte à afirmação do queixoso em que diz ter sido dispensado verbalmente pelo Comandante.

4. Face a esta situação, o acto praticado pelo queixoso pode ser realmente suspeito da violação da alínea e) do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 76.º do «Regulamento de Serviço Interno do Corpo de Bombeiros».

5. Ademais, segundo o Comandante: «Havendo agentes que sentiam a existência de problemas de relacionamento entre o Comandante e o queixoso, partindo do princípio da boa fé, chegaram a perguntar ao Comandante o que acontecera. Nesta circunstância, ao responder, o Comandante referiu que relativamente à questão de o queixoso não se ter lhe apresentado após falta por doença, nunca exigiu que o mesmo assumisse qualquer responsabilidade disciplinar. Mas o Comandante realçou que aquilo que disse, na altura, aos colegas foi simplesmente que o acto praticado pelo queixoso constituiu uma infracção disciplinar, tendo o queixoso pedido desculpas e estando o mesmo a par da situação, o Comandante nunca lhe disse que poderia vir a estar sujeito a responsabilidade criminal.» (Vide página 686)

6. Face a esta situação, após investigações, não foram encontrados quaisquer elementos que possam comprovar que o Comandante disse ao queixoso que poderia este vir a estar sujeito a responsabilidade criminal por não se ter lhe apresentado após falta por doença.

7. Por isso, entendemos que, por enquanto, não é admissível a matéria a que se reporta a queixa apresentada pelo queixoso.

* * *

III. O Comandante do CB para além de ter ordenado, por várias vezes, a outras chefias para se afastarem do queixoso, fez-lhes ainda insinuações para o marginalizar ou seja para evitar qualquer relacionamento profissional ou pessoal com o queixoso, razão pela qual o mesmo reclama ter sido denegrido pelo Comandante do CB em frente de outras chefias.

(1) Matéria a que se reporta a queixa

1. Afirmou o queixoso junto do CCAC que: «O Comandante ordenou, por várias vezes, a outras chefias para se afastarem dele, e para além do referido, fez-lhes ainda insinuações para o marginalizar, ou seja, para evitar qualquer relacionamento profissional ou pessoal», «vários colegas, por não acatarem os actos praticados pelo Comandante contra o queixoso, viram a pontuação referente ao seu comportamento ser injustificadamente reduzida pelo Comandante, ficando prejudicados no âmbito da promoção na carreira, e outros, pelas mesmas razões, foram transferidos para outros postos de trabalho, alguns desses, até ao momento, continuam a não ter qualquer trabalho concreto.» (Vide página 2 verso e página 4).

2. O queixoso disse ainda ao CCAC que: «O Comandante do CB (…) tem-no denegrido constantemente em frente de outras chefias, afirmando que o queixoso tem relacionamentos com as seitas e tem praticado corrupção passiva, crimes de corrupção, etc.» (Vide página 4)

3. O queixoso remeteu, em 31 de Maio de 2011 uma alegação escrita ao Conselho de Justiça e Disciplina na qual indica que: «Ao longo do ano, o Comandante para além de ter actuado constantemente contra mim, tem aproveitado ainda dos seus poderes esvaziando as minhas funções, e naquele mesmo período, tem exigido a outras chefias e oficiais para me afastarem, muitos deles por não acatarem os actos praticados pelo Comandante, sofreram uma redução na pontuação referente ao comportamento e foram pressionados, ficando prejudicados na promoção nas carreiras» (Vide página 99).

4. De acordo com a acta da reunião, de 13 de Junho de 2011, do Conselho de Justiça e Disciplina e o parecer do assessor do Gabinete do Secretário para a Segurança, nem o Conselho nem o assessor atrás mencionado desenvolveram investigações ou tentaram obter elementos para comprovar o caso (Vide página 2 a página 10 verso, página 12 a 14 do anexo 1).

5. O queixoso referiu ao CCAC que as seguintes personalidades podem servir como testemunhas da sua acusação: A, E, G, D, C, B, H, I (Vide página 2 verso, páginas 4 e 14).

(2) Declarações relacionadas

1. Para saber se as declarações do queixoso correspondem à realidade, o CCAC convidou as referidas personalidades para se deslocarem às suas instalações a fim de prestarem declarações, cujo teor seguidamente se transcreve:

2. Por outro lado, em declarações prestadas ao CCAC, o Comandante desmentiu ter solicitado ao pessoal da corporação que deixasse de manter contacto com o queixoso, de reconhecer o seu trabalho e de almoçar ou jantar com o mesmo, sublinhando que nunca se tinha metido na vida do pessoal, nomeadamente nas suas reuniões de convívio. Negou ainda ter dito ao pessoal que a manutenção de contactos com o queixoso ou a prestação de apoio ao mesmo poderia ter impacto negativo sobre a progressão na sua carreira ou sobre a avaliação do seu desempenho. Esclareceu o Comandante que «só tinha dito ao pessoal que podia ser amigo do queixoso e que ser amigo implica a prestação de apoio mútuo, devendo o mesmo, neste contexto, aconselhar o queixoso a corrigir o seu comportamento indesejado e a enfrentar os problemas com calma» (Vide página 686 verso e página 687).

3. Em declarações prestadas ao CCAC, o Comandante desmentiu ter revelado ao pessoal do CB que o queixoso mantinha contacto com (...), nomeadamente através de refeições de convívio, com o objectivo de obter vantagens. Referiu o Comandante que «quando D lhe disse que o queixoso mantinha contacto com (...) com quem também tomava refeições, ele respondeu que tinha ouvido tal rumor.» (Vide página 687).

(3) Análise

1. Em relação às declarações prestadas pelos trabalhadores do CB (no activo ou aposentados) atrás expostas, apresenta-se, em síntese, o seguinte:

1) Pelo menos, 4 trabalhadores do CB referiram que o Comandante lhes tinha solicitado expressamente ou por insinuação o isolamento do queixoso tanto na vida profissional como na vida pessoal.

2) Pelo menos, 3 trabalhadores do CB (A, E e D) declararam que foi o Comandante que lhes disse que o queixoso mantinha um relacionamento com outros para a obtenção de vantagens. A par disso, houve pelo menos 2 declarantes que manifestaram que tinham sido os colegas que lhes contaram tal alegação feita pelo Comandante.

3) Pelo menos, 6 trabalhadores do CB referiram-se às consequências sofridas por se mostrarem relutantes em se afastar do queixoso ou ser considerados pelo Comandante como apoiantes do mesmo, as quais incluíram a cessação de nomeação como chefia, queda das notas de classificação, cessação das funções que lhes foram atribuídas, «esvaziamento das funções», impedimento para a progressão na carreira, etc.

2. Dispõe o n.º 1 do artigo 11.º das «Disposições fundamentais do estatuto do pessoal de direcção e chefia» que:

«1. O pessoal de direcção e chefia está sujeito aos deveres gerais dos trabalhadores da Administração Pública da RAEM, bem como aos deveres específicos inerentes às respectivas funções, sem prejuízo das derrogações e especialidades decorrentes do seu estatuto próprio.»

3. O Comandante do CB, chefe-mor, enquanto militarizado, deve cumprir os deveres estabelecidos no EMFSM.

4. O Comandante do CB, enquanto dirigente, deve cumprir os deveres decorrentes das «Disposições Fundamentais do Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia», das «Disposições complementares do estatuto do pessoal de direcção e chefia» e dos «Padrões de conduta do pessoal de direcção e chefia — deveres e responsabilidades em caso de violação dos mesmos», publicados pelo Despacho do Chefe do Executivo n.º 384/2010, de 27 de Dezembro, para além do disposto no EMFSM.

5. Dispõe a alínea c) do n.º 2 do artigo 7.º do EMFSM que:

«2. No cumprimento do dever de isenção, o militarizado deve, designadamente:

(...)

b) Não se valer da sua autoridade, graduação ou posto de serviço, nem invocar superiores para obter lucro ou vantagem, exercer pressão ou tirar desforço de qualquer acto ou procedimento;

c) Usar de prudência e justiça na exigência do cumprimento das ordens dadas, não impondo a subordinados a execução de actos ilegais ou estranhos ao serviço;

(...)».

6. Dispõem as alíneas d) e f) do n.º 2 do artigo 11.º do EMFSM que:

«2. No cumprimento do dever de correcção, o militarizado deve, designadamente:

(...)

d) Adoptar sempre procedimentos justos e ponderados, linguagem correcta e atitudes firmes e serenas;

(...)

f) Usar de moderação e compreensão no trato com os subordinados, procurando impor-se ao respeito e estima dos mesmos através de um comportamento justo, devendo abster-se do uso da força (...)»

7. Dispõe a alínea h) do n.º 2 do artigo 12.º do EMFSM que:

«2. No cumprimento do dever de aprumo, o militarizado deve, designadamente:

(...)

h) Cultivar a boa convivência, a solidariedade e a camaradagem entre os elementos das FSM».

8. Dispõe o artigo 16.º das «Disposições complementares do estatuto do pessoal de direcção e chefia» que:

«Sem prejuízo das derrogações e especialidades do seu estatuto próprio, o pessoal de direcção e chefia está sujeito aos deveres gerais dos trabalhadores da Administração Pública e ainda aos seguintes deveres específicos:

(…)

2) Exercer as competências respectivas, assegurar a conformidade dos seus actos e promover a conformidade dos actos praticados pelos seus subordinados com o estatuído na legislação aplicável, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares;

(...)».

Dispõe o artigo 18.º daquelas disposições complementares que:

«Sem prejuízo de outras competências que lhes sejam cometidas, compete ainda aos directores, no âmbito das suas responsabilidades de gestão dos recursos humanos afectos ao respectivo serviço e no respeito pela legislação aplicável:

(...)

3) Estabelecer medidas com vista à não ocorrência de actos atentatórios da dignidade pessoal e profissional dos trabalhadores».

9. Os «Padrões de conduta do pessoal de direcção e chefia — deveres e responsabilidades em caso de violação dos mesmos», no seu ponto 2), estipulam que:

«O artigo 16.º das referidas disposições complementares prevê também que o pessoal de direcção e chefia deve, no exercício das suas competências, respeitar as leis, regulamentos administrativos e demais actos normativos e proceder com justiça nas relações com os seus subordinados, ou seja, o referido pessoal deve promover a reforma das respectivas unidades ou subunidades orgânicas nos termos legais e a boa relação entre os trabalhadores, com vista a alcançar melhores resultados gerais para as respectivas unidades ou subunidades.»

10. No caso em apreço, segundo relataram vários trabalhadores do CB, o Comandante exigiu-lhes expressamente ou por insinuação que não fossem estabelecidas quaisquer relações com o queixoso tanto em contexto de trabalho como na vida pessoal. Tal exigência imposta ao pessoal mostra manifestamente que o Comandante não usou de prudência e justiça, nem permitiu cultivar a boa convivência, a solidariedade e a camaradagem entre os elementos da corporação. É óbvio que ao pessoal em causa foi imposta a execução de «actos estranhos ao serviço», nomeadamente no que se refere à sua vida pessoal, isto é, às suas relações com os amigos e colegas de trabalho, área em que o Comandante não pode intervir, sob pena de violação das disposições legais relevantes, pondo em causa, por exemplo, a imagem do serviço.

11. A par disso, vários trabalhadores do CB referiram que o Comandante os tinha pressionado para isolarem o queixoso, sob ameaça de baixar as suas notas de classificação ou não lhes proporcionar oportunidades de promoção. Houve ainda trabalhadores que se referiram às consequências sofridas por serem «amigos» do queixoso, as quais incluíram a cessação das funções de chefia para as quais haviam sido nomeados, queda das notas de classificação, cessação das funções que lhes estavam atribuídas, «esvaziamento das funções», impedimento para a progressão na carreira, etc. A alegada pressão exercida pelo Comandante sobre o pessoal consubstancia um uso indevido dos poderes inerentes ao seu cargo e ainda um tratamento injusto dos seus subordinados.

12. Por ultimo, face à alegação do pessoal, o Comandante é suspeito de ter divulgado a obtenção de vantagens ilícitas por parte do queixoso, juntamente com pessoas alheias à corporação, sem que tenha prova suficiente, conduta esta que é indevida e consubstancia ainda a violação dos deveres de correcção e de aprumo.

13. Importa salientar que apesar de as alegações atrás expostas terem sido negadas pelo Comandante, no entanto, do ponto de vista empírico, não poderá haver vários trabalhadores da corporação — na sua maioria providos nos cargos de chefia — que acusem o seu dirigente de ter praticado actos de infracção disciplinar, sem que o mesmo responsável tenha praticado actos injustos em relação aos seus subordinados ou existam problemas no âmbito de funcionamento e gestão do CB. Por este motivo, não se pode afastar a possibilidade da existência efectiva das situações alegadas pelo pessoal da corporação, havendo ainda indícios que apontam para a existência de problemas graves na gestão interna do CB.

* * *

IV. Dada a manipulação de poder por parte do Comandante, o queixoso não teve possibilidade de gozar as férias marcadas para Dezembro de 2010.

(1) Matéria a que se reporta a queixa

Na apresentação da sua queixa, o queixoso revelou ao CCAC: «Nos últimos dois anos, o Comandante autorizou o mapa de férias do queixoso sem ter em conta as disposições legais. Em 2010, o queixoso marcou as férias de 17 a 27 de Dezembro, uma vez que o Comandante iria gozar a licença especial em Agosto, mês em que o queixoso foi notificado pelo Chefe do Departamento de Gestão de Recursos de que o Comandante pretendia gozar as suas férias em Dezembro. No entanto, de acordo com as alegações escritas apresentadas pelo referido chefe, o Comandante pretendia, com essa forma de uso do poder, tornar o queixoso alvo de perseguição.» (Vide página 2 verso e página 3).

(2) Factos relacionados e declarações

1. Segundo o Relatório de apreciação do desempenho do pessoal de direcção (Relatório n.º 20/GAC/2011), elaborado pelo Comandante: «Em 24 de Maio de 2010, (o queixoso) solicitou a concessão de férias entre 21/06/2010 e 02/07/2010. No entanto, segundo as práticas gerais sobre o gozo de férias por parte do pessoal de direcção do CB, antes da entrega da participação de férias, o interessado deve obter um consenso com os outros dirigentes deste Serviço, para assegurar que o seu gozo de férias não vai prejudicar o serviço. Não obtendo um consenso entre o pessoal de direcção, o queixoso solicitou a concessão de férias em período coincidente com as minhas férias. Naquela altura, considerando que o queixoso devia descansar e não pretendendo causar um conflito com ele, autorizei a concessão das suas férias no período solicitado. Em relação a este facto, a meio de Junho do mesmo ano, já expressei aos dois Segundos-Comandantes que, para evitar prejuízo ao serviço, eu iria aproveitar as minhas próprias férias em Dezembro para ter consultas médicas e já tinha marcado com os médicos. No entanto, em 5 de Agosto do mesmo ano, para transferir as férias para Dezembro (o período era coincidente com as minhas férias), o queixoso (…)» (Vide página 17).

2. De acordo com a acta da reunião de 5 de Agosto de 2010, elaborada pelo chefe ajudante, J, « (…) o Comandante expressou que os trabalhos do CB no segundo semestre do corrente ano seriam muito pesados: em Setembro e Outubro, ele próprio teria que se deslocar a Singapura e a Pequim para visitas oficiais, e, em Novembro, teria que acompanhar a segurança do Grande Prémio de Macau. Portanto, o Comandante referiu que ele próprio só poderia gozar as férias em Dezembro e confessou aos presentes da reunião que teria consultas médicas e eventualmente uma operação eventual. A apresentação da situação pelo Comandante foi para desfazer mal-entendidos entre os participantes.» (Vide página 79 verso).

3. Na alegação escrita apresentada pelo queixoso ao Conselho de Justiça e Disciplina, o queixoso explicou o seguinte: «em relação ao assunto de férias referido no relatório, as alegações nele constantes não são verdadeiras. A verdade é: em certo dia de Junho, o chefe ajudante, D, informou-me, de repente, que o Comandante gozaria as férias em Dezembro e respondi ao mesmo chefe ajudante que já tinha combinado com o Comandante no início deste ano que eu iria gozar as férias no período referido (Nos finais de todos os anos, na elaboração do mapa de férias do ano seguinte dos trabalhadores do CB pelo Departamento de Gestão de Recursos, este deixa o Comandante escolher primeiramente os dias para o gozo de férias e, só depois da escolha do Comandante, eu escolhia os dias para gozar as férias. A secretária do Comandante pode confirmar este facto). Para além disso, já marquei um quarto de hotel e o custo não pode ser reembolsado. Pedi a um outro colega para recordar este assunto ao Comandante, mas aquele colega respondeu-me que o Comandante nunca tinha feito tal promessa que eu podia gozar as férias em Dezembro (…)». (Vide página 96).

4. O queixoso proporcionou ao CCAC um documento, isto é, um registo escrito elaborado pelo chefe ajudante, D, em 30 de Julho de 2010, cujo teor é o seguinte: «Em 30 de Julho do ano corrente, o Comandante mandou-me notificar os dois Segundos-Comandantes de que ele próprio vai gozar as férias entre 13 de Dezembro e 30 de Dezembro do corrente ano e, por isso, o mesmo dirigente determinou-lhes a coordenação de trabalhos do CB nesse período, bem como no período de realização do Grande Prémio de Macau. Cumprindo as ordens superiores, informei os dois Segundos-Comandantes em conformidade. Quando (o queixoso) tomou conhecimento, o mesmo referiu que já tinha discutido com o Comandante sobre as férias: o Comandante tinha escolhido os meses do ano lunar e de Agosto para o gozo de férias enquanto (o queixoso) tinha escolhido o mês de Dezembro para gozar férias com os seus filhos. (O queixoso) disse que, apesar de já ter marcado um quarto de hotel, iria escolher outros dias para gozar as férias, para evitar a coincidência das férias com as do Comandante. Assim, transmiti as palavras do (queixoso) ao Comandante. No entanto, o Comandante disse-me, ‘não vou fazer cerimónias com ele e fui eu que usei de propósito o meu poder neste assunto de férias. De facto, em relação àquele período, nem sequer tenho quaisquer planos para onde ir.’ (Outro parágrafo) Depois de ouvir, senti-me muito desgostoso com o assunto de férias e, por isso, fiz o presente registo escrito. Nos últimos seis meses, o Comandante tem implicado com o queixoso e denegriu o queixoso à minha frente, retirando-lhe, gradualmente, as competências do (queixoso), (…). Ao longo dos anos, em relação ao seu gozo de férias, o Comandante foi muito secretivo e não comunicou, antecipadamente, o seu gozo de férias a outros: sempre comunicou ao nosso Departamento a autorização das suas férias apenas alguns dias antes de as gozar. Desta vez, o Comandante fez a respectiva comunicação de gozo de férias com muita antecedência. Inicialmente, não achei que houvesse qualquer problema. No entanto, depois de o Comandante me ter falado, pessoalmente, da sua manipulação de poder, senti-me muito desgostoso e, portanto, realizei o presente registo escrito.» (Vide página 8. O sublinhado é nosso).

5. Por isso, o CCAC convidou D para se deslocar às suas instalações para prestar declarações. D confirmou que o documento acima referido foi elaborado e assinado por si, afirmando igualmente que «o documento registou a situação real daquela altura.» (Vide página 481).

6. O Comandante prestou ao CCAC a seguinte declaração, «Devido às doenças de olhos e nariz, foi-me necessário deslocar a Hong Kong para consultas médicas (…)» (Vide página 684). «Segundo o consenso original obtido com o queixoso sobre o gozo de férias, ele iria, de facto, gozar as suas férias na segunda metade do mês de Dezembro de 2010. E, por isso, (o Comandante) mandou D notificar o queixoso que (o Comandante) precisava de gozar as suas férias na segunda metade de Dezembro de 2010, mas não explicou a D que o motivo do gozo das férias era para ter consultas médicas. E depois, D referiu que o queixoso tinha concordado com a alteração de férias. (O Comandante) negou ter dito a D que ‘não vou fazer cerimónias com ele (o queixoso) e fui eu que usei de propósito o meu poder no assunto de férias. De facto, em relação àquele período, nem sequer tenho quaisquer planos para onde ir.’»; o Comandante afirmou que, «finalmente, com inalações feitas por si próprio conseguiu melhoras da sinusite. Portanto, não seguiu o seu plano original para ter consultas médicas em Hong Kong. Aquilo de que se lembra é: ou antes ou depois das férias, ou talvez durante, ele próprio foi ao Hospital Kiang Wu e ao Centro Hospitalar Conde de São Januário para ter consultas médicas de oftalmologia.» (Vide página 686 verso).

(3) Análise

1. Segundo as informações acima apresentadas, pode-se verificar que, as férias da segunda metade de Dezembro de 2010 que o queixoso pretendia gozar já tinham sido autorizadas, verbalmente, pelo Comandante e que, em 30 de Julho de 2010, o Comandante determinou ao queixoso, através de D, a alteração de férias, para que ele mesmo pudesse gozar férias na segunda metade de Dezembro.

2. Segundo as suas declarações, o Comandante não esclareceu D de que o motivo para gozar férias na segunda metade de Dezembro de 2012 estava relacionado com doenças. O Comandante também negou ter dito a D que ele próprio, manipulando o seu poder, tinha impedido o queixoso do gozo de férias em Dezembro de 2010. Por outro lado, o Comandante explicou que, durante o referido período, deveria deslocar-se a Hong Kong para ter consultas médicas de olhos e nariz. No entanto, finalmente, através inalações feitas por si próprio, conseguiu melhoras da sinusite, pelo que não seguiu o seu plano original para ter consultas médicas em Hong Kong.

3. D declarou por escrito que no dia da ocorrência (30 de Julho de 2010), o Comandante lhe disse que ele próprio, manipulando o seu poder, tinha impedido o queixoso do gozo de férias em Dezembro de 2010. Segundo as regras da experiência comum, a declaração de D pode ser considerada como um documento credível. Para além disso, D afirmou que o Comandante lhe disse que ele próprio não iria para fora de Macau naquele período de Dezembro, correspondendo isso à situação real de o Comandante não se ter deslocado, afinal, a Hong Kong para consultas médicas.

4. Ou seja, há sérios indícios de ser de dar procedência à presente queixa. O acto praticado pelo Comandante, terá violado a alínea c) do n.º 2 do artigo 7.º e as alíneas d) e f) do n.º 2 do artigo 11.º do EMFSM e os artigos 16.º e 18.º das «Disposições complementares do estatuto do pessoal de direcção e chefia».

* * *

V. Em relação do pedido de transferência das férias de 2010 do queixoso, o Comandante do CB convocou uma reunião de chefias na qual ele próprio criticou o queixoso.

(1) Matéria a que se reporta a queixa

Segundo as declarações do queixoso ao CCAC, este «solicitou ao Comandante o cancelamento do gozo de férias de Dezembro e transferência das mesmas para o ano seguinte (…). Depois de receber a solicitação, o Comandante realizou uma reunião de chefias, na qual relatou só uma parte do teor do pedido do queixoso. O queixoso considerou que o tratamento do Comandante foi parcial e isso levou a outro pessoal de direcção e chefia a considerar que o queixoso colocou, de forma intencional, dificuldades ao Comandante. Por isso, na reunião, o queixoso pediu ao Comandante para ler todo o teor do seu pedido, mas o Comandante recusou. Além disso, durante a realização da reunião, o queixoso expressou que havia funcionários de categoria inferior presentes e, nos termos da lei, o Comandante não devia criticá-lo em frente desses subordinados. Em relação às opiniões do queixoso, o Comandante, por sua vez, pediu, imediatamente, ao jurista presente, I, para emitir uma opinião e o jurista respondeu que o acto do Comandante era ilegal. No entanto, o Comandante impediu, imediatamente, o jurista de continuar a falar. E depois, o Comandante determinou ao mesmo jurista para emitir, por escrito, um parecer jurídico numa outra sala, mas o jurista recusou obedecer à ordem do Comandante, uma vez que a mesma era ilegal. E finalmente, o Comandante despachou ‘Concordo’ no pedido do queixoso.» (Vide página 3).

(2) Factos relacionados e declarações

1. A presente queixa foi igualmente referida na alegação escrita apresentada pelo queixoso ao Conselho de Justiça e Disciplina, de 31 de Maio de 2011. (Vide página 96 e verso).

2. No Relatório de apreciação do desempenho do pessoal de direcção (Relatório n.º 20/GAC/2011), o Comandante indicou o seguinte: «em 5 de Agosto do mesmo ano (2010), considerando que as férias de Dezembro que pretendia gozar coincidiam com as férias do Comandante, (o queixoso) solicitou a transferência de férias para o ano seguinte. No entanto, quando me entregou o pedido, vi que o pedido ainda não estava assinado pelo queixoso e, por isso, devolvi-lho. Nesse momento, (o queixoso) estava no meu gabinete e irritou-se, dizendo-me indelicadamente, ‘sabe muito bem se está a me gozar!’ Respondi-lhe que o pedido tinha sido devolvido por causa da falta da assinatura e, só nesse momento, ele compreendeu a situação e que não tinha razão. Na reunião de direcção e chefia realizada na tarde do mesmo dia, relatei aos participantes o que acontecera entre mim e (o queixoso) durante a manhã, indicando que o assunto não tinha nada ver com a autorização ou não do pedido de transferência de férias, mas sim com as formalidades legais do pedido. No caso do (queixoso) continuar praticar actos semelhantes, será muito difícil colaborar com ele. (O queixoso) interpelou-me com um comportamento muito descortês e arrogante e disse-me que ele próprio reservava o direito de exigir responsabilidade nos termos da lei. O seu comportamento negou totalmente a relação de subordinação hierárquica devida nas forças de segurança.» (Vide página 17 verso).

3. De acordo com a acta da reunião de 5 de Agosto de 2010, elaborada pelo chefe ajudante, J, «a reunião foi presidida pelo Comandante e o Comandante disse que havia um assunto para informar. O mesmo dirigente informou os participantes: 1. Hoje às 10h22, (o queixoso), entregou ao Comandante um documento sem assinatura, solicitando ao seu superior autorização para alteração de férias. O Comandante devolveu-lho e o Segundo-Comandante ficou insatisfeito e disse que ‘tenho direito e o Comandante tem que o autorizar’. O Comandante respondeu que ‘deve dar atenção ao documento, uma vez que não tem assinatura’ e perguntou ao Segundo-Comandante, ‘acha que estou a gozá-lo?’ O Segundo-Comandante, por sua vez, disse que ‘sabe muito bem se me está a gozar’. (Outro parágrafo) 2. O Comandante referiu que o mapa de férias dos trabalhadores do comando do CB foi elaborado segundo os trabalhos reais e não era rígido. Isso constituía uma prática ao longo dos anos; (Outro parágrafo) 3. (…) E depois, o Comandante expressou que os trabalhos do CB no segundo semestre do corrente ano seriam muito pesados: em Setembro e Outubro, ele próprio tinha que se deslocar a Singapura e a Pequim para visitas oficiais, e, em Novembro, tinha que acompanhar a segurança do Grande Prémio de Macau. Portanto, o Comandante referiu que ele próprio só poderia gozar as férias em Dezembro e confessou igualmente aos presentes que teria consultas médicas e eventualmente uma operação. A apresentação da situação pelo Comandante foi para desfazer mal-entendidos entre os participantes. (Outro parágrafo) O Comandante disse que o queixoso não devia ficar zangado com o assunto. Acrescentou que o queixoso devia alterar e melhorar o seu comportamento e atitude, senão iria ser considerado futuramente se ele é adequado ou não para continuar a exercer as funções actuais. (Outro parágrafo) O queixoso disse com má atitude, ‘você insulta-me e reservo-me o direito de exigir responsabilidade nos termos da lei’. O queixoso expressou que o Comandante não devia falar disso na reunião; o Comandante respondeu que ele próprio só pretendeu informar os presentes sobre o assunto, uma vez que o arranjo de gozo de férias entre os trabalhadores devia ser actualizado de acordo com os trabalhos reais. O Comandante apenas desejou explicar o assunto, isto é, que o queixoso não tinha assinado o documento e que ele deveria coadjuvar o Comandante nos termos do artigo 8.º da legislação sobre a organização do CB; o Comandante disse que, se houvesse quaisquer erros neste assunto, podia pedir desculpa ao Segundo-Comandante mas não desejou ter conflito na reunião. (Outro parágrafo) O queixoso referiu que o pedido apresentado ao Comandante apenas tratava das férias que pretendia gozar. Acrescentou que o Comandante podia ler todo o teor do documento. O queixoso disse ainda que ele próprio já tinha comprado bilhetes de avião e, tendo em consideração a licença especial do Comandante, solicitara a alteração das férias. (O queixoso) acrescentou que o documento não tinha sido assinado por descuido. (Outro parágrafo) O Comandante referiu que as férias não estavam autorizadas e o CB não tinha nada a ver com esses problemas. O mesmo dirigente acrescentou ainda que os trabalhadores do CB deviam confiar mutuamente entre si e o queixoso devia saber bem quem é que lhe tinha dado formação e experiência ao longo de mais de 10 anos de serviço e que foi ele o maior beneficiário disso. (Outro parágrafo) Finalmente, o Comandante disse que o documento poderia ser entregue ao jurista, I, e explicou mais uma vez que a presente informação aos presentes na reunião apenas foi para desfazer o mal-entendido sobre as férias dele em Dezembro. No caso de o jurista considerar existirem problemas no tratamento do assunto, o Comandante estaria disponível para pedir desculpa ao interessado.» (Vide página 79 verso e página 80).

4. Na alegação escrita apresentada pelo queixoso ao Conselho de Justiça e Disciplina, de 31 de Maio de 2011, o queixoso expressou que o teor da acta acima referida não corresponde ao que se passou na reunião, «sendo óbvio que a acta foi modificada e eliminada parcialmente. Por esta razão, não houve coragem para entregar a acta aos presentes na reunião para assinatura.» (Vide página 96 verso).

5. Segundo a acta, os presentes na reunião acima referida foram os seguintes: O Comandante, S, o queixoso, T, A, J, D, G, F, E, C e I.

6. Para conhecer melhor a situação da reunião, o CCAC ouviu as declarações prestadas pela maior parte dos trabalhadores do CB que estiveram presentes na mesma. Apresentam-se as respectivas declarações:

7. Em declarações prestadas, o Comandante do CB revelou ao CCAC o seguinte: «Na parte da manhã daquele dia, o queixoso entregou-lhe um pedido de transferência de férias. Todavia, tendo em conta que faltava no pedido a assinatura do queixoso, foi devolvido (pelo Comandante) ao queixoso. Na altura, o queixoso teve um comportamento muito descortês e disse (ao Comandante): «Está gozar-me! O meu pedido de férias deve ser autorizado de acordo com as disposições legais consagradas no decreto-lei». Depois, o queixoso deixou o gabinete (do Comandante). Posteriormente, (o Comandante) ouviu de um funcionário do Comando (já não se lembra concretamente quem era o funcionário) que o queixoso divulgou entre o pessoal do CB que o seu pedido de transferência de férias fora recusado pelo Comandante injustificadamente. Por isso, o declarante decidiu convocar uma reunião urgente na parte da tarde daquele dia para a clarificação dos factos, com o desejo que não existisse qualquer mal-entendido entre as partes que pudesse afectar a colaboração. Acrescentou (o Comandante) que o queixoso não lhe tinha solicitado a leitura do teor do pedido naquela altura e foi por isso que (o Comandante) achou que era desnecessário fazê-lo. Salientou que o queixoso estava muito agitado, batendo na mesa quando se levantou, e manifestou a decisão de se reservar o direito de exigir responsabilidade nos termos da lei. Disse (o Comandante) na altura que poderia pedir desculpas ao queixoso caso tivesse existido qualquer mal-entendido, salientando que o objectivo da reunião era a clarificação do assunto, para poder facilitar a colaboração futura. Depois, (o Comandante) pediu ao queixoso para deixar a sala.» (Vide página 686 verso).

(3) Análise

1. Resumindo as informações atrás expostas, apresenta-se, em síntese, o seguinte:

1) O queixoso submeteu ao Comandante um pedido de transferência de férias e este devolveu-lhe o documento invocando que faltava no mesmo a sua assinatura.

[É o seguinte o teor deste pedido de férias, na Proposta n.º 871/GAC/2010: «1. De acordo com o meu plano de férias deste ano, o último período de férias será gozado entre 17 de Dezembro e 27 de Dezembro. 2. Uma razão determinante para gozar este período é que o Comandante vai gozar licença especial em Agosto deste ano. Ademais, como a minha filha, além de ter férias de Verão em Agosto, tem um período de férias mais longo só em Dezembro, desejo que possa viajar com os meus filhos durante as minhas férias. 3. Fui agora informado pelo Comandante, através do Chefe do Departamento de Gestão de Recursos substituto D, chefe ajudante, que o Comandante vai gozar férias em Dezembro e tenho de evitar gozar férias neste período. 4. Nesta medida, como referido no ponto 2 da presente proposta, caso cancele as minhas férias em Dezembro, tal não permite atingir o objectivo de gozar férias com a minha filha, perdendo também o significado de viajar. Pelo exposto, venho por este meio propor ao Exm.º Sr. Comandante, nos termos do n.º 4 do artigo 83.º do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau, a transferência de quatro dias de férias deste ano para o próximo ano, para que possa gozar férias e viajar com os meus filhos no próximo ano. 5. À consideração e aprovação superior.» (Vide páginas 9 e 10)].

2) O Comandante manifestou que ouviu de um funcionário do Comando (já não se lembra concretamente quem era o funcionário) que o queixoso divulgou entre o pessoal do CB que o seu pedido de transferência de férias fora recusado pelo Comandante injustificadamente. Foi por isso que o Comandante convocou uma reunião especial de chefias para clarificação da situação.

3) Segundo o queixoso, o Comandante apontou na reunião que, ao receber a proposta atrás referida, tinha tido um encontro a sós com o queixoso, no qual lhe disse que a proposta lhe fora devolvida porque faltava ainda nela a assinatura do queixoso. Acrescentou o Comandante que o queixoso teve na altura um comportamento descortês, dizendo ainda palavras como «Sabe muito bem se está a me gozar!».

4) Cinco dos presentes na reunião afirmaram que a ideia transmitida na reunião era que o Comandante só podia gozar férias em Dezembro, mas o queixoso optou por gozar férias também em Dezembro, daí resultando uma coincidência dos períodos de férias dos dois.

5) Por outro lado, segundo o queixoso, o que disse o Comandante na reunião não era verdade e a realidade era que quando o queixoso submeteu o pedido, o Comandante devolveu-lho de imediato, afirmando: «Resolva você o problema». Ademais, o queixoso solicitou ao Comandante a leitura do teor integral do pedido pois este não tinha contado todos os factos, mas o Comandante recusou.

6) O queixoso considerou que o Comandante tinha violado o EMFSM por tê-lo criticado, na reunião, perante vários funcionários de categoria inferior.

7) O Comandante mandou o técnico jurista I presente pronunciar-se. Todavia, estando a ponto de exprimir que era realmente inadequado os dois discutirem em frente dos subordinados, I foi impedido, imediatamente, de continuar a falar pelo Comandante, assim que disse «há funcionários de categoria inferior presentes».

8) No entanto, considerando só as atitudes e os tons do Comandante e do queixoso na reunião daquele dia, não se pode chegar a uma conclusão definitiva devido ao facto que as declarações prestadas pelos participantes foram diversificadas. Alguns dos participantes disseram que o Comandante estava com um tom pacífico enquanto o queixoso irritado. Outros disseram que o queixoso estava mais pacífico e o Comandante irritado. Houve ainda participantes que relataram que ambos estavam com um tom irritado.

2. A queixa do queixoso relativamente à matéria em análise pode ser resumida em duas questões-chave: 1) O queixoso referiu que o Comandante não tinha lido o teor do seu pedido de transferência de férias na totalidade, dando às outras chefias a impressão que o queixoso tentou dificultar e complicar a situação ao Comandante no que diz respeito ao gozo de férias; 2) O queixoso considerou que o Comandante não o devia criticar perante os subordinados, um acto em violação do EMFSM.

O queixoso referiu que o Comandante não tinha lido o teor do seu pedido de transferência de férias na totalidade, dando às outras chefias a impressão que o queixoso tentou dificultar e complicar a situação ao Comandante no que diz respeito ao gozo de férias

3. Primeiro, quanto ao ponto 1) das questões-chave, o que o queixoso pretendia exprimir através do seu pedido de transferência de férias atrás referido era que tinha planeado gozar férias durante um período entre 17 de Dezembro e 27 de Dezembro. No entanto, como fora informado posteriormente pelo Comandante que o mesmo iria gozar férias em Dezembro, o seu plano de férias teve de ser alterado e foi por isso que o queixoso pediu a transferência de férias para o ano seguinte.

4. Conforme as informações disponibilizadas, na realidade, o Comandante não leu, na reunião, o teor do pedido de transferência de férias do queixoso na totalidade. Ademais, o Comandante manifestou na reunião que o queixoso lhe tinha submetido um documento para aprovação na parte da manhã daquele dia, sem indicar claramente, todavia, que este era um documento de transferência de férias. Além do mais, o Comandante relatou na reunião que, por motivo de serviço, ele próprio só podia gozar férias em Dezembro e, no entanto, o queixoso tinha optado por gozar férias também em Dezembro, resultando numa coincidência dos períodos de férias de ambos.

5. É de realçar que mesmo da acta da reunião daquele dia (Vide o verso da página 79 e página 80) não constava que o documento submetido pelo queixoso era um pedido de transferência de férias, mas sim o facto que o queixo tinha alterado o seu pedido de férias.

6. Na situação atrás referida, objectivamente, segundo as informações disponibilizadas, na reunião o Comandante do CB não indicou claramente aos presentes que o documento submetido pelo queixoso era um pedido de transferência de férias, com o fim de transferir as suas férias para o ano seguinte. Pelo contrário, o que o Comandante disse deu aos participantes a impressão que o queixoso alterou, de propósito, o seu pedido de férias e escolheu um período de férias que coincidia com o do Comandante.

7. Nesta circunstância, considera-se que o que o Comandante disse na reunião é verdadeiramente injusto para o queixoso.

O queixoso considerou que o Comandante não o devia criticar perante os subordinados, um acto em violação do EMFSM

8. Por outro lado, consultando o EMFSM, não está previsto explicitamente que quando um superior criticar o seu subordinado, não podem estar presentes subordinados deste ou funcionários de categoria inferior ao mesmo.

9. Nesta medida, a queixa relativamente à matéria em que, segundo o queixoso, o Comandante não o devia criticar em frente dos subordinados e o acto constituía uma violação do EMFSM, é julgada improcedente.

10. Finalmente, cabe aqui abrir um parêntesis para referir que, na realidade, nos termos da alínea c) do artigo 194.º do EMFSM: «São princípios fundamentais da disciplina: (…) c) A exemplaridade dos superiores nas suas relações com os subordinados e o estabelecimento dos laços de estima recíproca (…).». No entanto, tendo em consideração que no encontro em que o Comandante devolveu ao queixoso a proposta de transferência de férias dele, estavam presentes só o queixoso e o Comandante, não se pode verificar se o queixoso teve ou não um comportamento descortês. Após investigações efectuadas pelo CCAC, como as duas partes insistiram nas próprias versões o CCAC não tem condições para julgar quem estava a dizer a verdade. Pela mesma razão, o Comandante alegou que o queixoso fora «descortês» na reunião, dizendo ainda palavras como «Sabe muito bem se está a me gozar!». Será isto denegrir o queixoso? O CCAC não tem condições para fazer um juízo sobre isto.

11. Também, no que diz respeito aos tons e às atitudes do Comandante e do queixoso quando estavam na reunião naquele dia, como estes são descritos de várias maneiras nas declarações prestadas pelos diversos funcionários presentes, o CCAC não tem condições para indicar se, naquele dia, foi o Comandante que não respeitou o queixoso, ou vice-versa.

No entanto, o certo é que: tratando-se da direcção do CB, é inesperado que se deixe uma questão sobre gozo de férias tornar-se numa situação como esta. O que irá acontecer caso o mesmo tenha de tomar decisões num assunto importante? É difícil imaginar! Isto comprova que existem problemas graves na gestão do CB.

* * *

VI. O queixoso considera que é obrigatória a autorização do Comandante do CB no seu mapa de férias de 2011 para publicação na ordem de serviço nos termos da lei, mas que o Comandante não cumpriu as disposições legais.

1. Quanto à obrigatoriedade de publicação do mapa de férias em ordem de serviço do CB, o CCAC enviou um ofício ao Corpo de Bombeiro, em 29 de Novembro de 201 1para ser melhor informado (Vide página 230).

2. O CB respondeu ao CCAC, em 9 de Dezembro de 2011, que: «(…) É desnecessário publicar anualmente o mapa de férias na ordem de serviço do CB. Todavia, nos termos dos n.º 3 do artigo 31.º do EMFSM e n.º 4 do artigo 72.º do Regulamento de Serviço Interno do Corpo de Bombeiros, as férias de trabalhadores de todos os níveis, pedidas através de preenchimento do Modelo n.º 8, Participação de Faltas e Férias, aprovado pelo Despacho n.º 65/GM/99, após aprovação, é publicado em ordem de serviço. Esta medida tem sido cumprida pelo CB nos termos dos diplomas legais atrás referidos.» (Vide página 241).

3. Como indicado pelo pessoal do CCAC na análise preliminar, não existem disposições legais relativas a esta matéria no Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau⁴² e no EMFSM⁴³. Ademais, não existem tais disposições no Regulamento de Serviço Interno do Corpo de Bombeiros fornecido pelo CB.

4. Por outro lado, conforme as informações disponibilizadas, o mapa de férias do queixoso foi aprovado pelo Comandante do CB antes de 1 de Março de 2011, do que o queixoso foi informado oralmente pelo Chefe do Departamento de Gestão de Recursos de então (O queixoso não negou isto).

5. Pelo exposto, não se encontra qualquer elemento de prova para dar procedência à queixa relativamente à matéria em análise.

* * *

VII. Depois de ter sido transferido para o Posto Operacional Central, o acesso do queixoso às informações relacionadas com o trabalho foi injustificadamente vedado pelo CB.

(1) Matéria a que se reporta a queixa

O queixoso revelou ao CCAC o seguinte: «A partir de Setembro de 2010, o queixoso foi transferido para uma sala «abandonada» no edifício do Posto Operacional Central e as competências delegadas no mesmo pelo Secretário foram também retiradas. Para além disso, ao queixoso não foram distribuídos documentos como circulares internas de serviço, documentos relacionados com a participação em actividades destinados a dirigentes enviados pelos outros serviços, por exemplo, da Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública ou do Gabinete do Chefe do Executivo, bem como documentos como avisos e circulares da Obra Social do CB. O queixoso sentiu que o seu acesso às informações foi vedado injustificadamente» (Vide página 3 e verso).

(2) Declarações relacionadas

1. Segundo o queixoso, o secretário do Comandante, O, poderia servir de testemunha no presente caso. Assim, O foi solicitado para comparecer no CCAC para prestação de declarações.

2. Na prestação de declarações ao CCAC, «quando perguntado, se se verificou a situação em que documentos destinados à direcção não foram distribuídos ao queixoso quando este exercia o cargo de Segundo-Comandante do CB, mas sim a S, o secretário O recordou que tal situação acontecia às vezes. Acrescentou que quando o Comandante, após a apreciação dos documentos, não lhe indicava especificamente qual o Segundo-Comandante a quem deviam ser submetidos tais documentos, iria, como habitual, entregá-los aos dois, como foi o caso de documentos relacionados com actividades organizadas pela Obra Social do CB. Revelou ainda que em algumas ocasiões o Comandante indicou expressamente que os documentos fossem entregues somentemente ao Segundo-Comandante S. O secretário O lembrou que esses documentos se referiram às operações do CB, referindo que tal forma de distribuição de documentos tinha a ver com as funções de cada um dos Segundos Comandantes. Acrescentou que o Comandante ordenou, por seu despacho, o arquivamento dos documentos irrelevantes (por exemplo, dados relativos a cônsules de países estrangeiros) e neste caso não houve lugar à sua distribuição aos dois Segundos Comandantes. Manifestou ainda o secretário O que na altura em que o queixoso era Segundo-Comandante, os documentos lhe foram entregues por estafeta, uma vez que o seu gabinete estava no Posto Operacional Central.» (Vide página 525 verso e página 526).

3. Em declarações prestadas, mais revelou o secretário O que «em finais do ano de 2010, altura em que o queixoso assumiu o cargo de Comandante substituto, o Comandante lhe ordenou que o contactasse telefonicamente ou falasse com o Segundo-Comandante S, em caso de se deparar com quaisquer problemas no trabalho. Acrescentou o secretário O que no período em que o queixoso exerceu o cargo de Comandante substituto, os documentos que aguardavam a apreciação do Comandante não foram submetidos ao queixoso, mas sim ao Segundo-Comandante S, porque o gabinete daquele estava no Posto Operacional Central, instalações afastadas da sede no Lago Sai Van.» (Vide página 526).

(3) Análise

1. Resumindo as declarações atrás prestadas, o Comandante do CB, às vezes, mandou entregar ao Segundo-Comandante S alguns documentos cujo acesso é reservado à direcção, nomeadamente os que se referiam às operações do CB, não tendo o queixoso acesso aos mesmos. Em caso de falta de indicação do destinatário dos documentos em geral, nomeadamente no que se refere aos documentos relacionados com actividades organizadas pela Obra Social do CB, o secretário do Comandante, O, entregá-los-ia ao queixoso.

2. Nos termos do disposto na alínea 6) do artigo 17.º das «Disposições complementares do estatuto do pessoal de direcção e chefia», compete ao Comandante do CB gerir os recursos humanos, financeiros, materiais e patrimoniais.

3. Assim sendo, o Comandante do CB tem competência para decidir sobre a distribuição de documentos relacionados com as operações e demais actividades do CB a qualquer um dos dois Segundos Comandantes.

4. Segundo os dados disponíveis, por despacho do Comandante do CB, n.º 18/CB/2010, de 15 de Setembro de 2010, ficaram suspensas as competências subdelegadas no queixoso pelo despacho n.º 6/CB/2010, de 31 de Março. Nesta circunstância, a não distribuição ao queixoso dos documentos relacionados com as operações do CB não padece de irregularidades.

5. Pelo exposto, não há indícios para dar procedência à queixa relativamente à matéria em análise.

* * *

VIII. Por seu despacho, o Comandante mandou que o queixoso realizasse um estudo sobre o trabalho do CB e apresentasse um relatório, não podendo contar com apoio de terceiros por forma a manter a confidencialidade do trabalho.

(1) Matéria a que se reporta a queixa

Revelou o queixoso ao CCAC o seguinte: «Por seu despacho, o Comandante mandou que o queixoso realizasse um estudo sobre o trabalho do CB e apresentasse um relatório, não podendo contar com apoio de terceiros por forma a manter a confidencialidade do trabalho» (Vide página 3 verso).

(2) Factos relacionados e declarações

1. Segundo os dados disponíveis, foram proferidos pelo Comandante do CB os despachos n.^os 18/CB/2010 e 19/CB/2010 em 15 e 24 de Setembro de 2010, respectivamente. O despacho n.º 18/CB/2010 tem o seguinte teor: «Ordeno que o Segundo-Comandante (queixoso), chefe-mor adjunto, realize com garantia de confidencialidade um estudo e análise dos trabalhos desenvolvidos internamente no CB e, posteriormente, elabore um relatório e um plano de actividades, devendo apresentar propostas e informações de acordo com a realidade, por forma a corresponder ao programa preconizado pelo novo Governo da RAEM para exercer a sua governação.» (Vide página 81).

2. Relativamente ao teor do despacho supra, um assessor do Gabinete do Secretário para a Segurança emitiu o seguinte parecer: «(...) Após análise do despacho atrás referido, sou da opinião que o conteúdo do trabalho é demasiado vago, faltando elementos em concreto. Rigorosamente falando, a expressão ‘apresentar propostas e informações de acordo com a realidade’ impõe que (o queixoso) decida, consoante a realidade, apresentar ou não as propostas e informações. Por outras palavras, compete ao (queixoso) tomar uma decisão atempadamente. (Mudança de parágrafo) O conteúdo dos trabalhos desenvolvidos internamente pelo CB é muito extenso, abarcando combate aos incêndios, acções de socorro e salvamento, apoio logístico, gestão de recursos humanos, financeiros, materiais e patrimoniais, etc. É de notar que para proceder ao seu estudo e análise numa perspectiva macro e com profundidade e, em seguida, à elaboração de um relatório ou plano, é necessário realizar um trabalho minucioso de recolha e análise de dados. Assim, parece ser inadequado desenvolver o trabalho «de uma forma confidencial». A par disso, importa esclarecer que não se pode confundir o «hardware» do escritório com o «software», sendo este uma assistência ao desenvolvimento do trabalho. Caso correspondam à verdade as alegações do (queixoso) relativamente à privação do acesso às informações respeitantes ao trabalho e da participação em reuniões de trabalho, tornar-se-á impossível executar o Despacho n.º 18/CB/2010. (...) Pelo exposto, (o queixoso) não pode ser culpabilizado pela falta de submissão do relatório e do plano de actividades de acordo com o Despacho n.º 18/CB/2010, falta esta que não deve constituir um fundamento suficiente para a cessação da comissão de serviço do (queixoso).» (Vide página 6 verso e página 7 do anexo 1).

3. Por outras palavras, o assessor do Gabinete para a Segurança também entende que o teor do despacho em análise é demasiado vago, sendo o conteúdo do trabalho incompatível com a forma confidencial adoptada para a sua execução.

4. Em declarações prestadas ao CCAC, o Comandante do CB admitiu «ter mandado que o queixoso elaborasse o relatório de actividades anuais e o plano de actividades do CB. Acrescentou que tal tarefa era de natureza rotineira, a qual foi, em tempo, atribuída ao queixoso e, em data posterior, a um chefe-ajudante do Comando coadjuvado por dois a três funcionários do Comando. Relativamente ao motivo que o levou a mandar que o queixoso desenvolvesse o trabalho de forma confidencial, o Comandante esclareceu que por se tratar de um estudo, se tornasse necessário guardar segredo em relação aos problemas eventualmente detectados ao longo do trabalho, bem como às acções projectadas para o futuro que ainda não tivessem sido implementadas. Mais esclareceu que em caso de necessidade, o queixoso podia solicitar junto do Comando a prestação de informações e apoios necessários. O mesmo responsável confessou que não tinha impedido o queixoso de pedir apoios ao pessoal do Comando, nem o próprio queixoso tinha apresentado qualquer pedido de apoio.» (Vide página 684 verso e página 685).

5. Por outro lado, quando perguntado sobre o efeito da transferência do queixoso para o Posto Operacional Central sobre o desenvolvimento dos trabalhos relativos «ao estudo, ao análise e à elaboração do relatório e do plano de actividades» de que o queixoso estava encarregado, particularmente sobre os apoios eventualmente solicitados junto do pessoal do Comando, o Comandante respondeu assim: «Dada a realização do simulacro para fazer face ao surto da gripe das aves, alguns funcionários do Comando foram destacados para o Posto Operacional Central (com a duração de cerca de 3 dias a 1 semana), os quais regressaram à sede no Lago Sai Van após o termo do simulacro. Porém, (o queixoso), com largos anos de experiência no exercício das funções na função pública, deveria estar ciente de que lhe podia fazer chegar as dificuldades e problemas eventualmente encontrados no trabalho, mas na realidade não o contactou, nem lhe apresentou as necessidades sentidas no trabalho.» (Vide página 685).

(3) Análise

1. Na verdade, dadas as imensas funções desempenhadas pelo CB, é objectivamente impossível conhecer os trabalhos concretos que devem ser realizados pelo queixoso a partir da leitura do referido despacho do Comandante.

2. O mesmo despacho do Comandante impõe ainda ao queixoso que «proceda ao estudo e análise com confidencialidade». Isto quer dizer que o queixoso é o único responsável pelo trabalho em causa, não podendo revelar a ninguém as informações que tiver conhecimento na execução do mesmo.

3. Nas suas alegações escritas apresentadas ao Conselho de Justiça e Disciplina, o queixoso declarou o seguinte: «No que toca ao trabalho de estudo a que se refere o despacho supracitado, há anos, foram constituídos diferentes grupos para o seu acompanhamento permanente e ainda para a apresentação periódica de relatórios ao Comando. Antes do esvaziamento das minhas funções pelo Comandante, fui chefia de vários grupos. Considerando que o estudo envolve trabalhos de diferentes subunidades do CB, torna-se necessária a participação no estudo de chefias e funcionários das diversas subunidades, com vista à apresentação das suas opiniões e à prestação de informações mais recentes» (Vide página 95).

4. De facto, segundo as informações disponibilizadas pelo CB, o seu Comandante, em tempo, mandou criar grupos especializados no sentido de proceder à análise e ao estudo sobre o regime de assiduidade do pessoal e ainda sobre as instruções respeitantes à entrada e saída dos postos operacionais (Vide página 17 e verso e página 48 do anexo 8).

5. Nestas circunstâncias, não há elementos objectivos que indiquem a existência de fundamentos razoáveis para o Comandante exigir que o queixoso «se responsabilize individualmente» pela realização de um estudo e análise sobre os trabalhos desenvolvidos internamente no seio do CB.

6. Considerando que o estudo em causa envolve as funções do CB no seu todo, para a sua realização, é necessário que o queixoso contacte e discuta com pessoal de diversas subunidades para se inteirar da situação real. Objectivamente, isto é muito razoável. Em caso de um estudo ser realizado por alguém não detentor de conhecimentos sobre a situação real, será viável o resultado assim obtido?

7. Porém, quando o Comandante ordenou que o queixoso realizasse um estudo e análise «individualmente e de forma confidencial», tal ordem é manifestamente incompatível com a natureza do trabalho, não havendo fundamentos razoáveis em que se baseie a mesma ordem.

8. Por outro lado, importa frisar que da mera análise do despacho do Comandante, é objectivamente impossível chegar à conclusão de que o trabalho mencionado no despacho se refere a uma actividade corrente, ou seja, à elaboração do relatório de actividades anuais e do plano de actividades para o próximo ano.

9. De facto, caso o Comandante pretenda encarregar o queixoso da elaboração do relatório de actividades anuais e do plano de actividades, tem condições para realizar tal pretensão e deve ainda expressar essa vontade no seu despacho.

10. A par disso, da análise da expressão contida no despacho do Comandante «realize individualmente e de forma confidencial um estudo e análise sobre os trabalhos internos do CB», pode-se chegar objectivamente à conclusão de que o trabalho em causa só pode ser realizado pelo queixoso apenas e que este não pode revelar a terceiros as informações respeitantes ao estudo, o que, no entanto, é contraditório com as declarações prestadas ao CCAC, nas quais foi afirmado pelo Comandante que o queixoso poderia pedir apoio ao pessoal do Comando.

11. Por isso, caso o Comandante pretendesse encarregar o queixoso da elaboração do relatório de actividades anuais e do plano de actividades para o próximo ano, a qual faz parte das actividades correntes do CB, e caso o mesmo responsável permitisse que o trabalho fosse realizado com o apoio do pessoal do Comando, poderia passar tal ordem e as respectivas exigências de forma clara aos seus subordinados através do seu despacho, o que não aconteceu na realidade.

12. É de notar que relativamente à suspensão, através do Despacho do Comandante n.º 18/CB/2010, das competências delegadas e subdelegadas no Segundo-Comandante (queixoso) pelo despacho do Comandante n.º 6/CB/2010, publicado no Boletim Oficial da RAEM, n.º 13, II série, de 31 de Março de 2010, um assessor do Gabinete do Secretário para a Segurança apontou para a existência de um vício formal e substancial, pelo seguinte: «As competências delegadas no Comandante do CB têm origem no Despacho do Secretário para a Segurança n.º 154/2009, cujo n.º 2 dispõe que por despacho a publicar em Boletim Oficial homologado pelo Secretário para a Segurança, o Comandante pode subdelegar as suas competências no Segundo-Comandante ou no pessoal com funções de chefia. Porém, o Comandante, pelo seu despacho n.º 18/CB/2010, modificou a subdelegação de competências já homologada pelo Secretário, modificação esta que não foi homologada pela mesma entidade tutelar, nem foi publicada em Boletim Oficial, razão pela qual o Despacho n.º 18/CB/2010 padece de um vício substancial e formal.» (Vide página 7 e verso do anexo).

* * *

IX. O Comandante infringiu a lei por ter ordenado ao queixoso que cumprisse o horário normal de trabalho.

(1) Matéria a que se reporta a queixa

O queixoso revelou ao CCAC o seguinte: «O Comandante ordenou, por despacho, que o queixoso cumprisse o horário normal de trabalho. No entanto, de acordo com o disposto na Lei n.º 15/2009, o pessoal de direcção está isento de horário de trabalho. Assim, tal despacho do Comandante consubstancia violação da lei.» (Vide página 3 verso).

(2) Factos relacionados e declarações

1. Em 9 de Dezembro de 2011, o Comandante do CB dirigiu ao CCAC uma resposta, cujo teor se transcreve: «(...) O regime geral para o controlo de assiduidade do pessoal do CB aplica-se a todos os locais de trabalho do CB e a todo o pessoal (incluindo pessoal militarizado e não militarizado. (Mudança de parágrafo) Antes do retorno de Macau à China e aquando do início do exercício das funções de comandante, verifiquei a existência de problemas a nível de controlo da assiduidade do pessoal. Dado o seu impacto grave no funcionamento dos serviços, tomei imediatamente providências para os corrigir, solicitando a todo o pessoal que entrasse e saísse do serviço com pontualidade e de acordo com o horário definido para o correspondente grupo de pessoal em que se encontrasse inserido. Posteriormente, decidi proceder ao controlo de assiduidade do pessoal por livro de ponto. Em 24 de Janeiro de 2003, foram emitidas «Instruções sobre o controlo de assiduidade do pessoal por livro de ponto»(...), como forma de controlo de assiduidade do pessoal que não esteja sujeito ao regime de trabalho por turnos. Posteriormente, em 5 de Outubro de 2005, foram emitidas «Instruções sobre a definição dos horários de trabalho (para pessoal militarizado do CB)» (...), a fim de fixar o horário de trabalho para pessoal militar, incluindo o pessoal militarizado no seu todo. Em Maio de 2006, foram ainda emitidas «Instruções sobre a definição dos horários de trabalho (para pessoal não militarizado)» (...). As instruções emitidas pelo CB aplicam-se a todo o pessoal, incluindo o de direcção e chefia, sendo-lhe exigido o registo manual de ponto aquando da entrada e saída do serviço. (...) (Mudança de parágrafo) Em 2010, um elemento da Direcção mudou provisoriamente o seu local de trabalho e, por meu despacho, chamei a sua atenção para a necessidade de continuar a cumprir os deveres que lhe haviam sido impostos (...). O motivo que levou o CB a elaborar essas instruções gerais foi meramente a necessidade de cumprir o dever de controlo de assiduidade de pessoal, previsto no n.º 2 do artigo 12.º da Lei n.º 15/2009, no n.º 7 do artigo 18.º do Regulamento Administrativo n.º 26/2009 (Disposições complementares do estatuto do pessoal de direcção e chefia) e no artigo 79.º do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau. O CB pretende, com as mesmas instruções, assegurar a observância do dever de assiduidade e o cumprimento da duração normal de trabalho por parte do pessoal, sem prejuízo da aplicação do disposto relativo à isenção do horário de trabalho quando a natureza das funções do pessoal de direcção e chefia assim o justifique ou quando se apresente justa causa.» (Vide páginas 241 a 243).

2. A fim de provar os factos apresentados pelo Comandante, o CCAC, por um lado, pediu ao CB que lhe facultasse cópias do registo manual de ponto do seu pessoal de direcção e chefia durante o período compreendido entre Janeiro de 2010 e Dezembro de 2011, incluindo cópias do registo de ausência do serviço durante o período de trabalho caso houvesse (Vide página 399) e, por outro, solicitou ao pessoal de chefia que prestasse esclarecimentos acerca do controlo de assiduidade e da assinatura do livro de ponto aquando da sua comparência ao CCAC para a prestação de declarações.

3. Assim, de acordo com o registo manual de ponto disponibilizado pelo CB (Vide página 421 e anexos 11 a 21), os Segundos-Comandantes e o pessoal de chefia do CB assinaram o livro de ponto com horas de entrada e de saída dentro do horário normal de trabalho, registo este que foi igualmente efectuado pelo queixoso antes da sua transferência para o Posto Operacional Central.

4. Por outro lado, em declarações prestadas ao CCAC (Vide páginas 233, 403 verso, 404, 470, 475, 480, 486, 490 e 494 verso), todas as chefias do CB manifestaram que estavam sujeitas ao cumprimento do horário normal de trabalho e ainda à assinatura do livro de ponto.

(3) Análise

1. O assessor do Gabinete do Secretário para a Segurança escreve no seu parecer: «De acordo com o artigo 12.º da Lei n.º 15/2009 - Disposições fundamentais do estatuto do pessoal de direcção e chefia (Nota: O antigo regime, estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 85/89/M, de 21 de Dezembro, através do seu artigo 7.º, tinha o mesmo conteúdo do actual regime), o pessoal de direcção e chefia está isento de horário de trabalho. Isto não significa que fica dispensado da observância do dever de assiduidade, um vez que a lei prevê a obrigatoriedade de comparência ao serviço, quando solicitado para o efeito, não lhe sendo devida qualquer compensação por trabalho extraordinário. (Mudança de parágrafo) No entendimento do Comandante do CB, para o controlo e fiscalização do pessoal, podem ser tomadas medidas quando necessário, entre as quais a assinatura do livro de ponto exigida a todos os trabalhadores. Ainda que o Comandante tenha legitimidade para controlar a assiduidade dos seus trabalhadores, tenho reservas em relação ao controlo da assiduidade do pessoal de direcção e chefia, uma vez que tal controlo está em conflito com a disposição especial da lei, ou seja, com o artigo 12.º da Lei n.º 15/2009. De facto, o desempenho do pessoal de direcção e chefia não deve ser avaliado meramente pela sua pontualidade, devendo ainda ser ponderada a dedicação com que são desempenhadas as suas funções, particularmente quando o pessoal em causa está isento de horário de trabalho.» (Vide página 5 verso).

2. Respeitando as opiniões acima expostas, o CCAC entende que apesar de o pessoal de direcção e chefia gozar, em princípio, da isenção de horário de trabalho, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 12.º das «Disposições fundamentais do estatuto do pessoal de direcção e chefia», «1. O pessoal de direcção e chefia está isento de horário de trabalho, não lhes sendo devida qualquer compensação por trabalho extraordinário», no n.º 1 do artigo 78.º do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau e ainda no Despacho n.º 21/GM/95, de 15 de Maio, pode o dirigente competente (por exemplo, o Comandante), com justa causa, determinar que o pessoal de direcção (por exemplo, o Segundo-Comandante) e chefia na sua dependência, cumpra o horário normal de trabalho, tendo em conta o disposto no n.º 2 do artigo 12.º das «Disposições fundamentais do estatuto do pessoal de direcção e chefia», «2. A isenção prevista no número anterior implica a obrigatoriedade de comparência ao serviço, a qualquer momento, quando solicitado para o efeito, e não dispensa a observância do dever geral de assiduidade nem o cumprimento da duração normal de trabalho.» (O sublinhado é o nosso).

3. Assim, no caso em apreço e ao abrigo do disposto na alínea 1) do n.º 2 do artigo 7.º do Regulamento Administrativo n.º 24/2001, de 22 de Outubro (Organização e funcionamento do Corpo de Bombeiros), conjugado com o disposto nas alíneas 5) e 6) do artigo 17.º e na alínea 7) do artigo 18.º das «Disposições fundamentais do estatuto do pessoal de direcção e chefia», pode o Comandante do CB determinar que o queixoso cumpra o horário normal de trabalho e assine o livro de ponto.

4. É óbvio que tal decisão deve ser devidamente fundamentada, não podendo ser tomada com «injustiça» ou «má fé», sob pena de violação dos «princípios da igualdade e da boa fé», consagrados nos artigos 5.º e 8.º, respectivamente, do Código do Procedimento Administrativo.

5. Da análise dos dados atrás referidos, nomeadamente dos elementos respeitantes à marcação de ponto, disponibilizados pelo CB, e ainda das declarações prestadas pelos seus trabalhadores, verifica-se que todo o pessoal, incluindo o pessoal de direcção e chefia, deve cumprir o horário normal de trabalho assinando o livro de ponto nas horas de entrada e de saída, em conformidade com as instruções internas do CB.

6. Assim, não se verifica, até ao momento, a violação dos «princípios da igualdade e da boa fé».

7. Nestas circunstâncias, não se reconhece a procedência da queixa relativamente à matéria atrás exposta.

* * *

X. Foi de propósito que o Comandante ordenou que o guarda-porteiro do Posto Operacional Central procedesse ao registo das horas de entrada e saída do queixoso.

(1) Matéria a que se reporta a queixa

1. O queixoso revelou ao CCAC: «(...) Foi junto dos colegas que tomou conhecimento de que no primeiro dia do seu trabalho no Posto Operacional Central, o guarda-porteiro deste recebeu uma ordem do superior para proceder ao registo das horas de entrada e saída do queixoso e ainda para submeter o registo diariamente ao superior hierárquico. Todavia, de acordo com as instruções internas relativamente ao registo de ponto, não está incluído nas funções do guarda-porteiro o registo das horas de entrada e saída do pessoal sujeito ao horário normal de expediente, pois o controlo da assiduidade do mesmo pessoal é efectuado através do livro de ponto. Segundo o queixoso, de um modo geral, o guarda-porteiro só procede ao registo de entradas e saídas nas seguintes situações: saída dos funcionários por motivos pessoais, saída dos funcionários em veículos do CB para a prestação de serviços externos, entrada do pessoal estranho ao CB, entrada dos colegas que não pertencem ao Posto Operacional Central e entrada do pessoal do Posto Operacional Central que se encontra em férias. Acrescentou o queixoso que não é necessário que o guarda-porteiro proceda ao registo de entradas e saídas do pessoal das unidades equiparadas ou superiores a divisão, razão pela qual achou ter sido tornado «alvo de perseguição» do Comandante com a tomada de tal medida.» (Vide página 3 verso).

2. O queixoso relatou ainda o seguinte: «Por outro lado, em 1 de Setembro de 2011, data em que o queixoso deixou de exercer as funções de Segundo-Comandante, o superior passou a mandar que o guarda-porteiro procedesse ao registo de entradas e saídas do pessoal sujeito ao horário normal de expediente. Todavia, perante as dificuldades manifestadas pelo guarda-porteiro na execução da mesma ordem devido ao grande número das pessoas abrangidas, o superior passou a ordenar que o guarda-porteiro procedesse ao registo de entradas e saídas apenas dos oficiais do Posto Operacional Central, cujo número foi reduzido (um dos quais o queixoso). Sendo do conhecimento do queixoso que tal medida não se aplicava a outros postos operacionais, considerou-a uma medida contra si.» (Vide página 5 verso).

(2) Factos relacionados e declarações

1. De acordo com os dados disponíveis, o queixoso começou a exercer as suas funções no Posto Operacional Central a partir de 27 de Setembro de 2010 (Vide página 81). Para mais informações sobre o registo de ponto, pode ser consultado o anexo 11.

2. O queixoso indicou que o Comandante do Posto Operacional Central, H, e os chefes K, L e M poderiam servir de testemunhas no presente caso (Vide página 3 verso e página 14). Assim sendo, o CCAC solicitou aos funcionários indicados a prestação de declarações.

3. A par disso, o CCAC também procurou conhecer os procedimentos e formalidades relativamente ao controlo da assiduidade junto dos actuais e antigos funcionários do CB.

4. As declarações assim prestadas constam do seguinte quadro:

5. Em declarações prestadas ao CCAC, o Comandante relatou o seguinte: «(...) O incidente teve origem no descontentamento por parte do queixoso em relação ao seu nome não estar colocado no topo da folha de ponto. Por achar que a dignidade fora assim prejudicada, o queixoso recusou-se a assinar a folha de ponto. O então Chefe do Departamento Operacional de Macau, T, e o responsável pelo controlo de assiduidade do Comando, R, levaram o assunto ao conhecimento do Comandante. Este, na altura, manifestou que poderia anotar as horas de entrada e saída do (queixoso) de acordo com o registo. T, por seu turno, perguntou se poderia anotar as horas de entrada e saída a partir do vídeo gravado. O Comandante deu uma resposta afirmativa, dizendo que no encontro com o queixoso este disse o seguinte: «Não vou assinar o livro de ponto. Pode o Comandante consultar o vídeo gravado e o registo do guarda-porteiro». No entanto, o mesmo responsável chamou a atenção do subordinado para a protecção da privacidade. Recordou o Comandante que o queixoso tinha manifestado por escrito que não iria assinar o livro de ponto e que poderia o Comandante consultar o respectivo registo ou visualizar o vídeo para verificar a sua assiduidade.» (Vide página 685 verso).

6. O Comandante admitiu que «nunca tinha dado ordem a T no sentido de que o guarda-porteiro do Posto Operacional Central procedesse ao registo de horas de entrada e saída do queixoso. Mais confessou que não sabia nada sobre a ordem dada ao guarda-porteiro para proceder a tal registo. Acrescentou que era do seu conhecimento o registo que tem sido efectuado pelo guarada-porteiro como medida de controlo de entrada e saída do CB, reconhecendo em simultâneo que era difícil proceder ao registo individual das horas de entrada e saída, dado o grande fluxo de pessoas no Posto Operacional Central nas horas de início e termo do horário normal de expediente.» (Vide página 685 verso).

7. Admitiu o Comandante que «a actuação de T poderia ter consubstanciado usurpação de funções e falta de respeito pelo superior, caso tivesse dado indicação ao guarda-porteiro no sentido de proceder ao registo das horas de entrada e saída do então Segundo-Comandante, queixoso, sem que tivesse sido obtido o seu consentimento para o efeito. No entanto, o mesmo considerou compreensível o comportamento de T, uma vez que o seu objectivo era cumprir as suas funções. O Comandante não afastou ainda a possibilidade da má interpretação por parte de T em relação à indicação que lhe foi dada (tendo T perguntado ao Comandante se podia visualizar o vídeo).» (Vide página 685 verso).

8. Em declarações prestadas, T manifestou o seguinte: «(...) Nunca tinha dado ordem a H para que o guarda-porteiro procedesse ao registo das horas de saída e entrada do queixoso. Acrescentou que o queixoso, na altura no cargo de Segundo-Comandante, se recusou a assinar o livro de ponto, aquando da sua transferência para o Posto Operacional Central. Como tal, T apresentou a situação ao Comandante que, por seu turno, ordenou o apuramento dos motivos da recusa e o registo das horas de entrada do queixoso com base na imagem gravada no sistema de vídeo-vigilância colocado na entrada do Posto Operacional Central. T frisou que na altura o Comandante não mandou proceder ao registo das horas de saída do queixoso. Mais referiu T que o queixoso tinha solicitado a H o fornecimento de dados existentes em relação ao registo de entrada e saída do pessoal efectuado pelo guarda-porteiro. T esclareceu que esses dados diziam respeito ao registo de entrada e saída dos trabalhadores que se ausentaram do Posto Operacional Central durante o horário de expediente.» (Vide página 759 verso).

9. Mais explicou T o seguinte: «Dado o grande fluxo de pessoas no Posto Operacional Central no início e no termo do período normal de trabalho, tornou-se impossível o registo das horas de entrada e saída de todos os trabalhadores. Por esta razão, o guarda-porteiro nunca o efectuou, sendo que o controlo de assiduidade do pessoal é feito através da assinatura do livro de ponto». Por outro lado, T desmentiu ter ordenado que o guarda-porteiro procedesse ao registo das horas de entrada e saída dos oficiais do CB (Vide página 759 verso).

(3) Análise

Registo específico de horas de entrada e saída

1. Em relação à queixa apresentada pelo queixoso sobre o alegado registo específico das horas da entrada e saída que lhe dizem respeito, os dados recolhidos e as declarações acima prestadas apresentam-se, em síntese, a seguir:

Em 27 de Setembro de 2010, o queixoso iniciou as suas funções no Posto Operacional Central.

De acordo com o respectivo registo de assiduidade, no período compreendido entre 27 de Setembro e 15 de Outubro de 2010, o queixoso assinou a folha de ponto; no período compreendido entre 18 de Outubro de 2010 e 17 de Janeiro de 2011, o queixoso deixou de a assinar (pelo facto de ter apresentado uma reclamação relativamente ao modelo da folha de ponto); a partir de 18 de Janeiro de 2011, o queixoso voltou a assinar a folha em questão.

Os guardas-porteiros dos diversos postos operacionais nunca tinham procedido ao registo das horas de início e de termo do período normal de trabalho de pessoal.

Segundo o então Comandante do Posto Operacional Central, H, o Chefe do Departamento Operacional de Macau, T, deu-lhe uma ordem para que o guarda-porteiro efectuasse, a partir de Setembro de 2010, o registo das horas de início e de termo do período normal de trabalho do queixoso (na altura era Segundo-Comandante), incluindo as entradas e saídas efectuadas noutros períodos de tempo, registo este que, segundo a mesma ordem, devia ser enviado por fax a T aquando do termo do período normal de trabalho do próprio dia.

Os chefes de piquete do Posto Operacional Central, L e M, manifestaram ter recebido uma ordem de H no sentido de proceder ao registo das horas de entrada e saída do queixoso.

Por volta de Fevereiro a Março de 2011, L e M receberam mais uma ordem (a partir de Março de 2011, P foi investido no cargo de Comandante do Posto Operacional Central e F no cargo de Chefe do Departamento Operacional de Macau) para que o guarda-porteiro procedesse ao registo das horas de entrada e saída de todo o pessoal do Posto Operacional Central no início e no termo do período normal de trabalho. Tal ordem, por ser inviável face ao grande número de pessoas abrangidas, acabou por ser modificada, passando o guarda-porteiro a registar apenas as horas de entrada e saída do pessoal de categoria superior.

Segundo as declarações prestadas por L, M e o Comandante do Posto Operacional Central em exercício, N, a referida prática mantém-se ainda em vigor.

O número de trabalhadores de categoria superior, afectos ao Posto Operacional Central, tem sido dois a três, incluindo o queixoso.

As referidas medidas e diligências adoptadas pelo Posto Operacional Central nunca tinham sido aplicadas noutros postos operacionais.

O então Chefe do Departamento Operacional de Macau, F (que assumiu o cargo a partir do dia 1 de Março de 2011), declarou que não sabia nada sobre a aplicação das referidas medidas, quer aos postos operacionais que lhe estavam subordinados, quer ao pessoal afecto aos mesmos.

O Comandante do CB negou ter dado a T ordem para que o guarda-porteiro procedesse ao registo específico das horas de entrada e saída do queixoso.

Por seu turno, T negou igualmente ter dado ordem a H para que procedesse ao registo específico das horas de entrada e saída do queixoso ou do pessoal de categoria superior que exercia funções no Posto Operacional Central.

2. Em suma, de acordo com os dados disponíveis, o guarda-porteiro do Posto Operacional Central procedeu ao registo específico de entrada e saída do queixoso. Actualmente, tal medida de controlo mantém-se aplicada a dois a três oficiais afectos ao mesmo Posto (incluindo o queixoso). É óbvio que a medida em apreço é aplicada de propósito ao queixoso, uma vez que a mesma não foi adoptada por outros postos operacionais, incluindo o Posto Operacional do Lago Sai Van onde exercem funções vários elementos do grupo de pessoal de direcção e chefia. Por outro lado, houve trabalhadores do CB que alegaram que a medida em causa foi aplicada por ordem do pessoal de direcção e chefia, o que foi negado tanto pelo Comandante do CB, como pelo ex-Chefe do Departamento Operacional, T, e seu sucessor F.

3. Face a essas declarações divergentes, foram efectuadas diligências de investigação pelo CCAC, numa tentativa de apurar se a ordem do pessoal de direcção e chefia foi mal interpretada pelos subordinados ou alguém não contou a verdade toda, não tendo, porém, sido encontrada uma resposta definitiva.

4. Neste contexto, a questão merecedora da nossa atenção reside na legalidade do registo específico das horas de entrada e saída do queixoso.

5. Ora, é certo que as «Disposições complementares do estatuto do pessoal de direcção e chefia», no seu artigo 18.º, alínea 7), dispõem que «Sem prejuízo de outras competências que lhes sejam cometidas, compete ainda aos directores, no âmbito das suas responsabilidades de gestão dos recursos humanos afectos ao respectivo serviço e no respeito pela legislação aplicável: (...) 7) Adoptar ou propor a adopção de instrumentos e práticas que garantam o controlo da assiduidade dos trabalhadores, na perspectiva da optimização da organização de recursos e tendo em vista a melhoria da qualidade dos serviços prestados».

6. Não obstante, o mesmo artigo, na sua alínea 3), dispõe que compete ao pessoal de direcção «estabelecer medidas com vista à não ocorrência de actos atentatórios da dignidade pessoal e profissional dos trabalhadores».

7. Com efeito, os «Padrões de conduta do pessoal de direcção e chefia — deveres e responsabilidades em caso da violação dos mesmos», no seu ponto 2), estabelecem que «o pessoal de direcção e chefia deve, no exercício das suas competências, respeitar as leis, regulamentos administrativos e demais actos normativos e proceder com justiça nas relações com os seus subordinados (...)».

8. Assim, no caso em apreço, a medida de controlo de assiduidade aplicada ao queixoso não pode ofender gravemente a sua dignidade, devendo, antes, respeitar as regras da justiça, da imparcialidade e da boa fé (artigo 8.º do Código do Procedimento Administrativo).

9. O Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau, no seu artigo 79.º, dispõe que «os trabalhadores estão sujeitos a controlo da duração da prestação do seu trabalho, através de livro de ponto ou de meios mecânicos ou electrónicos». Nestes termos, o queixoso está a cumprir as regras do CB, assinando o livro de ponto.

10. Dada a existência, no CB, dos meios próprios para o controlo de assiduidade, não deve ser efectuado pelo «guarda-porteiro» o registo específico das horas de entrada e saída do queixoso, a não ser que existam fortes indícios da falsificação do registo. Isto porque tal medida, para além de não ter uma base legal, pode ainda levar a concluir que o registo de ponto do queixoso não é fidedigno e é susceptível de suscitar dúvidas, ofendendo assim a dignidade do queixoso e violando as regras da boa fé.

11. Por esta razão, deve o CB actuar prontamente, por forma a definir com clareza as diligências que forem necessárias para a correcção da situação actual.

Ausência do local de trabalho durante o horário de trabalho por motivos pessoais

12. No que se refere à ausência do local de trabalho durante o horário de expediente por motivos pessoais, e de acordo com o teor das declarações acima expostas, algumas chefias manifestaram que depois de obtida a autorização do superior hierárquico ou do Comandante do CB, é obrigatório proceder ao registo da sua saída junto do guarda-porteiro; algumas referiram que competia ao guarda-porteiro proceder ao registo da sua saída e que elas próprias não o faziam; algumas revelaram que o guarda-porteiro não efectuava qualquer registo ou anotação da sua saída.

13. Com efeito, de acordo com os dados disponibilizados pelo CB, foram emitidas em Maio de 2008 pela mesma corporação as «Instruções para a entrada e saída do pessoal do CB dos diversos postos operacionais» que, no seu ponto 2, definem o âmbito da sua aplicação: «As presentes instruções são aplicadas à entrada e saída do pessoal dos diversos postos operacionais efectuada pelos seguintes motivos: a) prestação de serviço externo; b) prestação de trabalho remunerado em período de folga; c) regresso ao serviço durante o período de férias ou descanso do trabalhador; d) ausência do serviço durante o período de trabalho por motivos pessoais.» (Vide página 18 do anexo 8).

14. Por outro lado, dispõe o ponto 4 do artigo 3.º das «Instruções para a entrada e saída do pessoal do CB dos diversos postos operacionais» que:

«Procedimentos relativos à entrada e saída do pessoal dos diversos postos operacionais do CB durante o horário de trabalho por motivos pessoais (coincidem com o mecanismo actualmente em vigor):

a) Para se ausentar temporariamente do local de trabalho por motivos pessoais, o trabalhador deve exibir ao guarda-porteiro o «Pedido para ausência temporária do local de trabalho por motivos pessoais» já autorizado pelo respectivo superior hierárquico (Vide o modelo constante do anexo 4);

b) Depois de ser anotado com a hora efectiva de saída do trabalhador e assinado pelo guarda-porteiro, o «Pedido para ausência temporária do local de trabalho por motivos pessoais» é devolvido ao próprio trabalhador. Findo este procedimento, é permitida a sua saída do serviço;

c) Caso o trabalhador regresse ao respectivo posto operacional antes do termo do período de trabalho do dia em causa, repetem-se os trâmites atrás descritos;

d) Após o regresso ao posto de trabalho, o «Pedido para ausência temporária do local de trabalho por motivos pessoais» deve ser, imediatamente, submetido ao respectivo superior hierárquico ou seu delegado para ser assinado e ainda para o apuramento do tempo efectivo de ausência. Em caso de anomalias, o trabalhador requerente deve expor sucintamente a respectiva justificação no campo de informações complementares e assinar;

e) Cumpridos todos os trâmites, o «Pedido para ausência temporária do local de trabalho por motivos pessoais» deve ser remetido à Secretaria e Recepção que, por seu turno, o arquiva depois de ser visado pelo respectivo superior hierárquico;

f) Em casos excepcionais e na impossibilidade de exibição do «Pedido para ausência temporária do local de trabalho por motivos pessoais» por parte do trabalhador, o guarda-porteiro deve proceder em conformidade com as regras estabelecidas na alínea e) do n.º 1 do artigo 3.º (Na impossibilidade de exibição do cartão de trabalhador para prestação de serviço externo, o guarda-porteiro deve comunicar tal ocorrência ao superior hierárquico para que este contacte a chefia do serviço a que pertence o trabalhador em causa. Só após a confirmação com a referida chefia que é permitida a saída do trabalhador e, se for caso disso, deve o guarda-porteiro anotar a identificação do trabalhador e ainda a chefia com quem foi confirmada a situação.)» (Vide página 19 do anexo 8).

15. Dispõe o artigo 4.º das «Instruções para a entrada e saída do pessoal dos diversos postos operacionais do CB» que: «Em caso de incumprimento das presentes instruções, o guarda-porteiro deve, de imediato, comunicar tal facto ao chefe de piquete no sentido de informar superiormente de acordo com os procedimentos estabelecidos e ainda proceder ao encaminhamento do trabalhador em causa para o serviço a que pertence.» (Vide página 19 do anexo 8).

16. Dispõe o artigo 5.º das «Instruções para a entrada e saída do pessoal do CB dos diversos postos operacionais» que: «As presentes instruções não se aplicam ao pessoal afecto às divisões na dependência directa do Comandante ou unidades orgânicas superiores, salvo determinação contrária do Comandante.» (Vide página 19 do anexo 8. O sublinhado é nosso.). Apesar disso, de acordo com as declarações atrás expostas, alguns trabalhadores pertencentes às divisões na dependência directa do Comandante ou chefes de departamento actuam de acordo com as referidas instruções.

17. Em razão do exposto, não assiste razão ao queixoso relativamente ao argumento de que «com a aplicação da medida relativa ao registo da entrada e saída do queixoso, este se tornou alvo de ‘perseguição’ do Comandante, uma vez que de acordo com as instruções internas para o controlo de assiduidade do pessoal do CB, o pessoal afecto a divisões ou unidades orgânicas superiores está excepcionado do registo de entrada e saída efectuado pelo guarda-porteiro».

* * *

XI. O Comandante mandou guardar permanentemente o vídeo com registo das horas de entrada e saída do queixoso com a intenção de o «perseguir».

(1) Matéria a que se reporta a queixa

1. Segundo a alegação do queixoso, «Por ordem do Comandante, foi criado pelo pessoal do Centro de Controlo, a partir dos dados do sistema de vídeo-vigilância do Posto Operacional Central, um ficheiro com registo das horas de entrada e saída do queixoso. O referido sistema foi instalado por motivo de segurança e ainda para monitorizar o desempenho dos serviços prestados pelas viaturas de emergência do CB no âmbito do Programa da Carta de Qualidade. Sendo do conhecimento do queixoso que o mesmo sistema nunca tinha sido utilizado para o controlo de assiduidade do pessoal, achando que a mesma medida foi tomada contra si. No relatório de avaliação de desempenho do queixoso elaborado pelo Comandante em Maio de 2011, referiu-se ao cumprimento inadequado do dever de assiduidade por parte do queixoso com fundamento nas imagens gravadas durante mais de 6 meses, gravações estas que levaram o queixoso a crer que ele próprio se tornou alvo de ‘perseguição’ do Comandante, uma vez que em regra, as imagens gravadas são automaticamente eliminadas 3 meses depois da sua criação. A fim de saber quem deu essa ordem, o queixoso colocou a questão ao Chefe do Comando, W, respondendo este que a ordem lhe foi dada pelo próprio Comandante.» (Vide página 3).

(2) Factos relacionados e declarações

1. De acordo com os dados existentes, o registo audiovisual foi facultado ao Comandante pelo Chefe do Departamento de Gestão de Recursos, T (Vide páginas 102 a 110 do anexo 2).

2. Em declarações prestadas ao CCAC, «T referiu que a sede no Lago Sai Van dispõe de um Centro de Controlo onde se pode visualizar e registar a entrada e a saída das pessoas e das viaturas. Em relação aos outros postos operacionais, estes também dispõem do seu Centro de Controlo, cujo sistema de vídeo-vigilância permite observar e registar a circulação das pessoas e das viaturas.» «Segundo T, o referido sistema de vídeo-vigilância destina-se sobretudo a monitorizar os accionamentos de viaturas de bombeiros e de ambulâncias no sentido de avaliar se as mesmas viaturas de emergência podem chegar ao local de ocorrência dentro do tempo previsto na Carta de Qualidade. Por outro lado, em caso de detecção de anomalias em termos da assiduidade do pessoal, será solicitado internamente o acesso ao respectivo registo para investigação e ainda a sua reprodução para ser anexado ao processo quando necessário (como, por exemplo, em caso de instauração de processo disciplinar).» «Mais referiu T que os dados captados e gravados no sistema de vídeo-vigilância são conservados durante um período mínimo de 3 meses e máximo de 6 meses, sendo os dados eliminados automaticamente quando terminar o seu prazo de conservação. Só se procede à sua reprodução quando se detecte anomalia no tempo de accionamento de viaturas de bombeiros e de ambulâncias ou irregularidade no que toca à assiduidade de pessoal.» «T afirmou não ter recebido qualquer ordem do Comandante para guardar o registo de entrada e saída do queixoso referente ao período atrás referido, incluindo o respectivo vídeo.» «Acrescentou que no Posto Operacional Central tem sido o guarda-porteiro que procede ao registo de entrada e saída das pessoas (incluindo o pessoal do CB e os visitantes). Mais referiu que quando era Chefe do Departamento Operacional de Macau procedia à consulta do respectivo registo para verificar se havia trabalhadores que se ausentavam do local de trabalho durante o horário de trabalho. Em caso de anomalia, iria proceder à consulta do respectivo vídeo. Caso o trabalhador suspeito de irregularidades fosse o seu subordinado, seria do seu conhecimento, a obtenção ou não da sua autorização para se ausentar do local de trabalho por parte do mesmo trabalhador. Assim sendo, iria tratar o caso no âmbito das suas competências. Caso o trabalhador em causa não pertencesse ao seu departamento, T iria comunicar a ocorrência de tal facto ao superior hierárquico do mesmo.» « T revelou que de acordo com o registo efectuado pelo guarda-porteiro, durante o período em que o queixoso exercia funções no Posto Operacional Central, foi constatado que este se tinha ausentado várias vezes do seu local de trabalho. Sempre que fosse detectada a ausência do queixoso do posto de trabalho, T iria comunicar tal facto por escrito ou verbalmente ao Comandante. Por outro lado, com o consentimento do Comandante, T também procedeu à reprodução do vídeo com registo de ausência do local de trabalho durante o horário de trabalho para a sua submissão ao Comandante.» (Vide página 233 e verso).

3. Por outro lado, a convite do CCAC, o Chefe do Centro de Controlo, W, prestou declarações. «Quando perguntado sobre a finalidade do referido sistema de vigilância, W explicou que o sistema foi instalado para verificar se os accionamentos de viaturas de emergência cumprem ou não o objectivo definido na Carta de Qualidade, acrescentando que as imagens captadas pelo mesmo sistema poderão servir de prova quando solicitadas pelo CB ou por outros serviços.» «W referiu que foi estabelecido pelo CB em conformidade com a Lei da Protecção de Dados Pessoais (nesta matéria foram emitidas instruções pelo Grupo de Trabalho para a Protecção de Dados Pessoais, criado no seio do CB) um período de conservação de 3 meses para o vídeo. Sendo armazenadas no disco rígido do computador, as imagens captadas pelo sistema de vídeo-vigilância serão eliminadas automatica e imediatamente quando terminar o prazo de conservação de 3 meses, prazo este que em princípio não pode ser prorrogado, uma vez que tal funcionalidade é activada automaticamente. A única excepção a esta regra reside na situação em que tenha sido aberto um processo e que as imagens a seu respeito tenham sido gravadas em disco compacto e anexadas ao respectivo processo. Nesta circunstância, as imagens referentes a um determinado período de tempo serão conservadas para além do prazo estabelecido para o efeito. Compete ao Chefe do Departamento Operacional de Macau autorizar a gravação de imagens em DVD e as gravações assim efectuadas são registadas pelo CB.» «W revelou que existe uma rede que liga o sistema informático da Direcção dos Serviços das Forças de Segurança (DSFS) a alguns computadores do Centro de Controlo do CB, permitindo à DSFS controlar tais computadores, incluindo copiar os dados nele se encontram armazenados (por exemplo, imagens).» «W recordou que num processo interno aberto pelo CB tinha sido necessário recorrer às imagens captadas pelo sistema de vídeo-vigilância para a verificação do cumprimento do dever de assiduidade de um trabalhador. Mais disse que em caso de as imagens referentes ao período de tempo pretendido terem sido eliminadas, será necessário recorrer a autos de declarações para a verificação da assiduidade do pessoal em causa.» (Vide página 464 verso e página 465).

4. W referiu que «em meados de Setembro de 2010, (…) o então Chefe do Departamento Operacional de Macau, T, lhe transmitiu verbalmente a ordem do Comandante, tendo este ordenado que fosse consultado o respectivo vídeo no sentido de verificar o registo de entrada e saída dos dois Segundos-Comandantes efectuado nos três meses anteriores (a partir do dia 21 de Junho). O Chefe de Departamento, T, frisou que ele próprio e W eram as únicas pessoas que tinham conhecimento de tal ordem. Por este motivo, W foi alertado para não revelar a mesma a ninguém.» «De acordo as instruções dadas pelo superior, após a consulta de vídeo, W tinha de submeter a T as irregularidades detectadas no respectivo registo de horas de entrada e saída e também o DVD com as respectivas imagens gravadas, sendo necessária ainda a submissão periódica dos respectivos dados a T.» «W disse que depois de visualizadas as imagens gravadas nos meses de Junho a Setembro de 2010, foi notificado verbalmente pelo Chefe de Departamento, T, da cessação da aplicação da medida de registo de horas de entrada e saída ao Segundo-Comandante S, devendo no entanto manter-se a sua aplicação ao queixoso, medida esta que foi suspensa apenas em 4 de Maio de 2011.» «W declarou ter tido um encontro com o Comandante no início de Outubro de 2010, ocasião em que foi confirmado que a ordem relativa à consulta de vídeo e ao registo das horas de entrada e saída dos dois Segundos-Comandantes foi dada pelo Comandante.» «W lembrou que durante o período de 21 de Junho de 2010 a 4 de Maio de 2011 foram detectadas irregularidades em 20 a 30 registos de entrada e saída do queixoso.» «W revelou que a consulta de vídeo era o meio mais usado para a monitorização dos accionamentos de viaturas de bombeiros, sendo raramente adoptado para o controlo de assiduidade do pessoal. Portanto, a consulta de vídeo para verificar o registo de entrada e saída dos dois Segundos-Comandantes constitui um caso raro. Antes disso, houve ainda mais um caso excepcional referente a um chefe de primeira envolvido num processo disciplinar (aberto por volta de 2 anos atrás, sendo impossível indicar a data concreta por esquecimento), no qual o instrutor obteve autorização para aceder ao registo de entrada e saída do mesmo chefe de primeira. Todavia, quando acabou a respectiva consulta, terminou o prazo de conservação de 3 meses, ficando os respectivos dados eliminados automaticamente. Assim, o instrutor não chegou a ter tempo para gravar os dados pretendidos no DVD.» (Vide página 465 verso).

(3) Análise

1. Após a análise das declarações atrás expostas, pode-se chegar às seguintes conclusões:

1) No Centro de Controlo do Posto Operacional do Lago Sai Van (sede) do CB, pode-se observar e gravar a circulação das pessoas e viaturas pelos diversos postos operacionais. De um modo geral, o prazo de conservação das imagens captadas é de 3 meses.

2) O referido sistema de vídeo-vigilância tem como objectivo principal monitorizar os accionamentos de viaturas de bombeiros e de ambulâncias no sentido de avaliar se as mesmas podem chegar ao local de ocorrência dentro do tempo previsto na Carta de Qualidade, podendo os dados recolhidos através do mesmo sistema servir de prova quando solicitados pelas entidades competentes do CB ou outros serviços para efeitos de investigação das irregularidades detectadas na assiduidade de pessoal.

3) O guarda-porteiro procede ao registo de circulação de pessoas e viaturas pelo posto operacional durante o horário de expediente, o qual é consultado pelo Chefe do Departamento Operacional para verificar se houve trabalhadores que se ausentaram do local de trabalho durante o horário de trabalho.

4) No trabalho rotineiro de controlo de assiduidade do pessoal, o Chefe de Departamento descobriu que o queixoso no seu carro deixou o posto operacional durante o horário de trabalho, pelo que comunicou tal facto ao Comandante.

5) Por ordem do Comandante, o Chefe de Departamento ordenou que W procedesse à consulta do vídeo relativo ao registo das horas de entrada e saída do queixoso e doutro Segundo-Comandante, sendo necessária a submissão periódica ao Chefe de Departamento das irregularidades eventualmente detectadas no registo em causa.

6) Posteriormente, por ordem do Chefe de Departamento, W deixou de proceder ao registo das horas de entrada e saída doutro Segundo-Comandante, mantendo-se no entanto a mesma medida de controlo de assiduidade do queixoso até 4 de Maio de 2011.

7) Segundo relatou W, foram verificadas irregularidades em 20 a 30 registos de entrada e saída do queixoso.

2. Pelo exposto, foi devido à existência de problemas relacionados com a assiduidade do queixoso que o Comandante do CB ordenou que os subordinados procedessem à guarda do vídeo com registo de entrada e saída do queixoso. Por esta razão, não se verifica a existência de irregularidades na diligência tomada pelo Comandante.

* * *

XII. O queixoso sentiu-se ilicitamente ofendido, devido ao facto de o seu registo de ponto carecer do visto do Comandante do Posto Operacional Central, cargo hierarquicamente inferior ao seu.

(1) Matéria a que se reporta a queixa

1. O queixoso revelou ao CCAC que «no Posto Operacional Central o livro de ponto carece do visto do Comandante do Posto e que durante o período em que exercia funções no mesmo Posto o seu registo de ponto passou a ser visado pelo Comandante do Posto, sem ter em conta que o seu cargo é hierarquicamente superior ao do referido Comandante. Por esta razão, o queixoso sentiu-se ilicitamente ofendido.» (Vide página 4).

(2) Factos relacionados e declarações

1. Por seu despacho n.º 19/CB/2010, de 24 de Setembro de 2010, o Comandante do CB determinou: «1. Relativamente à mudança temporária do local de trabalho do Segundo-Comandante, (queixoso), para o Posto Operacional Central, o termo da vigência desta medida será notificado por despacho em tempo oportuno e de acordo com as necessidades efectivas do trabalho; 2. Tendo em conta que o local de trabalho se situa no Posto Operacional Central e com vista a uma melhor gestão administrativa, deve o Segundo-Comandante atrás referido assinar o livro de ponto cumprindo as regras gerais; (...)» (Vide página 81 verso).

2. Segundo os dados fornecidos, aquando do início das suas funções no Posto Operacional Central, o queixoso foi notificado verbalmente pelo Chefe do Departamento Operacional de Macau da necessidade de assinar uma folha de ponto, a qual iria ser visada pelo Comandante do Posto (cujo titular era chefe de primeira). Findos os respectivos procedimentos, a folha de ponto iria ser submetida, em 10 minutos, ao Comandante do CB para ser visada (Vide página 107).

3. Considerando ilegais os procedimentos adoptados para a assinatura do livro de ponto, o queixoso solicitou ao Chefe de Departamento a apresentação de uma informação escrita (Vide página 107).

4. Na Informação elaborada em 28 de Setembro de 2010, o Chefe do Departamento Operacional de Macau escreve: «Por indicação do superior e com a implementação, em 27 de Setembro do corrente ano, das medidas visando à realização de simulacros como preparação para pandemia de gripe, os dois Segundos-Comandantes passaram a ter as seguintes mudanças: 1. O queixoso passou a trabalhar no Posto Operacional Central (...). (O queixoso), está incluído na folha de ponto do referido Posto, continuando esta última a ser visada pelo Comandante do Posto. 2. O Segundo-Comandante S (...) continuando esta última a ser visada pelo Chefe do Departamento Operacional das Ilhas.» (Vide página 108 verso).

5. No entendimento do queixoso, o termo «superior» usado na Informação supra mencionada refere-se ao Comandante, uma vez que este é o único superior hierárquico do queixoso, doutro Segundo-Comandante e do Chefe de Departamento (Vide página 107).

6. Em 8 de Outubro de 2010, o queixoso apresentou ao Comandante do CB, uma reclamação, cujo teor a seguir se transcreve: «(...) Através do Chefe do Departamento Operacional de Macau, foram-me transmitidas as instruções do Senhor Comandante, segundo as quais tenho de assinar a folha de ponto destinada aos trabalhadores do Posto em geral, a qual carece do visto do Comandante do Posto Operacional Central, H, chefe de primeira. (...) De acordo com os procedimentos adoptados pelo CB, a folha de ponto, depois de assinada por todos os trabalhadores obrigados à marcação de ponto, é visada por um militarizado de categoria superior e com maior antiguidade para efeitos de fiscalização. Eu, enquanto Segundo-Comandante, na categoria de Chefe-mor adjunto, sou obrigado a assinar uma folha de ponto que se destina à generalidade dos trabalhadores do CB e que carece do visto de um militarizado de categoria inferior à minha, procedimento este que contraria o disposto no EMFSM relativo à subordinação à hierarquia militar e, em simultâneo, prejudica a dignidade devida à direcção do CB.» (Vide página 66).

7. Na sua Informação de 11 de Outubro de 2010, o então Chefe do Departamento Operacional de Macau escreve: «Venho pela presente informar V. Ex.ª do seguinte: Durante o período compreendido entre 27 de Setembro e 3 de Outubro do corrente ano, o CB procedeu à realização de simulacros internos como preparação para pandemia de gripe. Para o efeito, os dois Segundos-Comandantes passaram a trabalhar no Posto Operacional Central e no Posto Operacional da Taipa, respectivamente, onde, por indicação do superior, necessitam de marcar o ponto em conformidade com o mecanismo de controlo de assiduidade de pessoal actualmente adoptado pelo CB. Todavia, no processo de execução de tal medida, foram detectadas insuficiências por motivo que me é imputável. Isto porque não prestei uma maior atenção à adequabilidade do modelo da folha de ponto e do mecanismo de controlo de assiduidade face à nova medida, continuando a folha de ponto a ser visada pela mesma chefia como antes. A questão atrás referida tem origem na falta de uma ponderação detalhada da minha parte. Assim, torna-se necessário identificar as irregularidades existentes com vista à sua correcção. É de referir que na altura da organização de trabalhos preparativos para a realização de simulacros, tive muito trabalho e o tempo não deu para uma ponderação detalhada sobre as diligências a tomar. Foi neste contexto que surgiu o presente erro.» (Vide página 67 verso).

8. Por outro lado, em relação à controvérsia em torno da expressão «Por indicação do superior», o Chefe do Departamento Operacional prestou os seguintes esclarecimentos através da Informação referida no ponto anterior: «Dado o tempo apertado, elaborei e entreguei a Informação de 28 de Setembro de forma precipitada e consequentemente foram detectados nela alguns erros, como, por exemplo, o emprego da expressão ‘Por indicação do superior’, com a qual pretendia na altura transmitir a ideia de que todos são obrigados a assinar o livro de ponto. Foi também um lapso a inclusão na mesma Informação da parte relativa à aposição de visto, pois o que foi referido no que concerne a visto é apenas uma referência a uma prática habitual. Tudo isto foi por meu descuido.» (Vide página 67 verso).

9. Em 14 de Outubro de 2010, o então Chefe do Departamento Operacional de Macau elaborou a Informação n.º 1195/DOM/2010, na qual apontou: «(...) 2. No que toca à organização de trabalho no âmbito da execução das referidas medidas de contingência, nomeadamente no que se refere ao controlo de assiduidade do pessoal através da assinatura do livro de ponto, (o queixoso), foi incluído na folha de ponto do pessoal, continuando esta a ser visada como habitualmente pela chefia em causa. A questão suscitada pelo queixoso tem origem na falta de uma ponderação detalhada da minha parte. Por esta razão, é necessário identificar as irregularidades existentes com vista à sua correcção. 3. Após a ponderação das respectivas irregularidades, venho propor a V. Ex.ª que a folha de ponto em questão seja alterada da seguinte forma: o campo reservado ao Segundo-Comandante, queixoso, é deslocado para ficar no topo da folha, seguido dos campos destinados aos outros trabalhadores do Posto Operacional Central, sendo apenas os registos do pessoal de categoria inferior à do Comandante do Posto visados por este último.» Em 14 de Outubro de 2010, o Comandante do CB exarou na mesma Informação despacho de concordância (Vide página 58 verso).

10. Em 15 de Outubro de 2010, o então Comandante do Posto Operacional Central, H, elaborou a Informação n.º 928/Q/2010, na qual referiu: «Venho informar superiormente que em cumprimento das instruções de V. Ex.ª, em 15 de Outubro do corrente ano, às 09h05, munido do livro de ponto deste Posto, desloquei-me ao Gabinete do Segundo-Comandante para lhe pedir que o assinasse. O Segundo-Comandante respondeu que não pretendia recusar a assinatura da folha de ponto ou a marcação de ponto, julgando no entanto que não competia ao seu subordinado (Chefe do Departamento Operacional de Macau) decidir sobre a forma de assinar o livro de ponto. Mais referiu que anteriormente foi elaborada pelo mesmo Chefe de Departamento uma informação da qual consta uma outra forma de assinar o livro de ponto.» (Vide página 62).

11. Em 18 de Outubro de 2010, o Chefe do Departamento Operacional Central, H, elaborou a Informação n.º 935/Q/2010, na qual referiu: «Venho informar superiormente que em cumprimento das instruções de V. Ex.ª, em 18 de Outubro do corrente ano, às 09h10, munido do livro de ponto deste Posto, me desloquei ao Gabinete do Segundo-Comandante (queixoso) Chefe-mor adjunto, para lhe pedir que o assinasse. Por seu turno, o Segundo-Comandante reiterou ter apresentado em 15 de Outubro as razões que o levam a não assinar o livro de ponto e ordenou que eu deixasse de me deslocar ao seu gabinete para lhe pedir a assinatura do mesmo.» (Vide página 62 verso).

12. Em 18 de Outubro de 2010, o Chefe do Departamento Operacional de Macau elaborou a Informação n.º 133/DOM/2010, na qual referiu: «(...) (O queixoso) perguntou-me se fui eu quem ordenou que o chefe de primeira, H, lhe entregasse, para efeitos de assinatura, o novo modelo da folha de ponto, autorizado por despacho do Comandante do CB, de 14 de Outubro do corrente ano, e a minha resposta foi afirmativa. Logo, (o queixoso) manifestou-se insatisfeito, achando que não deve ser o pessoal de categoria inferior que dá as instruções de trabalho ao de categoria superior. (Mudança de parágrafo) Quanto a esta questão, venho prestar os esclarecimentos ao Senhor Comandante. Partindo do princípio de que quem vem ao Serviço para trabalhar tem de assinar o livro de ponto, enviei, portanto, o militarizado de categoria superior, afecto ao Posto Operacional Central, H, chefe de primeira, para entregar ao (queixoso) a folha de ponto já actualizada, para lhe solicitar que a assinasse e ainda para saber se foi por esquecimento que o livro de ponto não foi assinado pelo (queixoso). O Segundo-Comandante respondeu que não o tinha assinado, porque de acordo com a lei não o devia assinar. (Mudança de parágrafo) A par disso, (o queixoso), disse-me que não sabe porque é que me comporto dessa maneira, sendo que eu não estou envolvido neste conflito. Revelou ainda que tem conhecimento de muitos actos por mim praticados indevidamente, citando como exemplo, que numa ocasião fui alvo de investigação da polícia de segurança pública da cidade de Zhuhai e, noutra, mandei os colegas sair com o jipe do CB para apostar na lotaria Mark Six. Mais disse que a sua divulgação poderia ter grande impacto. A este propósito, venho apresentar ao Senhor Comandante as minhas explicações. Durante as férias, fui a Zhuhai para lá beber um copo. Por coincidência, os agentes de polícia deslocaram-se ao local para realizar uma operação de rotina, em que foi solicitada a minha colaboração na realização de investigações. Feitas as investigações, não foi verificada a existência de quaisquer irregularidades. Sendo assim, deixei Zhuhai. Em relação à alegada aposta na lotaria Mark Six, venho esclarecer que naquele dia andei num jipe e no caminho parei numa banca de jornais só para ver as revistas, em vez de apostar na lotaria Mark Six como alegou o queixoso. Por não haver revistas que me interessassem, não comprei nada. Importa referir ainda que na parte da manhã do dia 15 de Outubro do corrente ano, pretendi esclarecer junto do (queixoso) a questão relativa à assinatura do livro de ponto. Porém, após essa conversa com o Segundo-Comandante, senti-me ameaçado. Por esta razão, a partir desse momento e em data posterior, não prestei nem prestarei mais esclarecimentos sobre o livro de ponto junto do (queixoso).» (Vide página 64 e verso).

13. Em 19 de Outubro de 2010, o Chefe do Departamento Operacional de Macau comunicou o teor da Informação da autoria de H ao Comandante do CB, a quem foi submetida a mesma. Em 19 de Outubro de 2010, o Comandante exarou na mesma o despacho «Tomei conhecimento» (Vide página 61 e verso).

14. Em 21 de Outubro de 2010, no seu despacho n.º 22/CB/2010, o Comandante do CB escreve: «Depois de se inteirar da situação junto do Chefe do Departamento Operacional de Macau, chefe principal, e de acordo com as informações por ele elaboradas, existe de facto negligência, tendo o mesmo explicado que na altura estavam a ser realizados simulacros como preparação para o surto de ‘graves doenças infecto-contagiosas’ e confessado com franqueza a ponderação insuficiente dos pormenores inerentes aos respectivos simulacros.» (Vide página 66 verso).

15. Em 5 de Novembro de 2010, o queixoso elaborou a Informação n.º18/GAC/2010, na qual refere: «1. Em 27 de Setembro de 2010, fui transferido para o Posto Operacional Central. Dadas as irregularidades verificadas nos procedimentos para a assinatura do livro de ponto, apresentei em 8 de Outubro de 2010 uma reclamação ao Comandante do CB. 2. Como tal, deixei de assinar a folha de ponto do referido Posto. Todavia, para cumprir os procedimentos relativos ao controlo de assiduidade, pedi ao secretário do Comandante que me fornecesse a antiga folha de ponto para que pudesse registar as minhas horas de entrada e saída, registo este que de acordo com os procedimentos usuais, é submetido pelo secretário ao Comandante. 3. Porém, em 18 de Outubro do corrente ano, fui notificado pelo secretário de que por indicação do Comandante não é necessário continuar a seguir tais procedimentos, nem há lugar ao fornecimento da folha de ponto solicitada. 4. Venho informar V. Ex.ª de que tenho, no Posto Operacional Central, um caderno próprio para eu registar todos os dias as minhas horas de entrada e saída, o qual se encontra disponível na secretaria para a eventual consulta por parte do Comandante.» (Vide página 65).

16. Em 18 de Novembro de 2010, o Comandante do CB exarou na Informação n.º 18/GAC/2010, subscrito pelo queixoso, o despacho: «De acordo com a Informação n.º 133/DOM/2010, subscrito pelo Chefe do Departamento Operacional, o queixoso tem conhecimento da questão, devendo este proceder à apresentação do seu trabalho de acordo com o meu despacho em vez de coagir os seus subordinados.» (Vide página 65 verso).

17. Relativamente à questão atrás referida, no Relatório de Avaliação do Desempenho do Pessoal de Direcção n.º 20/GAC/2011, de 6 de Maio de 2011, o Comandante do CB indica: «Por despacho do Comandante do CB, datado de 14 de Outubro de 2010, foi alterado o modelo da folha de ponto (...). Em 15 de Outubro de 2010, quando lhe foi entregue a folha de ponto já actualizada, o queixoso recusou-se a assiná-la, dizendo que a folha de ponto tinha sido alterada e que não lhe tinha sido emitida qualquer notificação nesse sentido (...). De acordo com a Informação do chefe principal, T, o queixoso telefonou-lhe para manifestar a sua insatisfação em relação aos respectivos procedimentos. Da leitura da mesma Informação, também se sabe que (o queixoso) falou com o chefe principal, T, num tom ameaçador, por forma a que os colegas atrás referidos não tenham coragem para o abordar. Em razão do exposto, crê-se que o queixoso tem conhecimento da modificação da folha de registo. Porém, o queixoso não assinou a folha de ponto de acordo com a minha ordem e até criou por si próprio uma outra forma de controlo da sua assiduidade, registando as suas horas de entrada e saída num caderno próprio e alegando que o Comandante pode proceder à sua consulta a todo o tempo. Isto é um completo desrespeito pelo superior. (...) Quando lhe exigiu o cumprimento com rigor do regime de controlo de assiduidade através da assinatura do livro de ponto, apresentou logo uma reclamação. O queixoso só começou a assinar a folha de ponto quando eu, em resposta à sua reclamação, expliquei que se trata de uma exigência imposta por lei e ainda do meu dever de cumprir as funções que me estão confiadas.» (Vide página 17).

18. Nas «alegações escritas» apresentadas ao Conselho de Justiça e Disciplina em 31 de Maio de 2011, o queixoso contestou alegando: «A fim de evitar os conflitos contínuos com o Comandante do CB, assinei sempre o livro de ponto, cumprindo o horário normal de trabalho, para dar cumprimento ao despacho proferido pelo Comandante após a minha transferência para o Posto Operacional Central. Foi apenas num determinado período de tempo que não assinei o livro de ponto, uma vez que eu julgava ilegal o meu registo de ponto ser visado por um colega de categoria inferior à minha. Durante o período em que se procedia à apreciação da reclamação por mim efectuada, deixei de assinar o livro de ponto. No entanto, passei a submeter ao secretário do Comandante a antiga folha de ponto, mas posteriormente fui notificado pelo mesmo que deixava de receber a minha folha de ponto. O Conselho pode confirmar a veracidade das alegações atrás expostas com o Comandante do Posto Operacional Central, H, chefe de primeira, os 3 chefes de piquete, os colegas que me entregaram o livro de ponto e o secretário do Comandante através da realização de audiência. No que toca à acusação de que após a minha transferência para o Posto Operacional Central, não assinei o livro de ponto de acordo com o seu despacho, já dei uma resposta, escrita e bem fundamentada ao Comandante (...)» (Vide página 93 verso. O sublinhado é nosso).

19. Dos elementos facultados pelo queixoso, constam os esclarecimentos por escrito dirigidos ao Comandante, cujo teor a seguir se apresenta de forma sintetizada (Vide página 107 e verso):

1) Em 15 de Outubro de 2010, o Comandante do Posto Operacional Central foi ter com o queixoso para lhe solicitar que assinasse a folha de ponto já com alteração relativa ao nome do queixoso que passou a ficar à frente do Comandante do Posto. Entretanto, quando este revelou que a respectiva ordem foi dada pelo Chefe do Departamento Operacional, o queixoso recusou-se a assinar, com fundamento em que o pessoal de categoria inferior não pode dar ordem ao de categoria superior.

2) O queixoso só tomou conhecimento do despacho de concordância proferido pelo Comandante relativamente ao novo modelo da folha de ponto, aquando da recepção do despacho n.º 03/CB/2011 do Comandante do CB.

3) O queixoso questionou as razões pelas quais o referido despacho de concordância não lhe foi notificado pelo Chefe do Departamento Operacional.

20. Em resposta aos esclarecimentos escritos a que se refere o ponto anterior, o Comandante do CB, no seu despacho n.º 07/CB/2011, de 20 de Abril, refere: «(...) 3. Sobre as justificações dadas pelo (queixoso), em relação à sua recusa em assinar a folha de ponto, entendo assim: (...) A sua conduta tem origem na falta de confiança nos seus subordinados. Não acha ridículo um chefe de departamento a transmitir uma ordem que não existe? No caso de lhe suscitar dúvidas, deve falar comigo para confirmar, sendo desnecessário solicitar aos colegas a elaboração de informações para servir de prova. Já alguma vez pensou nas consequências da sua conduta? Pois, a sua conduta poderá não só prejudicar a boa convivência e a camaradagem entre os colegas, como também desperdiçar desnecessariamente os recursos administrativos. Do ponto de vista pragmático, tal conduta deve ser evitada.» (Vide página 112 verso).

21. Em declarações prestadas ao CCAC, H revelou: «Os procedimentos usuais estabelecidos pelo Posto Operacional Central para a assinatura de folha de ponto foram alterados após a chegada (por volta de Agosto de 2010) do (queixoso). O Chefe do Departamento Operacional ordenou que H acrescentasse o nome do (queixoso) no livro de ponto do Posto Operacional Central, solicitação esta que no entendimento de H não estava correcta. Por esta razão, H manifestou imediatamente a sua opinião a T, explicando que se assim fosse o superior passaria a ser ‘fiscalizado’ pelos seus subordinados. ‘Basta cumprir a ordem do superior’ foi a resposta de T, ordenando ainda que H levasse o livro de ponto para ser assinado pelo (queixoso). No início, (o queixoso) recusou-se a assinar, tendo revelado ao Chefe do Departamento Operacional que ao pessoal da sua categoria deve ser aplicado o modelo próprio do Comando (existe folha de ponto específica para pessoal de direcção). De acordo com as instruções do CB, relativas ao controlo de assiduidade, deve ser o superior quem exerce a fiscalização sobre o pessoal de categoria inferior, não podendo este fiscalizar aquele. Apesar de várias recusas por parte do (queixoso), H continuou a entregar o livro de ponto ao (queixoso) para que este o assinasse e ainda a comunicar a situação ao Chefe do Departamento Operacional, dando cumprimento às instruções da mesma chefia. T deu-lhe ordem para que ‘continuasse a proceder da mesma maneira’ independentemente da reacção do (queixoso) e que ‘elaborasse informações sempre que (o queixoso) recusasse’. Mais ordenou que H enviasse outrem para proceder à entrega do livro de ponto, em caso do seu impedimento. Posteriormente, H colocou o nome do (queixoso) à frente de todos elencados na folha de ponto para que (o queixoso) se distinguisse de outros trabalhadores. Nos primeiros dias da adopção dessa medida, (o queixoso) assinou o livro de ponto (Todos os dias o colega responsável pela gestão do livro de ponto ficava no recreio à espera da chegada de H para lhe entregar o mesmo livro de ponto, o qual em seguida era entregue por H ao (queixoso). A folha de ponto, depois de assinada pelo (queixoso), era mandada via fax por H para o Chefe do Departamento Operacional. Recordou que um dia, até às 09h05 a folha de ponto ainda não fora mandada e logo um subordinado do Chefe de Departamento telefonou para perguntar sobre a situação). Poucos dias depois, o queixoso disse a H que podia deixar de lhe entregar a folha de ponto e que já tinha falado com o Chefe de Departamento. Sendo assim, T ordenou H que informasse o superior por escrito de que o queixoso deixara de assinar a folha de ponto. Depois, durante um certo período de tempo, o queixoso utilizou um caderno próprio para registar diariamente as suas horas de entrada e saída, deixando-o no gabinete de H, depois de o assinar. Ao tomar conhecimento disto, T manifestou-se insatisfeito e exortou H a não prestar apoio ao (queixoso), sob pena de sofrer consequências indesejáveis caso tal situação fosse levada ao conhecimento do Comandante. Ordenou ainda a H a submissão de uma informação ao superior. (H referiu que T tinha emitido uma ordem como esta, (...) ‘Ninguém do Posto pode trabalhar com (o queixoso) ou executar as suas ordens’’). H disse a T que o queixoso é o seu superior hierárquico e que por esta razão deve trabalhar de acordo com as suas instruções executando as suas ordens’. A resposta de T foi esta: ‘Faça como eu digo. Não precisa de fazer mais nada, senão terá de enfrentar as consequências quando o Comandante souber’. H comentou que T, sendo condescendente, não se atreve a desobedecer às ordens dos superiores hierárquicos. H calculou que T estava a executar as ordens emanadas por um oficial de categoria superior à do queixoso.» (Vide página 456 verso e página 457).

22. Segundo as declarações prestadas por H, «o queixoso disse-lhe que no âmbito do controlo de assiduidade dos trabalhadores, o pessoal de categoria inferior não tem competência para fiscalizar o de categoria superior, sendo por isso inadequada a medida tomada a seu respeito. Por esta razão, pediu-lhe que obtivesse instruções de T. Após o contacto com T, este respondeu a H: ‘Não se meta nos assuntos alheios. Basta cumprir a ordem do superior. Informe superiormente caso ele não assine’. Assim, em cumprimento da ordem de T, H elaborou várias informações, entre as quais as de 15 e de 18 de Outubro de 2010 (Vide autos — anexo 1 e anexo 2). Em relação ao emprego da expressão ‘Por indicação de V. Ex.ª’ nessas informações, T manifestou a sua insatisfação, dizendo que ‘assim ele tornou-se num bode expiatório’, questão esta que provocou uma discussão entre H e T, acabando este por aceitar as respectivas informações. H afirmou que não sabia se a folha de ponto entregue ao queixoso para a sua assinatura fora autorizada pelo Comandante do CB» (Vide página 458 e verso).

(3) Análise

1. Face ao exposto, é certo que é inadequada a aposição de visto pelo Comandante do Posto Operacional Central em relação ao registo de ponto do queixoso, caso contrário, o Comandante do CB não concordou com a proposta do Chefe do Departamento Operacional de Macau sobre a alteração do modelo da folha de ponto.

2. Tudo isto indica a existência de problemas no âmbito da comunicação interna do CB, uma vez que o queixoso não foi notificado de modo inequívoco depois de o modelo da folha de ponto ser modificado e autorizado por despacho do Comandante do CB. Assim, com a modificação do modelo da folha de ponto, deixou de existir o problema de «registo de ponto do pessoal de categoria superior ser visado pelo pessoal de categoria inferior», tendo o queixoso sido também notificado expressamente pelo Comandante para assinar a folha de ponto já modificada, momento em que o queixoso deveria ter pedido esclarecimentos junto do Comandante em relação às suas dúvidas sobre a entidade com competência para aprovar o novo modelo da folha de ponto.

3. Em relação ao presente caso, um assessor do Gabinete do Secretário para a Segurança no seu parecer indica: «Ora, o cerne da questão consiste em saber se (o queixoso) tem realmente conhecimento da exigência do Comandante relativamente à assinatura do livro de ponto, particularmente quando tal exigência foi feita por despacho do Comandante. Segundo os dados disponíveis, a folha de ponto foi entregue ao (queixoso), pelo Comandante do Posto Operacional Central, H, chefe de primeira. Posteriormente, foi verificado um certo defeito no modelo da folha de ponto (...). Por isso mesmo, é compreensível o levantamento de dúvidas por parte do (queixoso), particularmente quando está em causa a fiscalização exercida pelo pessoal de categoria inferior sobre o de superior. A par disso, da análise global do Parecer n.º 01/CMD/2010 (...), do documento elaborado em 28 de Setembro de 2010 pelo Chefe do Departamento Operacional (chefe principal) (...) e da informação elaborada em 11 de Outubro de 2010, verifica-se que a assinatura do livro de ponto pelos trabalhadores foi decidida pelo Comandante do CB. Todavia, os dois documentos atrás referidos, da autoria do Chefe do Departamento Operacional (chefe principal) geram confusão e consubstanciam um desrespeito pelo princípio da boa fé. (Mudança de parágrafo) De qualquer maneira, a recusa manifestada pelo (queixoso) em relação à assinatura da folha de ponto no seu modelo inicial está relacionada com os procedimentos internos do CB e ainda com a tempestividade da notificação (...)» (Vide página 5 verso do anexo 1).

4. Não foram verificadas divergências entre a análise efectuada pelo pessoal do CCAC e as opiniões expressas no parecer acima indicado.

* * *

XIII Antes de ser substituído pelo queixoso, o Comandante do Corpo de Bombeiros convoca sempre reuniões com o pessoal para lhe exigir que não submeta o seu trabalho ao queixoso durante o período da substituição.

(1) Matéria a que se reporta a queixa

1. O queixoso alegou ao CCAC o seguinte: «Por força da lei, nas suas faltas por motivo de missão oficial no exterior ou gozo de férias, o Comandante do CB é substituído pelo Segundo-Comandante estatutariamente mais antigo e neste caso é o queixoso. Todavia, antes de ser substituído, o Comandante convoca sempre reuniões com o pessoal para lhe exigir que não submeta o seu trabalho ao queixoso, nem o informe da situação do CB, durante o período da sua substituição pelo queixoso.» (Vide página 4).

(2) Factos relacionados e declarações

1. Na sua informação escrita apresentada em 31 de Maio de 2011 ao Conselho de Justiça e Disciplina, o queixoso escreve: «(...) A partir do início do ano passado (2010), antes do meu desempenho do cargo de Comandante em regime de substituição aquando da ausência do seu titular por motivo de gozo de férias ou missão oficial no exterior, o Comandante costumava convocar reuniões com o pessoal de chefia para lhe exigir que não me submetesse o seu trabalho durante o período de substituição (tal foi-me dito pelos colegas que estiveram presentes nas reuniões em causa, nas quais não participei), sendo necessário informar apenas o Segundo-Comandante S quando se tratava de assuntos gerais e contactar directamente o Comandante em situações especiais, devendo todos os documentos ser assinados somentemente pelo Segundo-Comandante S. Nas últimas substituições, as ordens de serviço têm sido submetidas ao Segundo-Comandante S para que este as assine. Por esta razão, fui várias vezes substituto do Comandante só em nome, não tendo desempenhado efectivamente as funções inerentes ao mesmo cargo (...)» (Vide página 95 e verso).

2. De acordo com a acta da reunião do Conselho de Justiça e Disciplina realizada em 13 de Junho de 2011, S, membro do Conselho, referiu nessa reunião que: «Aquando da retomada das funções por parte do Comandante, (o queixoso) não lhe fez ponto de situação dos trabalhos realizados durante o período de substituição. (O queixoso), por seu turno, contestou que isto foi devido ao Comandante que não lhe tinha distribuído trabalho, pelo que não tinha nada a apresentar ao Comandante. Segundo o relato do Segundo-Comandante S, o Comandante tinha-lhe dito que dada a existência de conflitos entre (o queixoso) e alguns chefes de departamento, o Segundo-Comandante S foi indicado pelo Comandante para desempenhar funções de mediador, por forma a que os trabalhos do pessoal de chefia fossem submetidos primeiramente ao Segundo-Comandante S para que este, por sua vez, informasse (o queixoso) dos mesmos. Mais esclareceu o Segundo-Comandante S que submeteu sempre tanto o trabalho como os documentos ao (queixoso) na altura em que este era Comandante substituto. Lembrou o Segundo-Comandante S que numa ocasião foi recebido um telefonema do Senhor Secretário que perguntou pelo (queixoso) que na altura era Comandante substituto. Este manifestou ao Segundo-Comandante S que estava ciente do assunto, o qual não lhe podia ser revelado, uma vez que carecia de um acompanhamento confidencial ao mais alto nível hierárquico. Isto mostra que (o queixoso) tem absolutamente necessidade de apresentar os seus trabalhos ao Comandante.» (Vide página 12 verso e página 13 do anexo 1).

3. No que se refere à alegação sobre a realização de reuniões antes do ínicio do desempenho das funções de Comandante substituto por parte do queixoso, em que o Comandante exigiu ao pessoal que não submetesse o seu trabalho ao queixoso durante o período de substituição, o CCAC solicitou a várias chefias, actuais e antigas, a prestação de declarações, as quais constam do quadro que se segue:

4. Quando, em prestação de declarações ao CCAC, foi perguntado se haviam sido convocadas reuniões ou emitidas instruções, antes do desempenho em substituição do cargo de Comandante pelo queixoso, para que ninguém lhe submetesse o seu trabalho, o Comandante deu uma resposta afirmativa, explicando: «Isto porque durante a sua ausência, todos os assuntos, incluindo o trabalho enquadrado no âmbito das competências do Segundo-Comandante S, eram submetidos primeiramente a este último que, por sua vez, iria proceder à sua submissão ao queixoso. Em caso de emergência, o pessoal podia contactar directamente o Comandante ou falar com o queixoso, seu substituto na sua ausência. Acrescentou que a adopção desses procedimentos foi devida à detecção de problemas emocionais que estavam a prejudicar o desempenho profissional do queixoso. Mais referiu que aquando da sua retomada de funções, o queixoso não o informou dos trabalhos realizados durante a sua ausência, entregando a respectiva documentação apenas ao secretário. Mas, com o decorrer do tempo, deixou de fazer a entrega dos documentos por ele tratados durante o exercício em substituição das funções de Comandante.» (Vide página 686).

(3) Análise

1. Em relação à alegação do queixoso de que «o Comandante convoca sempre reuniões antes da sua ausência para exigir ao pessoal que não lhe submeta o seu trabalho durante o período de substituição, nem o informe da situação actual do CB», e após a análise das declarações acima expostas, crê-se que tal alegação corresponde objectivamente à verdade.

2. É de notar que as «Disposições complementares do estatuto do pessoal de direcção e chefia», nos seus artigos 17.º a 19.º, definem as competências do Comandante nos âmbitos de gestão geral do serviço que dirige, gestão dos recursos humanos e gestão das instalações e equipamentos.

3. Do mesmo modo, o Regulamento Administrativo n.º 24/2001, no seu artigo 7.º, estabelece as competências do Comandante do CB.

4. Dispõe o artigo 43.º do Código de Procedimento Administrativo que «1. Salvo o disposto em lei especial, nos casos de ausência, falta ou impedimento do titular do cargo, a sua substituição cabe ao substituto legal ou, na sua falta, ao órgão ou agente designado pelo substituído. 2. O exercício de funções em substituição abrange os poderes delegados ou subdelegados no substituído.» (O sublinhado é nosso).

5. Por outras palavras, no presente caso, o queixoso deve, durante o período do desempenho em substituição do cargo de Comandante, exercer as competências atribuídas ao seu titular nos termos dos artigos 17.º a 19.º das «Disposições complementares do estatuto do pessoal de direcção e chefia» e do artigo 7.º do Regulamento Administrativo n.º 24/2001.

6. Em razão do exposto, o Comandante do CB viola manifestamente o disposto no artigo 43.º do Código de Procedimento Administrativo, ao exigir ao pessoal de chefia que não submeta o seu trabalho ao queixoso durante o período em que este exerce as funções de comandante do CB em regime de substituição.

* * *

XIV. O Comandante exigiu ao pessoal a elaboração de informações para «denegrir» o queixoso, por forma a que fossem atribuídas notas desfavoráveis ao queixoso aquando da elaboração do relatório de avaliação de desempenho.

(1) Matéria a que se reporta a queixa

De acordo com os elementos fornecidos pelo queixoso e no entendimento deste, as informações elaboradas com o objectivo de o «denegrir» incluem as seguintes:

1) De acordo com a Informação elaborada pelo chefe principal U em 6 de Março de 2010 (o Comandante proferiu em 8 de Março de 2010 despacho de «Tomei conhecimento»), U referiu que em Janeiro de 2010, altura em que era Chefe do Departamento de Gestão de Recursos, o queixoso lhe exigiu que fosse dito assim ao chefe principal S: «Se não quiser renovar a nomeação para chefe de departamento, poderá ser preenchida uma declaração para o efeito» (Vide página 71). Segundo soube o Comandante, a partir de finais de 2009 (aproximando-se o 10.º aniversário do retorno de Macau), foram «esvaziadas» as funções do Chefe de Departamento Operacional S, por forma a que este ficasse perturbado e emocionalmente instável (Vide página 16).

2) Na Informação atrás referida, datada de 6 de Março de 2010, U referiu ainda que por não ter actuado de acordo com as instruções dadas pelo queixoso, foi sempre alvo de repreensão injustificável (Vide página 71). A título de exemplo, na Festa da Primavera do CB realizado em 8 de Fevereiro de 2010, na qual o queixoso o repreendeu em voz alta, queixando-se que não foi anunciado na festa que as prendas foram contribuídas pelo queixoso e criticando ainda que a festa não foi bem realizada. Embora U tenha pedido desculpa ao queixoso, este continuou a repreendê-lo. Em relação à ocorrência deste incidente, U elaborou uma informação em 12 de Fevereiro de 2010 e nesse mesmo dia o Comandante emitiu o despacho de «Tomei conhecimento» (Vide página 71 verso).