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澳門特別行政區

政府機關通告及公告

廉 政 公 署

2013

澳門廉政公署工作報告

目 錄

引言
第一部分 個案處理總體情況

一、收案數字

二、案件處理情況

第二部分 與立法會選舉有關的工作

一、反賄選調查工作

二、廉潔選舉的宣傳教育和推廣工作

三、2013年立法會選舉的分析與檢討

第三部分 反貪工作

一、舉報及立案數字

二、經「公署」偵辦的部分案件撮要

三、跨境案件協查及司法協助

第四部分 行政申訴

一、概述

二、求助個案的數目及性質

三、開立陳訴卷宗、調查分析及發出勸喻

四、部分行政申訴個案撮要

第五部分 其他事項

一、財產申報工作

二、培訓及交流活動

三、《聯合國反腐敗公約》履約審議事務協調組工作會議

四、聯繫和交流

第六部分 廉潔推廣活動及社區關係

一、倡廉教育工作

二、社區推廣工作

三、廉潔義工隊

第七部分 附件

附件一 「公署」發出的部分勸喻及調查報告

個案一:關於「有線電視股份有限公司」與「公共天線服務商」簽訂「合作協議」及執行中級法院裁判一事的投訴的調查報告及建議

個案二:投訴「行政不作為」及公共行政機關資助社團/個人的監管措施的分析的第二份報告

個案三:關於「道路集體客運公共服務批給」投訴的調查及分析報告

個案四:終止消防局副局長定期委任的理據及對有關投訴的調查報告

個案五:關於保安司司長對「終止消防局副局長定期委任的理據及對有關投訴的調查報告」作出回覆的分析及結論

附件二 廉政公署處理陳訴(陳述、投訴及舉報)流程圖

附件三 廉政公署組織架構圖

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引 言

冬去春來,日出月入,周而復始的規律,時空的推移,締造了人類的歷史軌跡。總結經驗,正視歷史,尋找事物演變的規律,是人類智慧的體現與結晶。俗語云「歷史使人聰明」,不無道理。

自1999年12月20日澳門回歸祖國後,澳門在2013年舉行了第五屆立法會選舉,這是增加立法會議席後的一次選舉,政治意義重大,是特區政制向前發展的重要一步。選舉過程順利,結果亦印證澳門居民有能力處理自主範圍的事情。但不得不承認,有些技術及管理問題仍重複發生,對於這些制度性的問題,相信澳門人絕對具智慧徹底解決。「前事不忘,後事之師」,如不從根源上尋找解決方案,隨着各種複雜因素的增加及積聚,將來社會可能付出更大的代價,所謂「道雖邇,不行不至;事雖小,不為不成」。

2013年對廉政公署(下稱「公署」)而言,是工作繁重的一年,重擔並非因案件數目增加所致,而是案件涉及的範疇越來越專業,觸及的領域亦越來越多,市民對「公署」的要求及期盼也越來越高。

在公營部門的反腐調查方面,舉報立案數字與2012年大致相同,按照所揭發的案件顯示,依舊以受賄作違法行為、濫用職權及偽造文件為主;其次,違反公務人員的義務或管理不善而導致損害公共利益之情況也頗為普遍。由此可知,公務人員盡忠職守、不偏不倚的執法意識仍有待提升。

在私營部門賄賂案件方面,「公署」接獲的舉報案件仍然集中在幾個方面:僱員違反公司規則而收受違規回佣、管理公司在購買設備或取得服務時虛構價目或偽造文件。雖然接獲的舉報數字有明顯增加,但礙於法律的規限,部分案件經初查後發現並不屬「公署」的管轄範圍,故將案件歸檔、或轉交其他執法機關處理。

在行政申訴方面,「公署」接獲的投訴數字再創新高,全年收案超過六百宗,加上去年轉移及舊案重開的案件數目,全年需處理的案件數目近一千宗。引致居民不滿而投訴的範疇仍然以民生為主,主要集中在工務、交通、執法、教育政策、公務員管理不善及不公的方面。很明顯,居民維護自身權益的意識明顯提高,面對政府部門的不合理決定、或違法違規的決定,由過去的沉默變為主動向監察部門投訴,致使投訴案件的質量亦明顯提高。

何以民眾對政府部門投訴不斷?

處事遲緩、僵化呆板、官樣文章、死守法條、不近人情,皆為現代官僚制度的死結。公務管理中講求的是「善政」,其中須合符四大準則:嚴明的法度、公正清廉、高速的效率及優良的服務。倘整個行政體系遵行這四大原則,相信失誤及失當的決定會減少,投訴數字也會下降。「德惟善政、政在養民、正德、利用、厚生」,古之智慧,放諸四海皆準。

過去被「公署」發現及指出的問題,不少至今仍未解決,在新舊問題交集的境況下,監察部門也感到乏力。處理投訴、推進各方面的制度建設、糾正違法、違規及不合理的決定或措施,是「公署」一直以來的工作方針及政策。秉持法治精神,恪盡職責本分,堅守廉正、專業、高效及以人為本的理念應是公務管理體系的核心價值。執行公務應以「快」、「準」及「穩」為要領,「天下之事,常發於至微;而終為大患;始以為不足治,而終至於不可為」。

二零一四年三月。

廉政專員

馮文莊

第一部分

個案處理總體情況

一、收案數字

2013年廉政公署(下稱「公署」)共接獲及跟進896宗投訴/舉報個案(其中22宗為「公署」主動跟進,另外6宗為境外反貪機構提出的協查個案),全年共處理1,523宗個案(全年收案共896宗,2012年轉入2013年及重新處理過去曾暫時歸檔的案件共627宗),與2012年的852宗收案數字比較,投訴/舉報數字輕微上升。

行政申訴的投訴個案繼續攀升,所涉及的範疇集中在與民生有關的方面,另外就是與公共部門的招聘有關,不少的投訴都指招聘程序違法、不公平或規避法律的要求,繼而損害投考人的權益。其他的投訴則涉及不同的專業領域,致令監察部門本身亦要不斷提升專業知識及水平,以應付工作的需要。

2009-2013年收案數字趨勢

在處理投訴時,不論刑事案或行政申訴案,「公署」堅持獨立及依法履行監察職責,以不偏不倚方式分析處理每一宗個案,恪守執法監察、廉潔監察及效能監察。

2010-2013年收案類別比較

在2013年收到的896宗個案中,由「公署」主動跟進的案件有22宗,協查案件有6宗,其他案件均由市民舉報,其中具名或願意提供個人資料的投訴有484宗,請求匿名或匿名的投訴則有372宗(另有12宗個案由其他機關轉介)。

2011-2013年收案數字比較(按來源界定)

收案途徑 2011 2012 2013
數量 百分比 數量 百分比 數量 百分比
市民舉報 請求匿名或匿名之投訴 293 36.4% 329 38.6% 372 41.5%
具名或願意提供個人資料之投訴 482 60% 498 58.5% 484 54%
公共機關轉介/舉報 11 1.4% 13 1.5% 12 1.3%
協查案件 13 1.6% 6 0.7% 6 0.7%
「公署」主動跟進 5 0.6% 6 0.7% 22 2.5%
收案總數 804 100% 852 100% 896 100%

2013年,市民向「公署」舉報的途徑仍一如往年,以函件(書信)及電話為主(共603宗),兩者總計佔全年收案數字的67.3%,而選擇親身向「公署」舉報的有154宗,佔總收案數字的17.2%。

2013年收案數字構成(按收案方式界定)

2011-2013年收案數字比較(按收案方式界定)

收案方式 2011 2012 2013
數量 百分比 數量 百分比 數量 百分比
函件/書信 255 31.7% 273 32% 268 29.9%
電話 235 29.2% 229 26.9% 335 37.4%
親身 197 24.5% 187 21.9% 154 17.2%
電子郵件 106 13.2% 149 17.5% 112 12.5%
傳真 6 0.8% 8 0.9% 5 0.5%
「公署」主動跟進 5 0.6% 6 0.7% 22 2.5%
收案總數 804 100% 852 100% 896 100%

二、案件處理情況

在2013年接獲的896宗案件中,81宗因不屬「公署」職權或資料不足而無法跟進,佔全年收案總數近一成。

2013年收案處理情況

處理情況 數量 百分比
具條件處理 開立調查卷宗 782 87%
非正式途徑處理 33 4%
未具足夠條件處理 81 9%
總計 896 100%

2013年「公署」共接收896宗案件,其中具條件作初步處理的刑事案件有292宗,行政申訴案件604宗1。在刑事方面,截至2013年12月,共有236宗案件已完成偵查(含2012年轉入2013年繼續跟進的部分案件),分別移送檢察院或作歸檔處理。

———
1 部分投訴在開始時已確定為具刑事及行政性質的投訴,其中部分分卷處理,另有5宗案件因投訴人中途放棄投訴而歸檔。

在行政申訴方面,2013年開立的調查卷宗共有604宗,加上2012年轉入及重新處理之前暫時歸檔的個案355宗,全年須處理個案共有959宗,當中有510宗已完成處理並歸檔。經調查後被投訴的部門對投訴涉及的事宜採取完善措施、或接納「公署」的建議而糾正欠妥、不公或違法的程序(環節)超過220宗(部分案件仍在跟進中)。

另外,「公署」全年收到不同性質的查詢個案共1,304宗,其中在刑事或涉及刑事方面的查詢為779宗,屬行政申訴方面的查詢為525宗。

第二部分

與立法會選舉有關的工作

一、反賄選調查工作

因應2013年9月15日舉行的第五屆澳門特別行政區立法會選舉,「公署」早由2012年年底便展開了廉潔選舉的全方位部署工作,確立「重點預防、全力打擊」的策略,調動一切力量,開展各項有效預防和打擊賄選的工作,並與立法會選舉管理委員會保持緊密合作,全力遏止賄選行為的出現,倡導廉潔選風,確保立法會選舉在廉潔、公平和公正的環境下舉行。

在全面評估及分析情報網絡資訊的基礎上,「公署」根據實際情況的改變,適時調整各種打擊賄選的措施,並因應工作需要設立多個內部工作小組,對懷疑涉及選舉的違法和違規行為迅速及時地採取遏止行動,尤其是進入選舉宣傳期後,對一些懷疑有可能構成賄選的行為或活動作出及時提醒及遏止,全力維護廉潔選舉。

由於直選和間選議席的增加,今屆立法會選舉選情更為激烈,在「公署」全力預防和監察之下,有個別人仍心存僥倖,挑戰法律,企圖破壞選舉的廉潔。選舉期間,「公署」共接獲434宗投訴和舉報,其中213宗與選舉有關,主要涉及的內容包括收集提名的方法不正當、偷步宣傳、提供利益或作出職業上的脅迫以影響選民的投票意向、選舉日提供免費交通接送及免費餐飲等。

2013年9月11日,「公署」採取行動,拘捕一名社團職員和一名市民,兩人涉嫌觸犯「賄選罪」,透過承諾提供利益,以影響選民的投票意向。「公署」將案件移送檢察院處理。

「公署」在投票日(9月15日)特別加強監察力度,派遣調查人員分佈各區及各投票站外執行工作,期間截查了49名人士,懷疑涉及非法集會及宣傳、或作出阻礙選民投票的行為等,「公署」已即時作出處理。此外,亦發現有團體擬安排非本地居民在票站附近進行拉票,「公署」馬上介入,及時遏止了違規行為的發生。

投票當日,「公署」共收到46宗投訴及舉報,大部分均與當天投票的情況有關,內容涉及車輛接載選民、包場飲食、電話短訊拉票等。另一方面,「公署」亦特別加強監察網絡上的各類相關訊息,一旦有懷疑賄選的跡象,即時派員到現場調查。

在第五屆立法會選舉中,「公署」充分發揮了「重點預防」作用,在組別未作出違規行為之前便介入處理,及時糾正及阻止,避免了情況繼續惡化。

綜觀整體選舉活動情況,「擦邊球」情況較以往為多,但重大的違法行為較上屆大幅減少,同時,也不諱言,是次選舉反映出不少問題,有些是制度性的問題,有些則是策略上的問題,也有一些與本澳的選舉文化有關,值得社會各界深思。

二、廉潔選舉的宣傳教育和推廣工作

2013年澳門舉行第五屆立法會選舉。為維護選舉的廉潔和公平,「公署」展開了一系列的廉潔選舉宣傳教育和推廣工作。

(一)廉潔選舉專題講座

為向社群大眾灌輸廉潔選舉的意識,「公署」先後為本澳社團、學校等舉辦「廉潔選舉 由你做起」專題講座,主要內容圍繞選舉精神、選舉法、選舉中容易出現的違規情況及相關罰則等,並即場解答市民的問題,冀讓市民大眾知法守法,自覺、自律地以實際行動支持廉潔選舉。「公署」共舉辦了34場廉潔選舉專題講座,參加者達3,845人次,詳見下表:

為社團、學校等舉辦的廉潔選舉專題講座統計表

類別 實體 對象 場數 人數
社團 濠江青年商會 會員 1 40
澳門工會聯合總會 領導層及員工 1 200
民眾建澳聯盟 會員 1 500
草堆六街區坊眾互助會 會員 1 50
澳門街坊會聯合總會 領導層及員工 1 40
社會工作局下環老人中心 會員 1 40
明愛康暉長者日間護理中心 會員 1 70
板營街區坊眾互助會 會員 1 55
街總氹仔社區中心 會員 1 20
筷子基耆康中心 會員 1 60
街總望廈社區中心 / 街總黑沙環社區中心 / 東北區坊眾聯誼會 會員 1 60
澳門歸僑總會 會員 1 100
澳門傷殘人士服務協進會 會員 1 50
澳門南灣西灣街區坊眾互助會 會員 1 60
街總海傍區老人中心 會員 1 50
黑沙環天主教牧民中心 會員 1 40
澳門提柯區坊眾互助會 會員 1 30
工聯台山社區中心 會員 1 100
澳門利民會旭日中心 服務使用者 1 25
鮑思高青年服務網絡司打口家庭服務中心 高一至高三學生 1 30
澳門公務員團體慶祝特區成立週年活動籌備委員會 公務員 1 60
學校 培道中學 高二 1 150
教業中學 高二 1 250
勞工子弟學校(中學部) 高三 1 300
菜農子弟學校 高三 3 106
聖羅撒女子中學(中文部) 高二 1 151
澳門演藝學院舞蹈學校 高一、高三 1 25
濠江中學 高二 1 409
鏡平學校 高一至高三 2 730
其他 廉潔義工隊 義工 2 44
合計 34 3,845

(二)「廉潔選舉 由你做起」戲劇活動

除了舉辦專題講座外,「公署」特別以戲劇表演的形式,向本澳中學生宣傳廉潔選舉意識,透過互動方式引導青少年認識維護立法會選舉廉潔公平的重要性。參與活動的中學生相當投入,積極思考,踴躍回答問題,效果良好。是次活動有10家學校參加,在10場演出中,學生人數達1,721名。

為中學生舉辦的「廉潔選舉 由你做起」戲劇活動統計表

學校名稱 對象 場數 人數
同善堂中學 高中 1 200
澳門演藝學院音樂學校 初二至高三 1 72
粵華中學 高二 1 200
高美士中葡中學 初三、高三 1 224
嶺南中學 高一、高二 1 170
聖玫瑰學校 初二至初三 1 125
培道中學 高一 1 180
聖公會(澳門)蔡高中學 高二 1 194
陳瑞祺永援中學 初二 1 126
教業中學 初三 1 230
合計 10 1,721

(三)「廉潔選舉齊響應」大型戶外綜藝活動

為配合第五屆立法會選舉,「公署」於2013年8月分別在筷子基綠楊花園、氹仔花城公園側和祐漢街市公園舉行了3場「廉潔選舉齊響應」大型戶外綜藝活動,透過表演、攤位遊戲及展覽板,寓教於樂,藉此喚起市民對廉潔選舉的關注和重視。

廉政專員馮文莊出席壓軸的祐漢站活動,他致辭時強調「公署」不偏不倚、嚴格執法、有案必查,全力打擊賄選犯罪,期望選民用手中神聖的一票選出為民謀福祉的賢能,並提醒各候選組別尊重廉潔、公平、公正和公開的選舉制度,共同維護社會的核心價值。

在今屆廉潔選舉宣傳活動中,有多間企業及單位向「公署」提供了大力協助,包括澳門電力股份有限公司、澳門電訊有限公司、中國銀行澳門分行、中國工商銀行(澳門)股份有限公司、大豐銀行、澳門永亨銀行以及廉潔義工隊。廉政專員馮文莊特別在活動上向他們頒發紀念座,以表揚他們積極履行社會責任,推廣本澳的廉潔選舉文化。

(四)出版《贏在公平線上》

因應今屆立法會選舉新登記選民中,有逾萬名為24歲以下的年青人,「公署」為加強向年青一代宣揚廉潔及公平選舉的意識,特別邀請本澳著名作家陳艷華女士統籌策劃,由本澳22位作家、教育界及文化界傑出人士圍繞「公平競爭」這一主題撰寫文章,並輯錄成書,名為《贏在公平線上》。

《贏在公平線上》分為「公平公正 由我做起」、「同線起跑 機會均等」、「生活點滴 見微知著」、「作弊造假 代價沉重」、「看重平等 輸贏放輕」及「公平競爭 豁達人生」六個部分,作者們透過細膩及富感染力的筆觸,以個人的親身經歷或生活上的所見所聞為事例,探討公平公正在競爭環境、選舉制度、為人處事、守法意識等各方面的重要性,期望青少年朋友在閱讀的過程中能有所啟發和感悟,思考公平競爭對社會的裨益,並身體力行共同維謢社會的廉潔、公平和公正。

(五)「維護廉潔選舉」口號創作比賽

為向本澳市民宣揚廉潔選舉的重要性,「公署」舉辦「維護廉潔選舉」口號創作比賽,藉此讓市民在創作過程中,對立法會選舉的公平、公正和廉潔等方面有更深入的反思,進而身體力行,自覺維護選舉的廉潔公平。市民反應踴躍,共有886位參賽者提交逾1,700句參賽口號。

是次比賽由澳門筆會理事長李觀鼎博士、著名作家湯梅笑、資深節目監製龔惠芬、澳門大學中文系助理教授譚美玲博士及「公署」代表歐敏華擔任評委,評委認為參賽口號水準不俗,當中不乏既具創意又能帶出廉潔選舉訊息的作品。比賽更特設「維護廉潔選舉口號人氣王」網上投票,讓全澳市民一起參與評選活動,選出心目中最優秀的作品,共同表達對廉潔選舉的期望。

(六)「廉潔選舉 由你做起」社區及學校巡迴展覽

為加強廉潔選舉的宣傳效果,「公署」與本澳近50個社團合辦「廉潔選舉 由你做起」社區巡迴展暨問答遊戲活動,向各區市民廣泛宣傳廉潔選舉信息。巡迴展以圖文並茂、深入淺出的方式,提醒市民在立法會選舉期間要注意的事項,特別是遇到利誘或脅迫時的處理方法。

「廉潔選舉 由你做起」社區巡迴展合辦社團統計表

社團/機構
1. 澳門望廈坊眾互助會
2. 澳門街坊會聯合總會栢蕙活動中心
3. 澳門街坊會聯合總會──迎聚點
4. 青妍閣──婦聯青年中心
5. 驛站──澳門工會聯合總會屬下服務中心
6. 澳門歸僑總會
7. 福隆區坊眾互助會
8. 板營街區坊眾互助會
9. 宣道堂慈善會社區服務中心
10. 澳門青年聯合會
11. 澳門市販互助會
12. 新口岸區坊眾聯誼會
13. 下環區坊眾互助會
14. 下環浸信會社會服務中心
15. 南西灣街區坊眾互助會
16. 鮑思高青年服務網絡司打口家庭服務中心
17. 澳門中華新青年協會──新部落2
18. 澳門街坊會聯合總會氹仔社區中心
19. 聖公會氹仔青少年及家庭綜合服務中心
20. 循道衛理聯合教會社會服務處氹仔家庭成長軒
21. 氹仔坊眾聯誼會──氹仔松栢之家
22. 工聯離島辦事處氹仔綜合服務中心
23. 婦聯樂滿家庭服務中心
24. 澳門工會聯合總會北區綜合服務中心
25. 澳門工會聯合總會北區職工服務中心
26. 澳門工會聯合總會台山社區中心
27. 工人體育場
28. 澳門街坊會聯合總會樂駿中心
29. 澳門婦聯北區家庭服務中心
30. 黑沙環天主教牧民中心
31. 澳門街坊會聯合總會馬場黑沙環祐漢新邨居民聯誼會
32. 澳門街坊會聯合總會祐漢社區中心
33. 澳門街坊會聯合總會黑沙環社區服務中心
34. 澳門弱智人士家長協進會康樂綜合服務中心
35. 澳門傷殘人士服務協進會
36. 街坊總會望廈社區中心
37. 澳門學生聯合總會薈青中心
38. 澳門街坊會聯合總會青洲社區中心
39. 澳門基督教青年會青年社區中心
40. 澳門街坊會聯合總會青少年綜合服務中心
41. 聖公會樂天倫賭博輔導暨健康家庭服務中心
42. 筷子基坊眾互助會
43. 澳門聾人協會聾人服務中心
44. 青洲坊眾互助會
45. 台山坊眾互助會
46. 循道衛理建華家庭服務中心
47. 民眾建澳聯盟
48. 澳門社區服務協進會
49. 中華青年進步協會

此外,「公署」亦於本澳多間中學舉行廉潔選舉學校巡迴展覽,向學生們介紹廉潔選舉的重要性及注意事項,同時展出早前在「齊讓廉潔夢飛翔」四格漫畫創作比賽中部分與廉潔選舉相關的得獎作品,藉此增強學生對選舉廉潔的共鳴。

「廉潔選舉 由你做起」學校巡迴展合辦學校統計表

學校名稱
1. 培道中學
2. 高美士中葡中學
3. 中葡職業技術學校
4. 濠江中學附屬小學
5. 陳瑞祺永援中學
6. 聖公會中學(澳門)
7. 培華中學
8. 教業中學
9. 培正中學
10. 粵華中學

(七)多渠道宣傳廉潔選舉信息

「公署」還透過多種渠道廣泛宣傳廉潔選舉信息,包括:

1. 開通「2013廉潔選舉」專題網頁,同時配合現時市民的讀取資訊習慣,開發了「廉潔選舉資訊站」手機應用程式(App),以進一步方便市民及時了解和掌握與廉潔選舉相關的各類資訊。

2. 製作《選民廉潔指引》、《廉潔參選十五條》等單張及宣傳海報,派發予各公共部門、機構、社團、學校等張貼,以收宣傳之效。

3. 製作電台廣播劇《廉潔選舉你要知》,在澳門電台播出,藉此提醒社會大眾在選舉活動中須注意的事項,加強市民的守法觀念。

4. 透過各類型廣告,包括報章、電子媒體、熱門的互聯網站、公共地方大型戶外廣告板、公共部門設施廣告欄、公共停車場、巴士廣告等,向市民宣傳廉潔選舉信息,呼籲舉報賄選不法行為,以發揮社會監察作用。

5. 「公署」獲中國銀行澳門分行、中國工商銀行(澳門)、大豐銀行及澳門永亨銀行支持,免費在其櫃員機上播放廉潔選舉廣告,或在銀行櫃枱放置宣傳單張備索。

6. 「公署」獲澳門電力股份有限公司支持,免費隨同電費單寄送廉潔選舉宣傳單張。

7. 「公署」獲澳門郵政局支持,特別製作「2013廉潔選舉」紀念郵戳,加蓋於郵件上,以加強宣傳效果。

8. 特別製作全新的廉潔選舉主題曲《光明路》,藉音樂的傳揚傳遞廉潔選舉信息,呼籲市民守法、拒絕利益誘惑,抵制賄選行為。

9. 製作各種宣傳品,宣揚廉潔選舉信息及反賄選熱線,呼籲舉報任何懷疑賄選的不法行為。

三、2013年立法會選舉的分析與檢討

(一)前言

按照《基本法》第69條的規定,立法會每四年一屆,分別由直接選舉、間接選舉及行政長官委任的議員組成。《基本法》附件二第三款規定:

「三、二零零九年及以後澳門特別行政區立法會的產生辦法如需修改,須經立法會全體議員三分之二多數通過,行政長官同意,並報全國人民代表大會常務委員會備案。」

立法會於2012年7月5日通過第2/2012號決議正式將立法會的議席數目增至33個。按照第10/2013號行政命令的規定,第五屆立法會選舉於2013年9月15日舉行。

每屆立法會選舉期間,由開始至投票當日,整個過程都成為市民關注的焦點,尤其是對選民而言,畢竟這是一個地區的重大政治活動,再加上本地區的選舉文化也受到外來選舉文化影響,而本身的選舉環境、選民的素質與水平、參選人士的訴求及參選方式也出現變化,故每次選舉都有不少新的問題值得注意。

2013年剛完成的選舉就充分反映了這種種情況。

隨着選舉文化的演變、選民素質的提高、政治訴求的增加、社會環境的轉變以及參選及競選方式的改變,是時候對選舉法的若干技術層面作出思考,以免重複歷年選舉時出現的各種問題。這不單影響選舉的質素,也會困擾選民及執法部門,同時亦影響特區政府的形象。檢討應包括下述幾個方面:

(1)- 對參選人士及組別訂定新的要求及規定;

(2)- 加強對助選人員的紀律約束;

(3)- 強化及清晰「立法會選舉管理委員會」(下稱「選管會」)的角色及地位;

(4)- 明確執法單位的職責範圍及執法程序。

* * *

(二)部分技術問題的分析

1. 「立法會選舉管理委員會」的角色與定位

「選管會」的角色主要是統籌及協調同選舉有關的所有事宜,管理整個選舉程序,但現行《澳門特別行政區立法會選舉法》(下稱《選舉法》)依然對許多問題無一個清晰界定,其中包括:

——對於輕微違反的行為,尤其是同違規選舉宣傳有關的行為,特別是在事發時哪個機關可即場介入及作出處理?警察?廉政公署?或是「選管會」?或全部都可以?

——對於一些不涉及賄選,但構成違規宣傳、拉票的行為被勸喻停止,倘仍不遵守,會發生何種後果?

2. 新的宣傳媒體及方式

現行《選舉法》對新的宣傳媒體無訂立任何規管,例如互聯網、Twitter、Facebook、WhatsApp、WeChat等。須知,現代選舉的其中一個特徵就是科技宣傳,虛擬空間的使用已成為選舉戰場爭奪之一,倘法律依然無視這些環境及這類科技手段,則難以確保選舉在正常秩序下進行。各種「擦邊球」的行為必定大量湧現,加上執法機關欠缺充足的法律手段介入,最後的結果大家可想而知。

3. 社團與選舉提名委員會之間的關係

如眾所知,澳門的政治文化相當部分植根於社團文化組成,社團的日常活動如不抵觸法律,一般無須特別規管,但當參與政治選舉時,就須受到一定的約束。例如:參選組別基本上由社團支持,既然如此,在競選期間,如何確保政治社團作出的行為也符合《選舉法》的規定?《選舉法》的規管層面應擴展至這些政治性社團,確保其不會作出抵觸《選舉法》的行為。

其次,應要求提名委員會申報其獲支持的社團,後者同時聲明受《選舉法》規管,否則將會科予處罰,例如一定年期內不得申請公共資助。

另外,現行《選舉法》規定宣傳期只有兩周,是否太短?由提名委員會獲行政公職局確認後至進入宣傳期是否太長?以致不少社團展開「擦邊球」式的宣傳,致令市民對這種情況產生反感。

在法律方面可以考慮調整對參選名單的確認時間,並同一時間公布有關合資格的候選名單,之後第二日立即進入宣傳期,這可避免「偷步」宣傳的情況。

4. 投票日是否可以宣傳?

要求參選人士及助選人員在投票日不作公開宣傳,難度很大。雖然各參選組別會集中在競選總部或設施作「內部」的拉票行為,某些組別也會動員一些在表面上與其無關的人員到「街上拉票」,而參選人士在公眾場合出現已是宣傳方法之一,尤其是當參選人是現職議員,或社會人士,如何認定他們在拉票宣傳?既然無法作出嚴格區分及監管,倒不如公平開放,只須禁止在票站100公尺範圍內拉票,確立明確的尺度供執法單位清晰執法。當然,如一旦引入這個機制,還須制定其他的配套規則。

5. 要求申報在競選期間所派送的紀念品、物品或所提供的服務

每次立法會選舉期間,總有不少助選人員、團體、甚至參選人士提供免費的餐飲、旅遊、娛樂表演等活動,以致往往難以區分是提供利益的競選活動、或單純社團的日常活動,同時也使市民認為這是賄選的一種情況。倘執法單位在證據不充分的情況下介入,可能被指干擾選舉活動,但不介入,情況可能進一步惡化。這種灰色地帶實令人無所適從。

為此,可考慮要求參選組別及其助選團體向有關單位申報其活動及準備派發的「宣傳品」及禮物(紀念品),並申明有關的價格,方便規管。

6. 規管跨境選舉宣傳行為

隨着近年通關便利,出入境方便,不少參選人士將其選舉拉票行為改在鄰近地區進行,甚至涉嫌以提供利益的方式拉票,在法律上如何設立機關打擊這類跨境賄選行為?值得研究,尤其是考慮設立機制,要求鄰近地區執法機關提供協助。同樣地,在鄰近地區的書報刊、互聯網上傳播競選的訊息,如何阻止這些行為?一旦發現,又如何刪除這些訊息?這都是在完善《選舉法》時所面對的挑戰。

7. 加強對參選人的規管

按照現行《選舉法》的規定,即使在競選期間作出違規的行為,也很難會導致參選人承擔刑事責任,因為在一般情況下由其助選人士作出各種宣傳拉票行為,甚至賄選行為,一旦被查獲,甚少牽連到參選人,故有必要要求參選人好好管束其助選人員,尤其是不應作出各種賄選行為,故可以考慮:

—— 在參選期間涉嫌賄選而被調查的參選人士將無刑事豁免權,至於其他犯罪(同選舉無關),可以考慮保留其刑事豁免權,而且一旦被法院判處罪名成立,即使已就職,也會被褫奪其議員資格。

8. 供競選宣傳的地方

「選管會」每屆選舉時會按《選舉法》的規定將競選活動的地方公平地分配予各個參選組別,但各參選組別、助選團及支持的社團都會在其他地點舉辦競選活動,這些活動有時在半公開、非公開、或純私人的地方舉行,例如大廈的公共地方或公司的某些場所,往往引起部分選民或住客不滿,繼而導致出現不少投訴,每屆選舉都例必出現這種問題,應否考慮對主辦競選活動的團體及負責人作出規管?例如須事前申報,以便由相關單位提早通知場所的人士,尤其是受影響的人士,否則這些人往往是在舉辦活動開始時、或在進行期間才知悉,根本無機會提出反對,結果就是又將矛盾推向政府部門。

* * *

(三)結語

澳門特區成立後先後舉行了五屆立法會選舉,過往出現的用現金買票、提供免費飲宴的情況已大為收斂,這反映出社會在演變,制度在完善,選民的廉潔選舉意識也在提升,但如果制度未能跟上社會及科技發展的步伐,在舊問題未解決、新問題又不斷湧現的情況下,會對選舉文化及制度造成一定衝擊,最終受害的是社會、是各位市民,而社會就因此負上沉重的代價,這都不是澳人的期望。為此,我們希望《選舉法》的研究和修訂工作能儘早展開,因為這是同社會及政治制度息息相關的議題,需經社會討論及尋求社會的共識,並聽取執法部門的意見,否則2017年立法會選舉又會面對同樣的問題。千里之行,始於足下,應好好把握時間,未雨綢繆。

第三部分

反貪工作

一、舉報及立案數字

2013年「公署」收到涉及刑事性質的舉報案件共481宗2,當中具備條件作初查的刑事舉報案件有264宗,加上前一年轉入的92個卷宗3,全年須處理刑事舉報案共356宗。

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2 部分投訴同時具行政違法及刑事舉報的內容,故一宗投訴案可引致開立刑事調查卷宗及行政申訴卷宗。
3 在統計上這些案件無列入2013年之處理案件數目內,因所涉及的調查措施及處理結果具一定的特殊性,其中部分案件在完成刑事調查後轉為行政申訴案跟進。

2013年開立194宗調查卷宗,與2012年相比增加不大,私營部門的賄賂初查案有98宗。

在刑事方面,共有236宗案件已完成偵查(含2012年轉入2013年繼續跟進的案件),分別移送檢察院或作歸檔處理。

2011-2013年刑事案收案統計比較表

統計數據 2011 2012 2013
收案總數 804 852 896
刑事舉報 398 477 4814
具條件處理的刑事案 182 297 264
開立刑事調查卷宗 112 183 194

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4 與註釋2同。

二、經「公署」偵辦的部分案件撮要

個案一:

「公署」根據所掌握的情報,於2013年4月10日採取行動,拘捕一名蕭姓監獄公務員,在其身上搜出一張電話買賣收據及預備購買的電話清單。結合其他證據,該公務員涉嫌長期在收受他人利益的情況下,多次利用職務之便,將違禁品帶入囚倉供囚犯使用,其行為涉嫌觸犯「受賄罪」。

經調查,一名在囚人士疑為犯罪集團的幕後操縱者,長期及多次通過電話與外界聯繫,安排不同人士將款項存入各指定的「賭波戶口」,再安排另一批人士從戶口提取現金,並以迂迴曲折的方式將現金交到蕭姓公務員手中。

在澳門監獄的配合下,「公署」採取行動,在獄中相關囚室搜出多項重要證物,並對多名囚犯進行筆錄詢問。證據顯示,上述疑為犯罪集團主腦的囚犯,多次在取得蕭姓公務員帶入獄中的手提電話後,以高於市價8至10倍的價錢將該等電話轉售予其他在囚人士。相關涉案團伙長期透過高度隱密及迂迴曲折的手段,有組織性地進行金錢及電話交收。

調查期間,有人承認長期收受金錢利益,應囚犯的要求購買手提電話,並利用職務之便將電話帶入監獄。

此外,「公署」繼續跟進有關調查工作,發現另一名在囚人士涉嫌與該蕭姓嫌犯合作,於獄中把有關違禁品高價出售,從中獲取豐厚利潤。綜合賭波戶口及國內銀行戶口的資料,發現至少從2012年起至案件偵破止,該等戶口合共曾被存入超過港幣二百萬元,而涉嫌賄款則超過港幣四十萬元。

在澳門監獄的配合下,「公署」採取行動,在監獄內搜獲二十部懷疑涉案的手提電話及配件,並扣押了懷疑犯罪所得的二十多萬元,相信有關犯罪團伙的違法行為已持續一段頗長時間。

個案二:

「公署」揭發衛生局一名醫生涉嫌觸犯「偽造文件罪」及「濫用職權罪」。案中嫌犯涉嫌沒有嚴格遵照衛生局就門診及處方藥物流程所訂定的守則,濫用公立醫院醫生的身分不實開出藥物處方。

經調查,「公署」發現最少在2010年1月至2012年12月期間,嫌犯在衛生中心為病人進行門診時,長期及多次違反醫生門診及處方藥物守則,開出與病人實際服用種類及數量不符的藥物,其中涉及糖尿症狀、降血糖、降血脂、消炎、抗鼻敏、抗生素等用藥,超出的份量由幾十粒至過百粒不等;「公署」亦發現嫌犯處方的部分藥物並非由病人領取,而嫌犯更利用特定人士的醫療咭為其他人士處方藥物。

另外,「公署」在調查過程中還發現,嫌犯沒有按照局方的規定為求診病人繕寫清晰及詳細的病歷記錄,在違反規定的情況下多次使用手寫藥物處方單,而部分手寫藥物處方內容殘缺不全,例如欠缺受藥人身分資料和所處方藥物的用藥方法等。此外,「公署」亦發現嫌犯還曾為已離境的澳門病人處方藥物。

「公署」將案件移送檢察院處理,並通報衛生局,要求立即採取檢討措施,以確保醫療資源不被違法及違規濫用。

個案三:

「公署」揭發一名公職人員涉嫌觸犯「詐騙罪」。嫌犯涉嫌利用自己的病史,多次在醫院覆診時佯裝病患持續嚴重,自2013年1月至4月期間,連續以同一手法騙取醫生簽發病假紙,從而取得93日病假。

經調查發現,嫌犯自2010年開始因腰椎問題在醫院求診,並分別在2011年及2012年以腰背痛為由,向所屬部門申請調職內勤工作。經仁伯爵綜合醫院健康檢查委員會檢查,顯示嫌犯的病患並未至於不能負責派遞工作。至2013年1月,嫌犯開始利用自己的腰椎病史,故意在醫院骨科醫生面前表現腰背異常疼痛,令醫生相信其病況嚴重而簽發十多日病假供嫌犯休息,嫌犯在緊接着病假完結後便往覆診,再以同樣手法連續騙取病假,由2013年1月至4月,嫌犯只上班9日。實際上,嫌犯於病假期間仍能行動如常地每天往返內地,並曾經與友人在內地開長途車自駕遊,以及前往東南亞旅遊。

調查期間,嫌犯承認故意騙取病假,「公署」將案件移送檢察院,並通報嫌犯所屬部門作出跟進處理。

個案四:

「公署」偵破一宗涉嫌偽造文件及騙取政府資助的案件,嫌犯為本澳某研究學會理事長(亦為本澳某大專院校的副教授),涉嫌遞交不實資料以騙取政府資助。

據調查,本澳某研究學會於2012年下半年舉辦一場關於博彩的研討會時,曾向澳門基金會、社會工作局、經濟局及嫌犯所任職的大專院校等多個政府部門申請資助,並且成功獲批。另外,還向五家博彩公司募集贊助經費,共獲撥款達澳門幣30萬元。綜合實際的收支,有關研討會的全部收入,包括與會者的註冊費、政府及博彩公司的贊助,合共為澳門幣73萬多元,而實際支出則為澳門幣47萬多元。換言之,該學會舉辦是次研討會,實際錄得澳門幣26萬多元的盈餘。

然而,該學會理事長按照1月9日第54/GM/97號批示規定,向澳門基金會及社會工作局提交活動後報告時,卻訛稱只收到博彩公司6萬元的贊助(而非實際的30萬元),導致就整個活動而言,有關學會變相錄得4千6百多元的赤字。

「公署」經調查發現,該學會理事長侵佔主辦是次活動所剩餘的24萬元贊助款項,同時涉嫌向澳門基金會及社會工作局作出不實申報,以避免政府部門要求其退還先前獲資助的款項,其行為涉嫌觸犯「偽造文件罪」及「詐騙罪」,「公署」已將案件移送檢察院。

個案五:

「公署」於2013年8月30日拘捕一名治安警察局出入境事務廳的廖姓現役警員,嫌犯懷疑透過出入境事務廳的電腦系統,偽造一名內地旅客的出入境記錄,涉嫌觸犯「濫用職權罪」及「偽造技術註記罪」。

調查發現,一名內地沈姓旅客於2013年7月初入境澳門,其往來港澳簽注為「壹次性」,僅獲批准逗留澳門7天。涉案警員為延長該名旅客的逗留期間,於其逗留期屆滿前,透過出入境事務廳的電腦系統,偽造該名旅客已離境的記錄,並於同一分鐘內再輸入其入境記錄,以延長該旅客7天的逗留期。其後又以相同手法,偽造出境及入境的記錄,再次延長了該名旅客7天的逗留期。

至2013年8月初,該名旅客離境時,被當值警員發現其「壹次性」簽證不可能在該期間有多次出入境記錄,於是將該名旅客攔截及查問。期間,廖姓嫌犯試圖以電話及短訊方式要求當值警員放行。

調查期間,有人承認在出入境事務廳的電腦系統內輸入不實的出入境記錄,及要求其他警員協助放行該名旅客。

案件被揭發後,「公署」發現治安警察局在其內部調查程序中有欠完整,包括任由廖姓嫌犯因病缺勤而未有為其錄取口供、案卷中並未就嫌犯之違法行為定性為觸犯何種刑事罪行,以及沒有將涉案警員轉為嫌犯身分等。「公署」已將案件移送檢察院處理。

個案六:

「公署」於2013年9月11日偵破一宗涉及第五屆立法會選舉的賄選案件,共有兩名嫌犯涉案,其中一人為社團何姓職員,另一人為黃姓市民,兩人懷疑透過承諾提供利益,以影響選民的投票意向。

「公署」經調查,發現在社團擔任職員的何姓嫌犯曾親自致電其社團會員,要求於投票日支持某候選組別,並通知當日可往某酒樓享用免費餐飲,之後提供免費車輛接載他們前往投票站投票。另外何姓嫌犯亦指使黃姓嫌犯按照他所提供的社團會員聯絡名單,協助致電名單上的會員。

根據調查所得,兩名嫌犯曾致電100多名社團會員,企圖藉承諾提供利益以達至影響選民投票意向的目的,其行為涉嫌觸犯《立法會選舉法》中所規定的「賄選罪」,案件於2013年9月13日被移送檢察院處理。

個案七:

在2013年9月15日中午,網絡上流傳「台山一酒樓外有疑似組頭集體對名單打電話,一同行中年男子手持大疊五百元現鈔」的消息,並配以數張市民拿着一疊五百元鈔票的照片。

「公署」對此極為重視,即時派員前往該酒樓調查,但並沒有發現任何賄選的跡象或線索。為及時遏止涉嫌選舉違法行為,「公署」調查員成功接觸拍攝該輯照片的人士。經了解,照片是由一名傳媒工作者所拍攝,「公署」隨即邀請該名人士協助調查,以便取得更多具體的資料。

該名傳媒工作者表示其本人並沒有親眼目睹有金錢交收的情況發生,只是拍下那名中年男子點算鈔票時的照片。其後,該傳媒工作者並沒有向有權限部門舉報,只是將該輯照片上載至相關媒體網站上。

為進一步了解真相,「公署」亦邀請了在有關照片中一同聚集的其中兩名人士協助調查,證實有關聚集者為本澳某社團派出的義工隊成員,當時該等人士被分配進行不同的任務,包括致電社團會員提醒於當天履行公民投票義務,另外亦有義工手持工作人員表格,負責安排工作人員的膳食及分批到票站投票事宜。

此外,「公署」亦邀請當時在場目睹事件的另一名傳媒工作者到「公署」錄取口供。

個案八:

「公署」在調查一宗私營部門賄賂案時,揭發本澳一間酒店在向政府申請聘用外地僱員的過程中涉嫌提供不實資料,涉案嫌犯為該酒店的兩名高層行政管理人員,有關行為涉嫌觸犯「偽造文件罪」。

「公署」在調查本澳一間酒店涉嫌串謀勞務公司索取外地僱員回扣的案件時發現,該酒店曾多次向人力資源辦公室申請輸入服務員或侍應等薪酬較低的工種,但未獲全數批出外勞配額。於是,酒店便轉向申請輸入薪酬較高的工種配額,再利用此類高薪配額去聘請低薪工種外勞,以從事服務員或侍應等職位。由於高薪配額與低薪配額之間存在薪酬差額,故酒店首先按法律規定,將高薪配額勞動合同訂定的月薪存入低薪外勞的銀行帳戶,然後與一間勞務公司串通,強迫外勞每月向酒店退還薪金差額,涉及的外勞每人每月差額為澳門幣數百至5千多元不等。

經調查發現,自2011年至2013年4月,涉案的兩名酒店高層先後8次向人力資源辦公室辦理申請輸入外地僱員及續期手續時,虛報所聘外勞擔任的職務及獲發的薪金,以騙取政府批出及維持該酒店的高薪外勞配額。此外,兩名嫌犯為隱瞞以高薪配額聘請低薪外勞的不法行為,懷疑向財政局誇大申報2010年度至2012年度外勞的全年薪金,上述行為涉嫌觸犯「偽造文件罪」。

調查期間,涉案酒店的另一名高層行政管理人員對「公署」的工作採取極不合作態度,包括故意迴避「公署」的聯絡,以及多次在沒有合理解釋下缺席到「公署」提供資料,阻礙「公署」的調查工作,其行為涉嫌觸犯「違令罪」。「公署」已將有關案件移送檢察院處理。

個案九:

「公署」偵破一宗交通事務局職務主管涉嫌濫用職權的案件,涉案公務員懷疑在執行職務期間,向駕駛學校索取及收受不正當利益,涉嫌觸犯「濫用職權罪」。

「公署」經調查後發現,一名駕駛學校的外勤人員於今年農曆新年期間前往交通事務局辦理申請手續時,該局的一名公務員向該名外勤人員暗示要求利是及糖果,有關駕駛學校遂於翌日透過上述外勤人員向嫌犯給付了14封每封100元的利是及一盒朱古力。嫌犯自己留下其中兩封利是,並將其餘12封分派給部門的其他同事。

涉案公務員負責統籌交通事務局駕駛執照及車輛事務的工作,亦會親自處理駕駛學校申請的事宜,在執行職務上擁有法定權力。嫌犯在執行職務期間向辦理申請手續的駕駛學校人員索取利是及禮物,其行為涉嫌觸犯「濫用職權罪」。

「公署」將案件移送檢察院處理,同時通報交通事務局,以便有關部門對涉案公務員以及其他收受利益的人員展開紀律程序。「公署」亦要求交通事務局採取切實有效措施,加強內部管理,提升人員的廉潔操守,防止同類事件再次發生。

個案十:

「公署」揭發政府部門一名主管人員涉嫌濫用職權及偽造文件,擅自將政府車位長期留置,讓親屬停泊私人車輛,期間更偽造泊車證。「公署」將案件移送檢察院處理。

涉案嫌犯擔任主管工作超過十年,負責部門的財政及財產管理,包括負責分配及管理部門轄下分佈於全澳各區約一百個車位。自2012年年初開始,一個位於中區的車位被該部門收回後處於空置狀態,涉案嫌犯得悉後,沒有按既定程序向直屬上級報告及將空置的車位重新分配,反而利用其職權將車位留置,之後提供予其親屬使用,允許後者長期停泊私人擁有的汽車及電單車;同時嫌犯更私自製作虛假的泊車證,以擺放在涉案的私家車上,方便順利佔用政府車位,其行為涉嫌觸犯「濫用職權罪」及「偽造文件罪」。

事件被揭發後,涉嫌人在回覆「公署」查詢的公函中隱瞞涉案車位的存在,企圖掩飾有關不法行為。嫌犯的行為除觸犯刑法外,亦違反了公職人員的基本義務,故「公署」已通報相關部門,要求對有關人員的行為展開紀律程序。

個案十一:

「公署」在調查一宗公務員涉嫌受賄案時,揭發本澳兩間管理公司的同一股東涉嫌觸犯「偽造文件罪」及「詐騙罪」。嫌犯懷疑在向政府申請工作收入補貼時虛報僱員的工作收入,騙取政府的工作收入補貼。

政府於2008年1月推出臨時措施,向低收入的永久性居民發放工作收入補貼,以紓緩他們的生活壓力。符合資格的人士如每月工作不少於規定的時數以及每季工作收入不超過12,000元或每月工作收入不超過4,000元才可以申請,由政府向申請人補貼每季總收入與澳門幣12,000元之差額。政府於2013年將每季或每月工作最高收入的申請要求分別調高至澳門幣14,100元及4,700元。

案情顯示,涉案嫌犯自2012年1月起為其名下兩間管理公司的15名管理員及清潔員申請工作收入補貼,但該批員工於申請有關收入補貼相關月份的薪金明顯超出政府規定的工作收入標準,部分僱員的薪金甚至高出2千多元。嫌犯在申請表上填報員工的薪金低於工作收入補貼規定的金額,從而令員工的申請獲批及獲發放有關補貼。

根據調查,嫌犯自2012年1月至2013年5月,先後5次向財政局為員工申請工作收入補貼,在所遞交的合共42份申請表中虛報員工的工作收入,騙取政府的工作收入補貼金額逾澳門幣11萬元。此外,嫌犯向財政局申報職業稅時亦虛報有關員工於2012年度的年收入,意圖隱瞞員工的真實收入,有關行為涉嫌觸犯「偽造文件罪」及「詐騙罪」。

「公署」將案件移送檢察院處理,並通報財政局,要求有關部門加強資料查核和監管工作。

個案十二:

「公署」偵破一宗任職土地工務運輸局(下稱「工務局」)的公職人員涉嫌偽造文件及詐騙的案件,涉案者共三人,包括一名姓李的職務主管。資料顯示,該名李姓職務主管與一名吳姓公務員涉嫌長期以「代打咭」的方式,協助一名黃姓公務員於辦公時間內離開工作崗位,製造虛假出勤記錄及在辦公地點執行職務的假象,藉此逃避不合理缺勤的責任,同時詐騙工資,騙取金額超過澳門幣五萬元。

「公署」調查後發現,上述黃姓公務員自2010年以來,慣性於辦公時間內離境進入內地,總數超過140日。當中,涉嫌被「代打咭」的日數多達96日,涉案人亦承認曾多次為他人以「代打咭」方式製造不實的出勤記錄。

另外,調查期間亦發現,有人在涉案的「工務局」辦公地點存放大量的私人物品,當中包括40多個雀籠及10多隻雀鳥。「公署」將案件移送檢察院,同時就有關情況向「工務局」作出通報,要求其加強對人員的管理。

個案十三:

「公署」揭發一宗涉及私營領域的賄賂案,拘捕了6名嫌犯,包括2名廚師及4名供應商人員。案情透露,自2012年底,本澳一間餐廳總廚聯同一名廚師涉嫌在採購餐廳食材過程中,多次收受3間供應商的賄款,接收質量差以及不符合餐廳要求的食材,涉及供貨額超過澳門幣20萬元,有關行為涉嫌觸犯《預防及遏止私營部門賄賂法律》。

「公署」調查發現,一間位於路氹城區某大型酒店商場內的外資餐廳聘用本澳一名男子為餐廳總廚,負責協助餐廳選定食材供應商等工作。期間,該名總廚曾要求供應商提供額外金錢利益,作為獲得接納供貨的回報。

自2012年底,3間負責提供鮮肉、凍肉及蔬菜的供應商,先後多次向該總廚提供了額外利益,並曾向餐廳提供質量較差或未符合要求的食材。雖然曾有其他廚師就食材質量反映不滿,但最終因總廚介入而無需退貨。至於不符合餐廳要求的食材,部分改予職員食用或被丟棄,導致餐廳蒙受損失,已證明的供貨額超過澳門幣20萬元。

該餐廳總廚涉嫌收受供應商不當利益,違反其職務上的義務,涉嫌觸犯《預防及遏止私營部門賄賂法律》中的「受賄罪」。另外,餐廳的其中一名廚師曾協助總廚接收供應商的金錢利益,為案中從犯。至於3間食材供應商,包括公司負責人及職員共3男1女,則涉嫌行賄。「公署」將案件移送檢察院處理。

個案十四:

「公署」接獲舉報,指財政局一名負責送文書的職員,經常於每日早上回到部門「打咭」後外出吃早餐,另於每日中午1時下班前提早將其汽車駛至財政局停車場的出口處後再返回部門「打咭」下班,以節省排隊出車的時間,故要求「公署」跟進處理。

經調查發現,該人員於每天早上「打咭」後便會外出到財政局附近的咖啡室吃早餐,每次逗留約1個小時,有關情況已維持至少3年以上。另外,有關人士亦承認每當輪候到財政局內部停車場的停車位時,會在上午1時下班前約15分鐘將其汽車駛至停車場的出口處後再返回部門「打咭」下班,有關行為已持續2至3年。以上兩項行為涉嫌違反《澳門公共行政工作人員通則》所規定勤謹義務。

由於案件不涉及刑事違法行為,「公署」將案件歸檔,並將有關情況通報財政局,要求局方對有關人員的違紀行為依法提起紀律程序。

個案十五:

「公署」接獲A地產公司舉報,指職員B接洽了一名香港買家,該買家承諾認購一樓盤樓花單位後,B謊稱該宗交易是經由C物業公司介紹所得。按照「行規」,A地產公司需要向C物業公司付樓價3%作為佣金,然而C物業公司為職員B父親所開設,同時職員B擔任C公司的行政管理機關成員,懷疑職員B的有關行為涉及貪污及其他不法行為。

經調查後發現,上述的香港買家是主動聯絡C物業公司另一股東認購樓花單位,經介紹才與A地產公司職員B接洽。因此,按「行規」A地產公司與C物業公司需簽訂合作協議書,以確定兩公司間的佣金分配問題。過程中職員B並無欺詐A地產公司,而使其產生財產損失,故此,職員B的行為並沒有觸犯「詐騙罪」或《預防及遏止私營部門賄賂法律》規範之「受賄罪」。

由於有關樓盤正處於訴訟階段,發展商與獲委託的A地產公司及其他合作的地產公司之間的佣金問題仍存在爭議,A地產公司仍沒有按照上述協議書之規定,給予C物業公司樓價3%的佣金。然而,有關問題屬民事追討問題,非「公署」的職權範圍,故將案件歸檔。

個案十六:

「公署」接獲舉報,指本澳某社團的一名社工A涉嫌透過不實申報資料詐騙社會工作局(下稱「社工局」)的資助。

調查發現,有關社團是一間受「社工局」資助的社會服務機構。「社工局」以資助該社團舉辦活動的方式關懷社區中的獨居長者,而該社團每月需向「社工局」提交報告及報銷開支。A涉嫌虛構為獨居長者舉辦活動,透過偽造的開支單據向「社工局」報銷開支。

調查期間,A承認偽造開支單據及詐騙「社工局」資助,其行為涉嫌觸犯「偽造文件罪」及「詐騙罪」。2012年10月18日,應「公署」要求、並按照《刑法典》的相關規定,「社工局」局長對A提起了書面告訴,案件移送檢察院處理。

然而,「社工局」於2013年10月22日,向法院提出撤訴,理由是嫌犯已向局方表示後悔及承認錯誤,並向局方歸還詐騙款項。法院認可「社工局」撤訴,案件最後作歸檔處理。

個案十七:

「公署」接獲投訴,指某政府部門的一名職員A違反公務員不得兼任的義務,自2010年起開始經營網購公司,在各地購買物品,然後再轉售予購買人士。2010年至2011年期間,A長期在辦公時間內利用部門的電腦處理其私人銷售業務,更多次將貨物帶返辦公地點包裝,並在辦公時間內到郵政局投遞包裹。另指,A與朋友合夥開設美容院,屬隱名股東。

經調查,證實A有份參與其姐夫X開設的一間有限公司,並透過社交網站以網店方式進行經營及銷售活動(包括經營網絡及實體店的護膚品銷售),證明其在未獲部門的批准下從事私人業務,有關行為涉嫌違反公職人員不得兼任的義務。此外,倘A確曾在2010年至2011年期間,利用上班時間處理私人銷售業務及往返郵政局投遞包裹,涉嫌違反公職人員的勤謹義務。

由於未發現有公務員實施貪污犯罪,故「公署」將案件歸檔,並向A所屬部門通報有關兼職的事實,以便該局對A提起紀律程序。局方覆稱未有證據證實A於2010至2011年期間在上班時間處理私人業務,又指A承認確曾有一次幫姐夫看顧店舖,偶爾一次並不構成違反專職性義務,故此作歸檔處理。

個案十八:

「公署」接獲舉報,指澳門新花園泳池的工作人員私自將泳客的入場票收起來轉售圖利。

「公署」經調查,發現泳客購買門票時,售票員基本上都會撕下一張全新的入場門票給泳客,而泳客會持即日的全新門票進場(持月票進場者除外)。調查期間,並未發現如舉報所指有工作人員利用職權,私自將收到的入場票收起來再轉售圖利的跡象和證據,「公署」將案件歸檔。

個案十九:

「公署」接獲投訴,指本澳某學校於2011年期間進行擴建校舍工程的公開招標,有關工程項目由教育暨青年局(下稱「教青局」)資助,該校校長懷疑屬意將該項工程判予其熟稔的競投承建商,有違反《預防及遏止私營部門賄賂法律》之嫌。

調查結果中未有跡象顯示該學校校長或其他職員屬意將該項工程判予競投承建商,惟調查發現,該學校就有關工程項目所展開的公開招標程序中,出現許多程序上的瑕疵,例如:開標委員沒有在每間競投公司所提交的回標文件上簽名作實,以及公開開標會上沒有向與會者宣讀各競投者的投標價及工期等,有關招標程序的瑕疵會存在不公平的現象,容易讓各競投者合謀報價,損害學校的利益。

「公署」將本案有關私營賄賂部分作歸檔處理,另就「教青局」在審批學校資助工程有監管不足及招標守則不完善的部分完成分析報告後,要求「教青局」作出相應跟進。

個案二十:

「公署」接獲投訴,指某大廈兩名小業主分別兼任該大廈的業主委員會主席及理事,他們未經其他業主同意,將該大廈的大部分工程判予一間工程公司,懷疑二人與該工程公司的東主有利益輸送的情況。

經調查,未有實質證據顯示該大廈業委會主席等與獲判工程公司東主之間存在觸犯《預防及遏止私營部門賄賂法律》的違法行為,且基於投訴人在投訴後放棄行使告訴權,故「公署」將案件歸檔。

個案二十一:

「公署」接獲投訴,指懷疑本澳某花店定期大量走私受管制的蘭花入澳,再以高價轉售予酒店及其他花店圖利,當中懷疑涉及賄賂負責監管蘭花入口部門公職人員的行為。

蘭花是本澳受入口管制的植物,需取得經濟局發出的進口准照才可入口。據調查,證實涉案花店東主在2011年至2013年間,約每周一至兩次在沒有申報的情況下偷運蘭花入澳,每年共偷運約幾千株蘭花,以供應予多間酒店圖利,涉及利潤達40萬多元,而調查所得排除了有公務人員牽涉在內。

由於未發現存在貪污跡象,故「公署」將案件歸檔,並通報有權限部門(經濟局及海關),要求對相關行政違法行為作出跟進,其中經濟局已於2013年9月完成調查程序,對上述花店東主科處約澳門幣8萬元的罰款。

個案二十二:

「公署」接獲舉報,指本澳某大酒店H之採購部於2013年度之「新鮮粉麵及點心類」報價邀請存在各種不規則情況,較以往的詢價單不同,懷疑其中一個投標者X與採購部之間存在利益輸送。投訴亦指,澳門各大酒店及酒樓食肆貪污問題嚴重,當中涉及不少著名的大酒店及大型商舖。

據調查顯示,H酒店之採購部並沒有違反內部採購指引,而自2012年起採購部亦就製作詢價單方面進行改革,加上負責2013年「新鮮粉麵及點心類」詢價單的採購員當時僅擔任了該職位約6個月,缺乏實際採購工作經驗,因此很有可能是因為詢價單製作方面之改革,以及詢價單負責人之轉換而引起不同見解。

關於舉報採購部及餐廳人員或與供應商人員存有不正常關係,由於投訴人未能提供具體時間及實質證據,加上投訴人並不知悉採購部就詢價單製作之內部改革情況,故的確很容易令投訴人誤會有違規情況出現。至於投訴人所指的酒店及酒樓食肆存在貪污問題,由於其所述內容均是傳聞得知、或酒店方面已知悉相關事宜並已進行內部處分,並沒有行使其告訴權,故「公署」將案件歸檔。

個案二十三:

「公署」接獲舉報,指澳門廣播電視股份有限公司有職員以私人名義或透過家人名義開設製作公司,競投政府部門或私營部門的廣告或節目製作項目,又以臨時工的方式聘用澳廣視的同事,及擅取電視台的攝影器材供其私人所開設的公司拍攝之用。

經調查顯示,有關私人公司所用之機器均為自家之器材,並不存在擅取澳廣視攝影器材自用的情況。至於涉嫌兼職或以私人名義開設製作公司的投訴,屬員工紀律及不競業義務問題,處理權限屬有關電視台,「公署」無權介入。

就員工紀律及不競業義務問題的投訴,「公署」轉介至相關電視台,以便作出適當處理。其後電視台回覆表示已作出內部調查及告誡相關員工,同時要求員工聲明其並無實際參與私人公司業務或造成與公司不當競爭的情況,如有開立私人公司的部分員工則聲明相關公司已結業(或正在處理取消商業登記的手續)。

個案二十四:

「公署」接獲舉報,指本澳一間製衣廠的東主在過去十多年來涉嫌不實地申報部分員工的實收工資,以助員工免繳職業稅。投訴人又指,該製衣廠東主曾主動向員工表示可代為虛報收入,以便規避繳納職業稅之義務,但須將省得的稅款與製衣廠對分,並懷疑有公務員從中協助。

經向已離職的員工查證,彼等表示無聽聞公司可協助少報職業收入,及要求將所省得之稅款與公司對分;經查證財政局稅務資料,員工均有如實申報及繳納職業稅;另經核實,員工所申報之入息與實際收益基本相符,故並不存在虛報情況。

調查期間,發現該製衣廠隨着本澳製衣業的經營環境轉差開始息微,至2008年底,製衣廠將約十多名本地長工解僱,且沒有對他們作出合理賠償,相關案件已由法院審理並作出裁決,但由於廠方已沒有任何財產可予法院作出執行,故至今賠償問題仍沒有進展,被解僱者仍未獲得任何賠償。事實上製衣廠早年已變賣所有廠房及資產抵債,至今仍拖欠銀行不少債務,而作為東主之一的被舉報人亦已於2010年去世,故製衣廠已沒有資金支付薪金或賠償。

由於並未發現製衣廠的負責人或職員作出刑事不法行為,故「公署」將案件歸檔。

個案二十五:

「公署」接獲某大廈小業主投訴,指該大廈的管理委員會帳目不清,在管委會帳目中未有列明已向小業主們成功追回的欠繳管理費的去向,懷疑有人從中將所收取之管理費據為己有,並指管委會每年額外收取行政費,投訴人對該筆費用存有疑惑,懷疑有人私下攤分有關款項。

調查發現,有關屋苑每座大廈的大堂均有張貼詳細的管理費開支明細,各住戶透過有關報表均能大致了解每月的管理費收支狀況,當中包括歷年欠繳的管理費用收入明細,每月的管理費收入中哪一部份屬於追回的歷年欠繳的管理費用及所收得的總金額均一目了然,且聘有獨立核數人核數及建立電腦帳目,並非如投訴人所述那樣混亂。至於管委會行政基金款項方面,經查證,因當年管委會並沒有周全地考慮住戶知情權的問題,故過去一直忽略了將管委會行政費的開支明細另行張貼於大堂,以供各住戶知悉。倘若管委會有適時張貼有關收支明細,相信足以釋除住戶的疑慮,而調查期間亦未有發現投訴所指懷疑管委會將行政費開支重複計算及侵吞行政費的情況。

由於並無發現投訴所指的任何不法情況或任何私營賄賂情況,故將案件歸檔。

個案二十六:

「公署」接獲舉報,指一名任職政府部門的重型車輛司機A涉嫌在未獲上級批准的情況下,在工餘時間從事兼職的士司機工作。

「公署」經調查證實A確有駕駛黑色的士。雖然A並未向所屬部門申請於下班後任兼職的士司機,但由於A以散位合同方式受聘,性質上並不屬於公務員或服務人員,故此並不能直接適用《澳門公共行政工作人員通則》中的紀律制度,然而,基於被舉報人的職務是駕駛車輛,而兼職駕駛的士會減少其休息時間,容易影響日間工作的精神狀態和專注力,所以兩者明顯屬不相容的活動,故「公署」將個案通報A任職之部門,其後有關部門回覆表示經簡易調查程序,決定與A解除合同。

個案二十七:

「公署」接獲舉報,指某政府部門的一個附屬單位的一名員工W利用其負責處理員工出勤記錄的職權,每逢自己遲到時就故意不打咭,並於事後以「忘記打咭」等理由於自己出勤記錄中作備註,以避免遲到記錄的出現,並懷疑有上司包庇。

經調查後,發現W確存在遲到及不打咭情況,平均一個月有一至兩次,出勤記錄則為「上班忘記帶智能咭,已填寫簽到紙」。經翻看過去一年的閉路電視記錄,發現W確實只是因經常無帶工作咭而無法打咭,而並非為了逃避遲到的紀律責任,且W每次均有如實上報所遲到的分鐘數,故其行為不存在刑事成分。

然而,倘員工經常不打咭將導致出勤監察形同虛設,經向有關政府部門反映情況,部門回覆指已責成主管加強對員工的出勤記錄意識。

由於相關部門已作出處理,故「公署」將案件歸檔。

個案二十八:

「公署」接獲舉報,指某局職員B及其配偶於多年前購買一個單位,由於該大廈幾乎大部分業主,包括B在內,都沒有做契(買賣公證書),該物業在登記局的資料中未能顯示實際擁有者,故B憑此能成功欺騙政府,獲得經濟房屋。

翻查房屋局於2012年12月14日發出的公告,內容為通知B等澳門居民選購經濟房屋。與舉報人所提供的舉報內容相同。「公署」致函房屋局索取資料,局方回覆表示B及其配偶沒有向該局提出經濟房屋的申請,亦非已獲局方許可購買或已簽定經濟房屋單位買賣預約合同的另一家團的申請表所載成員。可見房屋局公告上的B僅為與被舉報人同名同姓的人士,舉報人極有可能誤會為同一人。

由於舉報內容與事實不符,且未發現有公務員實施刑事犯罪或違紀行為,故「公署」將案件歸檔。

個案二十九:

「公署」接獲舉報,指任職於A酒店的花藝部經理沒有對B鮮花供應商供應之有問題鮮花要求退貨或更換,反而將原由另一鮮花供應商C供應之鮮花改為B供應商供應,以及大量向B供應商採購鮮花,懷疑當中存在利益輸送。

經調查,發現B供應商及C供應商自2008年起一直是A酒店指定之五家鮮花供應商中的其中兩家。約於2010年初,C供應商因不滿A酒店的鮮花驗收程序過於嚴格,停止向A酒店供應鮮花,因此由B供應商取代了C供應商。此外亦了解到花藝部經理並沒有權力指定採用哪一個鮮花供應商,而是須得到花藝總監及營運部副總裁的批准。

事實上,A酒店花藝部對所有供應商一直採用相同且嚴格的驗收程序,即使B供應商亦曾被花藝部經理就供貨質量問題多次要求退貨。由於調查發現舉報與事實不符,故「公署」將案件歸檔。

個案三十:

「公署」接獲A餐廳東主舉報,指其餐廳之大廚收受B供應商回佣,作為故意允許B供應商向A餐廳不按訂貨數量供應食材的回報,且在向餐廳介紹內地勞工時收取勞工的入職介紹費。

經調查,發現B供應商提供的食材並非由大廚專職驗收,大廚也有授權其他餐廳員工驗收,所以假如大廚收受B供應商的利益而作為故意允許供應商向A餐廳不按訂貨數量供應食材的回報,不可能會讓其他員工進行驗收。

而A餐廳遺失食材,並不能證實是簽收時缺少,或是簽收後才缺少,如果是簽收後才遺失,便不是大廚因收受利益所作出受賄行為,而是一般的盜竊罪,此部分並非「公署」的職權範圍。

由於調查期間A餐廳已結業,沒有條件作出進一步追查。投訴人僅從餐廳員工中得知餐廳食材無故遺失而作出上述猜測,而經調查,並沒有發現任何客觀證據證明大廚收取回佣。此外,餐廳大廚任職A餐廳期間,餐廳並沒有聘請任何內地勞工,因此也沒有出現投訴所指大廚收取勞工介紹費的事宜,故「公署」將案件歸檔。

個案三十一:

「公署」接獲一名大廈業主舉報及房屋局之轉介,指某屋苑的管理委員會主席A在電梯維修工程的招標程序中帳目交代不清、工程價格前後不一、向業主集資的金額與工程價不符,懷疑有人從中收受不法利益。

經調查發現,由於該屋苑之電梯問題日趨嚴重,必須儘快進行全面維修或更換,故A於2013年初發起成立管理委員會,通過召開業主所有人大會,獲大多數業主贊成並選出管理委員會的委員。期間在房屋局人員的見證下,對屋苑的電梯翻新進行開標及投票,最後選出B公司作為電梯的承判商,工程價為澳門幣五百多萬元。由於電梯工程的項目眾多,屋苑管理委員會與B公司為加強電梯的安全性,曾就零件安裝上作出修改,致使最後的工程價較原報價增加了澳門幣四萬元。「公署」對該屋苑的電梯工程招標文件、會議記錄及帳目等進行分析,發現帳目記錄仔細清晰,當中沒有發現可疑之處,而超過85%業主支持屋苑進行電梯更換工程。

基於調查所得與舉報不符,亦沒有發現任何違法行為,故「公署」將案件歸檔。

個案三十二:

「公署」接獲舉報,指一名物業管理公司主管A在一項商場內部裝修工程的招標過程中,將其他投標公司之報價透露予中標公司知悉,懷疑A主管違反《預防及遏止私營部門賄賂法律》之相關規定。

由於A主管為該公司在澳門的最高負責人,故「公署」向其母公司之香港股東索取相關招標及評標文件資料。在分析有關資料及進行問話後發現,A主管根本沒有參與有關工程的評標及判標工作,最終判給是由母公司之股東經商議後決定,不存在舉報人所述的情況。此外,該公司股東對下屬職員十分信任,公司股東表明即使發現任何職員涉嫌觸犯《預防及遏止私營部門賄賂法律》相關規定,亦不會行使告訴權,故「公署」將案件歸檔。

三、跨境案件協查及司法協助

(一)外地反貪機關請求協查

2013年,外地執法機關請求「公署」協查的案件共6宗,其中5宗是由香港反貪機關請求協查,另外1宗由泰國反貪機關請求協查。當中有5宗已完成,另有1宗尚在跟進中。請求的內容主要是協助搜證及聯繫相關人士。

(二)「公署」請求外地反貪機關協查

2013年,「公署」要求外地協查的案件共5宗,其中4宗已完成,另有1宗尚在跟進中,當中主要透過內地及香港的反貪機關提供協助。

第四部分

行政申訴

一、概述

在2013年,「公署」繼續依法履行其行政申訴的職責,對公共部門的行政程序及決定的合法性合理性作出監察,在提升行政效率及依法行政方面發揮其應有的監督功能。

在過去一年,針對政府部門的行政申訴個案仍超過六百宗,其中大部分為不滿部門執法方式或其行政決定,2013年的投訴個案呈下述特徵:

(1)跟進特區政府推行中央招聘,故在實施前不少行政部門都先行招考所需人員,但在處理招聘問題時不少環節仍考慮欠周,引致投訴個案仍然不少;

(2)同部門的執法及管理有關的投訴集中在治安執法、交通事務、市政、房屋及工務方面。

綜合資料,不難發現引發投訴的「風險點」集中在下述幾個方面:

(1)行政部門的不作為、拖延、有法不依或執法不嚴;

(2)行政部門的管理方式滯後;

(3)主管部門對本身職務的認識程度不夠,或適時、準確及有效的決策能力未如理想。

綜合分析投訴個案的類別及內容,結論為:治安執法、衛生醫療、交通事務、經屋和社屋及市政是引起投訴最多的領域,而個案所揭示的問題依然離不開處理程序及方法失誤,對法律的認識不足,行政決定失誤及拖延,公務管理流程及決策未跟上社會發展的要求,在某些情況下決策的失誤更是致命傷。

本報告主要從下述幾個方面分析及總結2013年「公署」在行政申訴領域的工作,包括:

(1)求助個案的數目及性質;

(2)公布常見、或具教育意義的部分申訴個案,供大眾知悉,以喚起民眾對維護自身權益的意識,亦藉此鞭策行政機關及冀以此為鑒。

二、求助個案的數目及性質

「公署」在2013年處理的個案情況為:

• 查詢個案:525宗

• 申訴個案:959宗(其中604宗為2013年接收的投訴)

【註:2013年開立的行政申訴調查卷宗為604宗,加上2012年轉入的355宗個案,全年須處理的個案共有959宗,其中510宗已完成。】

2013年「公署」共接收525宗求助(諮詢)個案,比2012年的586宗輕微下降。總結去年的求助個案,仍以公職制度、交通違例、違法工程、市政、勞資糾紛等事宜為主,當中涉及交通事務、違法工程及民政總署權限事宜方面的查詢數字則輕微上升。

2013年「公署」處理的行政申訴個案所涉及的範疇:

涉及內容 數目
公職制度   104
■ 人員權益 29
■ 紀律問題 25
■ 人員聘用 23
■ 內部管理 27
勞工事務 / 人力資源   10
■ 勞資糾紛 9
■ 外僱 1
土地工務   40
■ 違法工程 30
■ 物業使用監管 4
■ 工程准照及驗收 4
■ 土地批給 2
市政   44
■ 環境衛生 11
■ 行政准照 8
■ 市販 8
■ 占用公地 4
■ 動物 2
■ 公共設施 8
■ 其他 3
交通事務   35
■ 交通規劃 20
■ 公共運輸 11
■ 車輛/駕照 4
公務採購   8
紀律部隊的管理及執法   43
教育   17
醫療衛生   17
政府資助   11
公共事業監管   11
立法會選舉   28
資訊提供   8
社屋/經屋   10
噪音   7
大廈管理   7
體育   4
鈔票發行   4
社會援助   4
消防安全   4
個人私隱   3
社保   3
消費權益   2
身份證明   2
其他程序失當   20
非「公署」權限   64
■ 刑事範疇5 21
■ 私人糾紛 43
總數 510

———
5 這堿O指經行政程序後發現也涉及刑事成分,但又不屬「公署」的職責範圍,故歸檔或轉其他途徑處理。

2013年行政申訴範疇的求助諮詢個案所涉內容大致為:

涉及內容 數目
公職制度   128
■ 人員權益 35
■ 公職義務 31
■ 紀律問題 29
■ 內部管理 20
■ 人員聘用 13
土地工務   12
■ 違法工程 9
■ 公共工程 3
勞工事務/人資辦   29
■ 勞資糾紛 23
■ 外僱 3
■ 非法工作 3
交通事務   11
■ 公共運輸 4
■ 車輛/駕照 4
■ 交通規劃 3
市政   27
■ 環境衛生 11
■ 行政准照 8
■ 占用公地 2
■ 小販 2
■ 其他 4
紀律部隊的管理及執法   33
稅務   11
廉潔操守指引   33
公務採購   13
社屋 / 經屋   13
醫療衛生   12
立法會選舉   9
社保   6
個人私隱   6
居留權   5
政府資助   3
教育   3
大廈管理   4
出生/物業登記   4
資訊提供   3
身份證明   3
社會援助   4
「公署」權限及職能/其他   41
其他程序失當   33
非「公署」權限   79

■ 刑事範疇
■ 司法範疇
■ 私法問題
■ 私人糾紛

36
17
19
7
總數 525

在處理投訴時,「公署」基本上採取各種即時及有效的方法,最常見的為審閱文件及直接提出改善措施,使問題儘早獲得解決。雖然行政機關在面對「公署」的分析報告、建議或勸喻時態度有所轉變,較過去變得積極及多表示接受建議,但真正的落實措施、或妥善解決問題的方法往往未見即時推出,在某些情況下甚至堆砌理由,嘗試迴避問題,致使矛盾激化,有時更未見主管人員承擔應有的責任。

2013年行政申訴個案處理結果大致如下:

處理方法/結果 數目
經「公署」調查及分析後歸檔 423
被投訴部門自行解決後「公署」歸檔 23
因非「公署」職責範圍的投訴而歸檔 64

三、開立陳訴卷宗、調查分析及發出勸喻

對於「公署」接獲的投訴,基本上採取簡易及直接的方法處理及分析──按行政申訴方式處理或按刑事法律展開調查。

對於行政申訴個案,「公署」堅守辯論原則:確保投訴人及被投訴部門對投訴有作出陳情及解釋的機會,並因應案件的特殊性及需要,要求相關人員到「公署」作出解釋或澄清、提交補充材料等,之後,「公署」對投訴個案作全面的事實及法律分析,最後作出有關結論:存在違法情況,則明確指出,並要求有關部門作出處理,有需要時,「公署」亦提出改善建議。

第二個可能性是投訴理據不足,未見行政部門違法或失當,故「公署」將投訴歸檔。

第三個可能性是在處理投訴過程中,被投訴部門自行處理有關問題,並獲投訴人同意及接納,在此情況下,「公署」亦將投訴歸檔。

以上為處理行政申訴時慣用的方法及常見的結果,惟在某些特殊情況下,「公署」會因應需要而採用其他處理方法。

在處理行政申訴的過程中,首重為事實清晰及明確,說理部分切題及理據充分,法律觀點明確及具說服力,正確適用法條,最終目的是確保依法行政及保障市民的合法權益。

四、部分行政申訴個案撮要

為使公眾了解「公署」在2013年處理的、屬行政申訴範疇的投訴個案的情況,「公署」選取了部分與民生息息相關、且為人關注的個案節錄分析,一方面,提高公共部門在處理這些個案時的觸覺及應有的依法處理水平;另一方面,讓公眾知悉公共部門在處理這些個案時的不當之處,冀能發揮警醒作用,同時喚起市民維護自身權益的意識。

個案一:

大學員工宿舍和房屋津貼問題

「公署」於2013年6月接獲投訴,內容包括:

1. 澳門大學不理會所適用的法律,只在其內聯網而不在《澳門特別行政區公報》或其網頁公布其規則,以逃避政府、「公署」或審計署的監督。

2. 澳門大學的房屋政策在以下方面違反法律規定:

a. 員工宿舍方面:

1)學術職位的據位人由上至下得到優待,以致其他人被推至名單的最後;

2)單身的高層學術人員可得到3房的單位,低層的學術人員及行政人員,連同配偶及3名子女卻只可以得到1房的單位;

3)海外招聘的僱員沒有根據法律獲校方提供單位入住,只得到稍多一點的薪俸點;

4)在澳門特區擁有物業並不阻礙在新校區得到公共房屋;

5)根據第1/91/M號法令,租金應相等於薪俸的2%至3%,視乎單位有否配備傢俱,但澳門大學的租金為薪俸的5%,同時,為保護高層學術人員,上限為900薪俸點的5%。

b. 房屋津貼方面:澳門大學沒有按第2/2011號法律向人員支付房屋津貼,而對薪俸較高的人員支付較多的津貼。

針對第1項投訴,澳門大學依法為一擁有本身的機關及財產的公法人,享有學術、紀律、行政、財政及財產的自主權,並得制定內部規章及規條以規範其管理和運作;若有關內部規章及規條並不對外產生效力,依法母須公布於《澳門特別行政區公報》內。資料顯示,澳門大學訂定有關住宿制度及房屋津貼的內部規章及規條已分別得到校董會及校長的批准及通過,且校方已將有關內部規章及規條公布於該校的內聯網內,暫未見澳門大學有關的處理有行政違法或失當之處。

針對第2項投訴,澳門大學解釋,該校現時確立的住宿制度旨在吸引更多高水平且有豐富教研經驗的資深教員在校內留宿與學生進行「社群教育」(即以職級為主導,並按家團成員數目加分,而不僅以申請人的家團人數作為分配宿舍的標準,並於2011年為宿舍租金設定上限),以貫徹落實該校四位一體的教育模式。另校方認為該校的住宿制度是為實踐教學目的而制定,不是一種針對生活需要的社會福利,故並沒有排除擁有自置物業者入住員工宿舍,以免只有非本地教員留宿與學生交流,有違該校平衡發展本地文化和多元文化的教育方針。此外,為提升澳門大學在人力資源市場上的競爭力,校方將房屋津貼的金額劃分為3個組別,並透過調升房屋津貼的金額,拉近不獲分配在校住宿者與在校住宿者的住宿成本。在調整房屋津貼後,即使從外招聘的員工沒有獲分配校內住宿,彼等所需自行負擔之校外住宿租金與校內住宿者所需負擔之租金亦基本相若。

經「公署」分析,暫未見校方現行的住宿制度及房屋津貼有偏離其發展方向及教育理念之處,故將個案歸檔。

個案二:

須依法保障員工權益

投訴人於2011年1月向「公署」投訴,指澳門理工學院(下稱「理工」)處理其2010/2011學年第一學期教學時間表、將「學生問卷調查報告」上載於「理工」網頁及學校放假期間全職教員須填交聲明留在澳門之「申報表」三項事宜上存在行政違法或失當,並提出合共14項指控。

「公署」為此展開調查及分析,結果如下:

1. 關於教學時間表處理之12項指控,經「公署」調查分析,並無實質資料佐證;

2. 關於「學生問卷調查報告」涉及個人資料保護的指控,經轉介專責部門處理後,該部門認定有關處理不存在違反《個人資料保護法》的情況;

3. 關於「留澳申報表」一事,「理工」解釋乃考慮到寒、暑假期間一般不會進行教學活動,故因應實際需要豁免全職教員按其坐班時間表「回校」工作,但並非豁免彼等提供工作。如工作需要,彼等仍有義務「按照正常坐班時間『回校』提供工作」。為作出提醒,故校方要求彼等填交「申報表」以聲明在相關期間留澳候命、履行職務。至於按正常程序申請年假者,則毋須填交「申報表」。換言之,全職教員如不提交「申報表」,在寒、暑假期間便須按坐班時間表如常「回校」工作。

「公署」分析認為,在勞資關係中,上班時段即使僱主無具體安排工作,員工亦有義務在指定的地點及時間處於候命狀態。如非屬年假或公眾假期,全職教員在寒、暑假期間依法應如常上班。校方基於學校放假關係,採取彈性處理,因應情況批准教員無需「坐班」,而要求教員須確保工作需要時、接到通知下「按照正常坐班時間『回校』」履行職務,此要求未見違法。

然而,「申報表」採用在相關期間「將留在澳門」之行文,且理事會第11D/CG/2002號決議要求「在學校放假期間……當教員本身需要離澳時,必須填報假期表,作為年假處理」,不難使人理解為「在學校放假期間,凡離澳者便須作年假處理」。

事實上,非放年假之教員有權自由支配上班時段以外之時間,如上班時段以外之時間亦不可離澳,否則有關期間須作年假處理,此做法實有悖常理,亦欠法律依據。

再者,根據《基本法》第33條的規定,澳門居民享有出入境自由,而根據《基本法》第43條的規定,在本澳境內的非澳門居民依法也享有出入境自由。而在理事會第11D/CG/2002號決議的前提下,「申報表」載明申報人須聲明在寒、暑假期間「將留在澳門」,如此內容,難免使人有限縮其權利之感。

「公署」遂向「理工」闡明立場,「理工」覆稱已廢止理事會第11D/CG/2002號決議的相關規定,且「申報表」亦刪除了須留澳的行文。投訴人所質疑的事宜已獲解決。

另一方面,「公署」在處理個案過程中,亦依職權跟進下列事宜:

1. 「理工」就「學校單方更改教學時間表的合法性」之解釋錯誤適用法律依據

按照法律規定,校方可單方更改教學時間表,惟「理工」所持依據值得商榷。「理工」覆稱,基於投訴人一半工作時間不受上下班時間的限制,「其工作並不完全屬於固定上下班時間」,因此,不適用《勞動關係法》第34條的規定;並認為投訴人的工作時間更切合《勞動關係法》第35條所規定的「不受上、下班時間的限制」。

經「公署」分析,投訴人在「理工」乃從事教學工作,且「理工」與其簽訂之工作合同載明:投訴人同意遵守「理工」訂定的工作時間表,及應遵守《澳門理工學院人事章程》(下稱《人事章程》)第88條所規定的義務,並受「理工」所適用的紀律約束。

而《人事章程》第88條規定的義務是「服從指接受和執行其合法的上級為工作事宜及法定方式發出的命令」,可見投訴人的工作非屬《勞動關係法》第35條1款所規定的「無上級監督的學術或研究工作」。

再者,工作合同並無依照《勞動關係法》第35條2款的規定載明投訴人不受上下班時間限制,反而註明投訴人同意遵守「理工」所訂定的工作時間表。

實際上,如投訴人的工作屬「不受上、下班時間的限制」,「理工」根本毋須就投訴人之教學及「坐班」工作編制時間表。況且,按「理工」覆函所言,「投訴人涉嫌未按照學校所制定的時間表上課,甚至私自調課……本院已為此提起了紀律程序」,這些均引證投訴人並不適用《勞動關係法》第35條不受上下班時間限制的規定。

由此可見,就投訴人工作時間表之合法性,「理工」覆函解釋所持依據在法例適用方面有誤。

2. 「理工」提供予教員「簽署作實」之工作時間表所採用之格式化用語引致相對人產生不必要的誤會

根據投訴人提供、學校要求其簽署之教學時間表副本,當中有「本人(投訴人姓名)同意以上之工作安排(另行)I,(投訴人英文姓名), agree with the above job assignment.」之印刷體字樣。

「理工」採用「同意/agree」詞語作格式化處理,投訴人據此理解為校方要求其就該時間表簽署「同意」便不足為奇。如此理解,教員因工作時間表未能配合個人生活安排,而不願意在有關時間表上簽署以表「同意」,亦未見悖理。

考慮到「理工」要求教員在收到有關教學時間表後簽署,僅旨在提示對方按「表」落實執行相關教學及「坐班」的工作,而非取得彼等之同意,故「理工」有必要修改有關之格式化字句。

「理工」接納「公署」的意見,並修改了有關用語,並承諾日後注意相關法例的適用問題。

3. 「理工」涉嫌錯用提供服務合同聘任兼職教師,致使彼等在公眾假期補課無超時工作報酬,且工作收益須作為「以自由職業制度」從事活動之收益報稅

經「公署」了解,「理工」承認有以提供服務合同聘任兼職教師,且彼等在公眾假期補課無超時工作報酬,原因係:1)按合同約定工作量和實際教學時數支付報酬;2)《人事章程》不適用於兼職教師,因該章程第30條規定,「理工」的工作人員必須以全職制進行工作。另一方面,按照「理工」的理解,根據《職業稅規章》第5條的規定,教師可屬於第二組納稅人的身份在本地區自資從事自由及專門的職業。

經分析,「公署」認為是否存在勞動關係,並非取決於所採用的合同方式或名稱,而是取決於雙方有無從屬關係。換言之,即使「理工」與兼職教師訂立「提供勞務合同」,只要彼此之間實際上存在等級從屬關係,便具勞動關係,受《勞動關係法》及《人事章程》規範。

另一方面,《澳門理工學院教職人員章程》(下稱《教職人員章程》)第34條規定:「澳門理工學院人事章程的有關規定亦適用於理工學院的教職人員」,雖然《人事章程》第30條規定了「理工」之工作人員須以全職制進行工作,惟《教職人員章程》並無訂明該章程提及之「教職人員」僅指全職教職人員,且根據該章程第21條的規定,《人事章程》應適用於與「理工」之間存在從屬關係之兼職教師。

基此,「理工」以《人事章程》第30條有關「專職性」的規定為依據,一律排除該章程適用於兼職教師的做法值得商榷。

此外,教師須否循「自由及專門職業」制度申報工作收益,取決於其是以「自資」方式從事教師活動,抑或「以僱員身份替他人服務」,並「同時替不能被視為其僱主的他人」從事教師活動,而非單純取決於職業種類——教師。

有司法見解及學說認為,是否具有「從屬關係」,須從六個方面作出考量,包括:工作時間是否由僱主決定、工作地點是否由僱主指定、生產工具是否由僱主提供、薪酬以是否工作過程計算、僱主是否有領導權,以及僱主是否有紀律懲戒權。

基此,「公署」去函「理工」陳明上述考量要素,並要求其按該等要素指出以兼職教師在實務工作上與以個人勞動合同聘任的全職教學人員的具體區別、有關事實及法理依據。

「理工」函覆指其與兼職教師之間並不存在等級從屬關係,因為1)上課時間一般由彼等決定;2)彼等之薪酬以時薪計算;3)對於彼等在課堂上的教學模式,基於學術自由原則,「理工」實行不干預政策;4)合同並無有關紀律責任方面的規定,「理工」對彼等並無紀律懲戒權。又指「教職人員」與「兼職教師」的根本區別在於前者尚須兼顧非教學工作,「理工」對「教職人員」之領導權及指揮權體現於彼等履行非教學工作方面。

經比照「教職人員」及「兼職教師」之合同範本,後者單純教授特定專門科目,而「教職人員」尚須兼顧其他非教學工作,兩者在職務/職責方面有着顯著的不同。

「兼職教師」自主工作,「理工」對其無紀律懲戒權,彼等按實際提供工作的時數取得報酬的前提下,暫未具資料足以引證「理工」以提供服務合同聘用「兼職教師」有違法之處。

基此,就「兼職教師」在公眾假期「補課」而無超時工作補償方面,根據合同規定,薪酬乃按實際提供教學的時數計算,故未見「理工」之處理違法。

至於「兼職教師」須循「自由職業制度」申報其工作收益一事,無資料顯示此乃「理工」強制要求。

4. 「理工」向經其批准在外兼職之全職教員收取該兼職報酬的百分之十作行政費用

《行政程序法典》規定,行政程序屬無償,但法例特別規定除外,因此,如「理工」向經其批准在外兼職之全職教員收取費用,便應有相應的法例依據。

資料顯示,「理工」收取有關費用之依據是:《澳門理工學院章程》第1條第1款、第14條第1款j)項及l)項,以及《教職人員章程》第22條第7款及第27條的規定。

根據上述規定,全職教員負有「專職」義務,除非經院長明確批准,又或屬法定之例外情況,否則「不可擔任學院以外的任何工作」;而且全職教員依法只可收取法定薪酬,僅在法定例外的情況下,方可收取其他薪酬,例如經理事會及/或院長批准、經技術暨學術委員會確認具學術或技術水平、且不影響工作穩定性之「兼職」所得報酬。惟從上述規定未能得出「允許全職教師為學院以外的機構提供一些收取報酬的合作,理工學院收取10%的行政費用……」之結論。

事實上,全職教員為「理工」以外之機構提供服務,既有可能係根據「理工」與有關機構所簽署的協議書或合同,亦有可能係基於個人原因。如屬前者情況,乃由「理工」安排,即已獲「理工」同意,按理有關教員無需另行申請批准「兼職」。基此,有理由相信申請時須同時聲明同意支付「行政費用」之情況屬基於以個人理由而提出之「兼職」申請。

「理工」稱向有關人員收取行政費用,原因之一係「理工」為彼等提供服務,例如為其填寫審計署所要求的格式表格。的確,根據第5/2007號審計長批示及該批示附件的相關規定,享有行政或財政自治權的部門或機構必須在每年特定期間向審計署填交「兼任其他職務的人員表」。惟按上指批示,無論是否全職教員,有關兼任其他職務之資料,「理工」均須填報。基此,「理工」以「提供填報服務」為由向經其批准在外兼職之全職教員收費,便對彼等有欠公平。

再者,根據《澳門理工學院章程》第1條第2款的規定,「理工」的收入必須遵守法定原則,而全職教員為「理工」以外之機構提供有酬服務,如果此服務非由「理工」與該機構經協定或合同所生,則不屬「理工」之活動,「理工」向彼等所收取之兼職報酬百分之十之費用,便不可納入第49/91/M號法令第7條a)項所規定之「活動所得收入或學院本身的收益」。

儘管「理工」欲藉收取費用以「避免全職教師過多地把精力放在學院工作之外,影響學院正常教學工作,體現全職教師的專職性」,惟是否「收費」與有關教員是否「過多地把精力」放在「兼職」之工作上並無必然聯繫。更何況「收費」實質上加重了有關教員之負擔,涉及彼等之權益,非純屬「理工」內部之行政管理事務,有關事宜已超逾《澳門理工學院章程》第14條第1款l)項規定所賦予理事會的權限。

由此可見,「理工」要求經其批准為學校以外之機構提供有酬服務之全職教員繳交行政費用,以及該費用金額與有關服務之報酬掛鈎之做法並無法律依據。

惟「公署」立場未及向「理工」陳述,在跟進本案期間,「理工」於2012年3月回應立法會議員之書面質詢時,已明確提到「理工」於2011年11月已暫停此做法。

綜上所述,基於「理工」已就「公署」所發現之涉及違法或不當事宜採取措施更正,同時未有事項需「公署」繼續跟進,故將個案歸檔。

個案三:

免逾處罰程序時效

「公署」於2012年11月接獲投訴,指衛生局預防及控制吸煙辦公室(下稱「控煙辦」)向違法吸煙的市民發出罰單後,未有對不交罰款的市民、遊客進行強制徵收,質疑「控煙辦」的做法對自願繳交罰款的本澳居民及遊客不公。

經「公署」查證,衛生局確未有將逾期未繳罰款的個案轉交財政局稅務執行處進行強制徵收。

衛生局回覆稱「控煙辦」在處理行政違法程序時,須嚴格按照法例進行,以免出現程序上的瑕疵。局方表明正積極跟進,並已陸續寄出有關的處罰決定通知書及強制徵收的證明書。

《預防及控制吸煙制度》生效快將2年,而10月4日第52/99/M號法令《行政上之違法行為之一般制度及程序》第7條第1款訂明「科處處罰程序之時效,自作出違法行為之日起經過兩年完成」,故「公署」認為,若衛生局未能就未繳罰款的個案作出處罰決定,便有可能令《預防及控制吸煙制度》生效之初所檢控的個案會因時效完成而導致追討罰款的權利消滅。為此,「公署」致函促請衛生局應注意處罰程序的時效。

及後,經「公署」再向衛生局了解,得悉局方已逐步就違法個案作出處罰決定,並將逾期未繳罰款的個案移送財政局稅務執行處,且亦未有個案因追訴時效完成而導致未能處罰的情況。基此,「公署」將個案歸檔。

個案四:

當局須確保公共設施運作正常

投訴人於2012年11月向「公署」投訴,稱其妻子帶同嬰孩於2012年11月某日約15時經關閘口岸出境,乘搭升降機離開時升降機失靈,按升降機內的警鐘求救,惟因聲量太小無人覺察,且升降機內沒有對講機,導致其妻兒被困達45分鐘,投訴人對此不滿並希望當局妥善保養有關設備,防止類似情況再度發生。

經分析,現行法例未對樓宇內升降機之緊急求助設備(例如設置對講機、警鐘聲量等)有任何要求,然而,考慮到有關升降機位處屬公共設施之關閘出入境大樓供公眾使用,有關求助設備不足或未能發揮功能,有可能危及使用者的安全,故「公署」介入跟進。

經「公署」了解,警員約於當日15時30分接到求助訊息後即時到場處理,並通知消防救護員及相關升降機專業公司派員到場協助,而該等人員亦於通報後約15分鐘內到場跟進。

警方雖配備升降機鎖匙,但「因恐防隨便打開升降機門會出現更嚴重的後果」,在未明瞭升降機突然失靈之肇因的前提下,貿然打開升降機門可能會存在一定危險,相信由相關專業人員處理較為穩妥,故當時警員沒有在接報後隨即打開升降機門之做法未見悖理。此外,對於有關設備的維修保養,當局亦有既定的處理機制,由專責的專業公司技術人員每星期到場檢查維修,而有關升降機內亦已裝設有閉路監視系統。

考慮到延遲救援之主因乃警報器鳴聲過小,且事發時警方基於人手問題未能即時從閉路監視系統發現狀況,為此,當局向「公署」表明已採取措施密切注視有關系統對升降機監控畫面的情況,並已將關閘邊境大樓出入境大堂全部升降機之警報器接駁到該邊境站警司處值日室內,且在升降機門外安裝了「閃燈、鳴聲器」,以便警方第一時間得知求助訊息,及時提供協助,相信該等措施有助避免日後再發生類似之情況。

基於當局已採取措施予以改善,故「公署」將個案歸檔。

個案五:

須依法對超時間工作作出補償

「公署」於2012年5月收到投訴,稱仁伯爵綜合醫院醫生依法每月超時工作上限為72小時,惟實務上,超出上限時數的超時工作卻從不獲補償。投訴人過往經常超時工作,而且超逾法定上限時數,但考慮到此乃所屬科室人手不足所致,亦服從有關安排。然而,科室主任在早前人手充足的情況下仍安排其進行超逾法定上限時數的超時工作,經向主任表達不滿但不果,故要求「公署」介入處理。

早於2009年,「公署」曾處理過一宗類似投訴:院方影像科員工為參與「牛奶計劃」而可能受三聚氰氨影響的學童進行掃瞄檢查,故被要求提供超時工作,但衛生局以超時工作有上限為由,不向彼等發放相應的超時工作補償。「公署」認同行政公職局的見解:法例對公務人員提供超時工作的時數設定上限,旨在禁止部門要求公務人員提供超過上限的超時工作,但並非為補償設定上限,倘公務人員在超逾上限時數後仍按部門要求提供超時工作,依法有權獲得補償。有關個案經「公署」介入,衛生局最終向相關人員作出補償。

按投訴人所言,局方是次似有重蹈覆轍之嫌。基於「公署」辦案必須遵守辯論原則,確保投訴方與被投訴方皆有陳述的機會,故「公署」去函衛生局了解,惟局方遲遲未作回應。

期間,投訴人再聯繫「公署」,稱其早前在上報超時工作紀錄以安排補償時,註明要求對超出法定超時工作時數上限的6小時安排補休,但人事處人員將文件退回投訴人,指其不應作出相關註記,投訴人遂向人事處主管了解,後者堅稱「超逾法定超時工作上限沒有補償」,並要求其刪去相關註記

據「公署」了解,過往院方與各醫生達成共識:超逾法定上限的超時工作無需補償。投訴人的事件發生後,院方已下達指令,減少超時工作,故原則上已不存在超逾法定上限時數的情況,即使確有需要,亦會安排相關醫生「補時」,另院方已向投訴人作出「補時」安排

應「公署」要求,衛生局在覆函中指出,院方領導層已指示相關科室主任合理安排人員的輪值工作、超時工作及休假,以確保科室的正常運作;另局方會密切監控超時工作的安排,確保不超逾法定上限時數;即使出現緊急事件且人手不足,亦會先取得相關人員的同意後方作出逾上限時數的超時工作安排,並依法作出補償。

由於局方已對「超逾法定上限時數的超時工作不予補償」的違法處理採取了糾正措施,所投訴的事宜已獲解決,故「公署」將個案歸檔。

個案六:

經濟房屋之保養責任

「公署」於2013年5月接獲投訴,稱湖畔大廈業主須於承建商提供保養期間承擔保養責任,並指交通事務局未有對外公布大廈停車場留用車位之安排,要求「公署」介入。

經向房屋局了解,局方表示湖畔大廈是特區政府以公共工程承攬制度方式興建之經濟房屋,故承建商須在兩年保固期內,對工程本身材料或施工瑕疵引致的維修承擔維修責任。對此,根據十一月八日第74/99/M號法令核准《公共工程承攬合同之法律制度》,當中規定承建商須在一定期間內,對除去工作物倘有之瑕疵承擔責任,該期間亦即房屋局所指之保固期。然而,根據《民法典》及八月二十一日第79/85/M號法令《都市建築總章程》之規定,分層建築物之所有人,本身須對大廈日常管理承擔責任,尤其對大廈妥加保養,以維持建築物能被正常使用,有關保養與承建商提供之保固不同。

就投訴人指稱須繳交保養費,局方表示此乃管理公司按照《民法典》規定將每月管理費中抽取10%作為共同儲備基金,目的是為應付日後大廈非預見性巨額開支,而毋須另行收取。

另一方面,經向交通事務局了解,局方表示原定於相關申請單位完成留用車位申請後統一張貼通告,但現時已於停車場入口及收費處附近張貼有關通告。

由於未見房屋局有行政違法或失當之處,而交通事務局亦已張貼通告,故「公署」將個案歸檔。

個案七:

教育機構報名機制及預留學額問題

「公署」於2012年11月接到市民投訴,稱其大清早到旅遊學院排隊報讀A課程,院方職員在上午9時開始接受報名,但在完成首4名輪候者的報名手續後便表示18個學額已報滿。學院後來應投訴人要求作出解釋,指由於網上報名者不使用持續進修計劃金額修讀課程,故較快完成手續。投訴人不滿自己輪候多時,較諸網上報名者「付出」更多,但卻未能成功報名,遂去函社會文化司司長反映其對旅遊學院課程報名機制的不滿。

其後,投訴人收到旅遊學院的覆函,稱學院對熱門課程採用「先登記、後抽籤、再報名」的處理方式,但按過往的經驗,A課程不會即時「爆滿」,故採用「網上」及「前枱」並行的報名方式,又表示院方將定期檢討課程的報名方式。投訴人不滿旅遊學院的回覆,要求「公署」介入。

與此同時,「公署」又接獲投訴,指旅遊學院在其開辦的每一課程中,均預留兩個入讀名額予員工,讓彼等半價報讀,有欠妥及不公之虞。

經了解,由於院方要求有意使用「持續進修發展計劃」資助金額支付學費者必須「親臨」報名,相關手續頗為耗時,且一名職員在同一時間僅能為一名報名者辦理手續,完成後才能為第二名報名者辦手續;而網上報名由於不涉及資助金額的使用,相對而言需時較少,且多人可透過不同的電腦設施同時報名,在多人競逐入讀名額的情況下,親臨報名的成功率便會遠遠不如網上報名。

「公署」認為,旅遊學院就非熱門課程同步受理「親臨」及「網上」報名的做法,會令有意使用資助金額者(必須親臨報名)順利報名的機會較諸自費者(可網上報名)大大降低,有妨礙「持續進修發展計劃」的執行及落實計劃宗旨之虞。

其後,旅遊學院規定自2013年1月2日起,網上報名改為於課程報名首日的中午1時開通。然而,「公署」認為此做法雖然不對「持續進修發展計劃」的執行造成影響,但基於先到先得的原則,變相鼓勵採用「親臨」而棄用「網上」方式報名,這與政府多年來為便民及提高行政效率而推行的電子政務政策背道而馳。

再者,學院只按過往經驗對熱門課程採用「先登記、後抽籤、再報名」的處理亦欠妥,因為一些非屬熱門的課程,亦有可能出現即時「爆滿」的情況,一如本案所涉的A課程,這時,提早到場輪候但最終未能成功報名的人便容易產生不滿。

「公署」認為宜一律採用「先登記、後抽籤、再報名」的處理方式,同步接受既定期間內的親臨及網上登記,由市民選擇登記方式,如此既便民,亦無礙電子政務的推行。抽籤後,中籤者可在指定期間內選擇「親臨」或「網上」報名,有意以「持續進修發展計劃」資助金額支付學費者,當然需依資助當局要求親臨報名,其他則依自身情況選用適合之報名方式,這樣便不會影響「持續進修發展計劃」的執行。

「公署」向旅遊學院闡明立場,院方積極回應,現時已將「先登記、後抽籤、再報名」的方式推展至所有毋須進行入學試的課程

至於院方給予屬下人員學費優惠及預留課程名額的投訴,「公署」經向該院索取資料後,得悉前院長早於回歸前已制定內部文件,賦予所有全職人員學費豁免的權利。回歸後,學院就人員學費豁免事宜制定「內部規章」,並由社會文化司司長核准。該規章後來經修改,增加「每一課程一般設有兩個申請名額予人員申請」的規定,相關修訂文本亦經司長核准。

應該指出的是,按照法律規定,前院長並未獲賦予制定豁免人員課程學費規定之權限;司長雖然有權「核准各教育與培訓單位及實習單位之內部規章」,但由於涉及學費豁免之「內部規章」適用於旅遊學院屬下所有全職人員,其涵蓋範圍超越「教育與培訓單位及實習單位」,故不應將該規章定性為「教育與培訓單位及實習單位之內部規章」。事實上,現行法律僅賦予該院之教學人員取得培訓補助的權利,故院方如有意讓學費豁免措施惠及教學人員以外的其他人員,最低限度應透過訂定「人員通則」之類、須公布於《澳門特別行政區公報》的規範性文件落實之,又或直接透過該院組織法予以規範。

此外,為人員預留課程名額,定必導致相關課程的對外招生名額相應地縮減,除對人員的權利義務範圍造成影響外,尚觸及私人的權利義務範圍,因而不應由「內部規章」規範。再者,當局讓公務人員接受培訓,應旨在配合施政目標、職務性質及職業生涯發展的需要,而旅遊學院所舉辦的課程尤其在「持續教育」方面,不乏公務員領域以外的其他職業培訓性質,例如導遊、接送員、侍應、房務員等課程;其他如創意藝術、健康、美容及美療類別等課程,亦難與院方人員現職或職業前景有所關聯。

因此,雖然院方可為屬下人員安排培訓活動,但規定該院所舉辦的課程一律預留兩個名額予員工的做法實屬不妥,亦欠理據支持

經「公署」向院方闡明立場後,旅遊學院已即時停止有關做法,並依法僅向教學人員提供學費優惠。基於所投訴之事宜已獲解決,「公署」將個案歸檔。

個案八:

入網私校不當收費的監管問題

「公署」於2013年5月接獲投訴,稱有部分已加入免費教育學校系統的私立學校,違規於2012/2013學年以工本費或手續費為名濫收費用,但教育暨青年局(下稱「教青局」)卻沒有履行監察職責,敦促違規學校統一向所有家長退回不當收取的費用,僅着投訴人自行聯絡校方處理退款事宜,投訴人更質疑局方做法易令校方猜測到投訴人的身分,增添日後為子女報讀有關學校時的麻煩。

「公署」分析認為,行政當局應遵從「善意原則」、「非官僚化原則」及「效率原則」等一般原則,一旦證實涉案學校確於2012/2013學年違規以工本費或手續費為名向家長收取與報名相關費用的情況,「教青局」作為監察部門,理應適時介入,糾正涉案學校的違規行為,採取措施積極跟進校方續後的退款安排及進度等,切實履行其監察職責。

然而,在處理投訴的過程中,「教青局」即使已證實涉案學校於2012/2013學年向家長違規收費的情況非單一事件或個別個案,校方的確違規向所有家長收取與報名相關的費用,而並非只針對投訴人濫收費用,但該局卻完全沒有採取任何措施積極跟進受是次事件影響的個案、相關學校的退款安排及進度等,僅建議投訴人自行聯絡學校了解退款事宜,「教青局」這種做法明顯存有行政違法及失當之處。

此外,「教青局」雖然沒有向相關學校透露投訴人的個人資料,但校方至少已知悉有家長向「教青局」投訴學校違規收費。在「教青局」從未公開呼籲受是次違規收費事件影響的家長可自行到學校溝通退款安排,以及涉案學校沒有統一通知所有受事件影響的家長可到學校退款的前提下,「教青局」建議投訴人自行聯絡學校溝通退款事宜的做法,並無顧及投訴人身分保密的問題,容易令涉案學校間接猜測到投訴人的身分,做法實有不當。

鑒於「教青局」在處理上述個案的過程中存在各種行政違法及失當之處,「公署」向「教青局」發出勸喻,要求局方檢討及完善處理投訴的機制及流程,以及依職權整體跟進涉案學校於2012/2013學年違規向家長收取工本費及手續費的事宜,敦促違規收費的學校統一向所有家長退回不當收取的費用,採取措施切實跟進校方的退款安排及進度,監察校方是否已依法糾正其違規行為

「教青局」覆稱接納「公署」之勸喻,並承諾採取相應措施跟進。基於投訴事宜已獲解決,「公署」將個案歸檔。

個案九:

食肆排煙及噪音問題

「公署」於2012年10月接獲投訴,稱民政總署(下稱「民署」)及環境保護局(下稱「環保局」)未有解決其單位樓下食肆排煙及店舖噪音的問題,要求「公署」介入。

經「公署」跟進了解:

1. 食肆排煙方面,「環保局」表示已派員巡查,向食肆負責人提供指引及要求改善,並知會發出准照部門跟進。「民署」亦指曾向食肆負責人科罰,而有關排煙系統已被檢修更換,現符合食肆排煙標準。

2. 店舖噪音方面,「環保局」表示經派員提供指引及建議後,食肆負責人已為發出噪音的升降機加裝隔音及隔震設施,並在場所內張貼告示,提示員工注意噪音。「民署」亦稱已要求食肆負責人改善,並於投訴人確認相關之騷擾噪音下進行聲學測量,測得噪音聲級值未有違反十一月十四日第54/94/M號法令之規定。

在分析過程中,「公署」發現「民署」與「環保局」制訂食肆排煙標準及測量方法各有不同。為免令市民無所適從,甚至誤以為符合其中一個部門標準便會同時滿足另一部門要求,「公署」建議上述兩部門共議統一標準。為此,兩部門進行了溝通並回覆「公署」,「環保局」表示會諮詢社會及餐飲業界,配合現時發牌制度訂定相關標準及監管方案。「民署」則稱兩部門的標準不存在矛盾,食肆應同時遵守,此外,「民署」亦會配合「環保局」將制定的環保法規標準,做好監管工作。

基於相關問題已獲解決,「公署」將個案歸檔。

個案十:

無理不續約

「公署」在2013年2月接獲中國與葡語國家經貿合作論壇常設秘書處輔助辦公室(下稱「輔助辦公室」)一名散位人員投訴,稱其按上級指示外勤期間發生交通意外受傷,在其仍未康復及具醫生發出證明予以缺勤的期間,「輔助辦公室」不為其散位合同續約。

經「公署」作出初步分析,尤其考慮第8/2006號法律《公務人員公積金制度》第23條第1款的相關規定,本個案投訴人在工作期間發生意外的情況,應適用《澳門公共行政工作人員通則》(下稱《通則》)中的規定來處理。

確定有關問題適用的法律後,「公署」作出調查及分析,發現除了投訴人所指出的問題外,「輔助辦公室」在適用《通則》中所規定的「因在職時意外而缺勤」法律制度方面亦存在以下問題:

1. 認定「在職時意外」的時機及適用「因在職時意外而缺勤」的法律制度問題。

2. 未有為投訴人在工作時發生意外製作實況筆錄。

3. 未有按《通則》第116條的規定,就投訴人在工作期間發生意外後缺勤的情況作出處理,卻適用《通則》第104條因病缺勤的制度來處理。

據「輔助辦公室」向「公署」提供的資料,「輔助辦公室」在有關意外發生後起計超過八個月的時間,仍未將其認定為《通則》中所規定的「在職時意外」,理由是有關意外尚在進行刑事偵查。可見,「輔助辦公室」以未認定有關意外為「在職時意外」作為沒有適用《通則》中所規定的「因在職時意外而缺勤」制度來處理有關個案的理由。

「公署」從有關法制的整體性、制定法律時之情況及適用法律時之特定狀況來考慮《通則》第111條關於在職意外認定的規定。經分析,在人員發生意外後,倘符合《通則》第111條第1款a、b、c任一項的規定,部門應立即將之界定為「在職時意外」,並根據《通則》第113條的規定製作實況筆錄,同時按《通則》第110條至第120條「因在職時意外而缺勤」的相關規定處理有關個案。當出現《通則》第116條關於接受健康檢查委員會檢查所規定的情況時,則依該規定來處理相關缺勤的情況,以便對有關人員無工作能力的問題依法作出處理。

若日後經證實出現《通則》第111條第3款所規定的適用「在職時意外」的例外情況,則可依《通則》第112條對可能發生的人員欺詐情況作出處理。

就「輔助辦公室」適用《通則》關於「因在職時意外而缺勤」的法律制度存在的三項問題,「公署」促請「輔助辦公室」日後處理相關問題時須作出注意。

至於投訴的核心問題,即:投訴人在工作期間發生意外受傷,在其仍未康復、且具醫生發出缺勤證明的期間,「輔助辦公室」不與其散位合同續約有否違反法律的規定。

經「公署」分析,在一般情況下,部門可自由裁量是否與散位合同人員續約,然而,在有關人員的「在職時意外」問題尚未圓滿處理的情形下,情況則不同。

在本個案中,「輔助辦公室」未按《通則》中的「因在職時意外而缺勤」制度來處理投訴人的情況,尤其未按第117條的規定保障投訴人的權利,乃源於「輔助辦公室」錯誤解釋法律。

「輔助辦公室」在投訴人因工受傷未康復,以及未經健康檢查委員會發出無工作能力聲明時,對其作出不續約的決定,根據《通則》第44條第1款的規定,使投訴人的職務立即終止及因此喪失法律為其職位所規定的權利,尤其是衛生護理的權利,有關決定違反《通則》第117條第1款保障投訴人權利的規定。

「公署」促請「輔助辦公室」依法糾正上述違法情況,「輔助辦公室」接受並作出糾正。鑒於投訴事宜已獲解決,「公署」將個案歸檔。

個案十一:

未履行職責監察「轉校紙」的發出

投訴人於2013年9月向「公署」投訴,表示曾向交通事務局(下稱「交通局」)投訴「XX駕駛學校」不向其發出「學習駕駛員表的副本」(下稱「轉校紙」),但不滿「交通局」對有關事宜的處理,要求「公署」介入。

「公署」作出跟進,按「交通局」向「公署」提供的資訊,投訴人已明確告知「交通局」,有關「XX駕駛學校」要求投訴人支付500元澳門幣,才會向其發出「轉校紙」,並稱該500元是向轉校學員收取的「行政手續費」。

「公署」認為,「行政手續費」的收取,屬於單純的商業行為,「公署」對於「XX駕駛學校」要求投訴人支付相關費用及金額的高低,並不具權限過問,除非出現特殊的情況。

然而,4月28日第17/93/M號法令核准的《道路交通規章》第112條第2款規定,駕駛學校校長應在學習駕駛員聲明轉換學校之要求後兩個工作日內,發出學習駕駛員表(「轉校紙」)之副本,否則,根據該條文第3款,相關駕駛學校可被科處澳門幣500至2500元的罰款。

可見,發出「轉校紙」屬於法律規定的義務,駕駛學校不可為發出相關文件設定任何條件。「XX駕駛學校」未在投訴人作出聲明後兩個工作日內向其發出「轉校紙」,明顯違反法律規定,具有相關監察權及執行權的「交通局」須按規定提起處罰程序。

然而,局方面對投訴人的投訴,卻認為「XX駕駛學校」未有明顯違反現行駕駛教學法例,並着投訴人自行與「XX駕駛學校」協商解決問題,明顯未有盡到法律規定其作為監察者的責任

為此,「公署」去函促請「交通局」儘快依法處理相關投訴個案,局方接納「公署」分析意見,依法對「XX駕駛學校」作出處理;同時,向各教車業界團體及所有駕駛學校發出通報公函,敦促須按法例規定的時間內向提出轉校要求的學員發出「轉校紙」。

鑒於投訴事宜已獲解決,「公署」將個案歸檔。

個案十二:

工程分判引發的糾紛

「公署」於2013年3月接獲投訴,稱望廈社屋總承建商拖欠分判商的工程款項,希望「公署」介入調查專款專用,以免延誤工程進度。

經「公署」了解,建設發展辦公室(下稱「建設辦」)於2011年6月進行「望廈社會房屋建造工程——第二期暨望廈體育館重建工程(地庫結構)」的公開招標,經甄選後,涉案的總承建商獲得是次判給,並將地基及地庫工程轉判給涉案的分判商。在施工期間,分判商與總承建商發生工程款糾紛,「建設辦」於2013年1月初已介入跟進,並多次約見事件雙方嘗試調解。

「公署」分析認為,在執行公共工程承攬判給的事宜上,「建設辦」依法僅具權限準備合同、協調監督工作及測試基礎建設相關的工作,在涉案的公共工程中,「建設辦」已依法進行有關公開招標及判給工作,亦有派監理公司代表駐守地盤進行系列測試項目、監控施工質量,並已按照工程實際進度、依照合約精神,及時支付款項予相關總承建商。至於總承建商是否將部分工程轉判給其他分判商協助進行,以及總承建商與分判商之間對工程款項交收所作的協定,屬一般商業行為,與「專款專用」與否並無直接關係。事實上,「建設辦」在知悉總承建商與分判商之間的工程款糾紛問題後,已積極跟進及從中調解,惟雙方各執一詞,始終無法達成共識,故有關糾紛最終只能循司法途徑解決,暫未見「建設辦」在事件中的處理有行政違法或失當跡象。

基此,「公署」將個案歸檔。

個案十三:

違泊執罰及規範車房經營

「公署」於2012年8月接獲投訴,指一車房長期在門前違例泊車,修車時又發出噪音和刺眼燈光滋擾居民,但卻從未見有警員到場執法,檢控違規行為。

1. 關於車房門前違例泊車

經向治安警察局了解,局方稱已派員巡查涉案地點及檢控包括涉案車房在內的違泊者,並着令警員日後加強巡查。

治安警察局在回覆中提及,投訴人曾向該局反映涉案車房涉嫌無牌經營修車業務、車房前行人道鐵欄疏落致汽車可泊入其中等問題,局方已將上述投訴轉介民政總署(下稱「民署」)跟進。

2. 關於車房的噪音、燈光滋擾

經向「民署」了解,「民署」稱並沒有與投訴事宜相關的違法紀錄,但署方將繼續密切關注該車房的經營,如發現有人違法,會依法檢控。至於鐵欄設置問題,「民署」在回覆中未有提及會在有關地點增設鐵欄,但指出已三度檢控涉案車房在馬路邊違法修車一事。考慮到「民署」有權自主決定如何設置有關設施,且已依法跟進涉案車房的違法行為,故「公署」不再作跟進。

3. 關於涉案車房經營牌照問題

「民署」回覆「公署」稱該車房持有經濟局於1987年發出的家庭式場所登記證書。據當年法例所定,欲以家庭場所方式經營車房,原則上須先向當時的經濟司(即現時的經濟局)辦理登記,經檢查確定有關地方所從事的業務性質及評定符合家庭式場所條件後,才會發出家庭式場所登記證書。按「民署」指涉案車房持有家庭式場所登記證書的情形來看,有關車房不屬無牌經營。

值得一提的是,由於至今仍未制定車房准照發出及運作補充法規,導致實務上「民署」暫不要求新加入的經營者必須申領准照後方可開設車房,使得有關准照制度無法有效發揮事前監督作用。再者,現行法例僅規定車房營業時間,未有規定車房設備規格、使用方式、排污等事宜,使車房設立與運作缺乏統一標準,不利於保障市民權益及行業健康發展。故此,「民署」應儘快訂出有關補充法規。

對此,「民署」覆稱一直有諮詢業界及相關機構的意見,了解訂立車房補充法規的必須性,並多次進行立規研究,但要兼顧、平衡修車行業與其他居民的利益殊非易事,「民署」已於2012年10月再度將法規草案交予監督實體審議,完成審議後將依法諮詢公眾。但在此之前,「民署」也有聯同消防局巡查各車房,並向業界發出技術指引,規範業界經營。

由此可見,有關補充法規正在審訂中,而「民署」也有採取一定措施履行監察車房的職責。

考慮到投訴人所反映的各項事宜也已獲相關部門處理,而制定車房補充法規事宜宜由權限實體因應情況作出決定,「公署」暫無繼續跟進的必要,故將個案歸檔。

個案十四:

審批「房地產經紀臨時准照」須依法

投訴人於2013年8月向「公署」投訴,表示其為自然人商業企業主,在2012年6月被初級法院判處一項有罪裁判,後提出上訴,案件正由中級法院審理中。投訴人稱在2013年5月先後向房屋局申請「房地產經紀臨時准照」及「房地產中介人臨時准照」,但房屋局以其刑事犯罪未有確定判決為由而暫緩向其發出准照。

經「公署」了解,房屋局中止投訴人關於「房地產經紀臨時准照」的申請程序,是因其在2012年6月被判處一項犯罪,而中級法院正在處理有關裁判的上訴。在中級法院未有裁判前,局方未能明確確定投訴人是否符合《房地產中介業務法》第6條第1款(1)項的規定,因此,房屋局根據《行政程序法典》第33條的規定,視投訴人的刑事裁判上訴的審理結果為先決問題,將投訴人申請准照的行政程序中止。

根據第16/2012號法律《房地產中介業務法》第41條2款的規定,發出「房地產中介人臨時准照」的其中一項條件是已獲發「房地產經紀臨時准照」。基於投訴人未能取得「房地產經紀臨時准照」,故房屋局不批准向投訴人發出「房地產中介人臨時准照」。

「公署」分析認為,根據《行政程序法典》第33條第1款的規定:「一、如最終決定之作出取決於對某一問題之決定,而作出此決定之權限屬另一行政機關或屬法院,則有權限作出該最終決定之機關,應在該有權限之行政機關或法院作出決定前,中止行政程序;但不立即解決該事項將導致嚴重損失者除外。

而根據《房地產中介業務法》第12條第1款(4)項及第6條第1款(1)項的規定,只要申請人未被確定裁判判處三年以上徒刑,則在符合其他法律規定的前提下,可獲發出「房地產經紀臨時准照」。

投訴人雖然在2012年6月被判一項三年以上的有罪判決,然而,中級法院正對有關裁判作上訴審理,因此,該有罪判決尚未確定。基於現階段投訴人尚未被「確定裁判」判處三年以上徒刑,故符合上述《房地產中介業務法》第12條第1款(4)項及第6條第1款(1)項規定的「房地產經紀臨時准照」的發出條件。

中級法院的裁判,只是在將來有可能導致投訴人不符合上述獲發准照的資格,投訴人在現時可否獲發有關准照,並不取決於中級法院的裁判。而是取決於其是否如上述法律所規定般,處於未被「確定裁判」判處三年以上徒刑的狀況。

因此,房屋局不能以《行政程序法典》第33條作為依據,將投訴人申請有關准照的行政程序中止。

事實上,立法者已經考慮到申請人獲發准照後因某原因而不再符合獲發准照資格的情況,並對有關情況作出明確規定。根據《房地產中介業務法》第23條第1款(2)項的規定,如第12條所規定的從業要件的遵守情況有變更,房地產經紀有義務自發生變更之日起十日內通知其所屬的房地產中介人;同時根據第22條第1款(2)項的規定,房地產中介人須自獲悉之日起十日內通知房屋局。而房屋局接獲有關通知後,可根據《房地產中介業務法》第15條1款(2)項的規定,註銷有關房地產經紀的准照。

根據《房地產中介業務法》第31條第3款及第29條的規定,如房地產經紀或房地產中介人不遵守上述通知義務,房屋局可向有關人士科處罰款。

綜上所述,在符合法律規定的前提下,房屋局應向投訴人發出「房地產經紀臨時准照」(除非有其他原因)。倘將來中級法院判處投訴人三年以上的徒刑,且有關裁決確定,房屋局可依法註銷有關准照。

為此,「公署」去函促請房屋局依法向投訴人發出相關准照。

個案十五:

依時足額支付報酬的義務

「公署」於2012年6月接獲投訴,指2名外地僱員於2011年6月向勞工事務局(下稱「勞工局」)投訴C公司欠付40個月工資合共20,000元(澳門幣,下同)。其後,C公司全數支付欠款,但仍被「勞工局」認定為拖欠工資,並存有欠薪紀錄。為此,C公司以在辦理聘用外地僱員許可續期申請時向人力資源辦公室(下稱「人資辦」)「錯報」有關金額為由,要求「勞工局」取消該紀錄,但遭拒絕,故質疑「勞工局」的處理行政違法。

經查證,C公司於2006年12月確以月薪8,500元申請聘用外地僱員許可並獲批准,惟在2007年11月、2008年11月及2009年11月分別3次辦理聘用外地僱員許可續期手續時,均以「人資辦」有關聘用外地僱員申請的專用表格向「人資辦」填報月薪為9,000元,且最後續期之合同經「人資辦」於2010年1月批示核准,有效期至2011年2月。

對於勞資(勞動)關係,自2009年1月1日起適用第7/2008號法律《勞動關係法》,而該日前則適用第24/89/M號法令《勞資關係法律制度》。因應不同時期,C公司與2名外地僱員之間的勞資(勞動)關係分別適用第24/89/M號法令《勞資關係法律制度》或第7/2008號法律《勞動關係法》及相關法例。而按照相關法律規定,僱主有義務按時足額支付工資/報酬予僱員,不遵守該義務者可被科處罰金。

另根據當時生效之《聘用外地僱員法》及相關法例的規定,提供予外地僱員的報酬係當局審批聘用許可及其續期申請的考慮條件之一,以確保外地僱員與本地僱員同工同酬,不致減低本地僱員的權利及就業機會。僱主所申報之有關報酬乃其向當局之承諾,有關申請一旦獲批准,便須以不低於該報酬的金額聘用有關外地僱員,否則便違反相關許可批示。

資料顯示,「人資辦」之聘用外地僱員申請的專用表格註明:在該表所填寫之薪金金額應與將來訂立勞務合同時之薪金相符,以及所填報的資料均屬「真確及最新」。在此前提下,申請人應審慎、認真填寫相關資料。倘若所填報之資料有任何錯漏,應向「人資辦」申請更正並須經該辦重新審核,否則將自行承擔相應後果。

在C公司無辦理相關手續以「更正」其所言之「誤報」的前提下,C公司無論有多充分之理由,亦不足以作為其不履行其向當局所作承諾的合法及/或合理依據。

基此,「勞工局」以C公司向「人資辦」承諾之月薪金額為據判斷其是否足額支付報酬予相關僱員,未見違法。

在依法僱主有義務按時足額支付報酬予僱員的前提下,C公司向「人資辦」承諾有關僱員月薪為9,000元,然而在2名外地僱員離職近4個月、經「勞工局」介入後方以該金額為準支付有關報酬差額全數(9,000元與8,500元之差,共20,000元),C公司支付差額足以顯示其行為無遵守有關義務。

對於違反《勞資關係法律制度》/《勞動關係法》有關「欠薪」規定的行為,一旦違法者在限期內糾正有關行為(支付所拖欠薪金),依法當局便無須提起科罰程序,且可基於問題已解決而將之存檔處理。

基此,就「勞工局」認定C公司拖欠工資並存有相關紀錄之處理,未見違法或悖理,故「公署」將個案歸檔。

個案十六:

須依時處理投訴

投訴人於2012年10月向「公署」投訴,稱其在9月某日晚上駕車至主教山上,因入錯行車線而導致逆駛,至西望洋眺望台街處,一名特警示意其將車輛停泊於路旁,投訴人依言為之,但隨後被該名警員拔槍指嚇。為此,投訴人致電保安部隊及保安部門紀律監察委員會(下稱「紀監會」)投訴,冀該會可儘快有處理結果,同時要求「公署」介入。

經分析投訴內容後,「公署」將個案轉介予治安警察局(下稱「治安警」)及「紀監會」,並請「治安警」提供當晚的文件資料或錄影片段。

據資料顯示,「治安警」已向「紀監會」詳述了當晚的事件經過,並向投訴人解釋有關警員拔槍之原因,而警員拔槍的權限是根據第66/94/M號法令第21條「火器之使用」第一款a項之規定所賦予;另基於有關地段為重要官員官邸,故保安要求更為嚴謹。

「紀監會」經審議後,認為錄像片段與「治安警」之調查結果大致脗合,「治安警」亦強調警員乃按正常程序執行工作,未發現有不當之處,但仍承諾將繼續嚴格監督警員之行為操守。「紀監會」遂將有關調查結果函覆投訴人。

十二月三十日第66/94/M號法令所核准的《澳門保安部隊軍事化人員通則》第21條列明了許可使用槍械之情況,當中包括:「一、火器之使用除為訓練之目的及在適當之地點外,僅允許用作極度脅迫或正當防衛且與具體情況相適應之措施,尤其為:a)對付對於執法人員、工作崗位或對於第三人迫在眉睫或正在實行之侵犯或侵犯企圖;……」。

「公署」經查看當晚的錄影片段,發現當值之警員在投訴人尚未駛近時,已於路旁示意停車,但投訴人未有聽從,且繼續以較快的速度駛近,警員退後並拔槍戒備約數秒,投訴人才停車,此時車輛與警員間僅餘小段距離,可見警員以此判斷投訴人起初的行為或會即時構成危險,故而拔槍戒備。另外,基於涉事地段為重要官員官邸,故警方在執行保安工作時,須採取更為嚴謹的標準。客觀而言,投訴人所述的情況與當晚錄像的實際內容並不符合,且該名警員的判斷及行為亦有一定的合理依據。

綜合以上分析,未見「治安警」或「紀監會」有行政違法或失當之處,且「紀監會」亦已函覆投訴人處理結果,故「公署」將個案歸檔。

個案十七:

勞資糾紛問題

投訴人於2013年9月向「公署」投訴,針對勞工事務局(下稱「勞工局」)提出如下四點質疑﹕

(1)「勞工局」處理其個案不公,只保護資方權益;

(2)在不知情和局方不作事先通知的情況下,資方將欠款直接存入投訴人戶口的做法不恰當;

(3)局方職員就獎金規範事宜說法前後不一;

(4)投訴人認為「勞工局」指因其無投訴資方無製作出勤紀錄,導致局方不具條件處罰的說法不合理。

針對第(1)點質疑,結合「勞工局」函覆「公署」的資料和投訴人所述,投訴人於2013年4月底收到「勞工局」致電稱資方願意向其支付欠款,但兩、三日後又收到電話通知指資方「反口」,為此,投訴人於5月初到「勞工局」錄取口供,再於5月15日勞資糾紛協調會議上,確認超時補償金額並簽收。由上述處理過程可見,當資方向勞工局表示「反口」後,局方即時安排投訴人錄取口供,以便展開相關調查程序,為最終將個案移交法院做好相關工作,因此,「勞工局」乃依一般既定程序處理投訴人的個案,暫未見有處理不公之處。

針對第(3)點和第(4)點質疑,「勞工局」函覆「公署」,稱負責有關個案的督察並無先向投訴人表示資方文件無規範其可領取獎金,及後又表示有所規範,並不存在投訴人向「公署」所述事宜。「勞工局」又表示,根據有關個案資料顯示,由於投訴人聲明資方所支付的超時工作補償金額正確並要求取消此部分及有關出勤紀錄的投訴,故局方才將上述投訴事項作存檔處理。由於投訴人所述與「勞工局」所覆存在不同,在無進一步證據佐證下,針對雙方各執一詞的情況,「公署」實無條件作出判斷。

針對第(2)點質疑,本案中,局方人員在沒有獲悉資方存入欠款的確切意願的情況下,事先向投訴人告知資方已答應支付欠款,而經「勞工局」向投訴人轉述並徵得其同意後,資方又表示反悔。在此情況下,由資方主動將欠款直接存入投訴人戶口的做法,確易出現如投訴人所指的資方可以隨意撤回承諾,而勞方處於被動的情況。有鑒於此,「勞工局」在回覆「公署」的公函中明確表示會採取改善措施,避免日後出現相同的情況,故「公署」對此已無需再作進一步跟進。

綜上所述,因無資料顯示「勞工局」處理投訴人個案過程中有行政違法或失當之處,故將個案歸檔。

個案十八:

部門接待程序指引須清晰

「公署」於2012年11月接獲投訴,指黑沙環政府綜合服務大樓內有一名女士經常不用排隊而直接將文件交予財政局的工作人員,質疑局方縱容工作人員辦事不公。

「公署」向財政局了解,局方表示為疏導繁忙時間的人流,在處理部分服務承諾沒有涵蓋的、且需花長時間才能完成的工作時(例如處理大量職業稅M/2入職登記),會先行收取相關文件,利用空餘時間逐步處理,完成後再聯絡遞交者,此舉可避免延長後排輪候者的等待時間。在處理這種情況時多由後勤人員負責收取文件,故局方不排除因此引起輪候者誤會,為此,局方已提醒工作人員多加注意,有需要時向輪候者作適當說明。

然而,投訴人仍然質疑,若市民遞交職業稅M/2表格時可無須取籌號而直接將文件交予局方人員,為何其本人在辦理有關服務時仍須取籌輪候,且未見有工作人員作有關方面的提示,故認為局方的指引不清晰。

經「公署」人員實地了解,確未見現場設置有關指示牌告知市民在遞交職業稅M/2表格時須否取籌。事實上,若辦理有關服務前未有清晰的指引下,確會惹人質疑局方處事不一。

基此,「公署」向局方反映後,局方隨即採取措施,重新進行櫃檯分工,設置一櫃檯專門為市民辦理非服務承諾項目之手續,不論遞交表格數量多寡,市民一律須取籌輪候。此外,在當眼處張貼告示,列出該櫃檯所提供服務的具體內容,同時有公關人員在取籌處向市民作出指引。

鑒於局方已就投訴事宜採取改善措施,「公署」將個案歸檔。

個案十九:

晉級程序須依法按期進行

一批2009年4月入職衛生局之二等技術輔導員於2012年5月向「公署」投訴,表示彼等在原職等工作表現評核連續2年取得「十分滿意」,但局方無依法定期間開展晉升程序。

經「公署」查證,衛生局確有一批二等技術輔導員「於2009年4月以散位合同試用6個月入職」,繼以編制外合同獲任用,而局方分別於2012年6月13日及7月4日在《特區公報》刊登晉級開考通告,開展相關晉級開考程序。

根據第2/2001號行政法務司司長批示第6款的規定,以散位合同入職首6個月的試用期屬實習性質,故該段期間對職程晉級不具效力。又從同一批示第7款及第14/2009號法律《公務人員職程制度》第7條第4款的規定,可以了解到對於實習期間的評核,乃旨在對有關人員的實習表現作出評核,有其本身的機制及目的。基此,實習期間的評核不屬於《公務人員職程制度》第14條所指的「工作表現評核」。

資料顯示,行政公職局在回覆衛生局查詢時,以及在「公務人員的招聘、甄選及晉級培訓」專題網頁所公開的立場均指出,根據《公務人員職程制度》第14條的規定,晉級所需的服務時間僅指接受工作表現評核的期間,故「試用期不為職程晉級的效力予以計算」。

鑒於投訴人在2009年4月入職,首6個月為試用期,故為晉級效力計算在原職等工作滿2年便是2011年10月,如在該段工作時間內之工作表現評核取得「十分滿意」,投訴人便符合晉級條件。

另外,《公務人員職程制度》第14條第2款規定,「如屬以整體配備方式訂定職位數目的職程,又或職程內出現職位空缺時,只要有人員符合晉級要件,則必須於九十日內進行晉級開考,但不影響晉級程序的中央管理。」按此,局方最遲須於2012年2月(2011年10月加上90日限期)前為投訴人進行晉級開考。

在無資料顯示局方相關職程欠缺職位空缺的前提下,即使以局方最早實際刊登有關通告的時間「2012年6月」計算,實務顯示局方逾越法定期限約4個月方開展有關晉級開考程序

經了解,局方承認有一批二等技術輔導員在2011年10月符合晉級條件,而未能在法定期間內為彼等進行晉級開考,原因是由於每月均有不同職級人員符合晉升至緊接的較高職等的條件,為節省相關人力資源及行政程序,故按情況合併相同職級名額進行晉級開考。

考慮到《公務人員職程制度》第14條第2款乃立法者認為「應當為進行晉級考試設定必須開考的期限」而增加的強制性條款,部門有義務遵從;再者,對於晉級,立法者訂立不同工作表現評核結果,有不同的年資要求,乃旨在激勵工作表現良好者,調動人員的積極性,部門不在法定期限內進行有關晉級開考,立法者欲藉相關規定所達至之激勵作用便難以發揮;此外,不依法定期間進行晉級開考,有損有關人員續後的晉升權利。

因應《公務人員的招聘、甄選及晉級培訓》的生效,為切實執行相關規定,可以預料在該法規生效初期部門負責人力資源的單位有大量的配套工作需要進行,從局方覆函提到有11個晉級開考同期進行,亦可以想像工作量非輕,未及即時對所有在該法規生效初期符合晉級條件的人員進行相關程序,相信並非為局方故意拖延所致,但超逾法定期限約4個月甚至以上,難免令人質疑其行政效率。

事實上,不在法定期限內進行晉級開考,便是有法不依,與《行政程序法典》所規定之合法性原則及善意原則相悖而行,因局方無履行法定義務而蒙受損失者欲追討相關賠償時,局方便可能需承擔有關民事責任。

「公署」向衛生局申明立場,局方函覆表示「目前本局已嚴格按第14/2009號法律第14條第2款的法定期限如期籌備及展開晉級開考」。

經查證,未有資料顯示衛生局故意拖延或怠於開展涉案晉級開考程序,且資料顯示局方已採取措施改善相關之逾越法定期間進行晉級開考程序的問題,有理由相信可避免日後出現類似的情況。

鑒於所投訴的問題已獲得解決,「公署」將個案歸檔。

個案二十:

特別職程的入職規定

「公署」在2013年8月接獲投訴,稱政策研究室於8月7日在《澳門特別行政區公報》上刊登之招聘中英及中葡傳譯及翻譯範疇翻譯員職程的第一職階首席翻譯員的開考投考條件違反法律規定。

經了解,上述通告中的投考條件規定:凡具備中英/葡翻譯或語言高等專科學歷,以及從事中英/葡傳譯及翻譯滿6年的專業工作經驗;或具備中英/葡翻譯學士學位或語言(英/葡文或中文)學士學位,以及從事中英/葡傳譯及翻譯滿4年的專業工作經驗;又或除具備中英/葡翻譯或語言高等專科或學士學位學歷外,再具備其他合適的學士學位學歷,以及從事中英/葡傳譯及翻譯滿2年的專業工作經驗。

投訴人認為,第14/2009號法律《公務人員職程制度》中要求進入第三職等的最低標準是除高等專科及學士兩項所指任一學歷外,尚須具備開考通告所指其他合適的學士學位,而該研究室是次擬招聘的首席翻譯員屬翻譯員職程中第四職等,按理入職標準不能低於進入第三職等職位的要求。

然而,按上述開考通告的投考條件的第一、二種情況來看,投考人只須具有一定工作經驗,無須具備其他合適的學士學位便可直接考上第四職等的職位,投訴人認為違反《公務人員職程制度》的規定。

「公署」分析認為,根據《公務人員職程制度》第26條的規定,翻譯員屬特別職程,雖然該法律第8條及第12條對入職與工作經驗作出了規定,但同一法律對翻譯員的入職作出了特別規定。按照特別法優於一般法原則,有關翻譯員的入職方面只能依照同一法律第27條第2款的規定為之,而不能適用《公務人員職程制度》中的一般性規定。

根據《公務人員職程制度》中的表7所載,首席翻譯員相當於第四職等,而按同一法律第27條第2款規定,入職(ingresso)最多只可進入第三職等,可見,法律並不允許甫入職便進入第四職等,進入第四職等只能透過晉級(acesso)為之。

「公署」將上述分析結果通知投訴人及研究室,後者因發現開考程序存在瑕疵,故決定廢止有關開考。因問題已獲解決,故「公署」將個案歸檔。

個案二十一:

警方對車輛違泊的執法準則

投訴人於2013年1月向「公署」投訴,稱其於2012年12月向治安警察局舉報兩輛停泊於「咪錶位」之私家車沒有「入錶」、長時間佔用「咪錶位」,警員接報到場後向車輛「抄牌」。其後,投訴人發現車輛被「抄牌」逾一小時仍無「入錶」,遂再向局方舉報,局方前線人員卻回應指基於之前處理的警員已下班,而鎖車程序須由同一警員跟進。最終,到場警員只再向車輛「抄牌」而沒有「鎖轆」。為此,投訴人質疑局方對車輛違規佔用「咪錶位」執法之準則。

「公署」介入了解,局方解釋是由於第一次的票控資料未及時輸入電腦系統,稍後到場處理的另一名警員因未獲悉有關車輛於一小時前已被檢控,才會向車輛再發出罰單。

然而,按投訴人描述的情節,當時第一張罰單仍夾在車輛擋風玻璃外,故「公署」認為局方指第二名警員當時因無法得悉車輛之前已被票控之事實而再發罰單之解釋並不充分。

考慮到有關投訴的側重點是針對局方執法整體機制問題,故「公署」傾向關注從單一個案中,是否有跡象顯示局方係以投訴人所述的情況(執法準則)處理類似情況,而有關準則有否存在不當。

「公署」從公開資訊得知治安警察局對相關違法問題有新的執法措施:局方會加強對車輛長期違規佔用泊車位情況進行檢控,一旦因無入咪錶而被檢控,若繼續停泊超逾一小時,局方便會通知營運實體派員到場鎖車或將車輛移走。換言之,有關處理與本案「再發出罰單」之情況已有所不同。

據有關資料,過去由於存放違規車輛的地方有限,營運實體未能於短時間內將被鎖車輛移離泊車位。按此推論,被鎖車輛若未能適時處理,就未必能透過鎖車或將車輛移走之處罰措施實現增加咪錶位流動性之目的。過去局方有可能受執法資源所限,未有嚴格執法及適時處理有關違法情況。

「公署」認為,無論過去無「加緊」執法原因何在,現時局方透過加大執法力度及頻密度、增加存放被鎖車輛之場地,以及調配人資儘快將鎖車移走等措施處理違泊問題,可以預見,車輛長期違規佔用泊車位之情況應可獲改善。

另一方面,投訴人不滿接線人員對鎖車處理之回應,並對應由「同一交通警員跟進鎖車程序」之做法提出質疑,局方並無對此問題作出回應。但從公開資料所示,局方會派員短時間內反覆巡查同一區域,並且在咪錶位附近連續駐守,以作為人證,證明車輛屬於違泊。由此可見,局方傾向以警員親身實地觀察情況,以用作證明車輛違泊之事實,而不會單靠罰單上記錄的抄牌時間來證明車輛無入咪錶而被檢控後再繼續停泊超逾一小時。

「公署」認為,當車輛被票控後,車輛處於不支付泊車費之違法起始時間雖可被確定,但一旦車輛中途駛離咪錶位,事後再停泊於同一咪錶位,這樣,有關持續違泊狀態會否被中斷,又能否仍以抄牌時間起始計算車輛持續違泊情況,尚成疑問。因此,單憑車頭玻璃仍附有罰單未被取走,未必能充分證明車輛未曾駛離而一直違泊逾一小時。

現時,局方要求警員親身實地觀察車輛違泊情況,並作為人證輔助證明車輛違泊逾一小時之事實,應為加強檢控違法事實證明力而作之考慮。就局方有關做法,「公署」亦可予以理解。

鑒於投訴人的質疑已獲局方主動修正,故「公署」將個案歸檔。

個案二十二:

部門依法處理市民訴求

投訴人於2013年2月向「公署」投訴,稱其父親因事未能於預約日期面見「會診委員會」接受檢查,故投訴人致電社會保障基金(下稱「社保基金」),要求更改為投訴人所指定之日期見面。然而,「社保基金」人員卻回覆指無法更改見面日期,如不能於預約日期前往,須去信「社保基金」解釋原因。

投訴人不滿其請求未獲滿足,遂向「社保基金」投訴,並堅持要求「社保基金」解釋無法更改預約時間的原因。及後,「社保基金」解釋是由於相關預約已滿所致。投訴人不滿「社保基金」在其投訴後才作出解釋,且不滿事件過程中「社保基金」之處理。

「公署」分析認為,從8月23日第4/2010號法律《社會保障制度》及第259/2011號行政長官批示核准之《社會保障基金會診委員會內部規章》,可歸納得出「會診委員會」為一調查機關,負責為社會保障基金發放之原因而證明申請人是否處於符合受益基金之狀況(例如處於明顯早衰、殘疾等)。

根據《行政程序法典》第85條及第88條,「社保基金」要求申請人接受「會診委員會」檢查,屬程序之調查階段,「社保基金」對調查之進行有主導權,有權要求申請人配合調查及按「社保基金」訂定之規則進行。因此,基於主導調查者為「社保基金」而非申請人,當申請人未能於預約日期到指定地點接受檢查,便應按「社保基金」之規則行事,解釋無法出席之原因及提出請求,由「社保基金」再作決定。

此外,應投訴人再三要求,「社保基金」已向投訴人作出解釋,當中未見處理失當。基此,「公署」將個案歸檔。

個案二十三:

依法存放燃料容器

投訴人於2013年2月向「公署」投訴,稱其食肆已按民政總署(下稱「民署」)要求,為存放燃料容器加設安全池,惟「民署」稽查人員巡查時,因拍攝角度有誤未能如實記錄,以致被處罰,要求「公署」介入。

經了解,「民署」稽查人員於2011年10月巡查時,發現投訴人的食肆內存放過量燃料及未有為存放燃料容器加設安全池,遂依法科罰食肆負責人。投訴人稱,該食肆其後已就存放過量燃料問題作出改善,並於當月完成為存放燃料容器加設安全池的工程。

「民署」稽查人員於2012年9月再到該食肆巡查,發現食肆內存放燃料容器未加設安全池,遂對現場情況拍攝照片記錄,並依法向食肆負責人科罰。

經「公署」分析,雖然投訴人認為「民署」稽查人員當時拍攝角度有誤,未能如實記錄已為存放燃料容器加設安全池,並向「公署」提供其於2011年10月簽署與某公司訂造安全池的設計圖以作佐證,然而按上述資料,「公署」實難以推斷當時「民署」稽查人員記錄存有明顯失誤,且不具條件認定當時食肆中已設有安全池,以及存放燃料容器是否已放在投訴人所指的安全池內。

基此,「公署」將個案歸檔。

個案二十四:

食肆無牌經營的檢控問題

投訴人於2013年2月向「公署」投訴,指約於半年前向民政總署(下稱「民署」)投訴一麵館無牌經營,「民署」雖有向投訴人覆稱已要求該店申領准照並展開檢控程序,惟情況至今仍然持續,投訴人不滿「民署」容忍該店無牌經營多時。

經向「民署」了解,署方表示曾派稽查人員到場巡查,發現存在無牌經營的跡象後,已發出實況筆錄,惟最後因證據不足將個案歸檔。其後,「民署」稽查人員又發現該店有無牌經營跡象,故再次發出實況筆錄。「民署」已致函要求違法者出席預審,相關行政處罰程序正依法進行中。此外,「民署」稱涉案食店現已獲發飲食場所准照。

「公署」分析認為,雖未知「民署」在首次檢控時何以存在「證據不足」的情況,但「民署」現時已再檢控及掌握相關證據,並依職權跟進無牌經營的問題,故現階段關注當初的「證據不足」情況已無實質意義。

另按「民署」所述,基於涉案食店已取得相關飲食場所准照,故投訴人所關注的食店無牌經營問題已不存在,加上「民署」表示會繼續跟進食店早前無牌經營問題,故「公署」毋須作進一步跟進。

按現有資料顯示,「民署」收到舉報後確有依職權跟進,惟因通知程序需時,且需要給予一定時間讓涉案食店東主出席預審,致令「民署」未能從速處理個案。另一方面,在部門作出處罰決定前,現行法律並不容許部門採取「臨時封閉場所」等措施,故「民署」未完成相關行政違法程序及作出「立即封閉場所」的處罰決定前,原則上不能封閉該等無牌經營的飲食場所。

基於本個案未有需要繼續跟進之處,故「公署」將個案歸檔。

個案二十五:

逾期發出醫療報告

投訴人於2013年3月向「公署」投訴,稱其於2013年1月初向仁伯爵綜合醫院申請兩份醫療報告,院方表示在申請後25個工作天內可發出有關報告。約兩星期後,醫院僅發出其中一份報告,另一份報告截至其向「公署」投訴當日仍未發出。投訴人不滿期限已過仍未收到有關報告。

據衛生局辦理申請醫療報告服務之手續指南顯示,處理有關服務需時約25個工作天,按日子計算,醫院未有按局方所訂定的期限向投訴人發出報告。

經「公署」向衛生局了解,局方表示醫生於2013年4月完成相關醫療報告及通知申請人領取,申請人已於同月領取了報告。由於院方未有按時完成醫療報告,局方將進一步完善相關工作,同時提醒有關部門作出注意。

鑒於投訴人已領取有關報告,而局方亦表示將採取相關措施改善有關事宜,投訴事宜已獲解決,故「公署」將個案歸檔。

個案二十六:

行政行為須充分說明理由

「公署」於2013年4月接獲投訴,投訴人稱其與內地居民A於2011年在中國內地註冊結婚,A不時來澳照顧投訴人的日常生活。二人在A申請定居澳門時應身份證明局要求提供生活細節聲明,但被局方認為存有「假結婚」嫌疑並轉介治安警察局跟進。警方事後認定二人觸犯刑事罪,將A驅逐出境及禁止其三年內再次進入澳門,投訴人要求「公署」介入。

根據資料顯示,投訴人於2011年在廣東省某地民政局婚姻登記處與A註冊結婚並領有結婚證書。身份證明局於2012年處理A定居澳門的申請時,基於二人提供的生活細節聲明存有矛盾及不一致,故將個案轉介治安警察局。2013年初警方派員前往投訴人在澳門的住所進行突擊家訪,並要求二人返回警區提供生活細節聲明,結果警方認定二人觸犯《刑法典》第240條b項的「偽造民事身分狀況罪」,並送交檢察院處理,最終A被直接遣返中國內地及被列入不受歡迎人士入境名單。

二人在2013年分別以書面方式向警方要求撤銷禁止入境的命令,但警方以A「因實施的一項《刑法典》第240條b項的偽造民事身分狀況罪,倘其進入澳門,將對澳門的公共秩序、社會治安構成危險,並為維護公共利益及履行治安警察局的職責」為理由而對其實施一項禁止入境措施,並向身處中國內地的A作出書面通知。其後A提交聲明異議及訴願,警方最終「分析利害關係人之陳情及案卷後」自行撤銷禁止入境措施。

根據《刑法典》的規定,任何人作出僭用、更改、虛構或隱瞞婚姻狀況或親屬法律地位的行為,妨礙公共實體對其婚姻狀況或親屬法律地位之審查,將觸犯《刑法典》第240條b項所規定及處罰的「偽造民事身分狀況罪」。當A以團聚為理由提出來澳定居的申請,身份證明局依法必須審視A提交的證明文件(如結婚證書)以作出審批,但局方依法並非審查民事婚姻狀況的公共實體,故本質上而言,身份證明局在此根本不是進行「婚姻狀況或親屬法律地位之官方審查」,而僅是處理A定居澳門的申請而已。

從另一角度而言,即使A的婚姻存有虛假成分,該行為也只是欺騙內地官方機關以獲得一張形式上完全真實、但包含虛假婚姻的結婚證書,並意圖憑藉該等文件向澳門當局申請取得合法定居本澳的身分,二人因此觸犯第6/2004號法律第18條第2款並配合《刑法典》第244條第1款b項之「偽造文件罪」(使法律上之重要事實不實登載於文件),根本不應以「偽造民事身分狀況罪」論處。

根據現行法律規定,如警方以非本地居民存有強烈跡象顯示曾實施或預備實施任何犯罪為理由對其作出禁止入境之決定,則必須以對社會公共安全或公共秩序確實構成危險(perigo efectivo)為依據,禁止入境的期間須與引致禁止入境行為的嚴重性、危險性或可譴責性成比例6。因此警方必須明確指出當事人曾實施或預備實施的事實(犯罪),是如何對公共安全或公共秩序構成實質危險。

———
6 第6/2004號法律第12條第3款及第4款並配合第4/2003號法律第4條第2款第3項。

根據警方的報告,報告書製作人的意見為「呈上級審議。」上級廳長的意見為「建議實施禁止入境措施,呈局長 閣下審閱。」治安警察局局長的決定為「同意,按建議執行Concordo, procede-se em conformidade)。」因此不論從報告書製作人、上級廳長的意見或治安警察局局長的決定,均見警方僅單純及空泛地以懷疑A觸犯了「偽造民事身分狀況罪」為由,便決定實施一項禁止入境的措施,當中沒有明確解釋所謂疑似「偽造民事身分狀況罪」與公共安全、公共秩序構成確實危險的具體聯繫,違反了法律規定的明確要求而具有欠缺充分說明理由的瑕疵,根據《行政程序法典》的規定,行政行為的說明理由不充分等同於無說明理由,從而導致該行為可被撤銷。

考慮到警方已撤銷了該等欠缺充分說明理由的禁止入境措施,而檢察院現正進行其他的刑事調查程序,「公署」暫時將個案歸檔。

個案二十七:

合理安排工作

「公署」於2013年5月接獲投訴,指衛生局因應禽流感問題而安排一些文員或助理員於口岸進行監測工作。投訴人認為相關工作具有專業性,須由專業人員進行,惟助理員平日只負責送文件,並無受專業醫療訓練,故認為有關做法對工作人員不公,亦對廣大市民造成危險。

「公署」分析後認為,舉報人所指的助理員應為一般服務助理員,其職務包括「陪伴及運送病人」及「負責醫院廢料的運送」,故衛生局安排有關人員在口岸篩查旅客體溫工作,未見行政違法。然而,文員不具有處理分泌物、排泄物及醫療廢物的經驗及法定職責,故局方安排文員負責上述篩查工作,似有不妥。

經向衛生局了解,局方覆稱為執行測檢旅客體溫的工作,已增聘人員,但新聘人員未到位前則通過內部人員調動,暫時安排部分文職人員負責有關工作。局方又指工作人員主要是通過監察儀器篩查發熱病人,由於儀器會自動偵察可疑發熱病人並發出警報,故工作人員僅須按屏幕上的指示,以一般家用耳探熱器為相關旅客探熱;若確認發熱且經詢問後發現相關人士是來自出現禽流感疫情的地方,則會要求消防局送有關人士到仁伯爵綜合醫院作進一步檢查。

「公署」認為,基於衛生局文職人員僅須透過觀察自動監測儀器便能找出發熱人士,故根本無須具備專業知識亦能處理有關工作;再者,即使相關人員發現可疑個案,亦僅是通知消防局人員跟進,故相關文職人員根本無須處理臨床護理職務或負責處理分泌物、排泄物等高危工作。

基於未見衛生局的做法有不妥之處,「公署」將個案歸檔。

個案二十八:

部門內部指引不當

投訴人於2013年7月向「公署」投訴,稱不滿社會工作局(下稱「社工局」)自2012年10月1日起實施的《社會工作局工作人員考勤及監管機制指引》(第二版)(下稱《指引第二版》)中「補時不可少於30分鐘」的規定,認為將衍生以下問題:

1. 人員若因事缺勤不足30分鐘,亦須補時30分鐘;

2. 有關規定導致人員為免有所損失,遂故意再次缺勤(刻意遲到或早退),以湊足30分鐘的缺勤時數。

「公署」介入了解,「社工局」回覆指在現時機制中,並不存在工作人員「中缺」(私事或求診)少於30分鐘而強制其補時多於「中缺」的時數。若人員「中缺」少於30分鐘,可累計足30分鐘才補時,或經上級同意後,批准補時少於30分鐘。

「公署」分析認為,按局方的回覆,不會出現第1點的情況。而關於第2點,根據《指引第二版》的規定,禁止人員藉私事缺勤逃避準時上班的義務,若人員以遲到或早退來湊足30分鐘的補時時數,便違反了相關規定。另外,《指引第二版》亦規定人員不可在未獲上級批准的情況下,自行作出私事缺勤,而僅在事後才通知上級。因此,人員不可能僅憑其個人意願,肆意遲到或早退以湊足30分鐘的補時時數,否則亦違反法規定。

然而,雖然「社工局」表示可將「中缺」少於30分鐘累計足30分鐘來補時,但「公署」認為,補時的期限仍不應超過《指引第二版》中的規定,即補時應在當周或下周作出。

綜上所述,「公署」未見「社工局」設立相關補時制度存在不恰當的地方,故將個案歸檔。

個案二十九:

輪班工作的補償須符合法律規定

「公署」於2012年9月接獲一名衛生局技術輔導員投訴,稱其工作需分三班輪流當值,分別為:

1. 08:30至15:45,期間無安排休息/午膳時間

2. 08:30至13:00、14:30至17:15,期間有1.5小時休息/午膳

3. 08:30至17:45,期間無安排休息/午膳時間,但有2小時超時工作補償

投訴人指上述第1及3的兩班須「直落」工作7至9小時,期間無安排休息/午膳時間,不可擅自離開工作崗位,無輪值津貼;此外,第1班無超時工作補償。

「公署」分析認為,《澳門公共行政工作人員通則》(下稱《通則》)第201條第1款所規定之「輪班工作須最少以每日連續兩班工作時間安排」,按學理解釋,是指每一日最少有兩班工作,而且是一班緊接一班的意思。

投訴所指之三班工作時間,非一班緊接另一班,且相關工作時間的改變(換更)不足以構成改變其生活規律及消耗體能,從而導致其在擔任職務時須加倍努力(例如不會如警務人員或醫護人員般因接續的不同時段輪值,需調適作息時間,以更加集中精神應付工作),因此,並不符合《通則》第199條及第201條第1款的規定。故局方無向投訴人發放「輪值津貼」未見違法。

至於每日工作直落逾7小時,期間無休息/午膳時間一事,現行公職法律制度雖無明文規定相關事宜,但根據《勞動關係法》的規定,為了保障僱員的休息權,僱主須安排僱員在每工作五小時,有不少於連續三十分鐘的休息時間。如果僱主不允許僱員在上指休息時間內自由離開工作地點,該休息時間須計算在僱員的正常工作時間內。

因此,如涉案部門認為基於確保部門正常運作及/或提供服務需要,有關人員須連續逾7小時工作,不可擅自離開工作地點,則至低限度應中段有不少於30分鐘的小休時間及將有關時間計算入工作時數內。

局方函覆指「基於醫療服務的特殊需要,本局衛生中心的醫療輔助人員及文職人員有『8:30至15:45』及『8:30至17:45,(包括2小時超時工作補償)』的工作時間安排,以確保具備足夠工作人員提供適當和應急的服務。對於有關工作時間安排,衛生中心均會按照當時病人的求診情況,安排有關員工於中午時段分批用膳及休息,而有關時間之中斷,視作工作時間計算」。

由此可見,就「直落工作7至9小時期間無休息/午膳時間」一事,投訴人與局方各執一詞。由於是匿名投訴,且無留下任何聯絡途徑,「公署」不具條件進一步向投訴人了解實情。在經調查後仍欠缺資料引證投訴人指控成立的情況下,「公署」無需繼續跟進。

此外,按投訴人所言,涉及「直落無休且無超時工作補償」之當值時段係8:30至15:45,以一周工作5天計算,此時段每周工作時數共36小時15分鐘,亦即每日超時工作3分鐘(按《通則》第77條規定,澳門公共行政工作人員每周工作三十六小時)。而《通則》第197條第2款規定:「超時工作之報酬,僅以每日之完整工作時數計算,而尚餘之時間須等於或多於半小時,方計算作一小時之工作時間」。

基此,衛生局就此輪班中每日3分鐘之超時工作無給予報酬,未見違法。

綜上所述,「公署」將個案歸檔。

個案三十:

小販攤檔調遷問題

「公署」於2012年10月接獲投訴,內容包括:

1. 投訴人在一木屋內經營的小販檔因處於即將開闢的新公共街道範圍內,被民政總署(下稱「民署」)以公共利益為由,於2011年通知不能在原址續牌,但同屬上述範圍內與投訴人檔位相鄰的其餘兩個小販檔,則獲發固定小販准照,故質疑「民署」處理不公。

2. 土地工務運輸局(下稱「工務局」)曾發出指引,要求地盤發展商負責拆卸現有臨屋,但發展商卻在未妥善處理所有木屋搬遷清拆事宜的情況下便獲發工程准照,並於2012年6月正式動工。投訴人認為有關工程危及地盤周邊建築物(包括投訴人的木屋)的安全,故質疑「工務局」監管不力。

「公署」作出跟進處理,關於第1項投訴,「民署」覆稱由於投訴人的小販檔位於施工地盤的出入口,基於安全考慮,有迫切需要首先被安排調遷。至於其餘的小販檔(包括投訴人檔位相鄰的兩個小販檔),「民署」稍後亦會因應地盤工程的進度陸續安排調遷。考慮到在謀求公共利益的同時,亦有顧及相關小販的實際需要,「公署」暫未見「民署」的處理有行政違法或失當之處。

關於第2項投訴,「工務局」覆稱該局發出的街道準線圖已規定相關地段由土地業權人負責清理現存建築物,包括計劃中道路及公用人行道。在發出樓宇的使用准照前,土地業權人必須按照上述街道準線圖的要求完成規劃指出的特別負擔工程,即須清理地段外圍指定的現存建築物。

事實上,在申請建築工程計劃前,工程所有人必須先申請擬發展地段的街道準線圖,由「工務局」定出建築物正面與進入該建築物之道路或公共街道之間的界限線,以清晰行政當局對擬發展地段的城規條件,包括規劃中倘有的特別負擔(如:外圍基建等);經「工務局」審核,若有關工程計劃已遵守或滿足街道準線圖的規定及其他相關規定,始獲發工程准照。在工程竣工後,經過驗樓委員會的檢驗且符合要求(包括符合「工務局」發出的街道準線圖的規定),方可發出樓宇的使用准照。現時,「工務局」已批准土地業權人相關地段開展工程,而土地業權人亦將因應工程的進度逐步按行政當局的規劃興建公共街道及清理相關範圍內的現存建築物,暫未見「工務局」的處理程序有行政違法或失當之處。

關於投訴人指工程危及其小販檔木屋安全的問題,正因為其小販檔位於涉案地段施工地盤的出入口,考慮到工程實施及經營者的安全,故「民署」於2011年已書面通知投訴人不原址續牌,並與投訴人協商進行調遷安排。

至於投訴人木屋因清遷而衍生的賠償問題,則屬民事範圍,投訴人可自行與土地業權人/工程所有人協商或透過司法途徑解決,「公署」並無權限介入。

基此,「公署」將個案歸檔。

個案三十一:

出入境記錄證明書出現錯處的問題

投訴人於2012年10月中旬向「公署」投訴,稱其於2012年8月底到出入境事務處申請2004年至2012年持《往來港澳通行證》之《出入境記錄證明書》(下稱「證明書」),惟在領取「證明書」時發現多個錯處。經向出入境事務處反映,有關人員卻表示無法修改錯處,拒絕重新打印「證明書」,還指不排除工作人員在投訴人過關時,忘記更改狀況或澳門的過機儀器在感應其通行證條碼的過程中出現錯誤。投訴人對此不滿,於9月向出入境事務處作出投訴,但一直未收到回覆。

「公署」作出跟進,據治安警察局提供的資料顯示,在「公署」介入前,局方已處理有關投訴,並於2012年10月中旬回覆了投訴人,承認「證明書」確實存在投訴人所述的情況。

關於「證明書」的錯處問題,局方解釋,一是由於舊式光學閱讀機在讀取證件資料時誤讀所致,而局方自2008年6月起陸續更換閱讀機,有關情況已有改善;另一個原因是不排除邊境站人員在輸入旅客出入境資料時出現錯誤所致,對此,局方會不斷完善計算器系統和加強對操作人員的培訓,務求把出現錯誤的機會減到最低。

至於修改錯處的問題,由於技術和法律的原因,局方不會對過往的出入境紀錄之錯處作任何修改,但會以書面方式說明或澄清有關紀錄的錯誤。

鑒於局方已採取適當的措施對投訴事宜作出處理和改善,故「公署」將個案歸檔。

個案三十二:

公共醫療服務不足

2013年9月投訴人向「公署」投訴,稱不滿下述事宜:

1. 仁伯爵綜合醫院急診候診時間長;

2. 衛生局局長公開回應時指「半夜,市民也會因洗頭甩頭髮而到急診睇病,連剪手甲剪損了也到急診,是濫用」之說法似是而非;

3. 當局於2010年年底已動工擴建的急診室,至投訴人向「公署」投訴時仍未能投入服務,漠視市民的急診需要;

4. 在急診室診症後需入院留醫者久久未能轉入病房,而急診室/觀察室環境未能配合病者隱私、靜養需求;

5. 「筷子基和黑沙環衛生中心延長服務至晚上十點」效益不彰,乃當局不培訓相關醫務人員導致人手不足所致。

經「公署」調查及分析,仁伯爵綜合醫院急診服務輪候時間過長,乃近年澳門居民眾所周知之事,而衛生局局長回應之說,主要是想指出不合理使用急診服務是導致輪候時間長的原因之一。

據了解,針對不合理使用的情況,衛生局採取分流措施,按病情的輕重作緩急處理,使真正急症者得到適時診治。同時,局方為縮短就診者的輪候時間,已增加及將增加人手,並計劃增設24小時門診。

另外,因應社會對夜間服務和節假日門診服務的需求的不斷增加,自2008年起,衛生局已逐步延長轄下衛生中心的服務時間至晚上八時,筷子基及黑沙環2間衛生中心更自2012年11月起延長服務至晚上十時。此外,衛生局與非牟利醫療機構合作,於2013年起延長該等機構轄下門診點的服務時間。另一方面,山頂醫院新急診大樓於2013年10月23日正式投入運作。

從衛生局採取分流、擴建急診大樓、延長衛生中心的服務時間、拓展社區夜間和假日門診服務、增加前線醫護人員等多項措施可見,當局對市民急診服務的需求非視若無睹、置之不理。新急診大樓的面積比原急診室大3倍,病床亦增加71張,相信隨著新急診大樓投入服務,有關環境可以得到改善,滿足病者隱私及靜養方面的需要。

至於需入院留醫者逗留在急診室久久未能轉入病房,癥結在於醫院病床床位不足,在此情況下,即使當局如投訴人所言規定在急診室逗留若干時間須轉入病房,在實務上亦行不通,解決入病房留院難,關鍵在於增加病床床位。

資料顯示,2011年當局推出《完善醫療系統建設方案》,規劃10年內投入100億元,以完善全澳醫療系統建設,當中擴建原有醫療設施、興建離島醫院綜合體等,以增加不同類型的病床。為更快實現該方案,當局更於同年設立「醫療系統建設跟進委員會」,以進行跨部門的協調和跟進工作。相信隨着當局《完善醫療系統建設方案》項目的逐步落成並投入服務,病床不足的問題會逐步解決。

當局將「筷子基和黑沙環衛生中心延長服務至晚上十點」乃回應市民對夜間求診的需求,亦是紓緩仁伯爵綜合醫院急診服務人滿之患的措施之一。誠然,當局亦公開承認有關衛生中心延長服務後在相關時段平均每晚僅數十人求診,效益未彰。但無資料顯示乃醫務人手不足所致,而當局已公開表示會作檢討、研究是否宣傳不足所致。

鑒於未見局方存在明顯行政違法或失當之處,「公署」將個案歸檔。

個案三十三:

醫療檢驗服務須由具醫護執照人士提供

「公署」於2011年11月接獲投訴,稱本澳某醫學檢驗中心自2011年9月底起沒有醫生駐診,但依然如常營業,並將全部的X光報告及體檢報告送往C醫院,部分報告更是由不具醫護執照的人士所簽發。

「公署」介入調查,經了解,衛生局也於2011年11月收到內容相同的投訴信,局方已對此開立卷宗跟進。

衛生局於2011年12月派員到該檢驗中心抽查檢驗報告,發現簽署人均為具醫生執照的A,但未見有醫生駐診。中心的職員解釋,A醫生因早上須參加業務培訓,結束後即會返回,而另一醫生B則身體不適而沒有上班。若有市民要求照X光片時,會由不具醫護執照的技術人員進行。衛生局人員隨即向中心人員指出,任何機構在沒有註冊的醫護人員在場時,不允許對外提供衛生護理服務。

經局方跟進後,該中心意識到醫生人手不足,故增聘一名醫生以避免出現無醫生駐診的狀況。此外,有關中心的技術人員已向局方申請診療輔助技術員的執業牌照,有關申請已獲局方批准。衛生局考慮到該中心已採取改善措施糾正不當行為,故依法對有關中心作出書面警告。

另一方面,該中心向衛生局提交了一份其於2010年3月1日和C醫院簽署的合作協議,協議中明確了有關中心的全部化驗項目均送往C醫院臨床化驗室進行化驗,由C醫院委派具備衛生局牌照的診療技術員負責化驗工作,並代表該中心簽發報告。對此,局方向有關中心提供相關的建議措施,以便檢驗者知悉有關檢驗工作之協定方式、負責檢驗之單位,從而保障檢驗者的知情權。

鑒於局方已採取跟進措施處理所投訴事宜,故「公署」將個案歸檔。

個案三十四:

選購車輛註冊編號問題

「公署」於2013年10月接獲投訴,指交通事務局於某月28日17時公布下一個工作日可供選購的車牌包括XX-Y6-96,惟翌日上午到場購買時,發現局方已於前一天下午透過抽籤將該車牌配對給另一車輛,投訴人對此不滿。

「公署」介入了解,局方表示投訴人所指之「某月28日」可供選購的400個車牌的最後一個號碼為XX-Y6-83,其中有12個車牌於當天被選購了,故局方須先按上述號碼順序加插12個車牌,其中一車牌為XX-Y6-96,後再重新編排出400個車牌,以便用作於抽籤分配給前一天檢驗合格的新車。完成抽籤後,局方須再加插車牌至400個,供市民於下一個工作日選購(即29日),而市民可於每日17時起透過該局網站,又或約於17時15分在指定地點的告示查看下一個工作日可供選購的車牌。由於28日需經抽籤分配車牌的其中一新車剛巧抽到XX-Y6-96,故下一個工作日可供選購車牌已不包括XX-Y6-96

儘管投訴人聲稱局方於某月28日17時公布下一個工作日可供選購的車牌包括XX-Y6-96,惟供抽籤及選購的車牌號碼須按既定順序排列,且局方會將整個車牌號碼電腦抽籤之過程及結果公開,故如投訴人所指情況屬實,理應不難被發現。鑒於暫未有資料顯示投訴人的質疑成立,故「公署」暫無必要跟進。

然而,「公署」調查期間發現就直接購買車輛普通註冊號碼的事宜,交通事務局網頁上載明「擬查閱有關號碼之市民,資料可在號碼出售前一天下午3時起,於本局網站或服務專區佈告欄上作公開發放」,此資訊與局方向「公署」所述並不一致。經「公署」反映,局方已在網站更正公布時間。

基此,「公署」將個案歸檔。

個案三十五:

花紅是否屬「固定報酬」的爭議

「公署」於2012年11月接獲投訴,稱不滿勞工事務局(下稱「勞工局」)指資方所發放的花紅屬於浮動報酬,並指局方因投訴人於2012年6月30日前離職,不符合資方發放花紅的條件,而將其個案存檔。投訴人指《勞動關係法》並無就花紅作明確規定,認為局方在跟進其個案時應參考其他具法律效用的文件(例如資方的年度財務報表)。

「公署」介入了解,據資料顯示,「勞工局」於2012年7月4日接獲投訴人的投訴後,已隨即開立個案跟進。經調查取證後,局方認為有資料顯示投訴人與資方並沒有協定每年須發放花紅,而有關花紅具有獎賞性質,資方對是否向員工酌情發放花紅具有絕對決定權,如員工在花紅發放日或之前向資方提交辭職通知或被解僱,將不獲發任何花紅,可見有關花紅是資方酌情發放的非定期給付,屬《勞動關係法》第2條(五)項規定的「浮動報酬」,資方以何種方式入賬並不會改變有關花紅屬「浮動報酬」的性質。由於投訴人在花紅發放日(即6月底)之前已辭職,不符合收取資方發放花紅的條件,基此,「勞工局」轄下之勞動監察廳將個案存檔。

投訴人不服,向「勞工局」局長提出訴願。局方分析後認為《勞動關係法》並沒有規定必須設立花紅制度,因此,有關花紅的發放條件原則上須根據雙方的協議處理。倘勞資雙方已協議有花紅,則應考慮有關花紅的發放條件,從而分析該花紅具有《勞動關係法》第2條(五)項所指由資方酌情及非定期給予的「浮動報酬」的性質,抑或具有《勞動關係法》第2條(四)項及第59條第1款(八)項所指的因僱員提供工作而獲得,由勞資雙方協議或法律規定的定期金錢給付的性質。如該花紅具有定期給付的性質,則該花紅屬於基本報酬,當工作關係終止時,資方便須根據《勞動關係法》第76條的規定,向僱員支付根據其工作的期間按比例計算的花紅。

按照資方的員工手冊,顯示有關花紅由資方酌情發放,且每次發放花紅的準則及條件均由資方全權決定,如員工在花紅發放日或之前向資方提交辭職通知或被解僱,將不獲發任何花紅,故投訴人所指的花紅並非員工必然所得,而是屬於《勞動關係法》第2款(五)項所指的「浮動報酬」。由於投訴人在2012年6月底發放花紅日之前已向資方提交了離職通知,故無權獲得有關花紅。因此,「勞工局」局長批示駁回有關訴願。

鑒於暫未發現局方的處理有行政違法或失當之處,「公署」將個案歸檔。

個案三十六:

公車交通事故之處理程序

投訴人於2012年11月21日向「公署」投訴,稱其於2012年10月12日駕車時撞到一治安警察局車輛,後來局方因其車輛的強制民事責任保險逾期而將車輛扣押。雖然投訴人立即繳納相關保險費及違法罰款,且書面承諾願意作出損壞賠償,惟局方直至投訴人向「公署」投訴時還未與其聯絡及確定賠償金額,令其遲遲未能透過賠償而取回其車輛。

根據現行法例,未依法購買民事責任保險而在公共道路行車,有關車輛可被扣押;而在發生事故的情況下,須就事故作出賠償或提供相等於最低強制保險額的保證金後,扣押才會解除。法例又規定,公車發生事故後,部門應在接到事故通知的30日內完成有關查明事故情節、損毁程度等處理,如情況複雜,可再延期30日處理。

經「公署」向治安警察局了解,局方覆稱已於2012年11月21日完成處理相關事故的賠償事宜,並於11月22日通知投訴人到該局辦理有關手續及取回車輛。

由於治安警察局完成有關公車事故的處理尚未超過法定最長的60日時間,且投訴人取回車輛之訴求已獲處理,故「公署」將個案歸檔。

第五部分

其他事項

一、財產申報工作

對財產及利益申報制度所引入的新措施自2013年起生效。

澳門財產申報制度始於1998年,由6月29日第3/98/M號法律制定,5年後經7月28日第11/2003號法律修改。鑒於第11/2003號法律(《財產申報》)生效至今已逾9年,為進一步完善財產申報制度、加強公共行政管理的透明度及廉潔度、強化監督機制,以及履行《聯合國反腐敗公約》規定的義務,特區政府於2012年向立法會提交修改第11/2003號法律的法案,該法案於2013年1月3日獲立法會通過,新法律更名為《財產及利益申報法律制度》——見1月21日第1/2013號法律,並自2013年4月22日正式生效。

按照第3/2013號行政法規及配合相關工作,「公署」於2013年3月19日成立財產及利益申報處。財產及利益申報工作自1998年實施以來已踏進第15年,在加強與各政府部門的溝通和協調下,所有公務人員與其配偶/有事實婚關係者均遵守法律之規定,尚未出現有申報人或須履行提供資料義務者因欠交申報書或申報書的提交形式不當而需承擔相關之法律責任,財產及利益申報之相關工作有條不紊進行中。

2013年度「公署」共接收了11,500名公務人員提交的財產及利益申報書,具體資料列表如下:

2013年提交財產及利益申報書人數統計表

開始擔任職務 2,279
職務變動 3,867
終止職務 1,426
五年更新 2,202
隨配偶自願更新 443
履行提供資料義務 934
自願更新 349
總計 11,500

對外宣傳及溝通方面,2013年「公署」繼續為招聘新入職人員之部門舉行「財產及利益申報講解會」,令新入職人員能了解法規的內容和重要性,協助其正確填寫財產及利益申報書外,同時加強公務人員對《財產及利益申報法律制度》之理解。

此外,「公署」於2012年研發的一個將通知書電子化的應用程式「電子通知書接收平台」於2013年1月正式投入使用。目前,該新研發的「電子通知書接收平台」已有49個部門/機關在使用中,另外有10個部門/機關正進行測試過程,不久將加入使用者的行列,進一步精簡流程及提高行政效率。

事實上,正在或即將投入使用的部門/機關總數已超越慣常與財產及利益申報處有文書往來的部門/機關的半數。由此可見,有關電子化的應用程式已獲大部分部門/機關認同,方便了各部門/機關與兩個存放實體之間以電子方式傳送及接收,以減少行政成本,提高工作效率;同時也能避免傳送延誤或遺失的情況出現。相信在未來的日子有更多的部門/機關投入使用。

二、培訓及交流活動

(一)人員的專業培訓

- 馬來西亞反貪污委員會於2013年12月上旬到訪「公署」,期間為「公署」人員舉行了「馬來西亞反貪污委員會工作職能」講座,由處理私營部門貪污的副專員Norazlan Mohd Razali、檢查與諮詢部高級警監Halimah Md Shariff和公共部門管理部主任Junipah Wandi主講。

從事肅貪工作多年的Razali在講座上介紹了馬來西亞反貪污委員會的職能及運作情況,他表示馬來西亞政府積極推動防貪肅貪工作,提升國家的高效廉潔程度。

Wandi也介紹了馬來西亞反貪污委員會為公營和私營的機構提供諮詢顧問服務,以審視機構內的各項程序和系統完整性,及就未完善的部分提出建議方案,從根源杜絕貪腐和公務員瀆職的情況。

- 「公署」於2013年2月下旬舉辦了一個關於「公共採購專題」的內部培訓,以強化內部人員對公務採購工作的知識,座談中同事們與教員就各種實務問題展開深入討論,藉此擴闊採購工作的知識面,提高工作能力和技巧。

- 「公署」於2013年12月中旬繼續派出17名調查員赴北京參加在中國人民公安大學舉辦的第十三期研習班,加強「公署」人員對國情、國內的監督機制、偵查及警務工作等各方面的認識。廉政專員馮文莊出席了研習班的結業禮,他勉勵學員學以致用,發揮團隊精神,提升工作能力,為澳門廉政建設作出貢獻。

(二)招聘行政申訴調查員

為增強「公署」行政申訴局的人力資源及提升工作效率,「公署」於2013年5月下旬公開招聘行政申訴領域的調查人員,吸引了百多名具有法律學士學位(專業)和法律工作經驗的人士報名投考。

經筆試、家訪及面試等嚴格篩選的環節,最後10名投考人獲得錄取,成為「公署」第十期調查員(行政申訴範疇)培訓班學員,學員須接受為期3個月的專業知識培訓,包括法律知識、偵查技巧、接待投訴技巧、團隊合作等學習和訓練,完成培訓課程及經考試合格後才能正式加入「公署」工作。

(三)國際申訴專員協會區域培訓計劃

「國際申訴專員協會」於2013年4月上旬在泰國曼谷舉行了培訓工作坊(IOI Training Workshop),以提升國際申訴專員協會會員的專業知識和水平,廉政專員率領「公署」代表團出席,與來自不同國家及地區的申訴機關及監察組織在多方面進行交流和經驗分享。

培訓工作坊探討了現時各國申訴機構的角色及職能的異同、近年的發展及面對的挑戰等,按學員所在的國家或地區的現況找出較適合的工作模式。

培訓課程除教授理論知識外,也用個案分析的方式啟發學員們的思維,透過互相學習及交流提升專業知識。導師通過案例進行互動性討論,實習對申訴個案制定調查計劃、環繞分析及評估證據及證物、並解決在調查期間經常遇到的問題等。導師也利用面談探討與申訴者的溝通方式,以及處理申訴者的不恰當行為等。讓學員在多方面汲取專業知識,有助日後提升工作效率。

是次培訓工作坊的教員包括蘇格蘭公共服務申訴專員前副專員Eric Drake、蘇格蘭公共服務申訴專員專責處理公營機構投訴專家Kerry Barker、QMU行政執法領域教授Chris Gill及蘇格蘭公共服務申訴專員調查主任George Hunter。

三、《聯合國反腐敗公約》履約審議事務協調組工作會議

2013年5月下旬,「公署」派代表以澳門特別行政區專家和國家代表團成員身份,赴奧地利維也納參與中華人民共和國(包括澳門及香港特區)於2013年開展的接受聯合國審議《聯合國反腐敗公約》(下稱《公約》)履約的工作會議,會上透過抽籤方式確定審議中國履約情況的兩個國家。

因應履約工作的需要,外交部條法司副司長、公約履約事務辦公室副主任陳佩潔與三地專家和代表於6月下旬在北京舉行了工作會議,落實和跟進各項工作安排和進度。

《公約》中設有履約審議的機制,定期對締約國的履約情況進行審議,透過抽籤方式確定了中國於2013年開始接受由巴哈馬和越南共同進行的履約情況審議,屆時香港和澳門兩個特區也將同時接受審議。

四、聯繫和交流

(一)接待來訪

「公署」於2013年9月中旬接待了廣東省人大常委會代表團,廉政專員馮文莊與代表團進行了工作座談會,雙方冀藉是次會面建立交流平台,加強合作促進兩地廉政建設工作的發展。

馮文莊專員簡介了「公署」的組織架構、各附屬單位的職責、運作的情況,以及公務人員財產申報制度的具體工作,雙方就行政申訴的工作及澳門申訴專員制度作了深入的探討。

「公署」也先後接待了廣東省監察廳預防腐敗局、廣州市紀委、廣東省人民政府港澳事務辦公室、中國社會科學院中國廉政研究中心、汕頭市預防腐敗局、上海交通大學凱原法學院、香港申訴專員公署、香港教育學院社會科學部、泰國申訴專員、新加坡賭場管制局、歐盟駐港澳辦事處、匈牙利基本權利監察使、馬來西亞反貪污委員會、台灣法務部調查局和台灣法務部廉政署代表團的來訪。

(二)外訪及參與外地會議

2013年「公署」的外訪活動包括:

• 赴珠海與廣東省監察廳簽定合作意向書,藉此推動粵澳兩地進一步加強廉政建設工作的合作和交流。

• 派代表團赴泰國曼谷參加「國際申訴專員協會區域培訓計劃」,該培訓計劃的目的旨在提升亞洲區監察部門工作人員的專業水平。

• 赴北京市訪問中國監察部,與中共紀委副書記、監察部部長兼國家預防腐敗局局長黃樹賢部長會面,黃樹賢部長讚揚澳門特區的廉政建設、「公署」在查辦案件和倡廉教育工作上取得的成效。

• 赴山東濟南出席「國際反貪局聯合會第五屆研討會」,就「聯合國反腐公約第六章——技術援助和信息交流」與各地代表作了深入的探討和交流。在會議上,各地代表一致認為在反腐敗立法、腐敗犯罪資料收集、分析及運用等方面應加強聯繫,不斷積累反腐敗國際合作的共識,同時回應發展中國家的技術援助需求,切實履行技術援助的義務。

• 赴上海出席「亞太區打擊清洗黑錢組織」第十六次年會,借鑒國際反洗錢組織的經驗和技術,提升「公署」人員在反洗錢方面的知識水平。

• 赴東帝汶帝利出席「亞太地區反腐敗行動組第18次指導小組會議」暨第12次區域反腐敗研討會,法律專家Luis Rôlo代表「公署」發言,指出「公署」正積極展開各項預防腐敗的宣傳教育工作,同時致力完善立法,推動構建廉潔社會。

• 赴蒙古烏蘭巴托出席「亞太區打擊清洗黑錢組織」類型學工作研討會。

• 赴伊朗德黑蘭出席第十三屆「亞洲申訴專員協會」會議,履行作為理事會成員的職務。

• 「公署」以中國代表團成員身份隨中華人民共和國代表團赴瑞士日內瓦接受聯合國人權理事會對中國進行「國別人權審查」工作,就涉及澳門的事宜提供協助。

• 赴巴拿馬出席「國際反貪局聯合會(IAACA)第七次年會暨會員代表大會」,就「法律規則與反腐敗的挑戰與機遇」議題與各國代表交流了意見及經驗分享。此外,「公署」人員還以「國際反貪局聯合會」代表團身份列席參與「《聯合國反腐敗公約》締約國第五次會議」。

第六部分

廉潔推廣活動及社區關係

一、倡廉教育工作

2013年,「公署」持續開展倡廉教育工作,宣揚廉潔誠信意識,爭取社會各界支持廉政建設。今年共舉行各種不同類型的講座及座談會410場,參加者達25,942人次,主要對象包括公務人員、商業機構僱員、普羅市民、青少年及中小學生。

2013年各類講座及座談會統計總表

主題 對象 場數 人數
持廉守正、廉潔奉公、財產申報、公務採購 公務人員 86 5,239
《預防及遏止私營部門賄賂法律》座談會 私人機構、公共部門、教育機構 63 3,896
廉潔意識 社團、教育機構 13 367
誠信教育 青少年學生 204 10,874
廉潔選舉 社團、公務員、中學生、義工 44 5,566
總計 410 25,942

2003至2013年講座人數比較表

(一)公務人員倡廉教育

為加強公務人員的廉潔意識,「公署」於2013年為各公共部門人員舉辦了86場講座,共5,239名參加者出席,講座的主題包括廉潔操守、公務採購、財產申報等,當中包括為晉升的公務人員舉行的深化廉潔教育講座,藉此致力推動建設一支廉潔的公務員隊伍。

2013年公務人員講座統計表

主題 部門 對象 場數 人數
持廉守正 衛生局 領導及主管 1 150
人員 5 1,200
澳門保安部隊高等學校 晉升警長/消防區長 1 30
晉升副警長/副消防區長 1 80
晉升首席警員/消防員 1 198
晉升海關首席關員 1 40
晉級培訓課程 民政總署 人員 16 565
行政公職局組織 全澳各部門人員 21 735
廉潔奉公、財產申報 澳門保安部隊高等學校 獄警學員、保安學員 4 485
廉潔奉公 民政總署 新入職人員 3 115
澳門海關 關員 1 41
行政公職局組織 全澳各部門新入職人員 30 1,500
公務採購 消防局 人員 1 100
合計 86 5,239

(二)私營部門防貪教育

「公署」為社團及私人機構舉辦《預防及遏止私營部門賄賂法律》座談會,講解相關法律的規定、業界應注意事項、違反法律時的罰則,以及遇有疑問時的查詢及舉報途徑。透過舉辦講座,「公署」及與會者進行互動交流,藉此加強市民對法律規定的理解,共同營造和維護一個廉潔公平的營商環境。另外,「公署」與公共部門合辦「私營部門防貪」的座談會,向有關部門的工作人員,以及與該等部門有工作聯繫的機構人員進行宣傳講解。「公署」共舉辦相關的座談會63場,參加人數有3,896人次。

同時,「公署」還透過電視廣告、電台廣告、戶外廣告、巴士車身廣告、電視節目、報章專欄(廉政園地)以及出版刊物等宣傳私營部門防貪信息。

2013年私營領域座談會人數統計表

類別 實體 對象 場數 人數
私人機構 皇都酒店 員工 2 160
澳門凱旋門酒店 管理層、員工 1 30
大豐銀行有限公司 新入職員工 1 80
澳門電力股份有限公司 員工 2 100
奧的斯電梯(香港)有限公司 員工 1 20
公共部門 交通事務局 員工 3 210
社會工作局 員工、有合作關係及受准照監管的機構人員 6 370
海事及水務局 員工 1 60
旅遊學院導遊知識更新課程 導遊 18 731
教育暨青年局 受資助機構人員 1 100
運輸基建辦公室 員工、供應商 2 60
房地產經紀准照補充課程 學員 22 1,760
教育機構 三育中學 商科學生 1 85
澳門管理學院 澳門餐飲業界從業員、採購、文職行政人員 1 80
澳門理工學院 管理科學高等學校學生 1 50
合計 63 3,896

(三)青少年誠信教育

「公署」與本澳教育界及青少年團體合作,攜手宣揚廉潔與誠信文化,透過多元化方式向青少年學生宣傳正確的道德價值觀。2013年,「公署」為本澳中小學生舉辦了各類型活動,宣傳誠信守法意識,其中為中、小學生舉辦了204場廉潔講座,出席學生達10,874人次。

1. 青少年誠信教育計劃

「公署」向本澳中學推行「青少年誠信教育計劃」多年,派員向中學生灌輸誠信廉潔的信息,引導青少年建立良好品格。「公署」針對青少年不同的成長階段設計主題內容,透過生活例子及社會時事,輔以個案短片等多元化方式,引發學生關注個人誠信和守法觀念的重要性。年內計有14間學校參與,共舉辦了講座83場,出席學生達5,757人次。

2. 中學畢業生誠信必修課

「畢業生誠信必修課」專題講座向應屆中學畢業生講解實用的廉潔指引,讓學生們在步出校園、踏足社會前能清晰了解澳門現行法律關於防貪和反貪的相關規定,以知法守法,更好地保護自身權益,免誤墮法網。「公署」為10間學校的學生舉辦了21場專題講座,出席者共計2,017人次。

3. 小學生誠信教育

「廉潔新一代——小學生誠信教育計劃」以小三至小六學生為對象,在「公署」黑沙環社區辦事處內舉行,透過講述故事的方式向小學生傳遞誠實守法的信息。2013年共有22間學校參與,合計舉辦了92場,出席學生為2,853人次。另藉「六一」兒童節期間,「公署」為來自3間小學的學生舉辦了8場特備專場,共有247名小學生參與。

(四)市民大眾廉潔教育

「公署」一向重視市民大眾的倡廉教育工作,透過個案分析、法律講解等方式,提高市民防貪和反貪意識,在自律守法的同時,也發揮社會監察作用,舉報貪污受賄等不法行為,共同維護社會廉潔。2013年,「公署」為民間社團、教育機構舉行廉潔意識講座共13場,參加人數有367人。

2013年社團、教育機構講座統計表

類別 社團/機構 場數 人數
社團 善牧會──婦女互助中心 1 25
澳門婦女聯合會──北區家庭服務中心 1 20
板樟堂營地街區坊眾互助會 1 60
澳門街坊會聯合總會── 迎聚點 2 55
鮑思高青年服務網絡──司打口家庭服務中心 1 12
法務局青少年普法義工團隊 1 20
澳門街坊會聯合總會──公民教育中心 1 30
澳門弱智人士家長協進會──曙光中心 2 40
澳門家庭及青年服務協會 1 10
教育機構 澳門理工學院「百家樂專業證書培訓課程」 2 95
合計 13 367

二、社區推廣工作

(一)社區辦事處接收的投訴、舉報及諮詢

黑沙環社區辦事處及氹仔社區辦事處的設立,為市民提供了更便捷的投訴、舉報及諮詢渠道。兩社區辦事處在2013年共接獲投訴/舉報、求助查詢及簡單諮詢合共712宗。

2013年黑沙環及氹仔社區辦事處收到的投訴、舉報及求助查詢統計表

投訴/舉報 求助查詢 簡單諮詢
親身 書面投訴 親身 電話
32 19 34 297 330
小計:51宗 小計:661宗
總計:712宗

(二)拓展社區關係

「公署」持續深入社區,宣揚廉潔,爭取社會大眾支持廉政工作,同時收集市民對「公署」工作的意見和建議,以便適時調整工作策略,更好地回應社會對於廉政建設的訴求。2013年,「公署」分別與14個民間社團展開聯繫交流活動,積極推廣廉潔訊息。

(三)其他宣傳推廣工作

為不斷提高市民的廉潔意識,營造廉潔的社會氛圍,「公署」持續透過各種途徑積極宣傳肅貪倡廉信息,包括製作各類宣傳海報、刊登平面及電子廣告、定期在本澳各大中文報章刊登《廉政園地》專欄、派員在澳門電視台「諮詢奉告」欄目中介紹與廉政工作相關的資訊,出版《澳門廉政快報》半年刊及其他倡廉刊物等,務求令廉潔資訊傳遞到社會的每一個角落。

三、廉潔義工隊

「公署」於2013年上半年公開招募「廉潔義工隊」成員,並特別舉辦了義工培訓講座,向義工們詳細介紹「公署」的反貪和行政申訴的職能、宣傳教育工作、立法會選舉法例、廉潔義工隊成立歷史及過去曾參與的倡廉宣傳工作,同時參觀「公署」設施,實地了解「公署」開展工作的情況。

2013年立法會選舉期間,廉潔義工隊在協助開展廉潔選舉宣傳工作上發揮了積極作用,包括派發及張貼海報、在「廉潔選舉齊響應」大型戶外宣傳活動等多個項目提供義務工作,協助「公署」向社會大眾宣傳廉潔選舉的信息,推動市民共同維護廉潔選舉。

第七部份

附件

———

附件一

「公署」發出的勸喻及調查報告

根據經3月26日第4/2012號法律修改的8月14日第10/2000號法律(《澳門特別行政區廉政公署組織法》)第四條第4、9及12項的規定,「公署」可調查公共實體與私人關係範圍內的行政行為及程序合法性,並將主要調查結果知會行政長官,或直接向行政機關發出勸喻。

「公署」過去一年向政府部門發出了多份勸喻,同時因應投訴所涉及事宜的重要性向行政長官呈交了多份調查報告,其中包括:

1)- 關於「有線電視股份有限公司」與「公共天線服務商」簽訂「合作協議」及執行中級法院裁判一事的投訴的調查報告及建議;

2)- 投訴「行政不作為」及公共行政機關資助社團/個人的監管措施的分析的第二份報告;

3)- 關於「道路集體客運公共服務批給」投訴的調查及分析報告;

4)- 終止消防局副局長定期委任的理據及對有關投訴的調查報告;

5)- 關於保安司司長對「終止消防局副局長定期委任的理據及對有關投訴的調查報告」作出回覆的分析及結論。

* * *

在此我們公布部分影響面較廣的報告,俾眾周知。

個案一

關於「有線電視股份有限公司」與「公共天線服務商」簽訂「合作協議」及執行中級法院裁判一事的投訴的調查報告及建議

*

要旨:

• 政府、「有線電視股份有限公司」與「公共天線服務商」之間的關係;

• 「有線電視股份有限公司」與「公共天線服務商」所產生的問題;

• 透過「協議」「公共天線服務商」將其擁有受管制的轉播設備「贈與」「有線電視股份有限公司」是否合法;

• 上述「協議」是否執行中級法院的判決。

*

第一部分:前言

1. 2013年8月7日廉政公署(下稱「公署」)接獲投訴(於同月23日接獲其他內容相同的投訴),指有線電視股份有限公司(下稱「有線公司」)與公共天線服務商(下稱「公天服務商」)簽訂合作協議一事違法,因為,一方面損害居民收看電視節目的權利——按照電信管理局(下稱「電信局」)公布的資料,市民可收看的電視頻道將大大減少,而「公天服務商」不能再提供其他電視頻道訊號,另一方面,由政府「出錢」向「有線公司」購買「服務」實不合理,有違公務管理的常理,而且還減少市民收看的電視頻道,極之不公平及不合理」,故要求「公署」調查事件,以了解是否存在違法、利益輸送及行政失當的情況。

2. 「公署」於2013年8月15日致函「電信局」要求該局在48小時內提供與事件有關的全部文件。

3. 2013年8月16日,「電信局」回覆「公署」,並送交下列文件:

文件一覽表

* * *

第二部分:事實

1. 關於「有線公司」與「公天服務商」之間的糾紛,之前「公署」曾作出調查及公布有關調查報告,並於2010年10月12日向「電信局」發出勸喻,具體內容如下7

———
7 可參閱《2010澳門廉政公署工作報告》中文版第152頁及續後頁數或葡文版第181頁及續後頁數。

1)立即指定專門人員(或成立專家組)展開工作,爭取在六個月、最長不超過一年的時間內徹底解決公天的問題;

2)由上述小組成員認真研究本報告書所建議的各項具體措施及其他有效措施;

3)啟動「公天服務商」按3月12日第18/83/M號法令第8條所述的申領牌照程序的前期工作,以便深入及全面掌握「公天服務商」各種具體資料;

4)立即啟動立法程序,爭取在三個月內向立法會提交旨在將「公天服務商」納入規管的範圍及訂立完整的監管制度;

5)同時着手研究批給(專營)合同的各種問題,尤其是合同到期後的安排及措施;

6)對爭議的問題,重新定位及採取各種法律手段,以維護政府部門在依法行政下應有的管治威信;

7)完善部門對文件處理的方法,以及提高人員在處事方面的能力及觸覺。

2. 由此可知,「公署」當年建議的措施基本上都屬於「電信局」職責內之事,目的就是希望盡快解決有關問題及避免情況進一步惡化

3. 但因為主管部門無適時採取解決問題的措施,以致中級法院在2013年6月6日就案件作出裁判(中級法院第22/2013號合議庭裁判)。案件的基本資料如下:

- 2012年9月27日「有線公司」向行政法院提起「勒令作出某一行為」之行政訴訟,被聲請人共有八人。

- 經調查後,行政法院於2012年11月27日作出判決:判定請求理由不成立。

- 聲請人(「有線公司」)不服行政法院的判決,於2012年12月12日向中級法院提出上訴;經過調查後,中級法院在2013年6月6日作出裁判,判決部分的內容為:

「I. 勒令以下各被聲請人於90日內作出以下行為:

1 - 第一被聲請人8切實履行其與有線電視服務有限公司訂立之專營合同所確立之義務,確保後者之專營權不受侵犯並命令終止非法轉播電視信號活動

2 - 第二至第七被聲請人9尊重有關合同,禁止轉播未經授權之電視信號;

———
8 指「電信局」局長。
9 指第22/2013號案件中的各「公天服務商」。
II. 駁回針對第八被聲請人澳廣視之訴訟。」

4. 「電信局」在同日就中級法院的判決發出新聞稿:

「電信管理局對中級法院就

澳門有線電視訴訟判決的回應新聞稿

就中級法院對澳門有線電視所提起的訴訟的判決,電信管理局會盡快詳細研究有關判詞,並尊重法院的判決,短期內將採取各項可行措施執行有關的判決。電信管理局亦會加緊全面檢討電視傳送服務的發展,並藉着電信市場全面開放和新的網絡及技術的引入,制訂長遠的發展策略,確保市民能享用各種多元化和高質素的電信和電視服務。」

5. 為此,「電信局」須在指定期間內執行判決的內容,即徹底解決「有線公司」與「公天服務商」之間的問題。

* * *

第三部分:分析

1. 首先須特別強調一點:「有線公司」並非一般的公司,亦非開展一種不受監管的商業活動,相反,「有線公司」是透過一份專營批給合同而提供地面有線電視收費服務,故受5月14日第3/90/M號法律(《公共工程及公共服務批給制度的基礎》)及專營合同條款管制

2. 該法律第2條b項規定:

「第二條

(定義)

為着本法律的目的,下列情況視為:

a. (……);

b. 公共服務的批給——將滿足每人感受到的公共需要的適當工具,以專營方式移轉與個別法人,由其自行負責及承担風險。

3. 為此,當年的政府與承批人/公司簽訂了一份合約:《電視及聲音廣播服務批給合同》——刊登在1999年5月5日《澳門政府公報》第18期第二組副刊——其中第8條規定:

「第八條

(國際協議的約束)

承批人須遵守適用於澳門的電信及社會傳播國際協議或協約的規定。

4. 《收費電視地面服務專營合約》(下稱「專營合約」)第14條亦規定:

「第十四條

(撥歸)

一. 終止專營時,不論有或無賦予索償權,一切屬於專營之財產及權利,均在無任何責任或負擔下撥歸批給人所有。

二. 批給之公共電信系統、用作建立製作場所及技術、行政或其他部門之大樓,以及通常由專營人在提供有線電視地面服務時所使用之設備、用具、器材或其他財產,概視為用於專營之物。

三. 專營人所交出用於專營之系統,必須具備運作功能,而交出之財產則必須有良好保養,以使有線電視地面服務可在維持應有素質下延續,如欠缺上述條件,批給人可扣押用於恢復該等條件之款項,為此,可以對補償金額作適當之動用,如不足應付時,則動用擔保金。」

此外,「專營合約」第8條亦規定:

「第八條

(轉讓及分營)

一. 本專營不得轉讓

二. 未經批給人事先批准,專營人不可作局部分營,亦不得完成同等效力的法律行為。」

5. 按「電信局」送交「公署」的資料,「有線公司」與各「公天服務商」簽訂了一份「合作協議」,以便前者向後者提供電視頻道訊號,之後由「公天服務商」向市民(一般指無申請有線收費電視的客戶)提供電視頻道訊號,該「合作協議」內容為:

「合作協議

甲方:澳門有線電視股份有限公司

乙方:(……)(共有十五家『公天服務商』簽署)

為嚴格執行中級法院2013年6月6日第TSI Nº22/2013 號判決書的決定,同時為確保市民收看開放電視頻道的合法權益不受損害,甲乙雙方經友好協商,同意簽訂本合作協議,具體內容如下:

1. 乙方停止所有接收電視信號並透過跨街線纜網絡進行轉播的行為

2. 自本協議簽署之日起,乙方同意將其原有的線纜網絡無償贈與甲方,成為甲方網絡的一部分,且為此無需另行簽署任何其他文件;

3. 自本協議簽署之日起,甲方同意委託乙方對原屬乙方的線纜網絡進行管理和維護,且在未徵得乙方書面同意前,甲方不得將由乙方管理和維護的線纜網絡(包括其組件)全部或部分變賣、拆除、替換或採取其他任何處置措施;

4. 乙方不得透過任何形式增建新的線纜網絡到任何新建樓宇或建築物,亦不可對原有的跨街線纜作出變動,但經電信管理局批准的情況除外;如因原有的線纜損壞而需更換,乙方需及時報告電信管理局並通知甲方;

5. 在簽署本協議前,若乙方已經同第三方簽署了提供電視服務的合同,則不受上款規定的限制;為此乙方需提交第三方的名單並於本協議簽署後三日內將該等合同的副本提交甲方並作為本協議的附件三;

6. 由乙方所管理和維護的線纜網絡而引致的安全方面以及電視服務的質量和穩定性方面的損害由乙方負責,對此甲方不承擔任何責任;

7. 甲方向乙方所管理和維護的線纜網絡提供電視信號,並負責接駁至線纜網絡的接入點(詳情按附件一《電視借號接駁之技術安排備忘錄》處理),為此甲方不得向乙方收取任何費用;

8. 甲方確保所提供電視信號的質量和穩定性,並在信號出現故障時立即作出處理,並將情況及時報告電信管理局及通知乙方;

9. 甲方與電信管理局商定所提供信號的電視頻道的數量和內容(詳情見附件二《節目頻道表》);當所提供的電視頻道發生變化時,甲方須事先知會乙方;

10. 甲方負責所提供信號的電視頻道的合法性及版權事宜,乙方無需對所播出的電視頻道所引致的糾紛承擔責任

11. 乙方負責由其管理的線纜網絡的維護,包括跨街線纜及大廈網絡,以及對該線纜網絡客戶的服務,確保由甲方提供的電視信號的傳送質量和穩定性,由此產生的費用由乙方承擔;

12. 甲方同意乙方向由乙方所管理和維護的線纜網絡的客戶收取相應的網絡管理及維護費用,為此甲方不向該等客戶收取任何費用;

13. 本協議的有效期至2014年4月21日。在協議有效期內,非經甲乙雙方書面同意,不得解除或修改本協議;

14. 若澳門特別行政區政府同甲方簽署新電視服務合約,則本協議在2014年4月21日有效期屆滿後可按相同的條件續期兩年,為此乙方須於2014年2月20日前向甲方書面提出,並需指明續期的期間,對於乙方續期的請求甲方不得拒絕;

15. 若澳門特別行政區政府同甲方的新電視服務合約於2014年2月20日或之後簽署,則乙方須在甲方的新電視服務合約簽署後5日內提出上款所指的書面續期請求;

16. 若本協議有效期屆滿而未續期,或澳門特別行政區政府未同甲方簽署新電視服務合約,則甲方同意於2014年4月21日將由乙方管理和維護的線纜網絡無償贈與乙方,並不得附帶任何其他條件或負擔,且為此無需另行簽署任何其他文件;若本協議續期,則由乙方管理和維護的線纜網絡由澳門特別行政區政府作出適當的安排及處理;

17. 因本協議的簽署及乙方落實協議的內容,甲方確認乙方已經完全執行中級法院2013年6月6日第TSI Nº 22/2013號判決書決定中第I項第2點的命令

18. 甲乙雙方同意當就本協議的履行出現分歧時,將盡量透過協商解決,當有需要時可尋求電信管理局的協助,或透過自願仲裁或司法訴訟的方式解決;

19. 本協議的執行過程中,當因不可抗力而出現不可歸責於甲乙任何一方的情況時,不視為違反協議的內容。

20. 本協議的目的及內容不得引用於協議以外使用;

21. 本協議一式叁份,由甲乙雙方及電信管理局各執一份為據;

22. 本協議自簽署之日起生效。

甲方: (簽字) 乙方: (簽字)
(澳門有線電視股份有限公司) (公天服務商代表)

2013年8月6日於澳門」

另外,「有線公司」與「公天服務商」磋商及達成協議後,政府在其中一份文件內寫道:

「一、協議的法律性質

1. 協議是『有線』與『公天』雙方簽訂的私人合同,受《民法典》規範。

2. 協議簽訂之目的:

1)為嚴格執行中級法院第22/2013號判決;

2)為確保市民收看開放電視頻道的合法權益不受損害。

3. 協議之標的:『有線』與『公天』進行有期限的合作,向市民提供電視訊號服務。

4. 協議的主要內容:

1)訂定雙方合作的方式:『有線』提供電視信號,『公天』提供線纜網絡。為符合專營合同的規定,公天提供線纜網絡的方式是按《民法典》的規定,透過將其線纜網絡有條件贈與『有線』而作出。

2)訂定雙方的權利和義務。

二、 雙方簽訂協議的意思表示清晰,既無身體脅迫也無精神脅迫,亦沒有任何跡象顯示雙方有意圖欺騙第三人。而事實證明,在簽署協議後,雙方隨即按協議內容進行工作,以履行雙方的義務。

三、協議中有關贈與線纜網絡行為的合法性:

1)誠如前述,贈與線纜網絡行為是『公天』提供線纜網絡的方式,其目的(也是唯一目的)是為了落實雙方合作協議。所以,根本不存在欺騙第三人的意圖,故不屬『虛偽行為』,皆因根據《民法典》第232條的規定10,構成虛偽行為其中一個要件是『存在欺騙第三人的意圖』。再者『公天』及『有線』分別作為贈與人及受贈人,在這贈與行為中,並不存在表面意思與真實意思不一致的情況,因為:

———
10 《民法典》第232 條第1 款規定:「如因表意人與受意人意圖欺騙第三人之協議而使法律行為之意思表示與表意人之真正意思不一致,則該法律行為係虛偽行為」。

(1)- 『公天』確實按協議規定將線纜網絡送給『有線』而專營期後如協議不續期,『有線』也確實將線纜網絡送回『公天』,並無任何被掩蓋的意思表示;

(2)- 專營期後如協議續期,則線纜網絡將不會再回贈予『公天』,將會變成政府的資產(按專營合同的資產歸屬條款),由政府決定如何處置;

(3)- 『有線』委託『公天』管理及維護網絡,是因為『有線』在現階段完全不具備自行管理及維護的能力。

2)協議內有關涉及贈與行為的內容完全按《民法典》的規定訂定,例如:

(1)- 其形式是符合第941條第2款的規定:以書面方式作出;

(2)- 協議第16點規定的內容是與《民法典》第955條所允許的『在自然人贈與行為中贈與人得訂定贈與物之歸還條款』的立法理念是相符的;此外,因協議標的是合作傳送電視訊號,『公天』贈與線纜網絡的同時,『有線』須負擔傳送訊號之責,但當專營權結束後,『有線』已無權傳送訊號,無法履行負擔,『公天』作為贈與人亦得以不履行負擔為由解除先前的贈與,即最終線纜網絡歸因『公天』所有的結果亦與《民法典》第960條有關贈與的解除的立法理念相符合。

四、政府作為『有線』專營合同的批給方,面對『有線』與『公天』簽訂的協議的監察角色:

1)正如政府向外發佈的消息,政府努力促成雙方簽訂有關合作協議,其目的『為嚴格執行中級法院第22/2013號判決,維護特區的核心價值,以及確保市民收看開放電視頻道的合法權益不受損害』;

2)對於協議內容,考慮到『公天』贈與線纜網絡的行為是依法作出及符合專營合同的行為,而且有關行為旨在落實雙方的協議,也是唯一可有效落實協議的方法,因此,政府基於《行政程序法典》有關行政活動應遵的原則11,對協議內容予以認同。

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11 尤其是第3條(合法性原則)、第4條(謀求公共利益原則及保護居民權益原則)及第8條(語意原則)等等。

五、『有線』與『公天』簽訂的協議是否符合中級法院判決的要求:中級法院判決的要求,是『公天』要在九十天內停止轉播未經授權的電視信號,以尊重『有線』的專營合約。透過此次的合作協議,該項要求已經完全達致並落實,並得到『有線』的配合及認可。」

* * *

Quid juris(法律上如何解決之)?

我們從下述幾個方面作出分析:

I - 雙方「合作協議」產生的問題:

1. 所謂的「贈與」是否獲法律承認?

2. 「合作協議」所產生的真正效果為何?

3. 「合作協議」是否真正執行中級法院的合議庭裁判?

II - 「公天服務商」本身面對的法律問題

* * *

I - 雙方「合作協議」產生的問題:

1. 所謂的「贈與」是否獲法律承認?

(1)按照上述「合作協議」的內容,「公天服務商」將其設備、線纜網絡以無償方式「贈與」「有線公司」,換言之,是將集合物(universalidade de coisas)贈與(其中包括儀器、設備、線纜等,統稱為線纜網絡)。

(2)「合作協議」第3條及第4條規定:

「3. 自本協議簽署之日起,甲方同意委託乙方對原屬乙方的線纜網絡進行管理和維護,且在未徵得乙方書面同意前,甲方不得將由乙方管理和維護的線纜網絡(包括其組件)全部或部分變賣、拆除、替換或採取其他任何處置措施;

4. 乙方不得透過任何形式增建新的線纜網絡到任何新建樓宇或建築物,亦不可對原有的跨街線纜作出變動,但經電信管理局批准的情況除外;如因原有的線纜損壞而需更換,乙方需及時報告電信管理局並通知甲方;」

(3)「公天服務商」只需獲得「電信局」的許可,則可作出處置線纜網絡的行為而非獲得所有人、受贈人,即「有線公司」的同意!這明顯同法律關於所有權人的固有權利的內容有抵觸

(4)《民法典》第1229條清楚指出所有權的內容:

「第一千二百二十九條

(所有權之內容)

物之所有人,在法律容許之範圍內及在遵守法律規定之限制下,對屬其所有之物享有全面及排他之使用權、收益權及處分權。」

(5)關於一般管理行為,「合作協議」亦規定由「公天服務商」作出,其中包括下列行為:

a)- 「合作協議」第6條規定:「因由乙方所管理維護的線纜網絡而引致的安全方面以及電視服務的質量和穩定性方面的損害由乙方負責,對此甲方不承擔任何責任;

b)- 「合作協議」第7條規定:「甲方向乙方所管理和維護的線纜網絡提供電視信號,並負責接駁至線纜網絡的接入點(詳情按附件一《電視借號接駁之技術安排備忘錄》處理),為此甲方不得向乙方收取任何費用;

c)- 「合作協議」第11條規定:「乙方負責由其管理的線纜網絡的維護,包括跨街線纜及大廈網絡,以及對該線纜網絡客戶的服務,確保由甲方提供的電視信號的傳送質量穩定性,由此產生的費用由乙方承擔;

d)- 「合作協議」第12條規定:「甲方同意乙方向由乙方所管理和維護的線纜網絡的客戶收取相應的網絡管理及維護費用,為此甲方不向該等客戶收取任何費用;

e)- 「合作協議」第16條規定:「若本協議有效期屆滿而未續期,或澳門特別行政區政府未同甲方簽署新電視服務合約,則甲方同意於2014年4月21日將由乙方管理和維護的線纜網絡無償贈與乙方,並不得附帶任何其他條件或負擔,且為此無需另行簽署任何其他文件;若本協議續期,則由乙方管理和維護的線纜網絡由澳門特別行政區政府作出適當的安排及處理;

(6)由此可知,這次所謂贈與——肯定並非指線纜網絡的所有權,更非指其他物權,原因:

a)- 「有線公司」既無所有權,亦無處分權,更無管理權,僅為一「表面權利人」。

b)- 這個協議實質上是製造一個「假法律標籤」貼在線纜網絡等設備上,表面稱屬於「有線公司」,但內裡全無應有的實質內容。

c)- 因此,這是一個全無物權法律效力的行為,而對雙方的狀況無任何變更,而且雙方透過一個「協議」製造一個「假像」。

d)- 另一方面,如果這個「假像」真的可以執行,「合作協議」第16條的內容將變得十分複雜,其中規定:

「若本協議有效期屆滿而未續期,或澳門特別行政區政府未同甲方簽署新電視服務合約,則甲方同意於2014年4月21日將由乙方管理和維護的線纜網絡無償贈與乙方,並不得附帶任何其他條件或負擔,且為此無需另行簽署任何其他文件;若本協議續期,則由乙方管理和維護的線纜網絡由澳門特別行政區政府作出適當的安排及處理;」

因為第3/90/M號法律(《公共工程及公共服務批給制度的基礎》)第22條第1款規定:

「第二十二條

(批給所使用財物的歸屬)

一、按十九條規定的任何方式而消滅的合約,其所涉及的財產和權利歸屬批給人所有

二、歸屬將按有關的合約規定行之,而合約內可載明付與承批人的補償。

三、批給所涉及的財產,應在無任何責任或負担下交與批給人。」

明顯地,「合作協議」第16條抵觸上引法律第22條的規定,為此不能發生任何法律效果

(7)關於贈與,值得特別指出下述幾個重點:

a)- 現行《民法典》第934條第1款規定:

「一、贈與為一合同,透過該合同,一人出於慷慨意願,使用自己之財產為另一立約人之利益而無償處分一物或一項權利,又或承擔一項債務。」

b)- 倘屬於集合物的贈與,《民法典》第936條第2款規定:

「二、然而,如贈與涉及贈與人仍繼續使用及收益之集合物,則將來納入集合物之單獨物均視為已贈與之物,但另有意思表示者除外。」

c)- 贈與的主要效果載於《民法典》第948條,其中規定:

「贈與之基本效力如下:

a)將物之所有權或將權利之擁有權移轉

b)物之交付義務;

c)債務之承擔,只要此為合同之標的。」

d)- 如上文所述,「合作協議」第6條、第7條、第11條及第12條將管理權交還予贈與人,即「公天服務商」,我們在此可以問:這是否屬於保留用益權的贈與?《民法典》第953條第1款規定:

「一、贈與人有權為自己或第三人保留贈與財產之用益權。」

倘接受這個觀點,則必須同時遵守《民法典》第1410條的規定:

用益權終止後,用益權人應返還用益物予所有人,但不影響有關可消耗物之規定之適用,且如屬可主張留置權之情況,則用益權人可不作出上述返還。」

按照「合作協議」第16條的規定,雙方不願發生消滅用益權的意願十分明顯,其中載明:

「16. 若本協議有效期屆滿而未續期,或澳門特別行政區政府未同甲方簽署新電視服務合約,則甲方同意於2014年4月21日將由乙方管理和維護的線纜網絡無償贈與乙方,並不得附帶任何其他條件或負擔,且為此無需另行簽署任何其他文件;若本協議續期,則由乙方管理和維護的線纜網絡由澳門特別行政區政府作出適當的安排及處理;」

e)- 同樣地,面對上述的協議條款,在現實中難以遵守《民法典》第955條的規定,其內容為:

「一、與人得訂定贈與物之歸還。

二、上述之歸還係在受贈人死亡後而贈與人仍生存之情況下發生,或在受贈人及其全部直系血親卑親屬均死亡後而贈與人仍生存之情況下發生;除在歸還條款中另有訂定外,視歸還只在後一種情況下發生。

三、上條第二款第二部分及第三款之規定適用於歸還條款。

四、如基於可歸責於受贈人或其直系血親卑親屬之原因而使該歸還條款不能履行,則造成此不履行情況之人須就其對贈與人所造成之損害負責。」

故此,只有受贈人為自然人方能訂立上述返還贈與物的條款,即在受贈人死亡後方能取回用益權,但明顯不屬於「有線公司」與「公天服務商」之間的情況,毫無疑問,雙方的意願為將贈與物返還予「公天服務商」——受制於一個條件:倘特區政府將來不同「有線公司」續簽專營批給合同

為此,不可能將雙方的行為定性為真正的、獲法律承認的贈與

(8)由此可知,只有有償贈與才可以引致線纜網絡的所有權的移轉——但這並非立約雙方的真正意願。不難發現,雙方聲稱贈與,但真正的意圖是保留物權,明顯存在真意與表意不一致

(9)為此,雙方的「合作協議」不能產生物權移轉的效力,極其量只能產生債權效力

(10)結論:在考慮及分析「合作協議」時,既要考慮公法的原理及規定,也要遵守私法的內容,尤其是《民法典》,故「合作協議」不能產生物權移轉效力。

* * *

2. 「合作協議」所產生的真正效果為何?

(1)按照「合作協議」,「公天服務商」轉播「有線公司」提供的電訊頻道訊號,這項活動明顯屬於轉批給的範圍,故無論根據法律規定,或「專營合約」的規定,皆須獲得批給人(即政府)的許可

(2)至今,我們未見政府有任何許可行為——允許「公天服務商」開展這種商業活動,當然,「公天服務商」還有其他問題須解決——見後文的分析。

(3)將上述內容結合「合作協議」第17條的內容,情況就更加複雜。第17條規定:

「17. 因本協議的簽署及乙方落實協議的內容,甲方確認乙方已經完全執行中級法院2013年6月6日第TSI Nº 22/2013號判決書決定中第I項第2點的命令;」

a)- 須知:引發訴訟的利益並非僅指「有線公司」的利益,亦包括公共利益及澳門特區的利益。

b)- 違法轉播電視頻道訊號並非僅指抵觸「專營合同」,亦包括抵觸法律的規定

c)- 根據中級法院的裁定,各「公天服務商」被勒令停止轉播未獲許可之電視頻道訊號,並非「有線公司」同意各「公天服務商」轉播訊號就能解決問題,「有線公司」本身亦須符合特定條件方能同意「公天服務商」作電視頻道訊號的轉播,其中包括:

1)- 「有線公司」獲政府許可作出轉批給(須在《公報》上刊登有關批示)

2)- 「有線公司」獲電視頻道訊號所有權人同意其將訊號交第三人轉播

(4)「有線公司」在「合作協議」中稱透過該協議已執行中院判決,這明顯屬不當,「電信局」有義務界定所採取的措施是否真正執行法院的判決,但「電信局」並非這份「合作協議」的簽約方,而且無作具體說明:哪些措施及具體內容為執行法院的判決?

(5)即使我們假設上引的「合作協議」能產生預期的效果——執行中級法院的判決,但程序屬違法,因為

a)- 「電信局」從無介入這份協議,而「電信局」又無獲政府批准處理「轉批給」,結果就是用一個表面合法、實質違法的行為製造假象,以執行中級法院的判決。

b)- 事實上,「電信局」必須作為「合作協議」12(或同類文件)的簽字一方,但前提是獲政府批准處理「轉批給」,並須在《公報》上刊登有關內容[見5月14日第3/90/M號法律(《公共工程及公共服務批給制度的基礎》)第24條c項,結合同一法律第23條第1款e項]。

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12 嚴格言之,倘「電信局」介入,不應稱為「合作協議」,因為「電信局」為監管一方。

c)- 「電信局」在新聞稿中所謂「同意」「有線公司」及「公天服務商」訂立的「合作協議」並不足夠,因為雙方合作的前提要件至今還未存在

d)- 另外,「公天服務商」是否具備法定條件成為轉承批一方亦是一個重點問題——見後文分析。

* * *

3. 「合作協議」是否真正執行中級法院的合議庭裁判?

關於這一點,我們必須先了解訴訟方當時的主張及陳述,以及法院最後的認定結論。

(1)「電信局」局長在中級法院(第22/2013號合議庭裁判)審理的案件中曾作出以下陳述(等同於容許):

“Aquando do início das emissões de radiodifusão televisiva em Hong Kong, nos anos 60 do século passado, surgiu a necessidade de instalar equipamentos de recepção de radiocomunicações, vulgo antenas, nos topos das casas ou dos edifícios, e consequente ligação a cada uma das fracções autónomas - caso se tratasse de edifício - para receber o sinal e visualizar as emissões de radiodifusão televisiva sendo que, mais tarde, a esses canais de Hong Kong juntar-se-iam os canais públicos de Macau (TDM) e alguns do Interior da China.

Tal actividade não é ilegal tão pouco está sujeita a qualquer tipo de licenciamento, aliás, qualquer pessoa é livre de instalar em sua casa uma antena, com as respectivas ligações, e de efectuar a sua manutenção, sem necessitar de qualquer licença, nem mesmo da autorização governamental prevista no Decreto-Lei n.º 18/83/M, de 12 de Março, uma vez que o seu artigo 7.º,n.º 1, alínea b) a dispensa expressamente em caso de receptores do serviço de radiodifusão sonora e televisiva.”

【中文譯意:

當上世紀60年代香港開始電視廣播的時候,也帶來了在房屋或樓宇頂部安裝無線電通訊接收設備及民用天線的需要,如果是樓宇的情況,還需要將線路連接到每個獨立單位以接收信號並將電視廣播信號視像化,之後又加入了澳門公共頻道(澳廣視)以及一些中國內地頻道。

上述行為並不違法且不需要任何形式的准照,任何人都可以自由地在其屋內安裝天線及相應之線路並進行維護,且不需要任何准照或3月12日第18/83/M號法令所規定的政府准許,因為該法令第7條第1款b項規定聲音及電視無線電傳播服務的接收器豁免政府准許。】

(2)經過調查後,中級法院視為已證明的事實列中包括下述一條:

“19.º Os 2.º a 7.º Requeridos não obtêm qualquer licenciamento junto do Governo da R.A.E.M., para fornecer aos residentes sinais televisivos transmitidos por terceiros autorizados.”

「第19條:第二至第七被聲請人無獲得政府的任何准照許可,以便將獲第三人許可的電視訊號提供予澳門居民。」

(3)中級法院在裁判書中又指出:

“Também nós somos a estranhar – embora tal não nos compita – como é possível conceder um exclusivo de um serviço, para mais sem concurso público, que toca de perto no conforto e bem-estar de uma maioria da população, permitindo-se a prática de tarifas que nem todos podem suportar, sem que aqueles interesses da população sejam devidamente acautelados.

A legalidade do contrato não vem posta em causa.

Por outro lado, não só se impõe o seu cumprimento, como se impõe o acatamento das regras reguladoras da captação e redistribuição licenciada dos sinais televisivos, só nos regendo o primado da lei, dessa forma não se deixando de proteger a própria autoridade do Governo, pois de outra forma premiar-se-iam os contraventores e o não acatamento da ordem e da legalidade, permitindo o exercício de actividades económicas e a prestação de serviços à margem da devida regulação.

Persistir na tese da complacência com a situação de facto existente seria o mesmo que dizer que há que pactuar com uma dada situação de natureza criminógena ou anti-social só porque dela tira proveito um significativo sector da população. Isto é um absurdo absoluto. Ninguém pode defender um superior interesse público baseado no não acatamento da lei.

Mas mesmo que se entendesse que particulares especificidades da RAEM e necessidades da população mereceriam uma tutela ao nível de uma liberalização no acesso aos sinais de televisão (fosse por uma resolução do contrato, fosse por uma renegociação do mesmo, fosse por uma liberalização do sector, fosse por uma compensação aos cidadãos, não seria caso virgem -, fosse por uma revisão dos valores da tarifas cobradas aos utentes, o que se afigura, em termos meramente abstractos, porventura, exorbitante e incomportável por um sector significativo da população), essa é outra questão que não cabe aos tribunais resolver, sob pena de se imiscuírem ilegitimamente na acção governativa. Aos tribunais cabe, neste particular assunto, decidir de acordo com os critérios legais que mais não são do que aplicação do diversos diplomas pertinentes e do que foi definido e contratualizado, politica e administrativamente assumido pelo próprio Governo, reforçando assim a sua própria autoridade.

Em suma, diremos que não pode haver superior interesse público na ilegalidade, sob pena de as disposições legais e contratuais terem de ser postergadas, o que só pode acontecer em nome de uma ordem normativa de natureza e valor superior.”

【中文譯意:

我們不得不質疑——雖然這不屬於法院的管轄範圍——為何一項與大多數居民的生活品質息息相關的服務,其專營權的批給在未公開招標的情況進行,並設立了不是所有人都可以接受的收費標準,使得民眾的利益沒有被適當保護。

然而有關合同並不因此而喪失合法性。

相反,我們要遵守該合同,也要遵守合法接收及轉播電視信號的規定。我們只有依法辦事,才能保全政府的權威,否則會讓違法者嚐到不遵守秩序和法律的甜頭並且導致經濟活動及服務業的規管處於風險之中。

若僅因為現時的狀況惠及相當一部分市民便出於善意對其維持不變,無異於向犯罪及反社會的現象作出妥協。沒有人能夠在不遵守法律的情況下維持一個高級公共利益。

即使認為有必要保護澳門居民獲取電視信號的自由(或通過對合同的解決或再協商,或通過對該行業的放開,或通過對市民的補償——已有先例——或通過重訂收費標準,因現有標準以其對民生之重要性角度考慮似乎過高),法院也無權對這個問題作出干涉,否則屬不當干涉政府行為。在本案中法院僅有權根據法律規定確保相關法律的適用、合同內容的確定以及政府政策管理方面的責任義務,以此鞏固其權威。

總的來說,我們認為違法行為中不存在更重要的公共利益,否則將等同於不遵守法律及合同之規定,而這種不遵守情況只在違反比彼等更高位階的規定時才會發生。】

(4)由此可知,按照中級法院的理解:電視頻道訊號轉播須獲行政許可(但不應與接收訊號的行為混淆);現在爭議的並非接收電視頻道訊號,而是以有償方式轉發訊號,不論是用天線方式或有線方式將電視頻道訊號轉送給第三人,皆須獲得許可(行政准照)

(5)關於這一點,現行的法律制度有明確規定,其中包括:

a)- 9月4日第8/89/M號法律第12條規定:

「第十二條

(電視廣播)

電視廣播為一項公共服務,係透過批給合同行使之。」

b)- 同一法律第14條亦規定:

「第十四條

(承批公司)

一、電視廣播事業得批與主辦事處設於澳門,從事所承批事業及在信譽技術水平及財政能力上均有保證的任何一個以公司形式組成的法人。

二、承批合約得批准承批公司單獨或與其他機構合作從事與主要業務有關的其他補充業務,主要為:

a. 錄製、出售及出租錄音帶及錄影帶;

b. 出版及出售與電視廣播及宣傳其活動有關的刊物;

c. 洽商節目的贊助;

d. 出租製作塲所與外間的製作公司。

三、在例外情況下,承批公司可為公權或公用的集體。」

c)- 第2條第4款亦規定:

「第二條

(使用之依據及頻段)

(……);

四、在不妨碍上數款規定情況下,視、聽廣播得透過由同軸或光纖所組成之轉送網為之,其設立及經營條件,將由法令予以管制。

(……)。」

(6)綜上所述

(a)- 轉播電視頻道訊號屬轉批給的範圍。

(b)- 即使用有線方式轉播訊號,結果亦一樣。

(c)- 這種活動只能由技術及財政能力適格的法人(公司)經營

(7)為此,「電信局」應向行政長官提出建議 ─ 建議批准「公天服務商」按轉批給的制度進行活動。

(8)「專營合約」第45條亦規定:

「第四十五條

(私人纜網)

一. 專營人可與在樓宇設立的私人纜網的所有人訂立互聯協議,以向繳費用戶提供有線電視地面服務,但該等網絡必須具備適當的技術條件。

二. 上款所述的技術條件,由電信當局負責評估。」

故首先的工作是令「公天服務商」的「身分」合規化——有條件成為「轉承批人」——即符合上述三項要件。

這個「合規化程序」只能由「電信局」處理,即向各「公天服務商」發出經營有關業務的行政准照。當然,須審查及認定各「公天服務商」是否符合所有法定的條件。

(9)為此,單憑這份「合作協議」根本未能完全解決現存的問題,亦不能視為完全執行中級法院的合議庭裁判。

(10)「電信局」在其發出的多份新聞稿中,多次強調「嚴格執行法院的判決」,但按照有關「合作協議」的內容,很明顯「有線公司」與「公天服務商」之間達成的可能屬於一個「虛偽的協議」——表面內容與實質內容不一致,表意與真正意圖不一致。

(11)是否因此損害第三人利益?是否存在第三人?例如特區或消費者?雖然仍存在一定的疑問,但由於同解決現存問題的關連性不強,故我們在此不作深入的分析。

* * *

II - 「公天服務商」本身面對的法律問題:

1. 根據9月4日第8/89/M號法律第14條的規定,經營電信業務的實體須以公司名譽作出,現時並非所有「公天服務商」皆符合這一項規定。

2. 為此,「公天服務商」如欲繼續經營這項業務,最簡單的方法是轉為以一人有限公司方式設立及經營,同時明確列出其公司的宗旨,藉此改變現時以個人名義經營的方式。

3. 同時,向「電信局」申請以轉承批人的身分經營電視頻道訊號的轉播業務,並由「電信局」作出評定。

4. 另外,「電信局」須對申請人的財政及技術能力作出評定,然後呈請行政長官批准(或不批准)。

最後,值得補充兩點內容:

1. 圍繞紛爭的其他問題仍然不少,例如電視頻道的數目等,但由於這並非投訴的關鍵,而且可隨時透過「有線公司」與「公天服務商」間協商,再加上政府主管部門的介入作出調整,且現階段「公署」掌握的資料有限,故暫不在此報告內作詳儘的分析。

2. 同樣地,倘本報告的基礎問題獲得解決,關於澳門廣播電視股份有限公司模擬及高清訊號的傳送及轉播問題,亦不難處理,主管部門應有條件妥善解決之。

* * *

第四部分:解決問題的方案

據上論結,為解決「有線公司」與「公天服務商」之間的問題及執行中級法院的判決,主管部門必須遵從下列步驟及採取相關措施:

(1)- 「公天服務商」應主動向「電信局」申請行政許可,以獲准經營轉播電視頻道訊號的業務

(2)- 「公天服務商」還需承諾在指定期間內轉為有限公司(例如:一人有限公司),以符合現行法律的規定

(3)- 「電信局」應向行政長官建議批准「有線公司」以轉批給方式與十五家「公天服務商」合作

(4)- 「有線公司」應向行政長官申請批准其作出轉批給,以便與十五家「公天服務商」展開合作

(5)- 與此同時,「電信局」應在《澳門特別行政區公報》上刊登行政長官批准轉批給的批示及有關要求

(6)- 「電信局」應將「有線公司」與「公天服務商」簽訂的、獲政府核准的轉批給合同在《澳門特別行政區公報》上刊登

* * *

鑒於事情的迫切性(涉及執行中級法院判決13及重新考慮行政機關的部分決定)將本報告通知 行政長官閣下,以便考慮有關建議及執行

———
13 一旦出現執行判決的問題,將按《行政訴訟法典》第174條及續後條文規定的制度處理。

* * *

二O一三年九月十八日於廉政公署。

廉政專員

馮文莊

個案二

投訴「行政不作為」及公共行政機關資助社團/個人的監管措施的分析的第二份報告

要旨:

• 政府資助社團所引發的問題;

• 社團資助與結社自由的關係;

• 資助社團的準則、流程及數額應否檢討;

• 應否完善對受資助社團的監督。

* * *

前言: 本報告早於2013年5月份已完成,但由於當時「公署」突然接獲幾宗涉及政府公共部門資助社團及個人的投訴,為了使「公署」對政府資助社團的事宜有更全面的了解,尤其是在資助準則、程序及監管方面,故「公署」決定先分析及解決這幾宗投訴個案,以便對政府公共部門資助社團及個人有較深入及全面的了解後才繼續處理本投訴個案。在堅守「公署」獨立運作及獨立辦案的前提下,同時也遵守辯論原則,政府的代表後來亦與「公署」代表就公共部門資助社團的事宜舉行會議,使「公署」更清晰掌握政府在這方面的立場及取向。

嗣後,「公署」按既定的程序完成分析本投訴,並已將本報告的內容通知投訴人;與此同時,「公署」亦決定公布本報告的內容,俾眾知悉,使公眾對有關問題有較清楚的了解。

* * *

第一部分:事由

一、新澳門學社(下稱「投訴人」)於2012年9月11日向廉政公署(下稱「公署」)投訴,指政府在落實8月9日第2/99/M號法律第19條方面存在不作為的情況,要求「公署」介入及促使政府履行有關的規定。

二、「公署」經調查及分析後作成有關報告,並於2012年11月8日通知投訴人。

三、投訴人於2013年1月17日(原文為「二零一二年」,應為筆誤)致函「公署」,內容如下:

「新澳門學社在2012年9月11日向廉政公署投訴特區政府自回歸以來未有根據2/99/M號法律結社權規範第十九條規定,在每年公布一金額,若有社團收取公共部門的資助超過該金額,須將年度帳目一個月內公布在澳門的報章上。

新澳門學社在2012年底收到 貴署分析回覆,卻竟然誤以為現時公共部門根據54/GM/97號批示在政府公報上刊登每獲資助社團項目的方式,已『落實』了2/99/M號法律相關的規定。

新澳門學社對於廉政公署這次回覆犯上如此草率的誤解,深感詑異。特初步呼籲廉政當局立即檢討糾正,以免辜負公眾的期望。茲發表聲明如下:

一、新澳門學社在2012年9月11日向廉政公署投訴要求實現2/99/M號法律結社權規範第十九條規定,以便落實獲高額資助之社團主動每年於報紙上刊登帳目,毫無疑問是指社團本身的收支帳目(應包括活動開支、社團辦公室租金、人員開支以及各項政府資助等等),而54/GM/97號批示只是規定在政府公報上公開公共部門每次主動批出的項目,兩者實質內容完全不同。

二、2/99/M號法律(即有要求社團主動每年於報紙上刊登帳目的條文)的法律位階高於54/GM/97號批示,後者不能完全取代前者;

三、廉政公署這一次分析回覆,竟然誤以為公共部門根據54/GM/97號批示在政府公報上刊登每獲資助社團項目的方式,已『落實』了2/99/M號法律相關的規定,是明顯的錯誤;

四、新澳門學社對於廉政公署這一次分析回覆犯上如此明顯草率的錯誤,深感詑異,特此呼籲立即檢討糾正。

周庭希

新澳門學社 理事長

二零一二年14一月十七日」

———
14 應為投訴人的筆誤,應是指二零一三年。

四、法律上如何解決之(Quid Juris)?

* * *

第二部分:分析

一、任何一位投訴人,在投訴時應提出其所持的觀點及論據(即使不全面亦然),同時提出具體的事實及/或法律觀點,以作為投訴的支持點或論據,本案亦不例外。

二、但須留意:投訴的觀點是否正確、理由是否成立,仍有賴調查機關對事件作全面及深入的調查、搜證及分析,負責處理投訴的機關必須依法作出判斷及分析,否則,會淪為一個「蓋印」機關,只是機械式地附和投訴人的意見,在極端情況下,處理投訴的機關更可能淪為違法或不作為的機關,正因如此,《行政程序法典》第85條規定:

「第八十五條

(調查之領導)

一、有權限作出決定之機關負責領導調查之進行;但公共部門之組織法規內另有規定,又或另有特別規定者,不在此限。

二、有權限作出決定之機關,得將領導調查之權限授予其下屬;但法律規定須由其親自領導者除外。

三、有權限領導調查之機關,得交由其下屬採取特定之調查措施。

四、在合議機關內,得向該機關之成員或從屬於該機關之人員作出第二款所指之授權。」

同一法典第86條第1款也規定:

「第八十六條

(要證事實)

一、如知悉某些事實有助於對程序作出公正及迅速之決定,則有權限之機關應設法調查所有此等事實;為調查該等事實,得使用法律容許之一切證據方法

二、(……)。

三、(……)。」

三、對於投訴人提出不同的理解及觀點,「公署」表示尊重,但理由是否充分,則「公署」必須依法、獨立及全面分析後才能下結論。

四、投訴人對2012年11月7日的報告(下稱「第一份報告」)的回應主要包括下述三點,在此我們逐項分析。

* * *

第一點:投訴人在反駁信中稱:新澳門學社在2012年9月11日向廉政公署投訴特區政府自回歸以來未有根據2/99/M號法律「結社權規範」第十九條規定,在每年公布一金額,若有社團收取公共部門的資助超過該金額,須將年度帳目一個月內公布在澳門的報章上。

新澳門學社在2012年底收到 貴署分析回覆,卻竟然誤以為現時公共部門根據54/GM/97號批示在政府公報上刊登每獲資助社團項目的方式,已「落實」了2/99/M號法律相關的規定。

「公署」重申:

1. 在「第一份報告」內,「公署」從無稱9月1日第54/GM/97號批示已落實8月9日第2/99/M號法律第19條的規定,「公署」稱:9月1日第54/GM/97號批示是落實8月9日第2/99/M號法律的其中一種方式,兩種表述方式完全不同。

2. 投訴人表述的方式會產生封閉式的結果,即無需再採取其他措施,但「公署」的表述則是:上引批示是落實有關條文內容的其中一種方式,但不排除有權限實體可採取其他的落實方式(即可有多種落實的方式,作為或不作為則視乎有關條件而定),有權限實體甚至可訂定一個全新的制度。

3. 正因如此,「公署」一直都有留意公共部門資助社團及個人的情況,尤其是在處理投訴案件時,都將有關資料作全面的整合及分析,在某些情況下先以個案的方式解決一些涉嫌違規的情況,並要求有關部門即時採取糾正的措施,當然前提是有關行為仍未構成刑事違法,否則「公署」將按刑事訴訟法作出處理(事實上「公署」亦曾將這類案件移送司法機關處理)。

* * *

第二點:投訴人在反駁信中稱:新澳門學社在2012年9月11日向廉政公署投訴要求實現2/99/M號法律「結社權規範」第十九條規定,以便落實獲高額資助之社團主動每年於報紙上刊登帳目,毫無疑問是指社團本身的收支帳目(應包括活動開支、社團辦公室租金、人員開支以及各項政府資助等等),而54/GM/97號批示只是規定在政府公報上公開公共部門每次主動批出的項目,兩者實質內容完全不同。

1. 「公署」對於投訴人的解釋表示理解,欲透過這項措施實現投訴人欲見到的結果,但「公署」作為執法部門,在解釋法律上必須嚴格遵守《民法典》第8條的規定,其內容為:

「第八條

(法律解釋)

一、法律解釋不應僅限於法律之字面含義,尚應尤其考慮有關法制之整體性、制定法律時之情況及適用法律時之特定狀況,從有關文本得出立法思想。

二、然而,解釋者僅得將在法律字面上有最起碼文字對應之含義,視為立法思想,即使該等文字表達不盡完善亦然15

———
15 着重號由「公署」所加。
三、在確定法律之意義及涵蓋範圍時,解釋者須推定立法者所制定之解決方案為最正確,且立法者懂得以適當文字表達其思想。」

2. 如何從8月9日第2/99/M號法律第19條16的行文中得出行政長官透過批示而介入下述事宜:

———
16 該條文為:

「第十九條 (帳目的公布)

一、社團收取公共實體的津貼或財政性質的任何其他資助,金額高於總督(今日應理解為:行政長官)所訂者,須每年將帳目於其通過後翌月公布。

二、公布應刊登於本地區註冊的其中一份報章上。」

• 受資助社團的開支;

• 受資助社團辦公室租金;

• 受資助人員開支;

• 各項政府資助等(此為投訴人所指出的範圍)?

投訴人的解釋與第19條條文的文字無基本的對應,對此我們對投訴人的解釋持極大的保留

3. 在「第一份報告」中我們已指出:(在絕大程度上)訂定規管社團的規則應透過立法行為而進行,否則可能會出現越權,甚至行政機關可能被質疑透過行政手段干涉結社自由這個基本權利(例如:透過行政手續干涉社團的管理自主權)

4. 第2/99/M號法律第19條與第54/GM/97號批示兩者的實質內容並非完全不同,更無互相排擠的關係,顯然在頒佈第2/99/M號法律時,當年的立法者及總督肯定知道第54/GM/97號批示的存在,但並不能就此認定舊法(廣義言之)不能執行新法(廣義言之),事實上可以,但往往會出現「覆蓋面」不全的情況。

5. 另外一點我們必須承認的是:第2/99/M號法律第19條與第54/GM/97號批示在內容上有不可分割的關係,但亦有其不重疊的另外一部分內容,所以「公署」在「第一份報告」中已明確指出兩者並無排擠的作用,相反是互補關係,惟其補充性未達至一個理想程度,或現在是作出調整的時機

6. 此外,亦應清楚指出一點:現在我們所面對的現實問題並非有否落實第2/99/M號法律第19條,而是公共機關資助社團及個人的整個制度須作出調整,這才是問題的核心,否則刪刪剪剪依然未能徹底解決問題。

* * *

第三點:投訴人在反駁信中又稱:

二、 2/99/M號法律(即有要求社團主動每年於報紙上刊登帳目的條文)的法律位階高於54/GM/97號批示,後者不能完全取代前者;

三、 廉政公署一次分析回覆,竟然誤以為公共部門根據54/GM/97號批示在政府公報上刊登每獲資助社團項目的方式,已「落實」了2/99/M號法律相關的規定,是明顯的錯誤;

1. 「公署」從無指出第54/GM/97號批示可以取代第2/99/M號法律第19條,對於這種片面的結論性言論,深表遺憾!德國著名法學家Philipp Heck就明言:「誰人適用一條規範,適用整個法律體系;誰人解釋一條法律規範,解釋整個法律體系。」故此,不能對法律條文、規範作片面式的理解,更不應將主觀的訴求(或意願)強加入一條在原意及文字上皆無法包含的規範內(而後者本身並無包含有關的意思)。

2. 今日在解釋法律上亦面對一個挑戰:立法行為已是一個集體行為,故應以其客觀意思為準,而非以一個或兩個立法者的解說版本為準,所以《民法典》第8條所定的關於法律解釋的基本規則十分關鍵,亦是澳門現行法律體系的一個核心內容。

3. 當法律條文(廣義言之)與現實的距離越來越大時,難免出現解釋及執行上的困難,並不諱言,解決的最佳方法就是對法律作出全面的思考及調整,以發揮其規管現實生活的功能

4. 在大部分情況下,法律條文所體現的是一種「靜態」,而現實是一種「動態」,後者無時無刻都在轉變,所謂「法與時轉則治,治與世宜則有功」。所以,法律應該與時俱進。

5. 從法理角度考慮,無論第2/99/M號法律,或第54/GM/97號批示,生效至今已超過十多年,已經未能全面及有效規管現實的情況,修改現行的制度或訂定一個新的制度,似乎是勢在必行。至於選擇何種方法及途徑,是立法政策的取捨問題,但完善現行資助制度是其中一項迫切的工作,而政府亦已意識到這種需要及開展相關的準備。

6. 「公署」在公共部門資助社團/個人的問題上一直建議對有關制度作出一個全面審視及檢討,僅制定落實第2/99/M號法律第19條的規則(批示)並不足夠,現在急需採取的措施必須在源頭開始,即在審批準則流程、資助監管及違反的罰則等方面作全面檢討,「公署」正對這方面展開工作。

* * *

第三部分:公共部門資助社團/個人所引起的問題及政府的取向

一、事實上,按照「公署」在處理涉及政府部門資助社團及個人的投訴個案所掌握的資料顯示:隨著近年本澳經濟的好轉,加上博彩業稅收的增加,政府在資助社團方面的數額近年呈大幅度的增長,尤其是澳門基金會每年撥出的資助款項更為明顯,這難免引起社會各方的關注,亦不難明白箇中道理,因為按照成立澳門基金會的法律規定(見6月11日第7/2001號法律第6條第4款第1項及6月26日第12/2001號行政法規核准的《澳門基金會章程》第5條第1項),其收入乃按博彩公司的毛收入的1.6%撥入澳門基金會。所以在收入增加的同時,支出亦呈增加的趨勢。

6月11日第7/2001號法律第6條規定:

「第六條

財產與財政制度

一、(……)。

二、(……)。

三、(……)。

四、基金會之資源來自:

(一)根據經澳門政府與澳門旅遊娛樂有限公司於一九九七年七月二十三日修訂之澳門地區幸運博彩專營批給合約有關向基金會撥款之條款而獲得之款項

(……)。」

另外,1997年7月23日修訂之「澳門地區幸運博彩專營批給合約」第21條第1款規定:

「第二十一條

(基金會)

一、承批人須每年撥款予一基金會,金額相當於一九九六年一月一日起經營博彩所得之每年毛收入之百分之一點六。該基金會將由澳門總督設立,其性質為公法人,並以促進學術、文化、科學、教育、社會及慈善活動為宗旨

二、承批人須自簽署本合約修訂本之日起計一個月內,一次過給予上述基金會一筆款項,金額為澳門幣一億八千萬元。

三、承批人須每年以三個月為一期,分四期交付本條第一款所述撥款。一九九六年之撥款自簽署本合約修訂本起計一個月內一次過繳付。」

此外,作為例子,可以參看4月29日第93/2002號行政長官批示,其內容為:

「第93/2002號行政長官批示

鑒於澳門特別行政區與澳門博彩股份有限公司在二零零二年三月二十八日簽訂一份標的為娛樂場幸運博彩或其他方式的博彩經營批給合同;

鑒於根據該合同第十章,為促進澳門特別行政區的經濟及社會發展,澳門博彩股份有限公司必須向一些實體交付一項按博彩毛收入計算之固定百分比的撥款;

鑒於必須具體確定受惠實體以及確定將有關撥款交予該等實體的方式;

鑒於取得博彩毛收入1.6%撥款的其中一間受惠實體應為由澳門特別行政區政府指定的公共基金會,而該會應以促進、發展或研究文化、社會、經濟、教育、科學、學術及慈善活動為宗旨;

本人決定:

一、澳門基金會為博彩毛收入的1.6%撥款之受惠人

(……)。」

6月21日第158/2004號行政長官批示亦規定:

「第158/2004號行政長官批示

鑒於澳門特別行政區與銀河娛樂場股份有限公司在二零零二年六月二十六日簽訂一份以經營娛樂場幸運博彩或其他方式的博彩為標的之批給合同,該合同其後於二零零二年十二月十九日修改;並考慮到上述承批公司與威尼斯人澳門股份有限公司簽訂一份轉批給合同。

(……);

鑒於取得博彩毛收入1.6%撥款的其中一間受惠實體應為由澳門特別行政區政府指定的公共基金會,而該會應以促進、發展或研究文化、社會、經濟、教育、科學、學術及慈善活動為宗旨;

本人決定:

一、澳門基金會為博彩毛收入的1.6%撥款之受惠人

(……)。」

由此可知,每年從博彩稅收撥入澳門基金會的款項十分巨大,如何有效管理及運用這筆公帑,近來也成為社會關注的焦點。

二、我們綜合「公署」所接獲的投訴資料,市民對公共部門,尤其是澳門基金會資助社團及個人,提出不少疑問,其中包括:

• 這類資助對澳門整個社會的發展能真正產生多大的作用?

• 公共部門(尤其是澳門基金會)逐年增加這些批出的資助額,甚至達到數以十億元計算,這是否公帑的有效管理及運用?這種支出產生甚麼實效?

• 在政府公共開支中這些資助發揮何種作用?是福利性質?執行傾斜性扶持公共政策?製造就業機會?扶持某些產業?或根本無任何既定目標?

• 這些巨額的資助能產生何種社會效益?數額之大是否已產生不公平等問題?

(……)等。

三、發放資助金額最多的政府部門為澳門基金會,因此審計署先前亦對該部門發放資助的流程及款項用途作出審計及公布有關報告書(見2012年6月衡工量值式審計報告——《澳門基金會對社團的資助發放》),之後「公署」亦先後收到投訴,要求對澳門基金會的資助作出調查(透過其他卷宗處理,在此不再詳述)。

四、「公署」在處理幾宗投訴時就發現不少問題,就以澳門基金會派發福包為例子,投訴所涉及的內容包括:

• 福包內的物品並非真正受益人所需要的東西,甚至有時是按社團單方意願而決定;

• 由於不少市民同時是多個社團的成員,故有人收到多個福包,但有人卻無收到;

• 福包物品的價格明顯比市場一般價格為高,其次就是有些產品很快就到使用(或食用)期限。

五、在處理這些投訴時,由於當時立法會選舉將至,「公署」要求澳門基金會採取臨時緊急措施:所有該段期間獲資助的社團/個人必須簽署聲明書,承諾不將款項直接或間接用於競選活動中,否則須全數退還澳門基金會;同時嚴格執行有關發放資助的規則,以免抵觸選舉法中要求政府部門及公共資源中立原則,澳門基金會亦確實履行了這一點。

六、另外,在投訴信堙A不少人除質疑批給的準則及公平性外,也提出不少值得研究的建議,例如將澳門基金會的一半收入注入另一個新成立的福利基金或房屋基金,專門負責福利事業及興建社會房屋,以保障市民在平等條件下獲得社會福利,而非現時般某些人或社團長期獲得澳門基金會的資助,這明顯產生社會公共資源分配不公的情況。

七、事實上,這種情況值得關注,現在是時候對澳門基金會的角色及定位作出一個配合政府對社團/個人的資助政策的全面檢討及分析,否則只會引發更多的社會矛盾,亦產生社會不公平。

八、按照上述的分析,再結合投訴的內容及資料,政府也表示有密切注意現存的問題及預計其發展下去可能對社會產生的影響,行政長官表示有需要對現行的資助制度作一個深入、全面及客觀的分析,同時檢討及修訂現時一些不合時宜的法律及制度,亦同意循第2/99/M號法律第19條所定的方向,對受資助團體公布帳目這一點訂定新的規則,並指示「公署」提交可行性建議報告。

九、為此,綜合上述資料後,「公署」已着手研究解決方案,但其涵蓋範圍比第2/99/M號法律第19條更廣:一方面全面要求受資助團體/個人在收取達到一定資助金額時,必須公開有關帳目(如何公布,包括哪些內容等,「公署」已草擬初步的方案,稍後將上呈行政長官參考);另一方面,全面審視現時資助的程序、方式、準則及監管,目的是確保避免出現濫用公共資源,甚至產生社會不公平的情況。

* * *

第四部分:結論

一、據上論結,由於特區政府已決定全面審視現行公共部門對社團及私人的資助方式、程序、規則及監管制度,其中包括要求受資助社團/人士公布其帳目及有關活動報告撮要等,故「公署」將集中資源處理檢討現行制度方面的事宜,以便適時向行政長官提出解決問題的方案。

二、由於上述的結論及決定,投訴人所提出的問題將會獲得處理,故無需在此再作冗贅的分析。

* * *

將本報告通知 行政長官閣下

將本報告的鑑證本通知投訴人

* * *

執行後將本案歸檔

* * *

二O一三年十月四日於廉政公署。

廉政專員

馮文莊

個案三

關於「道路集體客運公共服務批給」投訴的調查及分析報告

要旨:

• 將公共服務交由私人經營時須遵守的法律形式:批給;

• 公共運輸服務必須透過批給合同方能由私人經營;

• 不遵守法定的批給制度則為違法;

• 不引用批給制度引致政府由「強態」轉為「弱態」,繼而損害公共利益;

• 批給服務的財產歸屬遲遲不決,可能造成公產損失;

• 所謂「取得服務合同」的多條條款違法及損害公共利益。

***

前言:

1. 按照廉政公署(下稱「公署」)原先的工作計劃,本應在完成有關調查措施後才公布關於「道路集體客運公共服務批給」的分析結果,但由於維澳蓮運公共運輸股份有限公司突然於2013年10月3日向初級法院申請破產,故「公署」需調整工作計劃,在不影響仍在進行的其他措施的前提下,先公布本分析報告。

2. 根據「公署」掌握的資料,維澳蓮運公共運輸股份有限公司於2013年6月27日向行政法院提起一緊急程序──勒令作出一行為之保全措施(《行政訴訟法典》第132條及續後),請求法院勒令政府在指定期內向申請人支付一筆三仟六佰多萬元的巴士服務費,倘遲延則附加罰款。案件仍在審理當中。

3. 另外,上述公司於2013年7月22日向行政法院正式提起主訴──關於行政合同之訴(見《行政訴訟法典》第98條及第113條第1款),請求法院判處政府支付三仟九佰多萬元的公共巴士服務費,附加遲延利息,案件仍在審理當中。

4. 由此可知,有關公共巴士服務合同已引發多宗訴訟,而且令政府處於被動的狀況,預期將會引發更多的其他問題。

***

第一部分:事由

一、廉政公署(下稱「公署」)於2013年5月30日接獲投訴,指現時的道路集體客運服務(下稱「公共巴士服務」)存在許多不規則的情況,而監管部門又辦事不力,致使「公共巴士服務」問題層出不窮,又指由政府「購買」「公共巴士服務」的做法並不妥當,當中可能涉及不正當利益輸送的問題,故要求「公署」介入調查;再加上發生俗稱「走空巴」的事件,更突顯了其中存在的不少問題。

二、經初步調查及搜證後,「公署」於2013年6月28日致函交通事務局(下稱「交通局」)索取資料及要求解釋下列疑問:

1. 在「交通局」就有關事宜編製的各建議書中,為何從未說明現行法例只准許採用公共服務批給制度

2. 為何從未說明批給人有哪些權利會因採用「新營運模式」而遭排除?

3. 退還稅款的條款理應作為合同中的主要條款,為何只載於《承投規則》內,而未有載於有關合同內?

4. 在先前訂立並已終止的兩份批給合同17中,載有關於歸還包括巴士在內的經營用財產的條款,由此:

———
17 指與直至2010年10月14日在本澳經營「公共巴士服務」的兩間公司訂立的合同。

1)上述兩份批給合同中用於經營及屬於承批人的財產的處理方法為何?該等財產現存放於何處?

2)曾否對上述財產進行記錄?當中哪些財產被視為應歸還予政府?界定應歸還予政府的財產的準則為何?

3)誰接收了上述應歸還予政府的財產?

4)採用有別於批給方式的「新營運模式」,是否為了避免承批人須根據第3/90/M號法律的規定將經營用財產歸還予政府?

5)在新合同中既然訂定了關於行政接管的條款,為何未有訂定關於歸還經營用財產的條款?

三、「公署」於2013年7月8日接獲「交通局」的回覆,內容如下:

「1. 5月14日第3/90/M號法律《公共工程及公共服務批給制度的基礎》訂定公共服務的批給須遵守的一般原則及規定,而6月20日第50/88/M號法令亦訂定了公共巴士服務在澳門特別行政區陸上運輸系統的政策及原則。然而,相關法例並沒有明確規定公共巴士服務必須採用公共服務批給制度為之18。為配合特區落實巴士服務改革的施政方針,以總成本模式作為澳門公交發展方向,在批給服務期滿後,行政當局按現行取得勞務開支之法律制度透過公開競投之方式取得巴士服務19

———
18 着重號為「公署」所加。
19
同上。

2. 鑒於當時經分析服務批給的經營問題,考慮到加強監察力度的需要,以及配合政府落實公交優先的一系列政策的長遠發展,以新營運模式強化政府主導權,故嘗試放棄舊有批給合同的經營模式,但在制定招標方案時亦保留了某些判給實體的權利,當中平衡了政府的保障需求及私法上的一般規定20。目前,判給實體除了享有現行適用法例賦予的權力外,對相關服務的判給所享有的權利及對巴士公司的服務要求亦基於營運模式的實際需要而訂定,且相關權利及服務要求已納入《道路集體客運公共服務公證合同》及招標案卷內。

3. 《道路集體客運公共服務公證合同》已載明服務受以下合同文件所規範:a)本合同;b)承投規則;c)招標方案;及d)承判公司的投標書及其附加的澄清。而相關公證合同已符合12月15日第122/84/M號法令第17條及7月6日第63/85/M號法令第49條的規定,具有法律效力。承判公司須遵守所有合同文件訂定的要求及義務,而違反者須承擔相應的責任。

4. 根據《道路集體客運公共服務批給合同》第二十一條第三款的規定,有關經營批給服務涉及的財產的歸屬方式及具體歸屬數量,將透過澳門特別行政區與承批人雙方協議,並根據澳門特別行政區對歸屬的財產的合理需求,以及承批人從事或提供公共巴士服務的營運需要而訂定;而在上述第四款亦規定,倘出現批給消滅及進行歸屬的情況,澳門特別行政區須給予承批人合理補償,且應參照歸屬的財產價值由雙方協定有關補償。故此,本局主要從維持公共巴士服務的穩定性、特區政府對接收財產的必要性,以及當接收有關財產時對特區不利的情況(例如涉及補償磋商等)綜合作出分析及考慮,且參考了財政局的意見,將涉及歸屬的巴士維持由巴士公司所擁有,並與巴士公司協商繼續使用該等巴士的條件,一方面藉此約束巴士公司,另一方面保證一旦巴士公司放棄或中斷提供巴士服務時,行政當局具條件使用相關巴士以維持巴士服務。而目前本局與兩間巴士公司對有關條件的磋商接近完成階段,待經核准後將予以落實。至於涉及土地方面,本局早前已去函具權限部門作出跟進21

———
20 着重號為「公署」所加。
21 同上。

5. 本局採用新服務模式,並非為避免承批人根據法律規定將經營用財產歸還予政府;即使在批給合同期限過後特區政府採用何種方式繼續巴士服務,本局亦按批給合同內規定啟動歸屬程序,對應歸屬的財產展開磋商有關補償及進行接收。本局採用新服務模式22,是考慮到以往巴士服務行業在批給合同的經營模式下,業界於調配路線及班次時,或多或少以客源票收的盈虧狀況作為考量點,不利於整體路線網絡服務的發展需要,同時本澳迎來多項大型基建項目,為能回應實際需求,政府必須進一步擴大巴士路線管理的主導權,此外為能擴展路線的轉乘優惠,包括實現乘客可於不同營運商路線之間的相互轉乘等。為配合社會持續發展,貫徹落實『公交優先』,經反覆研究並汲取外地經驗後,相信由行政當局主導巴士路線將有利於本澳公共運輸管理政策的需要,故決定以取得服務形式對澳門道路集體客運公共服務作公開招標。

6. 由於有關歸還措施涉及對私人財產權利的處分,必須由法律予以直接規範,而現行適用法例並未賦予行政當局相應的處分權力,根據合法性原則,亦基於公共利益,現行《道路集體客運公共服務公證合同》僅訂定當巴士公司非因不可抗力的情況而放棄或中斷提供全部或部分合同標的之服務,則在放棄或中斷服務期間,判給實體有權直接或透過第三者確保服務的營運23。」

———
22 着重號為「公署」所加。
23 同上。

四、在不妨礙其他跟進措施的情況下,「公署」對現時的公共巴士營運方式、服務批給、所簽訂合同的內容等一系列問題作出全面及深入的分析,並指出其中存在的一些非常明顯的違法問題

* * *

第二部分:分析

I – 違法不遵守現行法定制度

一、直至2011年1月4日之前,在澳門特區只有兩間商業公司經營「公共巴士服務」,分別是:

- 澳門新福利公共汽車有限公司;

- 澳門公共汽車有限公司。

二、後來,透過在2011年1月4日簽訂的行政合同,維澳蓮運公共運輸股份有限公司亦獲准在澳門經營「公共巴士服務」。

三、三間公司皆透過與特區政府簽訂有關行政合同而提供「公共巴士服務」。

四、在2011年1月4日之前,上文第一點所述的兩間公司是透過批給方式(concessão)獲准在澳門經營「公共巴士服務」——見2008年10月15日第42期《澳門特別行政區公報》第二組第9803頁至9828頁,其中公布了兩份「道路集體客運公共服務批給合同」的摘錄內容。

五、現以澳門特別行政區與澳門新福利公共汽車有限公司簽署的「道路集體客運公共服務批給合同」為例進行分析,該合同的第1條規定:

「第一條

定義

(一)澳門特別行政區——指將道路集體客運公共服務透過本合同作出批給的實體

(二)營運公司——指獲澳門特別行政區批給以提供本合同所指的道路集體客運公共服務的法人,即「澳門新福利公共汽車有限公司」,總址設於澳門青洲河邊馬路2號地下,在商業及動產登記局的登記編號為3053(SO);

(三)雙方——指澳門特別行政區及營運公司;

(四)合同——指本協議文件及其附件,以及雙方將來簽訂的補充文件;

(五)批給——指澳門特別行政區透過本合同賦予營運公司在澳門特別行政區內提供所指定的道路集體客運公共服務的權利;

(六)(……);

(七)(……)。」

六、簡言之,本澳過往一直採用「公共服務批給」這個法律制度規管「公共巴士服務」,但「交通局」在上引回覆公函中稱,現時法律無強制規定採用上述制度,故自2011年1月4日起引用另一「模式」(由政府向巴士公司購買服務——「交通局」稱此為「新模式」)規管「公共巴士服務」

關於這個觀點,我們先提出一個疑問:「交通局」所持觀點及採用的方法是否正確?是否為現行法律所允許

七、我們在此作更詳盡的分析:

1. 「交通局」所採用的法律手段為訂立「提供服務合同」(contrato de prestação de serviço),該概念的基本內容載於《民法典》第1080條內,其中規定:

「第一千零八十條

(概念)

提供勞務合同,係指一方在有或無回報之情況下,負有義務將自己智力或勞力工作之特定成果交予他方之合同。」

這類合同的特點為:服務取得方(adquirente de serviço)無權領導服務提供方(prestador de serviço),後者完全自主決定履行合同的方式,前者無權干涉,最重要的一點是服務提供方有義務將勞動成果交予服務取得方

2. 關於「提供勞務合同」與「勞動合同」的分別,葡國著名教授Antunes Varela就寫道:

「根本的分別在於:在勞動合同方面,其中一方必須向另一方提供勞動,而提供勞務則以勞動成果為標的,而非單純勞動本身,為取得成果,勞務方不受制於另一方的管理及領導。

(……)

如此,倘某人以合約方式簽訂一司機以便獲其服務,則訂立了一份勞動合同;倘以合約方式簽訂一司機,目的是將其載到里斯本,則訂立一份提供服務的合同。」24

———
24 見Fernando Andrade Pires de Lima及João de Matos Antunes Varela著之《民法典評釋》,第二卷(«Código Civil Anotado», Vol. II),Coimbra出版社,第3版,1986年,第702頁及第703頁。

「交通局」與三間巴士公司簽訂的合同名稱就是:「澳門特別行政區與維澳蓮運公共運輸股份有限公司簽署為澳門特別行政區提供道路集體客運公共服務——第二標段及第五標段的公證合同」。(我們在此僅舉這個例子)

3. 關於「提供勞務合同」與「公共服務批給合同」間的問題,一位學者寫道:

「考慮到批給(這是一份合同)的標的(管理一項公共服務),應列入提供服務合同的類型範疇之內。事實上,公共服務是指開展某項特定的活動,更嚴格言之,是向使用人提供給付。

承批人向市民(而非向公共行政機關本身)提供活動的特性似乎是區分批給與其他服務提供的首個重要的標準,在提供服務的情況下提供人負有將其勞動成果向公共行政機關交付的義務,服務提供方無資格與第三人建立任何的法律關係。

一如前文所述,現實發生的是:並不排除提供服務合同的標的為由立約人直接向受益人作出給付;另一方面,享用式給付(同承批人與使用人間建立的一種法律關係有關)亦已不再是批給的根本元素,這種情況引致在區分這兩個概念時存在一定困難,故需用其他的基礎進行區分。

因此,在區分上應先考慮合同的標的:在批給方面,給予承批人管理一項公共服務,批給的功能作用是對公共服務管理的移轉或處分(此為行政機關本身應開展的活動)。不同的是,提供服務合同並不改變服務管理的責任——仍由行政機關負責,服務合約方僅為在開展活動方面提供合作。」25

———
25 見由Pedro Gonçalves著的《公共服務批給》(«A Concessão de Serviços Públicos»)一書,Almedina,1999年版,第160頁至第161頁。

4. 「交通局」在《承投規則》及合同中多次引用7月6日第63/85/M號法令作為訂立上引合同的理據,但該法令是規範公共行政機關取得財產及服務供行政機關自己使用(在絕大部分情況下如此)的制度,例如取得電腦、傢具、圖則等,而非取得這些財貨或服務後向第三人提供(只有極少數及例外情況下方如此,即使在後述情況下,仍是公共行政機關先以自己名譽取得有關財貨,之後再轉予第三人,而後者同財貨供應商無任何直接法律關係)

5. 事實上,關於集體公共運輸服務,現行法律有明文規定——見6月30日第64/84/M號法令及6月20日第50/88/M號法令

6月30日第64/84/M號法令的序言明文指出:

「基於對整個澳門地區有利的公共服務的提供可作為批給予企業的標的,考慮到澳門地區的面積,應明確界定總督(今指行政長官)在這方面的權限」。26

———
26 葡文原文為:“Considerando que a prestação de serviços públicos com interesse para todo o território pode ser objecto de concessão a empresas, afigura-se indispensável, face à dimensão do Território, definir com clareza a competência do Governador nesta matéria;”。

法令的第1條及第2條分別規定:

「第一條

一、對整個澳門地區有利的公共服務的批給屬總督(今指行政長官)的權限。27

———
27 葡文原文為:“1. É da competência do Governador a concessão de serviços públicos com interesse para todo o Território.”。

二、公共運輸、自來水及電力供應的服務涉及整個澳門地區,故有關批給列入第一款所述範圍。

三、以上兩款所指的情況,須確保對涉及的市政廳的諮詢及其參與。

第二條

總督(今指行政長官)應制定公共服務批給制度的綱要,並規範上條第二款所指服務的批給。」

*

另外,6月20日第50/88/M號法令(《澳門運輸法律制度的一般基礎》)第8條亦明文規定:

「第八條

(客運經營人)

重型載客車輛之客運,僅得由下列實體經營:

a)公共運輸之承批人28

———
28 《政府公報》刊登的文本的用語為「被特許人」,但正確的用語應為「承批人」,該項之葡文原文為“Concessionários de transportes públicos”。

b)組織旅行團或短線旅遊之旅行社;

c)符合上項所指條件之旅行暨旅遊社。」

6. 再者,5月14日第3/90/M號法律(《公共工程及公共服務批給制度的基礎》)第2條b項亦規定:

「第二條

(定義)

為着本法律的目的,下列情況視為:

a. 公共工程的批給——將不動產或供公眾使用的設施的建造權,透過給予專營權利,移轉與個別法人,由其自行負責及承擔風險;

b. 公共服務的批給——將滿足每人感受到的公共需要的適當工具,以專營方式移轉與個別法人,由其自行負責及承担風險。」

7. 綜合上引的法律條文,不難發現:「交通局」並無遵守現行法律的規定,無按現行法律的規定規管「公共巴士服務」,明顯作出一個違法的行為,皆因法律僅允許以「公共服務批給」的方式許可私人公司經營「公共巴士服務」,而不能用「提供服務合同」的方式;由於「交通局」錯誤引用法律手段(違反法律),引致「公共巴士服務」合同內的條款多處矛盾及違法

8. 更嚴重的後果就是:由於「交通局」運用「服務提供」的方式與三間巴士公司訂立協議,並無採用「批給制度」,而上引法律又規定只有獲政府批給後方能經營公共運輸服務,致使現時三間巴士公司都在「違法經營」!因為並未獲「批給」及無訂立批給合同!明顯違反法律

9. 令人費解的另一點是:近數十年,最低限度直至2010年10月14日,澳門的「公共巴士服務」都遵從批給制度,為何在法律無變更的情況下,「交通局」自2010年10月15日起突然改變法律所要求採用的方法!難道行政部門有超越法律的特權?這明顯屬於一種有法不依的情況

* * *

II – 違法訂定免稅事項

一、我們以「交通局」與維澳蓮運公共運輸股份有限公司簽訂的巴士服務合同為例進行分析,該合同第4條規定:

「第四條

(合同文件)

一、本服務受以下合同文件所規範:

a)本合同;

b)承投規則;

c)招標方案;及

d)承判公司的投標書及其附加的澄清。

二、倘上款所指的文件之間出現分歧,將按上款所列先後次序決定文件的優先性。」

二、「交通局」在《澳門道路集體客運公共服務承投規則》第21條內訂定如下內容:

「21. 稅項的處理

21.1 因提供道路集體客運公共服務而為營運車輛繳付的機動車輛稅及車輛使用牌照稅的支出得由澳門特別行政區承擔,獲判給者可附同已課稅證明向交通事務局提出申請,以取得有關款項

21.2 上款所述的營運車輛僅指獲判給者用於從事獲判給路線服務的大型客車,且屬技術條款第2.2款所指車輛年度管理計劃已獲批准的車輛。

21.3 倘獲判給者擬自課稅之日起五年內將已由澳門特別行政區承擔機動車輛稅支出的車輛用作異於第21.2款所指用途,或以任何方式將有關車輛移轉予第三人,須事先獲得交通事務局的批准,且在批准後須交還全數款項。

21.4 倘獲判給者擬在課稅該年內,將已由澳門特別行政區承擔車輛使用牌照稅支出的車輛用作異於第21.2款所指用途,或以任何方式將有關車輛移轉予第三人,須事先獲得交通事務局的批准,且在批准後須按比例交還改變用途或移轉予第三人時當年的剩餘完整月份的相應款項

21.5 第21.1款所指稅項以外的其他依法由獲判給者繳納的稅項,概由獲判給者承擔。」

三、我們暫且將這份《承投規則》內第21條視為合同的組成部分。細心分析上引的內容,不難知道這項規則的內容主要為:

(1)免除巴士公司營運車輛的「機動車輛稅」(imposto sobre veículos motorizados)

(2)免除巴士公司營運車輛的「使用牌照稅」(imposto de circulação)

關於「使用牌照稅」的免除,似乎問題不大,因為8月12日第16/96/M號法律通過的《車輛使用牌照稅規章》第4條第1款g項規定:

「第四條

(豁免)

一、車輛如屬供下列實體專用,則獲豁免使用牌照稅:

(……);

g)集體運輸的特許企業,但僅以用於集體運輸乘客者為限

(……)。」

但在本個案堙A一如上文所述,三間巴士公司都無獲得批給許可,故不屬於承批公司,不符合上引條文所指的「集體運輸的承批(特許)企業」!直接言之,不具備豁免稅項的主體資格

四、關於機動車輛稅的豁免,受6月17日第5/2002號法律通過的《機動車輛稅規章》(下稱《規章》)規管。該《規章》第6條第1款第1項規定:

「第六條

對行為的豁免29

———
29 正確的中文表述應為:「對物的豁免」(“isenções reais”)。

一、作下列用途之新機動車輛的移轉,同樣獲本規章所定稅項之豁免:

(一)由集體運輸特許企業取得而供其專用作集體運輸乘客之車輛,但以除駕駛員座位不計算外載客量不少於十五座位之車輛為限

(……)。」

同一《規章》第9條亦規定:

「第九條

豁免之確認

一、屬第五條第一款(一)、(二)、(七)及(八)項,及第六條規定的豁免,係應利害關係人的申請,由行政行為確認

二、豁免之確認屬財政局局長的權限。」

由此,機動車輛稅豁免與否,取決於下述要件

(1)由申請人(即巴士服務承批公司的代表)提出申請

(2)由財政局局長決定批准與否

很明顯,「交通局」局長無權介入此事

五、這是一項免稅的條款,只在符合法律規定的情況下方能作出調整,否則有違《澳門特別行政區基本法》第71條第3項及7月27日第13/2009號法律(《關於訂定內部規範的法律制度》)第6條第15項的規定,後者的內容為:

「第六條

法律

下列事項須由法律予以規範:

(……);

(十五)財政預算和稅收

(……)。」

所以,「交通局」只能執行現行法律的規定,不能觸及非其權限範圍內之事宜,尤其是在涉及稅項方面

* * *

六、另外,5月14日第3/90/M號法律(《公共工程及公共服務批給制度的基礎》)第13條規定:

「第十三條

(稅務制度)

一、公共工程及公共服務的承批人必須繳付法律所規定的稅項、稅捐、費用或手續費。

二、當批給性質已有合理說明時有關合約內可豁免承批人繳付藉批給的經營或行為、或因作出、簽訂或參予的合約所得利潤的任何稅項、費用或手續費

這一條文從無允許承批人可獲稅務豁免,只是允許在合同內可以對承批人的收益(利潤)免除一些稅項,而非對其提供服務所使用的設備作出稅項豁免。

七、值得我們參考的是,過去在簽訂「公共巴士服務」批給合同時立約方就簡單地在合同內規定:

「第十四條

稅務制度

營運公司用於集體運輸的車輛,以及用於監察和輔助批給服務的拖車、輕型汽車、輕型或重型摩托車,將依法獲豁免或減少有關進口該等車輛的稅項、車輛使用牌照稅和註冊費用30。」

———
30 見2008年10月15日第42期《澳門特別行政區公報》第980頁,該條款的葡文文本為:

“Artigo décimo quarto (Regime fiscal)

A Operadora beneficiará de isenção ou redução de impostos relativos à importação de veículos de transporte colectivo, de reboque, dos automóveis ligeiros e dos ciclomotores ou motociclos para fiscalização e apoio do serviço concessionado, bem como no que se refere ao imposto de circulação e taxa de matrícula nos termos da lei.”

合約條款很簡單地說:依法獲豁免。由此可知,「交通局」在現時的合同內訂定的相關內容明顯違反法律

八、再者,「交通局」將免稅條款訂於《承投規則》內,而非「合同」內,做法就更為奇怪!此舉不單未能解決公共運輸服務的問題,反而帶來新的問題,令政府陷入「違法作為的狀態」,因為,有關免稅條款明顯違反法律規定

* * *

III – 承批公司的財產歸屬

一、按照5月14日第3/90/M號法律(《公共工程及公共服務批給制度的基礎》)第22條的規定,批給到期後或合約消滅後承批公司的財產歸批給人/政府所有,該條文的內容為

「第二十二條

(批給所使用財物的歸屬)

一、按十九條規定的任何方式而消滅的合約,其所涉及的財產和權利歸屬批給人所有

二、歸屬將按有關的合約規定行之,而合約內可載明付與承批人的補償。

三、批給所涉及的財產,應在無任何責任或負担下交與批給人。」31

———
31 該條文的葡文原文為:“3. Os bens afectos à concessão devem ser entregues ao concedente livres de quaisquer ónus ou encargos.”。

二、在此我們特別強調一點:上引法律第22條是一項強制性規定,至於交付的方式則允許合約雙方商定(見第22條第2款)。

三、由於「交通局」採用「提供服務合同」的方式,故合同中根本無提及在合同到期或失效的情況下承批公司的資產歸屬問題。「交通局」在回覆「公署」時表示會與有關公司協商解決,這明顯屬違法的處理手段

四、「交通局」在回覆「公署」查詢時表示:

「(……)

5. 由於有關歸還措施涉及對私人財產權利的處分,必須由法律予以直接規範,而現行適用法例並未賦予行政當局相應的處分權力,根據合法性原則,亦基於公共利益,現行《道路集體客運公共服務公證合同》僅訂定當巴士公司非因不可抗力的情況而放棄或中斷提供全部或部分合同標的之服務,則在放棄或中斷服務期間,判給實體有權直接或透過第三者確保服務的營運(見「交通局」發出的2013年7月8日第1305876/1845/DGT/2013號公函)。

我們提出一個根本的問題:「批給所使用財物的歸屬」究竟以法律為準?抑或以「交通局」的意願為準?是否應嚴格遵守「合法性原則」

關於批給合同失效對用於管理公共服務財產所產生的影響,Pedro Gonçalves學者寫道:

「一如前文所述,在管理公共服務時承批人使用動產及不動產,可以將這些財產分成三大組別,每組有其特殊的制度:受制於返還的屬批給人的財產;承批人的財產可以受制於一條移轉的條款限制(即將移轉的財產)及不需移轉的財產(即屬於承批人的財產)。

(……)

a)批給人財產的歸屬

(……)

歸屬不涉及所有權的移轉,只是將財產返還予原來的批給人

(……)。為此,批給人對用於批給財產的所有權已是返還的必要及充分條件:必要,因為倘批給人不是批給企業財產的所有權人,則無需返還這些財產,僅是將其移轉;充分,因為無需訂立任何的合同條款以便進行將批給人的財產返屬。

(……)

b)將移轉財產的所有權移轉

『移轉合同條款』是一條附屬條款,倘無明文規定,則不會出現財產移轉的情況,因為批給人無權要求移轉。批給人不能以確保良好服務為由而要求將財產移轉

(……)

為此,這類移轉屬於因合同消滅而出現的所有權的移轉。結果就是承批人必須將有關財產移交予所有權人,不得以存在一種債務關係為由而扣起這些財產

(……)

c)承批人本身的財產

批給的消滅不會對屬於承批人本身的財產產生任何效力(指不受制於移轉條款的財產),這些財產仍然屬於承批人。

(……)

倘承批人無意維持對這些財產的權利,可以約定的方式為批給人設定一個取得(這些財產)的優先權。

另一方面,批給人可以啟動因公益的徵用程序,標的為這些財產,引用因公益徵用的法例(……)32。」

———
32 見由Pedro Gonçalves著的《公共服務批給》(«A Concessão de Serviços Públicos»)一書,Almedina,1999年版,第326頁至第336頁。

由此可知,倘在簽訂批給合同時雙方無就用於巴士服務的財產訂定歸屬的條款,根本不可能在合同消滅時再次磋商。又或曰,在合同結束時達成協議的機會甚微,將問題留待合同消滅時才處理明顯不合理及違法,而且將政府原來的角色由「話事方」變成「被話事方」!很簡單,倘屆時承批公司不與政府談判,政府就根本無理據處理這些財產!「交通局」的處理手法明顯違背公務管理思維及原則!亦違反適用的法例。

五、按照過去政府與兩間巴士公司(澳門新福利公共汽車有限公司和澳門公共汽車有限公司)簽訂的合同——見2008年10月15日第42期《澳門特別行政區公報》第二組第9803頁至9828頁,其中合同第21條均規定:

「第二十一條

歸屬

一、倘營運公司無正當理由放棄本批給服務,則經營本批給服務涉及的所有財產立即無償撥歸澳門特別行政區所有

二、倘出現上款所指的情況,澳門特別行政區將把本批給服務判給新的營運公司經營,而營運公司將喪失已提交的保證金,該保證金將撥歸澳門特別行政區所有。

三、以任何方式消滅本批給,且非屬第一款或第十八條所指的情況,則有關經營本批給服務涉及的財產的歸屬方式及具體歸屬數量,將透過澳門特別行政區與營運公司雙方協議,並根據澳門特別行政區對歸屬的財產的合理需求,以及營運公司從事或提供公共巴士服務的營運需要而訂定。

四、倘出現上款的情況,澳門特別行政區須給與營運公司合理補償,且應參照歸屬的財產價值由雙方協定有關補償。」

我們在此提出許多疑問:

(1)當年批給到期時,即2010年10月14日,這兩間巴士公司的財產歸屬如何解決

(2)誰人作最後決定

(3)財產清單記錄了甚麼

(4)現時容許這兩間公司繼續使用有關財產又是基於何種理據?借用?仍未收回?或當年根本無就財產歸屬作出任何處理?或「交通局」又刻意迴避這個問題?故意拖延這個問題

由於發現太多違法之處,「公署」已無意浪費時間去解釋上述種種疑問!

六、很明顯,按照5月14日第3/90/M號法律第22條的規定,在批給到期後,批給用於經營巴士服務的財產歸政府所有,所以「交通局」所定的條款,除不符合公共利益外,亦明顯違反現行法律的規定

* * *

IV – 中途調整收費違反法律

一、另一個「有趣」的問題是:倘接受「交通局」的觀點(當然我們不接受,因為違法,而結果就是三間巴士公司皆在未獲批給的情況下「違法經營」),理應引用7月6日第63/85/M號法令(《規定購置物品及取得服務之程序》),結果就是根本不可能在合同內訂定在合約生效期間變更收費的條款,因為該法令根本不允許中途變更收費!相反,只有5月14日第3/90/M號法律(《公共工程及公共服務批給制度的基礎》)方允許在批給生效期內調整收費(但「交通局」並無引用該法律)。

二、「公共巴士服務合同」第7條規定:

「第七條(各類服務單價的調整)

一、自2012年起,各類服務的單價可按照下列公式調整:

Pc = Po x(0.294xAc/Ao + 0.474xSc/So + 0.232xFc/Fo)

說明:

Pc——擬調整的單價;

Po——判給單價;

Ao——2010年度的澳門特別行政區綜合消費物價指數;

Ac——擬調整單價該年最新公布的澳門特別行政區綜合消費物價指數;

So——2010年度的陸路運輸業全職有薪酬僱員的平均薪酬;

Sc——擬調整單價該年最新公布的陸路運輸業全職有薪酬僱員的平均薪酬(當Sc≦So,計算時以Sc=So代入公式);

Fo——2010年度的車用輕柴油平均定價;

Fc——擬調整單價該年最新公布的車用輕柴油平均定價;

其中,Ao、Ac、So、Sc、Fo及Fc的數據以統計暨普查局公布為準,Pc以四捨五入方式計算精確至小數點後一位。

二、當擬調整的單價少於或等於判給單價(即Pc≦Po)時,所支付的單價按照判給單價計算。

三、每年最多可調整單價一次,且擬調整單價的一方須於該年6月30日前提出。

四、不論任何情況,僅在判給實體批准後方可執行本條所述擬調整的單價。」

三、對於這項關於調整單價收費「方程式」及考量因素的條款,我們感到十分奇怪如果政府僅是「購買服務,政府本身就有權決定是否批准調升收費,根本無需與巴士公司訂立任何「協定」,而考量的因素不一定限於上引條文所述的內容,絕對可以考慮其他因素而就批准調升收費與否作最後決定,而且這些收費乃由政府收取

四、最重要的一點是:7月6日第63/85/M號法令並無規定這種中間調整收費的可能性,一如上文所述,我們的結論是:這條法令不適用於「公共巴士服務」,但「交通局」卻引用,如果引用,根本不可能出現中間調整收費!由此可見「交通局」處事的前後矛盾!

五、另外,政府是取得而非經營有關服務(引用「交通局」的思維),故根本無需將這些因素列出,而且這些內容很大程度乃屬於企業營運方面的事宜,並屬於巴士公司單方面提出的數據,最終決定權仍在政府手

六、5月14日第3/90/M號法律(《公共工程及公共服務批給制度的基礎》)第9條規定:

「第九條

(批給人的權利)

一、批給人有權管制及稽查公共工程及公共服務批給的運作,以確保每一階段的正常和延續,而倘屬公共服務的批給,則確保使用者的舒適和安全。

二、上款所指權利,將按照批給合約的規定而行使,且應着重下列事宜

a. 關於經營方面,訂立收費,稅款和合約類別的制度;

b. 須經批給人核准或許可的承批人的管理行為。

三、批給合約還可定出批給人參予公司資本或參予承批人的管理的方式。」

對「交通局」作出的一連串行為進行分析後可知:其行為已脫離了公務管理的原理及軌跡,對「合法性原則」視而不見!明顯屬於亂作為!其行為已嚴重損害公共利益

* * *

V – 免責條款違反適用的法律

一、我們以「交通局」與維澳蓮運公共運輸股份有限公司簽訂的巴士服務合同為例,該合同第17條規定:

「第十七條

(不可抗力的情況及其他不可歸責於承判公司的事實)

一、在不可抗力的情況或經證實不可歸責於承判公司的其他事實的情況下,承判公司可獲免除第十四條訂定的處罰,為此,承判公司須提交適當證明。

二、不可抗力的情況僅指不可預見及不可抵抗的自然因素或狀況,而其產生不取決於承判公司的意思或其人事情況,例如戰爭、侵略、顛覆、恐怖主義、疫症、核輻射、火災、雷電、災難、嚴重水災、颶風、颱風、地震及其他直接影響判給服務的自然災害。

三、如發生任何因不可抗力或其他不可歸責於承判公司的事實而導致其不能履行職務的情況,承判公司須於其知悉後緊接的五日內,透過法律認可的文件或其他證明資料,請求判給實體確認有關事實及確定其效力,以便可免除其責任。」

二、這是一項免責條款,即如果出現不可抗力、或不可歸責於承批公司的事實時,後者可被免除理應承擔的某些責任

三、「交通局」認為引用7月6日第63/85/M號法令(《購置物品及取得服務之程序》)第55條則可免除承批公司的責任,該條文的內容為:

「第五十五條

(不可抗力之情況)

一、如被判給人不履行合同或延遲履行合同係因發生不可抗力之情況,且能作出適當證明,則被判給人之有關責任即終止。

二、發生應視為不可抗力情況之事實時,被判給人須以文書或法律採納之其他證據方法證明之,且自知悉有關情況之日起五日內要求判給人確認該事實及確定其後果,以便有關責任可予免除。」

四、但我們已在上文指出:76日第63/85/M號法令根本不適用於「公共運輸服務」正確的法律手段為引用5月14日第3/90/M號法律,後者根本不允許這種免責條款

但在此我們也需特別指出:這不表示不可免除承批公司的某些責任,但不是在合同內訂立免責條款,因為批給人/政府有權就每個具體情況作出判斷,這也是裁量的一種體現。換言之,只能按個案及適用的規則處理。

* * *

VI –巴士服務合同的其他問題

一、事實上,倘我們細心分析「交通局」與三間巴士公司簽訂的巴士服務合同,當中不少條款仍帶出許多問題,我們在此僅列出部分例子作為分析的對象。

二、按照「交通局」的思維,政府是向三間巴士公司購買服務,按常理簽約雙方地位應為平等,我們甚至可作一種無稽的假設:巴士公司可以拒絕提供服務!按此思維,政府僅為服務取得方,又如何可以監管提供服務的另一方?相反,倘政府為批給人則不同,批給人地位超然,享有主導及決策權,任何時段可以解除合同或變更合同條款33(當然可能需向對方作出賠償),所以立法者並非偶然地規定公共服務應以批給方式交由私人經營

———
33 《行政程序法典》第167條規定:

「第一百六十七條 (行政當局之權力)

除因法律規定或因合同之性質而不得作出下列行為外,公共行政當局得:

a) 單方變更給付之內容,只要符合合同標的及維持其財政平衡;

b) 指揮履行給付之方式;

c) 基於公共利益且經適當說明理由,單方解除合同,但不影響支付合理之損害賠償;

d) 監察履行合同之方式;

e) 科處為不履行合同而定之處罰。」

關於公共行政機關所享有的單方變更合同的權利,有學者寫道:

「批給合同的變更權

作為行政合同中的一頁最突顯的特性、最異常的一個權力、或最特殊的一種狀況,單方變更(合同)權當然亦適用於公共服務的批給合同,而且在這種情況下最能理解這個權力的作用。

(……)。

《行政程序法典》第180條a)項(註:相當於澳門《行政程序法典》第176條)確立一個合同外的權力,在葡萄牙法內不會出現質疑這是一個源自行政法原則的一個權限,或只在合同規定的情況下方存在。今日,以《行政程序法典》為基礎所授予的權力,公共行政機關/批給人可以單方面變更公共服務批給的內容。」34

———
34 見由Pedro Gonçalves著的《公共服務批給》(«A Concessão de Serviços Públicos»)一書,Almedina,1999年版,第255頁及第256頁。

三、「交通局」與維澳蓮運公共運輸股份有限公司簽訂的巴士服務合同第10條規定:

「第十條(承判公司的義務)

獨一款、承判公司還必須履行下列義務:

a)遵循公共利益原則,且須在提供服務期間,確保道路集體客運公共服務的正常運作;

b)為使道路集體客運公共服務以有規律及有效率的方式運作,且具最高的舒適及安全性,在任何時候採取可行的最佳質量標準;

c)在可預見的情況下,倘因承判公司的公司狀況,將影響服務的提供或服務的正常運作,承判公司須立即通知交通事務局;

d)盡全力和認真地提供合同標的所有工作、供應及服務,並須絕對遵守職業道德、公正、獨立、盡責及積極的原則35

e)使其工作人員遵守有關的規則及規定36

———
35 著重號由「公署」所加。
36
同上。

f)確保服務所涉人員對在有關工作中所獲悉的資料保密;

g)遵從並配合由交通事務局所訂的監督工作;

h)進行為評估服務的運作條件所需的一切測試;

i)遵守所有適用於澳門特別行政區的現行法例,尤其是7月6日第63/85/M號法令、6月20日第50/88/M號法令、第3/2007號法律《道路交通法》、經4月28日第17/93/M號法令核准的《道路交通規章》及11月28日第57/94/M號法令等,且還須遵守將來公布的相關法例,以及公共行政機關的指引和規定,並應負責提供服務所需的一切行政手續及費用。」

倘這是一份提供服務的合同(一如「交通局」所稱),要求對方承擔遵守職業道德、公正、獨立、盡責、積極等義務有何作用?「交通局」有何理據介入這些事宜?

我們舉出簡單例子以說明:當你拿一件衣服到乾洗店乾洗,你有權要求店方只可僱用本地僱員為你洗衣?又或你到裁縫店訂製衣服,你有權要求裁縫師傅禮貌對待顧客?

種種情況反映出:應該規範的事宜,並無在合同內規定(故違法),不該介入的事宜,卻在合同內詳盡規管

四、對於「交通局」所謂的「新模式」,除了存在多個違法行為、巴士乘客的車資全歸特區政府及用於經營巴士服務的財產無明文規定歸特區政府外,我們找不到所謂「新」的地方,原因:

(1)收費不是仍由政府決定?

(2)巴士服務的監管不是仍由政府負責?

(3)……等。

相反,我們認為這種所謂「新模式」嚴重損害公共利益及造成公帑的不善利用!這是「公署」在履行行政監察職能時所發現的違反法律及損害公益最嚴重的一個個案

五、此外,根據5月14日第3/90/M號法律(《公共工程及公共服務批給制度的基礎》)第24條37的規定,這類批給合同必須在《澳門特別行政區公報》上刊登,但「交通局」至今並無執行這項規定

———
37 該條文的內容為:

「第二十四條(公布)

下列行為應在《政府公報》內公布:

a. 決定進行或豁免公開競投;

b. 聲明所開展的公開競投無效或不將批給給予任何競投人的決定;

c. 批給合約;

d. 涉及第十七、十八、二十及二十一條所指任一情況的決定。」

我們在此特別重申《行政程序法典》第3條所定的合法性原則的內容,該條文規定:

「第三條

(合法性原則)

一、公共行政當局機關之活動,應遵從法律及法且在該機關獲賦予之權力範圍內進行,並應符合將該等權力賦予該機關所擬達致之目的

二、在緊急避險時未依本法典所定之規則而作出之行政行為,只要其結果不能以他法達致,均為有效;但受害人有權依據有關行政當局責任之一般規定,獲損害賠償。」

這是開展公共行政活動的最基本規條,連這一點都無法遵守,難以想像如何依法行政及謀求公共利益

* * *

第三部分:解決問題的方向

一、綜上所述,由於「交通局」一開始已錯誤引用法律,直接言之,一開始已作出一連串違反法律的行為,導致整份合同帶有不少瑕疵,亦因此而留下了一堆頗為複雜而又急需解決的問題

二、由於訂立「提供服務合同」的主導方為政府,直接言之,即「交通局」,而出錯的又是該局,由建議招標、設計承投規則、評審及最後簽訂有關合同,這一切皆由作為立約方的政府引起,故按照善意原則,引致合同瑕疵的一方原則上不能主張這些瑕疵38而對抗另一方立約人,但這些瑕疵又不符合公共利益,甚至明顯違法,故政府必須採取措施糾正這些違法的狀況

———
38 《行政程序法典》第172條規定:

「第一百七十二條 (合同之非有效制度)

一、訂立行政合同所取決之行政行為無效或可撤銷時,該行政合同亦為無效或可撤銷,且適用本法典之規定。

二、《民法典》有關意思欠缺及瑕疵之規定,適用於任何行政合同。

三、下列規定適用於行政合同之非有效,但不影響第一款規定之適用:

a) 對標的可成為行政行為標的之行政合同,適用本法典所定行政行為非有效之制度;

b) 對標的可成為私法上之合同標的之行政合同,適用《民法典》所定法律行為非有效之制度。」

三、解決問題的方向只能是:

(1)基於公共利益及引用合同的條款,解除有關合同(單方解約),當然政府要按合同的規定與立約人商定賠償協議。事實上,「交通局」與維澳蓮運公共運輸股份有限公司(我們以此為例)簽訂的巴士服務合同的第15條第2款就規定(當然,因為該公司已向法院申請破產,故需另作考慮):

「二、判給實體還保留基於公共利益可於任何時候解除合同的權利,且將於承判公司獲通知之日起計第三十日生效;在此情況下,承判公司有權收取一筆賠償,其金額相當於有關判給標段總價金的八十四分之一乘以解除合同後剩餘完整月份數目的百分之十。」

(2)引用《民法典》第286條規定的機制(法律行為之轉換)39將這份「提供服務合同」轉為「批給合同」——將能予保留的條款繼續保留,同時按《公共工程及公共服務批給制度的基礎》加入所欠缺的內容——雙方須重新協商

———
39 該條文內容為:「第二百八十六條(轉換)

無效或已撤銷之法律行為,如具備另一不同類或不同內容之法律行為之實質及方式要件,得轉換為該行為,但僅以按各當事人所謀求之目的,可假設當事人如預知有關法律行為非有效,即願作出該另一法律行為之情況為限。」

上引「巴士服務合同」第22條亦提供了這個可能性,其內容為:

「第二十二條(合同的修改)

獨一款、如合同雙方認為有需要對本合同中所訂的條款進行修改,得經由雙方同意並以書面形式進行。」

(3)與立約方重新協商,並在嚴格遵守適用法律的前提下(必須引用批給制度)訂定新的批給合同。

* * *

第四部分:結論

據上論結,「公署」的結論為:

一、在「公共巴士服務」的經營方面,「交通局」採用的「提供服務合同」的手段明顯違反法律的規定及導致三間巴士公司「無牌經營」,理應嚴格遵守630日第64/84/M號法令及514日第3/90/M號法律的規定,即按批給制度批准私人公司經營「公共巴士服務」

二、「交通局」與三間巴士公司簽訂的「服務合同」有不少條款規避了6月30日第64/84/M號法令及5月14日第3/90/M號法律中應嚴格遵守的規定,這實為法理不容

三、「交通局」在巴士服務的《承投規則》中訂定豁免巴士公司繳納機動車輛稅的條款違法,因僭越了財政局局長的權限,而且並非在合同中訂立,故亦違反6月17日第5/2002號法律通過的《機動車輛稅規章》第6條第1款第1項及第9條的規定。

四、「巴士服務合同」中無訂定在合同消滅時,用於經營巴士服務的財產歸特區政府所有的條款,明顯不符合5月14日第3/90/M號法律(《公共工程及公共服務批給制度基礎》)第22條的規定,故亦屬違法

五、5月14日第3/90/M號法律(《公共工程及公共服務批給制度基礎》)方允許在批給生效期內調整收費只要經批給實體許可則可,但在「巴士服務合同」中也引入該機制(按「交通局」思維及所採用的制度),這種調整不為法律允許,可見「交通局」在處理有關問題時的任意性及思維混亂!

六、「交通局」按照其所主張的制度及所用的思維,在「巴士服務合同」中明文訂立利於承批方的免責條款,但事實上倘正確執行適用的法律及訂立「公共服務批給合同」,在這類批給合同中根本不允許訂定免責條款,這明顯印證了「交通局」胡亂引用制度!不合公務管理的原理及規則

七、上述第一點所指合同中的某些條款只能引用第64/84/M號法令方能訂立,但「交通局」卻無引用該制度,導致許多屬強制性的合同條款並無訂於合同內,明顯抵觸法律的規定

八、「交通局」無按照適用法律的規定,將合同內容全文刊登在《澳門特別行政區公報》上,這亦違反法律的規定

* * *

將本報告通知 行政長官閣下,以便考慮採取適當的措施

將本報告的鑑證本通知投訴人

* * *

執行後將本件歸檔

* * *

二O一三年十一月十二日於廉政公署。

廉政專員

馮文莊

個案四

終止消防局副局長定期委任的理據及對有關投訴的調查報告

*

要旨:

• 終止定期委任的理據必須真實、客觀及充分;

• 不擔任領導層工作、返回原職位後依法享有相應職位的權利及履行相關的義務;

• 工作方面的安排必須合法、合理及符合公共利益的要求;

• 提起紀律程序必須有充足的事實根據及嚴格遵守法律的規定;

• 利用非評核年度內所發生的事實作為評核的理由,明顯與法律規定有悖;

• 同一部門近十名管理層的官員針對管理問題及所遭受的不公平對待作出投訴及表達不滿,這已為部門的管理危機敲響警鐘。

*

目 錄

第一部分:個案事由

第二部分:「公署」採取的調查措施

第三部分:「公署」的權限

第四部分:各項問題的調查結果及分析

一、消防局局長無理指責投訴人無盡心執行特區回歸十周年的消防安保工作

(一)投訴事宜

(二)相關事實及聲明

(三)分析

二、就局長指投訴人在病假後上班無報到而須承擔紀律責任及刑事責任,投訴人對此並不認同

三、消防局局長曾多次命令局內的其他主管不要再與投訴人熟絡,更明、暗示其他主管在公、私方面排斥投訴人,另投訴人指消防局局長在其他主管面前對其抹黑

(一)投訴事宜

(二)相關聲明

(三)分析

四、消防局局長施用權術,令投訴人未能享受2010年12月份的年假

(一)投訴事宜

(二)相關事實及聲明

(三)分析

五、就投訴人轉移2010年年假的申請,消防局局長召開主管會指責投訴人

(一)投訴事宜

(二)相關事實及聲明

(三)分析

六、投訴人認為消防局局長有需要按照法律規定批准投訴人的2011年年假表並將之公布於職務命令,但局長並未為之

七、投訴人被調配至中央行動站後,與工作相關的資訊被局方無理封鎖

(一)投訴事宜

(二)相關聲明

(三)分析

八、局長批示要求投訴人以保密及不能命令其他人協助的方式,對消防局的工作進行研究及提交報告

(一)投訴事宜

(二)相關事實及聲明

(三)分析

九、局長違法命令投訴人依正常固定辦公時間上下班

(一)投訴事宜

(二)相關事實及聲明

(三)分析

十、局長故意針對投訴人,命令中央行動站的值日隊員記錄投訴人的上下班時間

(一)投訴事宜

(二)相關事實及聲明

(三)分析

十一、局長故意針對投訴人,將錄有投訴人出入時間的錄影長時間保存

(一)投訴事宜

(二)相關事實及聲明

(三)分析

十二、投訴人的簽到紀錄由職級比其低的中央行動站站主任簽閱,投訴人感到不合法被冒犯

(一)投訴事宜

(二)相關事實及聲明

(三)分析

十三、凡投訴人代任局長前,局長均會召集會議要求任何人可向投訴人匯報工作

(一)投訴事宜

(二)相關事實及聲明

(三)分析

十四、局長要求局內人員製作報告「抹黑」投訴人,以便其可在評核報告中給予投訴人不佳的評分

(一)投訴事宜

(二)相關聲明

(三)分析

十五、消防局局長指投訴人違反8月12日第14/2002號行政法規及保安司司長第38/SS/2002號批示並無法理依據

(一)相關事實

(二)分析

十六、消防局局長未經紀律程序便指投訴人違反《澳門保安部隊軍事化人員通則》的規定

(一)相關事實

(二)分析

十七、投訴人獲委派負責製定《消防局行政手冊》的工作,但未獲任何行政支援,且即使透過書面查詢亦未獲任何回應

(一)投訴事宜

(二)相關事實及聲明

(三)分析

十八、投訴人認為資源管理廳廳長安排的辦公室不適合辦公,且資源管理廳廳長要求簽署查收房間表,投訴人認為此做法既無先例,亦無法律依據

(一)投訴事宜

(二)相關事實及聲明

(三)分析

十九、投訴人認為自己在出勤方面備受針對

(一)投訴事宜(1)

(二)相關事實及聲明

(三)分析

(四)投訴事宜(2)

(五)相關事實及聲明

(六)分析

二十、投訴人認為資源管理廳廳長指其未有於病假後報到一事屬針對行為

(一)投訴事宜

(二)相關事實及聲明

(三)分析

二十一、投訴人指資源管理廳廳長既不容許投訴人自行駕車到總部報到,但又不允許公車接送

(一)投訴事宜

(二)相關事實及聲明

(三)分析

二十二、關於資源管理廳廳長指投訴人擅自指示不屬同部門的人員工作

(一)相關事實及聲明

(二)分析

二十三、關於保安司司長駁回投訴人訴願的問題

(一)相關事實

(二)分析

第五部分:總結及建議

一、經調查後未見成立的投訴事宜

二、經調查後發現的行政違法或失當問題

三、建議採取的措施

終止消防局副局長定期委任的理據及對有關投訴的調查報告40

———
40 鑒於本報告在分析過程中需引述不少證人的證言,基於保密原則及適度原則,這些證人皆以英文字母作識別。

*

第一部分:事由

投訴人於2011年11月4日親臨廉政公署(下稱「公署」)投訴,主要內容為:

1. 投訴人於2006年8月2日獲保安司司長委任為消防局副局長,並先後於2008年8月1日及2010年5月10日獲續期,每次為期兩年。

2. 2011年8月23日,保安司司長作出批示,指根據8月3日第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》第16條第1款(一)項、8月10日第26/2009號行政法規《領導及主管人員通則的補充規定》第15條及現行《澳門保安部隊軍事化人員通則》(下稱《軍事化人員通則》)第107條第3款a)項的規定,基於工作需要,自2011年9月1日起終止投訴人的副局長定期委任(見第135頁)。

3. 投訴人向「公署」投訴多項事宜,包括投訴人在擔任副局長職務期間,被消防局局長「針對」及「抹黑」,以及投訴人被終止副局長的定期委任後,在消防局資源管理廳工作期間遭受不合理對待等事宜

4. 投訴人於2012年1月4日親臨「公署」,就其投訴事宜提供其他補充資料。

5. 投訴人於2012年3月16日再向「公署」提供補充資料。

* * *

第二部分:「公署」採取的調查措施

1. 「公署」於2011年11月29日致函保安司司長辦公室,要求辦公室提供與處理上述事宜相關的卷宗資料,當中包括投訴人被中止委任的資料(見第229頁)。

2. 同日(2011年11月29日),「公署」致函消防局要求提供文件資料,尤其包括《消防內部工作規章》及《考勤指引》副本,並要求時任消防局資源管理廳廳長到「公署」提供聲明筆錄(見第230頁及第231頁)。

3. 保安司司長辦公室向「公署」提供了相關卷宗資料,為本卷宗的附件一至附件五。

4. 消防局於2011年12月9日向「公署」提供了相關文件資料(見第241頁),為本卷宗的附件六至附件十。

5. 「公署」邀請了多名現職及已離職的消防局人員到「公署」提供聲明(見第400頁、第401頁、第402頁及第420頁)。

6. 2012年1月5日,「公署」要求消防局提供領導及主管人員於2010年1月至2011年12月的簽到紀錄(見第399頁)。

7. 2012年1月11日,消防局向「公署」提供了領導及主管人員於2010年1月至2011年12月的簽到紀錄,合共十一冊(見第421頁),為本卷宗的附件十一至二十一。

8. 2012年1月9日至2012年1月13日期間,「公署」聽取了多名現職或已離職的消防局人員的聲明。

9. 2012年1月13日,投訴人向「公署」提供了其辦公室的相片資料(見第506頁至第515頁)。

10. 「公署」人員於2012年1月16日致函消防局要求提供局方處理投訴人投訴時任資源管理廳廳長的卷宗資料(見第503頁)。

11. 2012年1月16日及1月17日,「公署」再邀請三名現職及已離職的消防局人員到「公署」提供聲明(見第504頁及第516頁)。

12. 2012年1月17日,消防局向「公署」提供了投訴人投訴時任資源管理廳廳長的卷宗資料(見第517頁),為卷宗附件二十二。

13. 2012年1月19日及1月20日,「公署」聽取三名現職及已離職的消防局人員的聲明。

14. 2012年3月13日,「公署」聽取消防局局長的聲明。

15. 2012年3月20日,「公署」聽取時任資源管理廳廳長的補充聲明。

* * *

第三部分:「公署」的權限

1. 經326日第4/2012號法律修改及重新公布的814日第10/2000號法律(《澳門特別行政區廉政公署組織法》)第3條第1款(五)項規定:「一、廉政公署的職責為:……(五)執行行政申訴工作,以促使人的權利、自由、保障及正當利益得到保護,並透過下條所指途徑及其他非正式途徑,確保行使公權力的合法性及公共行政的公正與效率。」

2. 現行《澳門特別行政區廉政公署組織法》第4條又規定:「廉政公署的權限為:……(四)進行及要求進行專案調查、全面調查、調查措施或其他旨在查明公共實體與私人關係的範圍內的行政行為及程序合法性的措施;……(六)將其查清的違法行為跡象,向有權限採取紀律行動的實體檢舉;……(十二)直接向有權限機關發出勸喻,以促使其糾正違法或不公正的行政行為或行政程序,又或作出應當作出的行為;……

3. 因此,「公署」有權限調查投訴人所述的投訴事宜,其中包括查明有關當局、領導及主管人員的行為及程序是否符合《軍事化人員通則》、《領導及主管人員通則的基本規定》、《領導及主管人員通則的補充規定》、十月十一日第52/99/M號法令核准的《行政程序法典》的原則性規定41等法律規定。

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41 《行政程序法典》第2條規定:「一、本法典之規定,適用於從事公共管理行政活動時與私人建立關係之公共行政當局所有機關……。……四、本法典所訂定之行政活動之一般原則,適用於行政當局實行之所有活動,即使所實行之活動僅屬技術性或僅屬私法上之管理亦然。」

* * *

第四部分:各項問題的調查結果及分析:

投訴內容主要包括下述的問題:

一、消防局局長無理指責投訴人無盡心執行特區回歸十周年的消防安保工作

二、就局長指投訴人在病假後上班無報到而須承擔紀律責任及刑事責任,投訴人對此並不認同

三、消防局局長曾多次命令局內的其他主管不要再與投訴人熟絡,更明、暗示其他主管在公、私方面排斥投訴人,另投訴人指消防局局長在其他主管面前對其抹黑

四、消防局局長施用權術,令投訴人未能享受2010年12月份的年假

五、就投訴人轉移2010年年假的申請,消防局局長召開主管會責難投訴人

六、投訴人認為消防局局長有需要按照法律規定批准投訴人的2011年年假表並將之公布於職務命令,但局長並未為之

七、投訴人被調配至中央行動站後,與工作相關的資訊被局方無理封鎖

八、局長批示要求投訴人以保密及不能命令其他人協助的方式,對消防局的工作進行研究及提交報告

九、局長違法命令投訴人依正常固定辦公時間上下班

十、局長故意針對投訴人,命令中央行動站的值日隊員記錄投訴人的上下班時間

十一、局長故意針對投訴人,將錄有投訴人出入時間的錄影長時間保存

十二、投訴人的簽到紀錄由職級比其低的中央行動站站主任簽閱,投訴人感到不合法被冒犯

十三、凡投訴人代任局長前,局長均會召集會議要求任何人不可向投訴人匯報工作

十四、局長要求局內人員製作報告「抹黑」投訴人,以便其可在評核報告中給予投訴人不佳的評分

十五、消防局局長指投訴人違反8月12日第14/2002號行政法規及保安司司長第38/SS/2002號批示並無法理依據

十六、消防局局長未經紀律程序便指投訴人違反《澳門保安部隊軍事化人員通則》的規定

十七、投訴人獲委派負責製定《消防局行政手冊》的工作,但未獲任何行政支援,且即使透過書面查詢亦未獲任何回應

十八、投訴人認為資源管理廳廳長安排的辦公室不適合辦公,且資源管理廳廳長要求簽署查收房間表,投訴人認為此做法既無先例,亦無法律依據

十九、投訴人認為自己在出勤方面備受針對

二十、投訴人認為資源管理廳廳長指其未有於病假後報到一事屬針對行為

二十一、投訴人指資源管理廳廳長既不容許投訴人自行駕車到總部報到,但又不允許公車接送

二十二、關於資源管理廳廳長指投訴人擅自指示不屬同部門的人員工作

二十三、關於保安司司長駁回投訴人訴願的問題

* * *

一、消防局局長無理指責投訴人無盡心執行特區回歸十周年的消防安保工作

(一)投訴事宜

1. 消防局局長於2011年5月6日第20/GAC/2011號報告(《領導人員的工作表現評審報告書》)中,指投訴人未有盡責執行回歸十周年慶典的消防安保統籌工作,尤其是投訴人於2009年10月30日遞交的第13/CB/2009號行動指引《澳門特別行政區成立十週年紀念日》,內容顯然考慮安全不周、簡單且欠缺執行性(見第15頁背頁及第20頁)。

2. 投訴人指上述並非事實(見第2頁背頁),自己已盡責完成有關個案,協助負責安保工作的另一名消防員F,而第13/CB/2009號行動指令並非一份計劃,且該指令的模式沿用多年,回歸後的所有安保工作均是用此格式及類似內容(包括過往訪澳的國家領導人安保工作)。

(二)相關事實及聲明

1. 關於十周年慶典的消防安保統籌工作,主要是在2009年下旬(尤其是10月至12月)進行

2. 消防局局長曾於2010年4月20日撰寫投訴人的《領導人員的工作表現評審報告書》,對投訴人2009年8月18日至2010年4月17日的工作表現作出評價,當中指出(見附件五第3頁及其背頁):

職務描述:於18/08/2009 – 05/03/2010期間:

1)統籌及處理關於行動性質之工作。

06/03/2010 – 17/04/2010期間:

1)在局長缺勤或因故不能視事時,擔任代局長職務;

2)擔任消防局紀律委員會主席;

3)輔助局長處理行政、資源、後勤、培訓和博物館的工作。

評語:工作上能滿足要求,建議續任。」

3. 消防局局長在評價投訴人2010年8月18日至2011年4月17日期間工作表現的《領導人員的工作表現評審報告書》(第20/GAC/2011號報告書)中,指責投訴人執行2009年回歸十周年消防安保統籌工作不力(見第15頁及其背頁)。

4. 保安司司長辦公室提供予「公署」的回歸十周年行動計劃及相關附件的資料卷宗(該等資料源於消防局,故應是消防局局內所存的關於回歸十周年消防安保工作的整份原始資料)(見附件五),該卷宗除了有回歸十周年的行動計劃外,尚有與回歸十周年安保工作相關的各項行動指令、行為指引、聯絡公函等等文件(詳見附表)。

5. 根據上述卷宗資料,除上述第13/CB/2009號行動指令外,投訴人亦負責其餘多項行動指令或工作指引的制訂工作,而除了第13/CB/2009號行動指令外,未見有其他由投訴人負責的行動指令或工作指引被指「太簡單」或「不可行」。

6. 另外,另一名副一等消防區長R按局長的指示,於2010年1月20日製作了一份「回歸十周年安保工作問題」的文件,當中指出多項回歸消防安保工作的問題或日後注意的事項(見附件五第5頁),然而,該份文件並未有明確指出有關問題應歸責於何人

7. 「公署」曾對部分曾負責上述消防安保工作的現職及已離職的消防局人員進行聽證,由其評價投訴人執行回歸十周年慶典消防安保統籌工作。內容如下:

姓名 聲明內容
A

在回歸十周年的消防安保工作上,其認為投訴人的工作表現盡心及認真,未有不盡力之處(見第404背頁)

A補充表示,事實上每年回歸慶祝工作的消防安保工作是大同小異,而消防局亦會檢討之前安保工作的不足以作日後的完善及跟進,而十周年的消防安保工作亦未有太大差別,該次的工作亦按一貫做法處理。A表示,事實上,就技術廳而言,其部門人員雖然因上述安保工作而需經常加班,但因此次工作是做得非常好,故廳內人員均有成就感(見第405頁)

B 在典禮前2-3個星期,負責籌備工作的人員每晚均需超時工作至8、9時,甚至10時(由於上頭對是項工作十分看重,要求每個細節均需「做足」,故十分耗時),投訴人全程均有參與。B表示,投訴人其實可無需在場;另外,據聞籌備工作原來由另一時任副消防總長的F擔任,其後不知甚麼原因才轉由投訴人負責,聽取下屬的意見及主動進行修正,因而B認為投訴人有盡心盡力是項工作(見第449頁背頁)
C

回歸十周年的安保工作做得很好,行政長官或保安司司長更曾以批示讚揚包括消防局在內的部門在有關工作上的貢獻及成就,局長亦特別召開會議轉述及嘉許負責相關工作的人員,局長更曾向一批消防人員頒發嘉許狀,(自己)亦為其中之一,但不記得投訴人有否獲嘉獎。

投訴人有盡力負責相關工作,事實上負責有關工作的人員都很努力,有好幾次都加班到22:00多,部分人士更多次加班至23:00、24:00許(見第476頁背頁)。

D 投訴人一如既往有盡心負責,且記憶中至少兩次陪伴D等消防官工作至深夜;另外,D記憶所及,有一次另一名消防官F被局長指令在非常短的時間內完成某項工作,F因而遇到很大困難,投訴人亦有提供協助且工作至深夜(見第481頁)。
  局長多次向D表示投訴人有兩項錯處,……另一為投訴人利用回歸周年及國家領導人員的安全「較飛」,在回歸十周年的工作,「求其」編製兩張紙計劃,且到現場視察亦草率行事,D回應指其認為投訴人有盡心負責有關工作,但局長卻表示因他要求投訴人去做;D表示,關於回歸十周年的安保工作,除了司長有作整體(即包括治安警等)嘉許外,局長亦有在內部書面嘉許負責的各名消防官。D又表示,針對上述「求其」編製兩張紙計劃一事,局長向各名消防官強調自己在十年前回歸時,已經製了一份詳盡的計劃書,是次十周年的工作應按該計劃書編製,然而,該十年前回歸的計劃書是由局長及另一消防官S製作,亦只有他二人見過,在十年內其他消防官從未見過該計劃書的內容,再者,十年來消防局經過多項大型活動或事件(如每年的回歸及五一等),就消防安保工作已有一定經驗,且在消防安保工作上仍無太大的差別,故是次十周年的行動計劃及部署的編列方面應無問題。惟局長有一天要求D與S聯絡,要求S將十年前的回歸消防計劃「嘔都嘔番出來」。由於當時局長與S不和,故S已從原在指揮部輔助室的辦公室搬至另一間辦公室,而S亦向D表示新辦公室內沒有該份計劃書,如自己曾保有,亦已交回局長,着D到局長房間尋找,最終,局長命令消防人員進行全面搜索,最終在S原辦公室門前一個櫃內發現該份計劃書,D以為局長會責罵S,但最終局長只在辦公室「埋怨」幾句(見第481頁背頁)。
E 領導層(投訴人屬其中之一)負責……指揮工作,投訴人因曾任回歸五周年的消防安保工作,較其他人有經驗,故即使不是統籌者,亦主動與F、D連晚開會、超時工作至深夜,而相關活動涉及國家領導人,基於彼等行踪機密及要確保國家領導人安全「萬無一失」,需製定多個消防安全預案,同時由於有關國家領導人的行程安排只有局長一人知悉,故有關統籌工作人員都需極短時間製作靈活多變的消防安全預案,而投訴人亦不計較職級高低、身先士卒、身體力行臨場指揮,積極指導人員工作,因此,E認為投訴人全情投入、盡心負責十周年消防安保工作的指揮工作(見第486頁及其背頁)。
F 投訴人亦有參與回歸十周年的消防安保工作,其負責總體統籌工作,行動安保工作計劃小組之工作須向投訴人匯報再經投訴人上呈局長。對於投訴人在回歸十周年的消防安保工作方面的工作,F……認為無甚特別,記得有一次投訴人將有關上指「計劃」之文件交予局長,以備到「特首辦」開會之用,但局長認為該等文件不合要求,並要求重做,投訴人與F及另一女同事連夜超時工作重做後再呈局長,局長仍指不合要求,F指所謂「要求」原先並不清晰,之前投訴人曾囑咐F在行動廳找99年的檔案按當時規格處理,經找不獲,只找到回歸5周年的檔案,向投訴人匯報後,投訴人指示按回歸5周年的標準處理,但事實上局長之要求乃須按99年的標準而為。經歷兩次「不合要求」後,局長即時傳喚其他官員(即副消防總長及以上級別人員)介入正式成立上指計劃「小組」。至於投訴人是否盡心、負責此項消防安保工作,F指其本人與投訴人一起參與相關工作,投訴人不時向F了解工作情況,F認為投訴人用心處理該項工作(見第495頁及其背頁)。

8. 「公署」人員曾向消防局局長了解,為何其在2010年4月20日撰寫的《領導人員的工作表現評審報告》並無述及投訴人未盡力負責執行回歸十周年的消防安保統籌工作的問題,局長解釋:「……由於投訴人過去的表現很好,是局長所栽培的局長接班人人選,故不希望因為此小事而耽誤投訴人的前途,故報告仍建議司長繼續續任投訴人。另局長強調在第20/GAC/2011號報告中已表明之前無向司長匯報上述回歸十周年的事宜。」(見第684頁背頁)。

9. 「公署」人員又問及局長,當時有否考慮不在2010年4月20日撰寫的《領導人員的工作表現評審報告》指出投訴人於回歸十周年的工作不盡心,是否符合現行領導主管人員的法律規定及保安司司長的批示要求,局長表示:「當時未有考慮此方面。」(見第684頁背頁)。

10. 再者,倘真的知道工作能力有問題而不如實上報,實有隱瞞之意,無論對上司、部門及當事人皆不利,更不用說培養合適接班人了。

(三)分析

1. 事實上,要分析投訴人此項投訴事宜是否成立,客觀上需分析以下兩個核心問題

1)消防局局長在投訴人2010年8月18日至2011年4月17日《領導人員的工作表現評審報告書》(第20/GAC/2011號報告書)中,指責投訴人執行2009年回歸十周年消防安保統籌工作不力是否合法及合理

2)消防局局長作出上述指責是否有足夠理據支持

2. 針對上述第1)項的問題,我們先看與領導人員的評核及續期相關的法律規定,以至保安司司長曾向轄下部門下達的司長批示。

3. 《領導及主管人員通則的基本規定》第14條規定:

「一、領導人員每年須接受工作表現評審。

二、為適用上款的規定,於每段工作時間將屆滿一年的九十日前,政府各司長應就與其有等級從屬關係或受其監督的部門及實體的領導人員的工作表現,向行政長官提交報告。

三、上款所指報告應載有所有對評審有關人員的工作表現屬重要的資訊,特別是有關該等人員在領導所屬部門、執行上級所訂定的指示及落實既定目標方面的能力。」

4. 為着執行上述法律規定,保安司司長曾向轄下部門發出2009年9月11日第42/SS/2009號批示,要求轄下的局長級別人員,在部門副局長級別人員定期委任日工作滿八個月的隨後20天內,向司長上呈分析報告書描述副局長級別人員的工作表現質量,該報告書須嚴格遵守上述《領導及主管人員通則的基本規定》第14條第3款的規定,即必須載有所有對評審有關人員的工作表現屬重要的資訊,特別是有關該等人員在領導所屬部門、執行上級所訂定的指示及落實既定目標方面的能力(見附件二第8頁至第10頁)。

5. 另一方面,《領導及主管人員通則的補充規定》第8條規定:

「一、定期委任在期滿時失效,但如在定期委任期滿六十日前,明確表示續期的意願,而利害關係人又表示同意則除外。

……

三、為適用第一款的規定,部門的領導須至少提前九十日將其本人或由其負責的人員的定期委任期滿之事向具監督權的政府司長報告。

四、部門的領導在關於由其負責的人員的報告中,須附同對定期委任續期的意見及說明理由,並指出有關人員在履行其職務、執行上級的指示及實現既定目標等方面所表現出的能力,以及如屬主管人員,尚須指出工作表現評核結果。

五、在工作表現評核中所獲評語為「滿意」的主管人員的定期委任,須經行政長官批示方可續期,此權限不得轉授。」

6. 綜上所述,消防局局長有責任按照上述法律及保安司司長的批示,依時及如實對投訴人的工作表現及質量作出評價

7. 在本案堙A首先值得關注及爭議的是消防局局長對投訴人作出有關指責的時間點

8. 事實上,消防局局長在投訴人2010年8月18日至2011年4月17日《領導人員的工作表現評審報告書》(第20/GAC/2011號報告書)中,指責投訴人於2009年下旬執行2009年回歸十周年消防安保統籌工作不力,客觀上已明顯將一些不屬該次評價所涉時段的事件放入評審報告內,既不符上述法律規定及保安司司長批示的要求,亦對投訴人不合理及不公平

9. 再者,如前所述,消防局局長曾於2010年4月20日撰寫投訴人2009年8月18日至2010年4月17日的《領導人員的工作表現評審報告書》,鑒於無論從政治或行政角度出發,回歸十周年的消防安保統籌工作明顯屬於一項重要的工作,故根據上述《領導及主管人員通則的基本規定》、《領導及主管人員通則的補充規定》,以及保安司司長第42/SS/2009號批示,投訴人負責回歸十周年慶典的消防安保統籌工作的表現,消防局局長理應且有責任將之充分反映在上述2009年8月18日至2010年4月17日的工作表現評審報告中

10. 然而,在上述2010年4月20日《領導人員的工作表現評審報告書》中,局長根本未有指出投訴人於回歸十周年的消防安保工作中有不盡心或未滿足工作要求的問題,相反,消防局局長指投訴人的工作能夠滿足要求

11. 在上述情況下,消防局局長於2011年5月6日《領導人員的工作表現評審報告書》及第20/GAC/2011號報告中指投訴人於回歸十周年的安保統籌工作不盡心及未符工作要求,客觀上明顯是自相矛盾及不合理

12. 值得強調的是,按照《領導及主管人員通則的基本規定》第14條、保安司司長第42/SS/2009號批示、《領導及主管人員通則的補充規定》第8條,以至第16條(三)項的規定(領導主管有義務「以適當方式忠實地向政府匯報部門的一切重要事情」),消防局局長有責任適時及正確地向司長報告投訴人的工作表現。

13. 因此,假設消防局局長於2011年5月6日《領導人員的工作表現評審報告書》(第20/GAC/2011號報告書)對投訴人在回歸十周年的消防安保統籌工作評價方為實況,則有關問題應反映在同由其撰寫的2010年4月20日投訴人《領導人員的工作表現評審報告書》中,否則,消防局局長的行為便屬無遵守上述《領導及主管人員通則的基本規定》、《領導及主管人員通則的補充規定》及保安司司長第42/SS/2009號批示所訂的要求及義務,客觀上有構成違紀之嫌

14. 事實上,消防局局長曾指「……由於投訴人過去的表現很好,是所栽培的局長接班人人選,故不希望因為此小事而耽誤投訴人的前途,故報告仍建議司長繼續續任投訴人」,並不能成為解釋上述問題的合理理由;首先,回歸十周年的消防安保工作明顯不屬「小事」,正如局長2011年5月6日第20/GAC/2011號報告所指,此關乎「國家領導人的安全問題」、「各項工作不容有失」,況且,如此確屬「小事」的話,則局長又何必在2011年5月6日第20/GAC/2011號報告中重提此事,以及將之作為中止投訴人副局長的依據之一

15. 再者,無論投訴人是否局長「所栽培的局長接班人人選」,局長均有責任依法、適時及忠實地向保安司司長報告其工作表現,因為身負監管及委任轄下領導人員的保安司司長,有職權清楚知道轄下領導人員的真實工作表現,局長不應基於個人喜惡,又或所謂自訂的接班人人選而選擇性匯報工作

16. 另外,如前所述,亦有需要分析消防局局長的指責是否有足夠理據支持

17. 事實上,根據曾參與十周年回歸慶典的消防安保工作的消防局人員的聲明,他們均認為投訴人在該項工作中有盡力執行相關工作

18. 此外,根據回歸十周年行動計劃及相關附件的卷宗資料,除上述第13/CB/2009號行動指令外,投訴人亦負責其餘多項行動指令或工作指引的制訂工作,而除了第13/CB/2009號行動指令外,未見有其他由投訴人負責的行動指令或工作指引被指「太簡單」或「不可行」

19. 值得一提的是,雖然另一名副一等消防區長R按局長的指示,於2010年1月20日製作了一份「回歸十周年安保工作問題」的文件,當中指出多項回歸消防安保工作的問題或日後注意的事項,然而,該份文件並未有明確指出有關問題應歸責於何人;而根據資料,負責回歸十周年消防安保工作的小組成員,除了投訴人外,尚包括A、F、E、D等人。

20. 在上述情況下,究竟「回歸十周年安保工作問題」所指出的多項問題,哪些屬投訴人的責任,單憑該份文件實未能得出確定的答案。

21. 因此,暫未見有任何資料支持消防局局長對投訴人提出的指責。即使有,亦應有詳盡的文字記錄及分析,但「公署」未見這些材料

22. 綜上所述,消防局局長於2011年5月6日《領導人員的工作表現評審報告書》(第20/GAC/2011號報告)對投訴人在回歸十周年的安保統籌工作作出評價,既不符《領導及主管人員通則的基本規定》、《領導及主管人員通則的補充規定》及保安司司長第42/SS/2009號批示的規定,且自相矛盾、不合理及欠缺足夠理據支持

* * *

二、就局長指投訴人在病假後上班無報到而須承擔紀律責任及刑事責任,投訴人對此並不認同

1. 根據消防局提供的《消防內部工作規章》第76條規定:

「一、在下列情況下,所有人員須向上司報到:

a)進入部隊;

b)升級後;

c)狀況改變;

d)完成一項長達四十八小時以上之任務後返回原工作崗位;

e)休假、年假、因病在家中休息、康復期和留院後復職;

f)任何紀律處分終結後。

二、報到以下列方式進行:a)副隊長向隊長報到(O Segundo Comandante, ao Comandante,這媕閉O指副局長向局長報到)」(見附件六第25頁及第26頁)。

2. 正如初步分析所述,根據現有資料,客觀上應存在投訴人於2010年4月12日病假後翌日未向局長報到一事

3. 另暫未有任何資料支持投訴人所指消防局局長曾口頭豁免其報到。

4. 在上述情況下,投訴人的行為的確存在違反《消防內部工作規章》第76條第1款e項及第2款的規定之嫌。

5. 另外,消防局局長表示:「基於有人員感到局長與投訴人之間的關係出現問題,故出於關心而向局長了解彼此之間發生了什麼事,在此情況下,局長回應指出上述未有報到的事件,並表示自己亦沒有因此追究投訴人的紀律責任。局長強調當時只是向同事說投訴人是違反紀律,但投訴人已道歉,明白事情的情況,但局長表示絕無提及刑事責任問題。」(見第686頁)。

6. 在上述情況下,經調查後暫未發現確實的證據證明局長曾指投訴人需就病假後沒有報到一事負上刑事責任。

7. 因此,暫未見投訴人此項投訴事宜成立

* * *

三、消防局局長曾多次命令局內的其他主管不要再與投訴人熟絡,更明、暗示其他主管在公、私方面排斥投訴人,另投訴人指消防局局長在其他主管面前對其抹黑

(一)投訴事宜

1. 投訴人向「公署」表示:「局長曾多次命令局內的其他主管不要再與投訴人熟絡,更明、暗示其他主管在公、私方面排斥投訴人」、「由於多名同事及主管不肯屈服局長對投訴人作出針對行為及不曾排斥投訴人,被局長無理扣減行為分及因而影響晉升,又或因此而被調離原本的工作崗位,有些現在也未被安排任何實質工作。」(見第2頁背頁及第4頁)。

2. 投訴人又向「公署」表示:「消防局局長……不斷在局內其他主管及人員面前抹黑投訴人,包括指投訴人與黑社會來往、受賄、貪污等。」(見第4頁)。

3. 投訴人於2011年5月31日向司法暨紀律委員會提交的「書面陳述」中亦指出:「局長在過去一年多中不斷針對及刁難本人,並以權把本人架空,甚至在其(期)間要求其他主管及官員疏離本人,很多官員亦因不作屈服而在去年降行為分或打壓,甚至影響晉升。」(見第99頁)。

4. 根據司法暨紀律委員會2011年6月13日會議的紀錄,以及保司司長辦公室顧問的意見書,委員會及辦公室顧問並未有就投訴人提出的此項事宜作出調查或求證(見附件一第2頁至第10頁背頁,以及第12頁至第14頁)。

5. 投訴人向「公署」表示下列人士可以佐證其上述指控,包括:A、E、G、D、C、B、H、I(見第2頁背頁、第4頁及第14頁)。

(二)相關聲明

1. 「公署」邀請了上述人士前來「公署」提供聲明,以查證投訴人所言是否屬實;有關聲明內容表列如下:

姓名 聲明內容
A 自局長與投訴人發生上述享受年假的爭執後,局長經常向A表示投訴人工作上的缺失及不是;……令其印象最深刻的一次是局長曾在辦公室多次向A表示投訴人與……來往及吃飯,目的是從中「搵著數」,吃飯時治安警察局……亦在場。A考慮到上述言詞所涉非常嚴重,故便將局長的上述言詞告知投訴人。A表示據其所知,投訴人之後有致電該名當時在場的治安警察局官員,並將消防局局長的言詞告知,其後,投訴人向A表示事情並非如局長所言,當日只是與普通朋友吃飯,並不涉……(見第405頁背頁)。
E

在投訴人被「架空」期間,因其情緒相當低落及困惑,E常與投訴人通電話及食飯以開解投訴人。然而,局長不知從何得知此事,曾向E表示「你係共犯啊,搞革命呀,想反我台啊」、「你信唔信我唔俾你升職(升為總長)嗱」,並明確指示在公在私不能與投訴人交往。期間,局長亦曾向E明言要求(其)需認清投訴人之為人(見第486頁背頁)。

E曾在技術廳任職8年並多次代任技術廳廳長,但局長委任無相關工作經驗及升職(升任消防總長)較遲之J為技術廳廳長。而D、C及G亦紛紛被調離局長身邊(彼等原直屬局長)等事例可反映出,局長有意排斥與(投訴人)有交情之同事。局長曾向E指出H替投訴人呈交涉及簽到的文件,「唔夠忠誠」,H亦因此其福利會協調員一職任期未到而被撤去,而局長及T曾向E指出,基於上述之「代交文件」一事,E對於H之行為分不可評高,又H上任協調員B亦因與投訴人私交甚佳而在任期未滿遭撤換(見第487頁)。

局長曾向其表示投訴人與治安警察局……搞生意,但無言及具體所指(見第487頁)。

G

G表示,其與投訴人同為保安部隊高等學校畢業生,亦為中學同學,私下非常熟絡,局長亦知悉,故局長並無要求G排斥投訴人,可能知道「講嚟都冇用」;G補充,在其擔任服務處處長期間,由於需單對單到局長處「批示」,知道局長慣於數說局內各高級官員的不是,指彼等「未夠班」、「做唔到嘢」,又指彼等「後生當官」,G稱記憶中局長未嘗稱讚過局內各高級官員;另局長亦曾向G數說過投訴人,指其不應「逆佢意思」,G往往沉默不表態,對此,局長會「講多一陣便停」,但如和應局長,局長便會很高興,可以講多一兩個鐘,局內同事稱之為「播帶」,在不同的時間局長「針對」/「數說」的對象亦有不同(見第471頁及其背頁)。

G表示由於其與投訴人的關係,導致局長在投訴人事件中作出損害其之行為,其在任職服務處處長期間,由局長給予評分,其連續三年得8.9分,局長曾向其解釋,由於保安高校的……得8.8分,所以給予(其)8.9分,(G稱,局長將其2010年的行為分降至8.4分),日後有機會會先晉升(他),此外,原任行動暨救護處處長的J,局長曾向G表示其行為分只有7分多(G質疑,局長不應向其透露他人的行為分)及「冇得升」,據聞J在行動暨救護處任職期間「冇嘢做」(如同G現時情況),但去年竟在一年內取得三四次嘉獎,行為分為9分,並於年底由副消防總長晉升為消防總長,並任技術廳廳長。G又稱,其於去年3月調任行動暨救護處處長的首個工作日,行動廳廳長向其表示,按局長指示,(其)日後無需處理火災事宜(G認為,此安排有違法律規定,依法行動暨救護處處長需處理火災事宜),事實上,除新口岸金龍酒店石油氣大爆炸外〔當時局長及副局長均在現場,G係於後期(屬事故調查場合,警察、司警亦已在場)由黑沙環行動站主任的一等消防區長通知,廳長要求其到場〕,其

  無參與任何火災事宜及對外會議工作;此外,在行動廳廳長日常召開的例會〔原則上處長級別及一等消防區長級別(行動站主任,即G下一職級)的人員均需出席〕從未被通知出席,日常工作其下級會直接與廳長聯繫,換言之,G亦被「架空」(見第471頁背頁)。(「公署」人員問及G,消防局局長有否曾向其表示投訴人與……來往,聲明人表示,其從未聽聞局長有此等言論)(見第471頁背頁)。
D D表示局長曾利用晉升機會威嚇(他),因為(其)本按照自己的履歷應已符合晉升的資格〔事實上,(其)在2010年度的個人評語被降至「8.4分」,而在過去一直獲「十分滿意」(muito bom)的評分〕,局長向(其)表示注意自己的行為,又向其表示你與投訴人咁熟,應勸其認錯,否則你(指D)自己要離開;另一方面,局長亦有要求D不要認同投訴人做的事(見第481頁)。
C

(「公署」人員問及C,消防局局長有否命令(其)不可再與投訴人熟絡;又有否曾向C明示或暗示需要在公、私方面排斥投訴人)。

C表示有,一般是在C個別向局長滙報工作後,局長曾指責投訴人放完假後無向局長報到(據C了解報到的規定不適用於領導層);局長亦常抱怨投訴人在回歸十周年的安保工作中做得不理想(例如天花板上有垃圾清理得不夠乾淨、固定神州火箭的「威也」不夠堅固);局長曾要求C表態支持哪一邊,局長更曾明示要求C以後到西灣湖總部工作時不要再與投訴人午膳(當投訴人仍在西灣湖總部上班時,C及其他同事很多時會與投訴人出外午膳)(見第477頁)。

C補充,當局長要求C表態時,C回應表示自己並無所謂的立場,因並不清楚發生了甚麼事。之後,C及其他無向局長表態支持局長的主管人員便遇到一些莫明的工作調動,例如原由消防學校校長負責的工作(港澳消防埠際賽)被安排由其他人負責,其後C亦被調離消防學校(校長需直接向領導報告),轉至海島行動廳置於廳長之下,而無需再與領導層有任何接觸;C的行為分亦由8.5-9.0降至8.5以下,過往行為分被評得很低的人反而被評得很高。之後,局長亦曾向其他消防官表示因C加入了……協會,故C往後的仕途便到此為止(見第477頁)。

B B表示,其因與投訴人在工作上有接觸,私下倆亦因有共同興趣(旅遊、攝影、閱讀、跑步)而熟絡(B稱局長不喜歡人員私下交往,如一同外出用膳,外遊,據聞有人員因打算一同於年假外遊而遭局長不批准休假,以避免「搞小圈子」),在投訴人被調離西灣湖行動站後,B需直接向局長滙報工作,局長曾幾次在B面前數說投訴人的不是,要求B表態,指出誰對誰錯,基於法律的規定,軍事化人員不得批評上級,於是B向局長表示其不宜作出評論,局長由於知悉B與投訴人熟絡,曾在數說完投訴人後問B「話值唔值得同投訴人交朋友」,惟B向局長表示,其與投訴人有多年工作關係,雙方亦有共同興趣,彼等私人交往絕不影響工作。B稱,其當時擔任西灣湖行動站「站主任」,亦同時擔任「福利會協調員」(任期原則上為兩年),在向局長表態後某日,其突然獲通知改任氹仔行動站「站主任」,同日亦被宣布無需再任「福利會協調員」(當時任期尚未屆滿),此後亦無被安排任何「額外工作」,其事後曾向局長了解是否因為其犯錯而遭此等安排,局長否認,回應旨在讓(其)「抖下」(B稱其當時家中「確有事」,但每個行動站的「站主任」均工作繁重,其工作並不因調往氹仔行動站而轉為清閒),此外,B稱在「投訴人事件」前,B稱其連續7、8年的評核分數皆為8.5(如在現時崗位5年且於第5年獲8.5或以上評分,則具備晉升的基本條件,否則需6年才有機會晉升),但在事件後評分僅為8.4,致令其去年無法晉升,而在此前局長曾在公開場合指出,包括B在內的3名一等消防區長將會晉升,B又指出,上述被局長點名即將晉升的3人中一人與B同樣未向局長表態會與投訴人「割席」,亦有與B相同的遭遇,剩下1人……則與投訴人根本不相熟而有機會如期晉升(見第450頁及其背頁)。
H

H表示「簽到簿」事件後,行為分嚴重下降(經了解非其做錯,原因係其所做不合上級喜好),削減工作職務(包括消防福利會協調員的職務,被「削」去協調員一職局方並無向其作出任何通知),之後又被調走。據其了解,副局長曾指原因係其在福利會工作時令福利會賠錢,故撤去其職務。H解釋指福利會是福利性質非營利性質,賠錢乃屬正常之事(見第457頁背頁)。

H又指,自「簽到簿」事件後,其便「行衰運」,經常遭到挑剔或無理對待,例如福利會備有常餐(21元)及特餐(大蝦牛扒,80元),某次局長請客(10數人)指定用安格斯牛扒,經採購同事買回安格斯牛扒但局長表示非其所指定的種類,要求H到氹仔至尊花城鄭X記購買1吋厚之頂級安格斯牛扒,H在穿著軍裝下亦需與平時買辦同事按指示自掏錢包墊支到場購買,事後仍被責蝦太細,不懂採購;又例如現到期晉升副總長,但局長曾暗示……「你幫佢(指投訴人),就係佢嘅人,就有此下場」(即無工作安排、無所事事),如其繼續「幫佢」以後都不會獲提升。H指局長之行徑讓人理解到不應與投訴人有公、私方面之交往,「唔好埋佢堆,否則有唔好下場」(見第457頁背頁及第458頁)。

I I表示局長曾在上述年假爭拗事件後,向(其)表示知道局內官員彼此之間會一起吃飯,I亦有參與,但因(其)年輕、不關I事,局長不怪(他),但希望I以後不要再這樣做;另局長亦有在I面前指投訴人工作能力不足或工作不完善的問題,例如,「年輕就當官」、「未夠資格」及處理回歸周年紀念消防安保工作不力等(見第443頁背頁)。

2. 另一方面,局長向「公署」提供聲明時,否認曾向局內人員表示不可再與投訴人熟絡,例如不要認同投訴人的工作,又或不要與其一起吃飯等等,並強調從未干涉他們的私人聚會。此外,局長亦否認曾向局內人員表示如與投訴人繼續熟絡,又或向投訴人提供協助的話,會對其晉升或評核構成負面影響。局長表示:「僅向局內人員表示與投訴人做朋友是可以,但作為朋友應互相幫助,包括勸投訴人改正及以平和的心態處事。」(見第686頁背頁及第687頁)。

3. 局長向「公署」提供聲明時又否認曾向局內人員表示投訴人與(……)來往及吃飯,目的是從中「搵着數」;局長表示:「D曾向其指投訴人與(……)之人食飯及有往來,其回應指確曾聽過相關傳聞。」(見第687頁)。

(三)分析

1. 綜合上述多名消防局人員(現職或已退休)的聲明,可以得出以下:

1)至少有4名消防局人員聲稱曾被局長明示或暗示不可與投訴人在公、私方面交往。

2)至少3名消防局人員(包括A、E及D)聲稱直接從局長口中聽到,投訴人與其他人士交往及「搵着數」等;此外,至少兩名消防局人員亦聲稱間接從其他同事口中聽到局長如此談及投訴人。

3)至少6名消防局人員表示因被局長認為拒絕排斥投訴人,又或繼續「幫」投訴人,故不被委任主管、行為分(評核分)被降、被終止獲委派的工作及「架空」、未能正常晉升等等。

2. 《領導及主管人員通則的基本規定》第11條第1款規定:

「一、領導及主管人員受澳門特別行政區公共行政工作人員的一般義務及相關職務固有的特定義務約束,但不影響本身通則所規定的排除適用及特別規定。」

3. 因此,身為軍事化人員的消防局局長——消防總監本身亦應受現行《軍事化人員通則》所訂的軍事化人員應遵守的義務約束。

4. 當然,除上述《軍事化人員通則》的規定外,《領導及主管人員通則的基本規定》及《領導及主管人員通則的補充規定》,以至12月27日第384/2010號行政長官批示公布的《領導及主管人員行為準則——義務及違反義務時的責任》的規定,亦屬身為領導人員的消防局局長需要遵守的義務。

5. 《軍事化人員通則》第7條第2款c)項規定:

「二、在履行無私義務時,軍事化人員尤應:

……

b)不利用當局權力、職等或職位,不引用上級以獲取利潤或利益,亦不向任何行動或程序施壓或藉此報復;

c)在要求執行下達命令時應謹慎及公正,不強迫其屬下執行違法行為或作出不屬其工作範圍之行為;

……」

6.《軍事化人員通則》第11條第2款d)及f)項又規定:

「二、在履行有禮義務時,軍事化人員尤應:

……

d)採用合理及慎重之行動、得體之言辭以及堅定及冷靜之態度;

……

f)以有禮及耐心之態度對待下屬,以公平行為獲取下屬之尊敬及愛戴,而不應使用武力……」

7.《軍事化人員通則》第12條第2款h)項又規定:

「二、在履行端莊義務時,軍事化人員尤應:

……

h)促進澳門保安部隊人員間之和睦共處、相互團結及同僚情誼。」

8. 《領導及主管人員通則的補充規定》第16條規定:

「領導及主管人員須負有公共行政工作人員的一般義務及下列特定義務,但不影響本身通則所規定的免除及特別規定:

……

(二)行使有關職權,確保本人的行為及督促下屬的行為符合適用法例的規定,以及尊重私人依法受保護的權益

……」

同法規第18條規定:

「在遵守適用法例的情況下,局長在負責分配予本部門的人力資源管理方面,還有下列職權,且不影響獲賦予的其他職權:

……

(三)訂定措施,以免發生侵犯工作人員個人及職業尊嚴的行為;」

9.《領導及主管人員行為準則——義務及違反義務時的責任》第2)點更明確指出:

「同時,上述補充規定(指《領導及主管人員通則的補充規定》)第16條規定,領導及主管人員在行使職權時須遵守法律、行政法規及其他規範性文件,並公正地對待下屬,既是領導及主管人員須依法推動組織的改革,促進人員之間良好關係的建立,以提升組織的整體成效。」

10. 在本個案中,現有多名消防局人員指稱局長明示或暗示他們不可與投訴人在公、私方面交往,局長的上述言論明顯不是「謹慎及公正」的命令,且不符合促進消防局人員間之和睦共處、相互團結及同僚情誼的要求;此外,上述命令明顯不屬有關人員的合理的「工作範圍之行為」,尤其有關人員的私人生活,例如交友及與同事之間的私人關係,除非違反法律規定,如對部門的聲譽造成損害,否則局長不可能對之作出干涉

11. 此外,亦有多名消防局人員指局長以降低行為分(評核分)或晉升機會向其施壓,要求他們排斥投訴人,而且更有消防人員指因與投訴人「熟絡」,而不委任彼等為主管、降低其行為分(評核分)、終止獲委派的工作及「架空」、阻礙其正常晉升等,在該等消防局人員的指控中,消防局局長涉嫌作出不當利用其權力及職位向下級施壓,且亦未有公正對待下屬的行為

12. 最後,同樣在上述消防局人員的指控中,消防局局長涉嫌在未有足夠證據的情況下,對外宣稱投訴人與局外其他人士謀取不正當利益等,亦屬不當的言辭及違反上述「有禮義務」及「端莊義務」之嫌

13. 值得一提的是,雖然消防局局長否認曾表達上述言論及存在上述情況,惟從經驗法則的角度考慮,除非局長曾對下屬作出不公平的行為,又或部門的運作及管理出現問題,否則不可能出現多名消防人員——大部分更是曾擔任部門主管職位的人員——均指控部門領導作出涉嫌違紀的行為,因此,並未能完全排除有關消防人員所述的情況不屬事實,且有跡象顯示消防局的內部管理出現嚴重問題

* * *

四、消防局局長施用權術,令投訴人未能享受2010年12月份的年假

(一)投訴事宜

投訴人向「公署」投訴時表示:「過去兩年,局長並不會按照法律規定對副局長的年假表作出核准。2010年時,投訴人基於局長於2010年8月份享受特別假,故將年假安排在2010年12月17日至2010年12月27日。其後,投訴人於2010年8月收到資源管理廳廳長通知,表示局長擬於12月份享受年假;然而,據該名廳長的書面陳述,上述事件是『局長故意施用權術』針對投訴人」(見第2頁背頁及第3頁)。

(二)相關事實及聲明

1. 局長於第20/GAC/2011號《領導人員的工作表現評審報告書》中指出:「在2010年5月24日(投訴人)提出申請於21/06/2010至02/07/2010享受年假,然而,按以往一般領導間享受年假的安排,是彼此之間先有協調共識後才申請以免影響工作。而投訴人在沒有共識的情況下提出享受其年假,而剛巧其年假與本人之年假享受期間重疊,而當時本人認為投訴人的狀態是需要時間調整休息和避免與他發生磨擦,故此仍給予批准投訴人享受年假,將該段時間讓與其享受。有見及此,於6月中特意提早向兩名副局長表明,為免影響工作,於12月份本人將會放年假用以診病,並已預約了醫生,於同年8月5日投訴人以其原本同樣欲在12月享受年假、但與局長之年假發生重疊為理由……」(見第17頁)。

2. 消防局副消防總長J撰寫的2010年8月5日會議紀錄則載有「……局長表示下半年本局工作繁重,既有於9月及10月到新加坡及北京公幹,11月亦有賽車等安保工作要跟進,局長只可於12月享受餘下的假期而且不顧私隱表示其實12月局長是要就醫並可能要進行手術,上述通報是希望大家不要誤會。」(見第79頁背頁)。

3. 投訴人在提交予司法暨紀律委員會的「書面陳述」中指出:「至於報告中年假一事,完全與事實不符,真正的事實是6月份某天,副消防總長D突然通知本人,局(長)表示於12月會享受年假,本人立即表示該段時間在年初時與局長協議好,本人將在此段時間享受年假,(每年年底,在資源廳製作年假表時,會先交局長選定年假後,本人才選定年假的,局長秘書可證),本人亦已訂了酒店房,且不能退,本人叫另一名同事跟局長提提此事,但後來該同事回覆本人局長說沒有應承本人12月放年假……」(見第96頁)。

4. 投訴人向「公署」提供了一份文件——副消防總長D於2010年7月30日撰寫的一份書面紀錄,當中內容為:「於本年7月30日,消防局局長命令本人通知兩位副局長,他本人剩餘的年假將於本年12月13日至12月30日享受,指示他們在該段期間及賽車期間作出協調。本人隨即按指示傳達,當通知(投訴人)後,其表示早前已與局長商訂,局長選取了新年及8月份放假,自己便選取了12月份放假陪伴子女,已預訂酒店,但表示亦沒有辦法,將選擇其他日子避免與局長假期重疊。而這番說話本人亦向局長覆述。局長向本人說:『我不會與他客氣,是故意施用權術,我跟(根)本在該段期間沒有安排去哪』。(另段)上述所發生之事件本人聽後覺得很反感,需要作出書面記錄,因為在過去半年內,局長一直針對投訴人,在我面前經常抹黑他,逐步收回(投訴人)的權力,……局長以往放假一直很神秘,沒有提早說明,往往都是將近放假前幾天才將已批准之年假通知本廳,是次提早很多便作出通知,當初不以為意,經其親口對本人說是施用權術,本人甚為反感,特此作出記錄」(見第8頁,底線是本文加上的)。

5. 基此,「公署」邀請D親臨「公署」提供聲明,D確認上述文件是由其撰寫及簽署,並表示「當中已真實記錄當時發生的情況。」(見第481頁)

6. 消防局局長向「公署」提供聲明時表示:「由於其眼鼻疾病有需要在2010年12月到香港求醫……」(見第684頁)、「由於按照原本(其)與投訴人商議假期的結果,投訴人確是於2010年12月下旬享受年假,故(其)便向D表示自己需於2010年12月下旬享受年假一事通知投訴人,但當時無向D表明當時放假是為了就醫。其後,D表示投訴人同意調假,(其)否認曾向D表示不會與投訴人客氣,是故意施用權術,根本在該段時間沒安排去哪」;局長亦表示:「最後因為透過自己洗鼻而改善了鼻竇炎的情況,故並無按原定計劃到香港求診,記憶僅在該段時間或前後到鏡湖及山頂醫院看眼科。」(見第686頁背頁)。

(三)分析

1. 根據上述資料,可以確認投訴人於2010年12月下旬享受年假確已獲局長口頭批准,局長於2010年7月30日透過D要求投訴人調假,以便自己可以在12月下旬享受年假。

2. 局長表示自己無向D表示自己是因病而需於2010年12月下旬享受年假,與此同時,局長亦否認曾向D表示是施用權術而令投訴人未能在2010年12月享受年假。另一方面,局長雖指自己原意是在該段時間往香港求診醫治眼鼻病,但最終因為透過自己洗鼻而改善了鼻竇炎的情況,故並無按原定計劃到香港求診。

3. 考慮到D是在事件發生當日(2010年7月30日)透過書面紀錄表明局長曾向其表示是施用權術而令投訴人未能在2010年12月享受假期,按照一般的經驗法則,D的說法具有一定的可信性,再者,D指局長曾表示在該段時間不會往外地,此情況正與局長最終未有到香港求診吻合

4. 換言之,現有強烈跡象投訴人此項投訴事宜成立,而局長的行為有違反《軍事化人員通則》第7條第2款c)項、第11條第2款d)及f)項,以及《領導及主管人員通則的補充規定》第16條及第18條的規定之嫌

* * *

五、就投訴人轉移2010年年假的申請,消防局局長召開主管會議指責投訴人

(一)投訴事宜

投訴人向「公署」表示:「投訴人便向局長申請批准取消原本已定於12月享受的年假將轉至翌年享受……,消防局局長收到投訴人的申請後,召開了一個主管會議,局長在會議中僅說出投訴人申請書的一部分內容,投訴人感到局長的做法以偏概全,令到其他主管認為投訴人故意刁難局長,因此,投訴人要求局長將申請書的內容全部說出,惟局長拒絕;與此同時,投訴人表示由於會議上有其他職級低於自己的人員,依例局長不應在下級面前責備投訴人,局長要求出席法律顧問I就投訴人此言論發表意見,當時該名法律顧問表示會構成違法,局長即阻止該名法律顧問說下去;其後,局長要求該名法律顧問在另一房間撰寫法律意見,惟該名法律顧問基於局長的要求違法而拒絕,最終,局長在投訴人的申請書上批示同意。」(見第3頁)。

(二)相關事實及聲明

1. 投訴人於2011年5月31日向司法暨紀律委員會提交的「書面陳述」亦有提及與上述投訴相同的內容(見第96頁及其背頁)。

2. 消防局局長於第20/GAC/2011號《領導人員的工作表現評審報告書》中指出:「於同年(2010年)8月5日(投訴人)以其原本同樣欲在12月享受年假、但與局長之年假發生重疊為理由,申請將年假延遲至下一曆年享受,當時本人見其申請表上並沒有簽名,故將申請表發還給他,當時他正在本人辦公室,即顯得情緒極不穩定,並以極不禮貌的態度對着本人說:『你玩我!心照啦!』等說話,其後本人向他指出退回是因為他沒有在申請書上簽名,他才明白是他理虧。於同日下午的部門主管大會上,本人將上午與(投訴人)發生的事情提出,並向在座各官員表示,並非不給予調假而是否有正當申請,倘若如此這般做法,日後工作上是很難合作,這不是一個人的事,當時(投訴人)以極不禮貌及囂張的態度向本人提出質詢,並訴說保留法律追究權利,完全漠視紀律部隊層級從屬關係。」(見第17頁背頁)。

3. 另消防局副消防總長J於2010年8月5日撰寫的會議紀錄載有:「會議由局長主持,局長表示要通報一件事情,並向與會者作以下之通報:1. 於今天上午10時22分,向其提交一張沒有簽名的文件,要求改假及批准,局長將之交回其本人,而副局長態度並不滿意並表示『有權利,必須批』,局長說『看清楚,文件未簽名』,局長並隨即詢問『你以為我玩你呀?』,副局長向其表示『你玩我!心照啦!』。」(另段)「2. 局長表示指揮部的年假安排按實際工作而作出,一向沒有固定,而且一向如此;」(另段)「3. ……隨後,局長表示下半年本局工作繁重,既有於9月及10月到新加坡及北京公幹,11月亦有賽車等安保工作要跟進,局長只可於12月享受餘下的假期而且不顧私隱表示其實12月局長是要就醫並可能要進行手術,上述的通報是希望大家不要誤會。(另段)局長亦表示投訴人不應就此事發脾氣,應注意改變態度,否則應考慮其是否適合繼續擔任其職務。」(另段)「投訴人表示『你侮辱我,我保留追究權』,態度語調極之不好。投訴人表示局長不應於此場合這樣做;局長表示只是作出通報,因在假期編排上應按工作而作出,只是希望解釋有關情況而且(投訴人)並沒有於文件上簽名,再者,(投訴人)應按本局組織法第8條輔助局長之工作;局長表示如有錯誤可向副局長道歉,不要在這吵架。」(另段)「(投訴人)表示其建議書中只是表示按其個人計劃之安排,局長可以宣讀其文件,而且原已訂了機票,但因局長的特別假而建議更改年假。(投訴人)亦表示文件沒有簽名是因一時大意。」(另段)「局長表示局內假期未批,與局方無關,工作上大家應存互信,(投訴人)應自己最清楚,而且經過十多年的栽培,(投訴人)的得益是最多的。」(另段)「最後局長表示有關文件可交法律顧問I,而局長出發點是希大家不要誤會其12月之假期安排,而如果顧問覺得有問題,局長表示願意道歉。」(見第79頁背頁及第80頁)。

4. 投訴人於2011年5月31日向司法暨紀律委員會提交的「書面陳述」指上述會議紀錄內容與當日的情況不符,「明顯經修飾及刪減,故相信亦因此原因,該會議紀錄不敢給出席官員簽署作實。」(見第96頁背頁)。

5. 根據上述會議紀錄,當日出席會議的人士包括:局長、S、投訴人、T、A、J、D、G、F、E、C及I。

6. 「公署」聽取了大部分有出席上述會議的消防局人員的聲明,以了解當時會議的情況,現將有關內容列表如下:

姓名 聲明內容
T T表示有出席當時的會議,而印象中差不多全部主管均有出席;會議上,消防局局長表示在2010年12月享受的年假日期,與當時任職副局長的投訴人擬更改享受的年假日期重疊,故副局長申請將年假轉移至2011年,與此同時,消防局局長表示投訴人當時提出的年假轉移相關文件並無簽名。T表示,會議的時間很短,而當時消防局局長以溫和的語氣述上述情況,但投訴人則語氣激動,惟表示因時間久遠,具體上投訴人在會上說了哪些言語已記不起(見第232頁背頁)。
A 與會者包括消防局各主管及法律顧問I等人,當日會議開始,局長表示投訴人故意選取與自己年假日期有衝突的日期享受年假,並指投訴人故意佔用年假日期,投訴人則回應該年假日期他早已選定及獲得批准。局長又表示投訴人早上向其提交一份文件及要求他簽名,局長表示不會在該份文件上簽名,至此,局長與投訴人之間發生激烈爭拗,雙方情緒都較激動,惟彼此之間的詳細對話,A已記不起。另一方面,A表示印象中局長曾要求法律顧問I在該次會議上發表意見,但A不記得I當時所發表的意見內容(見第403頁背頁)。
J J表示時任海島行動暨救護處處長,會議中,局長向在坐各名領導及主管人員及法律顧問I表示通報一項事件,局長表示當日早上收到時任副局長的投訴人一項與年假有關的申請(J表示本身未看過該文件,故具體文件內容不太清楚),投訴人要求局長批准,但局長基於投訴人未有在該文件上簽名,故將之交還予投訴人並指出有關情況,然後,局長表示領導層之間的年假安排,基於工作的安排,故一般是彼此之間互相協調,而由於副局長是協助局長的工作,故副局長應在年假上與局長協調;當時,投訴人以不太禮貌的態度表示要保留追究/投訴的權利(J忘記投訴人當時所使用的具體字眼),之後的言語亦不太禮貌,而局長則只是一直坐在位上,並以平靜的態度強調是次只是向大家通報有關假期的安排,希望大家理解。上述會議時間約十五至二十分鐘(見第489頁背頁)。
D D表示局長當時先召集所有主管及書記員J進入會議室,之後才叫投訴人進入會議室,會議一開始,局長便宣讀投訴人在工作上的不是,包括病假之後無向其報到,以及申請享受年假的問題;局長表示當日早上投訴人拿了一張未簽名的申請給自己,當時局長將該申請首先交回投訴人,因投訴人未有在該申請上簽名,當時投訴人以為局長不批准有關申請,並表示自己有權申請,質疑局長為何將申請退回,局長更指投訴人向其表示「是否玩緊我,你心照」,局長認為投訴人的上述行為很不禮貌,而且病假後故意不找他報到,接着,局長指自己於8月份享受特別假,9月、10月公幹,11有賽車賽事,所以才編排在12月享受年假,而且近日更發現自己有病,可能在該段時間入院,故迫於無奈才揀12月享受年假。在局長作出上述言論後,投訴人回應表示有關申請確忘記簽名,但局長在這麽多下級面前責備他,有關做法是違反軍事化人員通則,其會保留追究的權利,投訴人又指說回年假轉移申請事件,實況並非如此,真相應為當其提出申請時,局長已即時將申請書退回,並向其表示「你自己搞番點佢」,投訴人又指上下級之間並非只有上級「話事」,彼此之間要互相尊重;投訴人又表示自己無與局長爭奪12月份的年假,並要求局長宣讀其整份申請的內容,惟局長並無當場讀出,反而問在場法律技術人員I,「自己的行為有無錯,你不用擔心,如有錯誤我會承認」,I面有難色但正想回應時,局長表示「散會」(見第479頁背頁及第480頁)。
G G表示,當時局長指出,時任副局長的投訴人申請「更改假期」事宜,G表示,其非當事人,故記得不太清楚,當時與會者均「一頭霧水」,要求各人發表意見,投訴人即時回應:「阿Sir,我個人年假問題不應在主管會議上討論!」局長道:「點解唔得,要討論你嘅對錯!」投訴人答曰:「阿Sir,不應該在咁多低級過我嘅同事面前批評我!」局長隨即問「法律顧問」可否,該顧問當時坐在G的正對面,表情非常尷尬,G稱所有軍事化人員均知悉,根據《軍事化人員通則》,上級不應在下級面前批評另一上級,故該顧問非常為難,但表情顯示,其不認同局長的處理,正當顧問想開口回應時,局長便叫停:「得啦,你唔駛講!」隨即叫投訴人離開現場。G補充,該局一般會於每星期五早上10時在西環湖行動站的指揮部會議室召開內部會議(稱之為「家庭會議」),所有直屬局長的主管級人員均需出席,討論事宜涉及的當事人亦會被要求出席,會議過程中只要局長不高興,又或某一與會者未能回應其問題(G稱局長的問題有時欠缺邏輯)便會即時將之「趕出」會議室(局內人員稱之為「無事打三槌」),S消防總長(S當時曾為此而與局長發生爭拗,情況很僵,以致與會者均覺得非常尷尬,S最後甚至問局長:「你究竟講公定講私」)、T總長、U總長及G亦曾在會議期間被局長「趕」出會議室(見第469頁背頁及第470頁)。
F F出席會議時方知悉會議內容涉及時任副局長投訴人之「假紙」事宜,據F記憶所及,開會甫初,局長「以一般語氣」向在場人士表示通知大家「有件咁嘅事……假紙無簽名點批呀」(F指印象中「假紙」放在會議桌面上,但不肯定),投訴人即時站起身大聲言道「……顧問會保留追究權利」,局長:「顧問,你幫我睇番,我咁做有冇錯」,會場一陣沉默後便散會。F認為二人有點兒「不歡而散」。F表明已記不清當日開會之詳情(見第494頁背頁)。
E E指當日會議於早上10時20分開始,會議前(2009年至2010年期間E因需協助指揮部工作及兼任新聞發言人,故每日早上9時開始需向局長當面匯報工作),E在向局長匯報工作期間,局長曾向E言及(投訴人)「攞咗我假,我D假唔洗放啦」,E指一直以來局長級(領導層)的年假表均無公布(2012年有公布,E指此做法乃回歸後首見),彼等不知道局長何時放假,會議甫開始,局長手持一份(投訴人)所交之建議書指「你地都知我年年都攞12月假,今年我又唔舒服,要過香港睇醫生,咁依家副局又攞12月假,你哋點睇」,(投訴人)回應指「阿Sir,你唔好講嘢講一半唔講一半喎,你讀清楚嗰份建議書講咩先,你手揸嗰份文件就係因應知道你攞12月假,所以我12月嘅假唔放,申請將之轉移至下一年」,局長聽罷就以責罵之語氣說「你明知我放12月架嘛」(E指局長有點發脾氣,開始「扯火」、拍枱),投訴人提出「阿Sir,依家咁多下級响度,你呢種係責罵的口吻及態度,對我不尊重,《軍事化人員通則》話上下級要互相尊重,你唔尊重我,我會保留追究權利」,當時局長隨即問及在場之法律顧問I「咁係唔係即係我做錯」,I欲張口發言之際,局長示意其「唔好講」,並言及「如我有錯,你可以追究我」,隨即散會。(E指在場人員均感愕然。)E又指消防局內有慣例,局長及年資最長的副局長不能同時放假,不明為何一個簡單放假問題複雜化,「居然不可協調」,而須召開主管會議。E認為投訴人已主動讓步不在12月放假,不明白召開此會議之目的,以及局長所言與事實不符(見第485頁背頁及第486頁)。
C C表示,會議是在下午進行,因事發時C擔任消防學校校長,其上並無其他主管,故需出席例會及特別會議。當天的會議屬特別會議,故會議開始前C並不知(道)開會的原因。會上,局長表示召開有關會議的目的是關於調假的安排,最初出席人員亦聽不懂局長在說甚麼,但其後理解到,局長指投訴人曾遞交一年假申請,但投訴人無在申請書上簽名;又指出投訴人調假後會與局長的年假(同為12月)相撞,故投訴人不能在該段期間放假;並責備投訴人在年假的處理上不尊重局長(不記得具體措詞)。投訴人要求局長讀出上述建議書的全部內容,局長並沒有按其要求讀出。投訴人指出尊重是互相的,局長依法亦不應在下級面前討論上級的不是,故會保留對局長作追究的權利。期時局長便立即詢問法律顧問I,法律顧問當時並未表態,事實上,在當時的氣氛下,根本無人「夠膽出聲」,局長便表示「唔駛講喇」。會議持續了最少半個小時,當時局長的態度比較激動,投訴人反而較為平靜(見第474頁背頁)。
I

I表示,局長在會上表示自己因身體有病而需……享受年假,惟投訴人亦於該段時間申請享受年假,彼此之間就享受年假方面存在衝突;I指局長語氣強硬,指投訴人占取其享受年假的日期,投訴人則回應指局長並無將其要求轉移假期的文件的內容全部說出,只抽取一部分講述,要求局長將文件的內容全部說出,但局長拒絕。I表示雙方爭拗關於享受年假及投訴人之前有否在局長房間內向局長說「你玩我」的問題,以及轉移年假的事宜

(「公署」人員問及I,會議上,投訴人有否指出由於會議上有其他職級低於自己的人員,依例局長不應在下級面前責備他,而局長要求I就投訴人此言論發表意見,當時I曾表示會構成違法,但局長即阻止他說下去。)

I確認存在上述情況,當時其欲指出因會議有職級低於局長及投訴人的人士在場,其中一名更只是副一等消防區長,故不適宜在他們面前發生爭拗;惟當I只說了「在場有職級較低的人士」,局長便阻止I再說下去(見第442頁背頁及第443頁)。

I表示會議當日或翌日,消防局局長曾拿了一份記載了當日會議想表達的文件,要求I表達書面法律意見,上述文件的內容大概記錄了局長在某段時間享受年假的原因(因身體有病)。I表示,當時其表達的意見為上述事件涉及局長與副局長彼此之間的享受年假日期的爭拗,並非涉及法律問題,故不適宜作為下級的I表達意見(見第443頁)。

7. 消防局局長向「公署」提供聲明時表示:「由於當日上午投訴人向其遞交轉假申請,但該申請並無簽名,(局長)便將未簽名的申請退還投訴人,投訴人當場很不禮貌地對(局長)說,『你玩我呀!依法令我有權獲批』,之後投訴人便離開(局長)的辦公室;(局長)其後從指揮部的其他同事(具體哪名同事已忘記)口中獲悉投訴人向局內人員宣揚自己調假被局長無理拒絕,故決定於當日下午緊急召開會議,目的只是澄清事實及表示希望彼此之間不應有誤會而影響合作。(局長)表示投訴人當時並無要求(局長)當眾讀出申請的內容,故(局長)亦認為無此必要。(局長)強調當時投訴人的情緒相當激動,拍枱起身表示保留法律追究權利,當時(局長)說如有誤會可向你道歉,會議的目的只希望了解事件及有利日後合作,然後(局長)便請投訴人離開會議室。」(見第686頁背頁)。

(三)分析

1. 綜合上述資料,可得出以下:

1)投訴人向局長遞交了一份轉移年假申請,局長以投訴人尚未在該申請上簽名為由而將文件退回予投訴人。

【該份年假申請為第871/GAC/2010號建議書,有關內容如下:「1.根據本人本年度年假之安排,最後一段年假之享受將安排於17/12至27/12期間。2. 上述年假享受日期之安排,主要是因為局長於本年8月份享受特別假,而本人之女兒除8月份暑假,只有12月份有較長之假期,故希望能利用年假陪伴子女及外出旅遊。3. 現接獲局長透過資源管理廳代廳長D副消防總長之通知,局長將於12月份享受年假,而本人須避免在此期間享受年假。4. 為此,如建議書第2點所述,若12月份本人取消年假之享受,將失去陪伴女兒享受假期及外出旅遊的目的及意義。故現根據《澳門公共行政工作人員通則》第八十三條第四款之規定,向 局長閣下建議將本年度4天年假,轉移至明年享受,以便明年能陪伴子女享受假期及外出旅遊。5. 呈上級考慮及批示。」(見第9頁及第10頁)】。

2)局長指從指揮部門其他人員(具體哪名同事已忘記)口中獲悉投訴人向局內人員宣揚自己的調假申請被局長無理拒絕,故局長便特別召開主管會議澄清當中情況。

3)由於投訴人表示局長於會上指出,當收到上述建議書後,曾與投訴人單獨會面,局長稱當時向投訴人表示,由於投訴人尚未在建議書上簽名,故將之交還投訴人,但投訴人當時並不禮貌,甚至說出「是否玩緊我,你心照」的言詞。

4)有5名與會人士表示,其在會議上接收到的訊息,是局長在會議上表示自己因工作關係,只能在12月享受年假,但投訴人卻同樣選擇在12月享受年假,導致彼此的年假日期重疊。

5)另一方面,投訴人於會上指實況並非如局長所言,真相應是當其提出申請時,局長已即時將申請書退回,並向其表示「你自己搞番點佢」;另投訴人要求局長在會上宣讀其整份申請的內容,因局長並非講述事實的全部,但局長拒絕。

6)投訴人認為局長在會上多名下級人員面前責備他,有關做法違反《軍事化人員通則》的規定。

7)局長曾要求在席的法律技術人員I發表意見,當時I欲表示雙方在下屬面前爭拗確不適宜,但當其只說了「在場有職級較低的人士」,局長便阻止I再說下去。

8)惟就當日會議,局長與投訴人的態度及語氣,則未能得出確切的結論,因為與會人士的聲明並不相同:有與會者表示局長語氣平和、投訴人則激動,有些與會者則表示投訴人較平和、局長激動,有些則表示雙方均語氣激動。

2.投訴人是項投訴事宜可歸納為兩個核心問題:1) 一為投訴人指局長未有將其轉移年假申請書的內容全部說出,導致其他主管認為投訴人在放假事宜上故意刁難局長;2) 投訴人認為局長不應在其他下級面前責備自己,該行為屬違反《軍事化人員通則》

投訴人指局長未有將其轉移年假申請書的內容全部說出,導致其他主管認為投訴人在放假事宜上故意刁難局長

3. 首先,針對第1)項核心問題,投訴人在上述年假轉移申請書主要表達其早已安排在12月17日至12月27日享受年假,但基於局長後來通知將於12月份享受年假,故導致計劃有變而申請轉移年假至翌年享受

4. 按現有資料,局長在會議上確未有宣讀投訴人的年假轉移申請書的全部內容;另局長在會議上有指出投訴人於當日早上曾遞交一份文件予其批准,但局長並未有明確指出該文件是一份轉移年假的文件,另局長在會議解釋了自己因工作關係,只能在12月享受年假,但投訴人卻同樣選擇在12月享受年假,導致彼此的年假日期重疊

5. 值得強調的是,即使是當日會議的書面紀錄(見第79頁背頁及第80頁),亦未有記載投訴人遞交的文件是一份轉移年假申請,反而記載了投訴人更改年假

6. 在上述情況下,客觀上有資料顯示消防局局長在會議上未有清晰地向與會者指出投訴人所提交的文件是年假轉移申請書,目的是將年假轉移至翌年享受,反而令與會者以為投訴人故意更改及選擇與局長年假日期重疊的日子享受年假

7. 在此情況上,局長在會議上的言論確對投訴人不公平

投訴人認為局長不應在其他下級面前責備自己,該行為屬違反《軍事化人員通則》

8. 另一方面,縱觀整部現行《軍事化人員通則》,並未明確規定指上級責備另一名下級時,不可有該名下級的下屬或職級較低的人員在場。

9. 因此,投訴人單純指局長不應在其他下級面前責備自己,該行為屬違反《軍事化人員通則》,暫未見此投訴事宜成立

10. 最後,順帶一提的是,誠然,根據《軍事化人員通則》第194條c)項的規定[「紀律之基本原則為:……c)上級在與下屬之關係中應以身作則,建立相互尊敬之關係……」],但由於局長將投訴人的轉移年假建議書交回投訴人時,會面只有投訴人與局長兩人,故究竟投訴人有否不禮貌,「公署」經調查後,現時雙方各執一詞,在此情況下「公署」暫未具條件指哪一方的言論屬實;亦基於上述原因,消防局局長在會議中指投訴人「不禮貌」,甚至說出「是否玩緊我,你心照」的言論,究竟是「事實」抑或是對投訴人的「抹黑」,「公署」亦未具條件作出判斷

11. 與此同時,由於就局長與投訴人在當日會議的語氣及態度,各名與會者的表述並不相同,故「公署」亦不具條件指出當日是局長不尊重投訴人,抑或投訴人沒有尊重局長

但肯定的是:身為消防局的領導層,居然僅因為放假問題而弄成這個局面,倘面對重大決定事項,後果會如何?難以想像!這更進一步印證消防局在管理上存在嚴重的問題

* * *

六、投訴人認為消防局局長有需要按照法律規定批准投訴人的2011年年假表並將之公布於職務命令,但局長並未為之

1. 就有關年假表是否須刊於消防局局內的職務命令問題,「公署」曾於2011年11月29日致函消防局了解(見第230頁)。

2. 消防局於2011年12月9日回覆「公署」,表示:「……本局每年之年假表無需公布於本局之職務命令內。然而,根據現行《澳門保安部隊軍事化人員通則》第31條第3款,以及《消防局內部工作規章》第72條第4款之規定,各級人員在其填妥第65/GM/99號批示核准的專用印件格式八《缺勤與休假申請書》,且在被批準後,須公布於職務命令內。此措施本局一向遵照上述規定。」(見第241頁)。

3. 正如「公署」人員於初步分析所言,《澳門公共行政工作人員通則》42及《軍事化人員通則》暫未有此方面的規定43;另根據消防局提供的《消防局內部工作規章》亦未有此方面的規定。

———
42 《澳門公共行政工作人員通則》第80條第5款規定:「五、部門領導應最遲在每年一月十五日命令張貼一份指出每一工作人員在該曆年有權享受之年假日數之表」;第82條第5款又規定:「五、年假表應由部門領導最遲在每年三月一日核准,且應立即將該表知會工作人員」;換言之,《澳門公共行政工作人員通則》並未規定須將年假表予以公布。
43 事實上,《軍事化人員通則》第31條第3條規定:「三、年假及假期應公布於軍事化人員提供服務之澳門保安部隊各部隊以及各機構之職務命令上」,但未有年假表也須公布於職務命令的規定。

4. 另一方面,根據現有資料,消防局局長於2011年3月1日前已核准投訴人的年假表,且當時的資源管理廳廳長亦已透過口頭方式通知投訴人(投訴人對此並無否認)。

5. 綜上所述,暫未見有資料佐證投訴人此項投訴事宜成立

* * *

七、投訴人被調配至中央行動站後,與工作相關的資訊被局方無理封鎖

(一)投訴事宜

投訴人向「公署」表示:「投訴人於2010年9月開始,被調配到中央行動站已『荒置』的辦公大樓的一間房間工作,並被中止司長委任的授權,此外,部門的內部傳閱文件、一些其他部門,例如公職局、特首辦發給領導人員出席活動的文件,以至消防福利會的通知及傳閱文件等,投訴人亦不獲任何通知,投訴人感到自己的資訊被無理封鎖」(見第3頁及其背頁)。

(二)相關聲明

1. 考慮到投訴人表示局長的秘書可以為此事作證,為此,「公署」邀請局長秘書O到「公署」提供聲明。

2. O向「公署」提供聲明時表示:「(『公署』人員問及O,在投訴人尚任副局長期間,是否存在一些屬領導層的文件,只交予S,而未有向投訴人提供。)O表示據其記憶所及,有時確會存在此情況;O補充表示,有時當局長審閱文件後,並不會特別指明文件交予哪名副局長,則O便會按照慣例將之交予副局長閱覽,例如一些消防福利會舉辦活動文件。另一方面,有些情況下,局長會特別指明有關文件只交予S副局長,而據O記憶所及,該等文件是一些涉及消防局行動相關的文件。O表示,上述做法相信與每名副局長負責的工作相關。O補充表示,有時一些並不重要的文件,局長會直接批示存檔(例如一些外國領事的資料),在此情況下,有關文件均不會交予兩名副局長閱覽。O表示,當投訴人尚任副局長時,由於其辦公室在中央行動站,故會由『帶文書』的同事將文件送予投訴人處。」(見第525頁背頁及第526頁)。

3. 另一方面,O提供聲明時又表示:「O表示自2010年下旬開始,當投訴人代任局長時,局長會指示O,如遇工作上的問題,可直接致電局長匯報,又或向S副局長匯報;O又表示,在投訴人代任局長期間,O並未有將文件交予投訴人批閱,因投訴人的辦公地點在中央行動站,遠離西灣湖總部,在此情況下,有關文件會交予S副局長批閱。」(見第526頁)。

(三)分析

1. 綜合上述聲明內容,消防局局長有時確會將部分領導層文件交予S副局長,而並不會將之交予投訴人,而該等文件是涉及消防局行動的文件。至於其他未指明給予哪一名副局長的一般文件,例如一些消防福利會舉辦活動文件,則任職局長秘書的O一般會自動提供予投訴人。

2. 根據《領導及主管人員通則的基本規定》第17條(六)項的規定,就人力資源、財政資源、物資及財產資源的管理,屬消防局局長的權限

3. 因此,消防局局長有權決定將涉及消防局行動的工作及相關文件交予哪一名副局長負責

4. 再者,根據資料,消防局局長曾於2010年9月15日透過第18/CB/2010號批示,中止了3月31日第6/CB/2010號批示轉授予投訴人的權力,在此情況下,消防局局長不將涉及消防局行動的文件交予投訴人,暫未見存在失當之處

5. 綜上所述,暫未見投訴人此項投訴事宜成立的跡象

* * *

八、局長批示要求投訴人以保密及不能命令其他人協助的方式,對消防局的工作進行研究及提交報告

(一)投訴事宜

投訴人向「公署」表示:「局長以批示要求投訴人以保密方式及不能命令其他人協助的情況下,對消防局的工作進行研究及提交報告」(見第3頁背頁)。

(二)相關事實及聲明

根據資料,消防局局長分別於2010年9月15日及2010年9月24日作出第18/CB/2010號批示及第19/CB/2010號批示,消防局局長於前者中指出:「本人命令副局長(投訴人)副消防總監,對本局內部工作以個人保密方式進行研究、分析,並製作報告及工作計劃,按實際情況作出建議和匯報,以配合特區新政府的施政理念。」(見第81頁)。

2. 針對上述批示內容,保安司司長辦公室顧問於意見書中指出:「……經分析上述批示後,認為其工作內容過於空泛,欠缺具體。嚴格而言,『按實際情況作出建議和匯報』,意味(投訴人)視乎實際情況決定是否匯報及製作建議,換言之,相關決定由(投訴人)按具體情況自行作出,適時性的判斷屬副局長(投訴人)的裁量範圍。(另段)消防局的內部工作內容很廣,包括滅火、救援、後勤支援、人事、財政、物資管理等方面,要宏觀且深入地研究、分析和製作報告或計劃,務必需要詳細的資料搜集和分析,為此,以『保密方式』進行工作似乎是不協調的。此外,必須明白,辦公室內的硬件設施與工作上的軟件支援不能混作一談,倘(投訴人)所指的無法正途接收工作資訊及參與工作會議屬實,執行第18/CB/2010號批示更成為空談。……綜合上述分析,不按第18/CB/2010號局長批示提交計劃和工作報告不能簡單地歸咎於(投訴人),不應構成終止(投訴人)(定期委任)的充足理由。」(見附件一第6頁背頁及第7頁)。

3. 換言之,保安司司長辦公室顧問亦認為消防局局長的上述批示的內容過於空泛,且工作內容與「保密方式」進行並不協調。

4. 消防局局長向「公署」提供聲明時表示:「要求其進行之工作為編寫消防局年報及翌年的工作計劃,(局長)表示該等工作為常規性工作,過往投訴人亦曾負責此工作,其後則由指揮部的一名副總長主導,再聯同指揮部的二至三名員工負責。至於保密的原因,是因為如投訴人發現一些具前瞻性的工作的話,因工作尚未推行或屬研究發現問題,故具保密性。」、「(局長)表示如投訴人有需要資訊及其他支援,可要求指揮部的人員協助。(局長)不曾阻礙投訴人要求指揮部人員協助此項工作,只是投訴人未有作出任何要求。」(見第684頁背頁及第685頁)。

5. 另一方面,當「公署」人員問及局長,當時投訴人已被調往中央行動站工作,上述安排會否對其進行「研究、分析,並製作報告及工作計劃」構成影響,尤其是在要求指揮部人員協助方面,局長則表示:「當初因禽流感演習分散工作(為期約三日至一星期),指揮部亦有人員在中央行動站工作;而流感演習結束後,相關人員都回到西灣湖,但(投訴人)為官多年,如執行工作遇有困難及問題,可以書面向(局長)反映,但實際(投訴人)卻未有與(局長)聯絡或反映工作的需要。」(見第685頁)。

(三)分析

1. 事實上,消防局的職責眾多,單從上述局長批示,客觀上並未能得出投訴人需負責哪些方面的工作

2. 再者,從消防局局長批示中指投訴人需「對本局內部工作以個人保密方式進行研究、分析」可見,有關工作只能由投訴人個人負責,且不可以向他人透露。

3. 投訴人在向司法暨紀律委員會提交的書面陳述中指出:「上述批示中的研究工作,本局數年前已成立不同小組長期跟進研究,並定期向指揮部提交報告,而本人在未被局長架空前,亦是多個小組的組長,由於有關內容涉及本局不同部門的工作範疇,故必需由各部門有關主管及官員代表共同參與研究,提出意見及提供最新的資信(訊)」(見第95頁)。

4. 事實上,根據消防局提供的資料,消防局局長曾就局方人員的出勤制度,以至進出轄下各行動站的指引事宜,成立專門的小組進行分析及研究工作(見附件八第17頁及其背頁,以及第48頁)。

5. 在上述情況下,未見有客觀資料支持消防局局長要求投訴人「個人負責」整個消防局內部工作研究及分析工作的合理依據

6. 再者,既然有關研究工作涉及整個消防局職責範疇,投訴人進行有關研究及分析工作時,有需要與不同附屬單位的人員聯絡及進行商議,以了解有關工作的實際情況,客觀上是十分合理的,試問如研究者對實際工作情況不理解,只以「閉門造車」的方式進行研究及分析,有關研究及分析結果又如何具有操作性。

7. 然而,局長卻要求投訴人以「個人保密方式」進行研究及分析工作,顯然與投訴人獲指派的工作相互矛盾,亦未見有任何合理的理據予以支持

8. 另一方面,值得強調的是,單從上述局長批示,客觀上根本不可能得出有關工作是指常規性的年報及翌年工作計劃的結論

9. 事實上,如局長有意指派投訴人負責常規性的年報及翌年工作計劃,完全有條件且應在批示中表明

10. 另外,從消防局局長批示中的行文——「對本局內部工作以個人保密方式進行研究、分析」,客觀上自然令人得出有關工作只能由投訴人個人負責,且不可以向他人透露的結論,此方面正與局長指投訴人可要求指揮部人員提供協助相互矛盾

11. 因此,如局長確有意指派投訴人負責常規性的年報及翌年工作計劃,且可要求指揮部人員提供協助,則局長根本未能透過自己的批示將工作指令及要求清晰傳達予下屬

12. 最後,順帶一提的是,針對消防局局長於上述第18/CB/2010號批示中,「中止公布於2010年3月31日第十三期第二組《澳門特別行政區公報》內第6/CB/2010號消防局局長批示授予及轉授予副局長(投訴人)……之有權限」一事,保安司司長辦公室一名顧問已指出當中沾有實質及形式瑕疵,因為「消防局局長的獲授予權限乃源於第154/2009號保安司司長批示,根據該批示的第二款規定,局長得以批示將權限轉授予副局長或具主管職務的人員,但須經保安司司長認可及刊登於《澳門特別行政區公報》。消防局局長第6/CB/2010(號批示)正正按照第154/2009號保安司司長批示第二款作出,並刊登於《澳門特別行政區公報》,然而,局長透過第18/CB/2010號批示變動已獲司長認可的轉授權限,卻沒有上呈司長閣下認可及刊登於《澳門特別行政區公報》,因此第18/CB/2010號批示沾有實質和形式瑕疵。」(見附件第7頁及其背頁)。

* * *

九、局長違法命令投訴人依正常固定辦公時間上下班

(一)投訴事宜

投訴人向「公署」表示:「局長更以批示方式命令投訴人要依正常固定辦公時間上下班,然而,按照第15/2009號法律的規定,領導人員並無固定辦公時間,故局長的命令有違法之嫌。」(見第3頁背頁)。

(二)相關事實及聲明

1. 消防局局長於2011年12月9日回覆「公署」,表示:「……本局的人員考勤管理是一項綜合性的管理制度,適用於消防局轄下所有地點和所有人員(包括軍事化人員及非軍事化人員)。(另段)在回歸前,本人接任局長工作始,已發現人員考勤管理中存在問題,嚴重影響部門運作,故立即予以修正,自其時起已要求各級人員按照其工種所訂定的時間表準時上下班。及後決定以簽到形式進行2003年1月24日發出《簽到簿考勤指引》……,規範本局非值日人員之考勤工作。隨後本局於2005年10月5日發出《確定各類上班時間(本局軍事化人員)之指引》……進一步確認軍事人員之上班時間,當中包括所有軍事化人員。本局續後相繼於2006年5月簽發《確定各類上班時間(非軍事化人員)指引》……。本局之考勤指引是規管局內所有人員,包括領導和主管人員同樣應遵照指引,在正常上下班時間簽到。……(另段)另於2010年因有一名領導層官員需暫時更改辦公室地點。為此,本人同樣曾作出批示,提醒有關官員仍應一如既往履行相關義務。(另段)本局制定上述的一般工作指引僅在於履行第15/2009號法律第12條第2款,第26/2009號行政法規《領導及主管人員的補充規定》第18條第7款,以及《澳門公共行政工作人員通則》第79條所規定之監管義務,確保全體人員均遵守應有之勤謹義務及正常工作時數。因此,必須強調的是上述之一般要求,並無妨礙領導及主管級人員基於工作等合理原因,而無固定辦公時間的規定。」(見第241頁至第243頁)。

2. 為進一步考證局長的回應,「公署」一方面向消防局索取消防局領導及主管人員2010年1月至2011年12月的簽到紀錄副本,包括倘有的中途離開辦公地點的書面紀錄資料副本(見第399頁);另一方面,「公署」人員要求消防局主管人員到「公署」提供聲明時,亦有就出勤及簽到事宜進行了解。

3. 首先,根據消防局提供的簽到資料(見第421頁,以及附件十一至二十一),消防局的副局長及主管人員均有按正常辦公時間上下班及簽到;此外,投訴人被調往中央行動站工作前,本身亦按正常辦公時間上下班及簽到。

4. 另一方面,消防局各名主管人員向「公署」人員提供聲明時(見第233頁、第403頁背頁、第404頁、第470頁、第475頁、第480頁、第486頁、第490頁、第494頁背頁),均表示須按正常辦公時間上下班及簽到

(三)分析

1. 保安司司長辦公室顧問的意見書指出:「參照第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》第12條(註:舊制度載於12月21日第85/89/M號法令第7條,其內容與現制度一致),領導及主管無固定上班時間,但此規定不免除人員的勤謹義務,這主要反映此等人員在被要求時須返回工作崗位,且不得因超時工作收取任何補償。」(另段)「消防局局長為監控所需,認為有需要時得採取措施,包括要求每位工作人員上下班簽到,局長具正當性對工作人員作勤謹方面的監督,惟對其他領導及主管人員作此監督,本人對此有保留,因為這與第15/2009號法律第12條的特別規定有衝突。事實上,對領導及主管人員而言,不僅限於形式上的依時上班,更應考慮其是否熱心履行職務,領導及主管人員的無固定上班時間,更應從他們是否熱心履行職務方面考慮。」(見第5頁背頁)。

2. 在尊重上述意見的同時,「公署」人員認為,按照《領導及主管人員通則的基本規定》第12條第1款(「一、領導及主管人員無固定辦公時間,不得因超時工作而收取任何補償。」)及《澳門公共行政工作人員通則》第78條第1款及5月15日第21/GM/95號批示的規定,雖然原則上領導及主管人員母須按照正常辦公時間上下班,但考慮到《領導及主管人員通則的基本規定》第12條第2款規定:「二、上款所指的無固定辦公時間表示,領導及主管人員可隨時被要求返回工作崗位,並須遵守勤謹的一般義務及正常工作時數。」(底線是本文加上的),即部門內具權限的領導人員(如局長)可以在具有合理理由的前提下,要求其轄下的領導(如副局長)或主管人員,固定在正常辦公時間上下班

3. 因此,在本個案中,按照10月22日第24/2001號行政法規《消防局組織及運作》第7條第2款(一)項,以及《領導及主管人員通則的補充規定》第17條(五)項及(六)項,以及第18條(七)項的規定,消防局局長有權要求投訴人在正常辦公時間上下班,以及要求其簽到

4. 當然,消防局局長作出上述決定時須有合理的理由,尤其是不可以存在「不公平」或「惡意針對」的情況,否則將違反《行政程序法典》第5條所訂的「平等原則」及第8條所訂的「善意原則」

5. 從上述資料可見,尤其是消防局提供的簽到資料及相關人員的聲明,包括領導和主管人員均須遵照局內的指引,在正常上下班時間簽到。

6. 換言之,暫未見存在違反「平等原則」及「善意原則」的情況。

7. 在上述情況下,暫未見投訴人此項投訴事宜成立

* * *

十、局長故意針對投訴人,命令中央行動站的值日隊員記錄投訴人的上下班時間

(一)投訴事宜

1. 投訴人向「公署」表示:「……投訴人其後從其他人員口中得知,自從投訴人第一天在中央行動站上班開始,行動站的值日隊員(俗稱『門口更』)便收到上級命令,在投訴人上下班時,需對投訴(人)進行時間紀錄,並每天向上級提交,然而,按照局內的考勤指引,門口更是無需針對局內按行政工作時間上下班的人員進行登記,因有關人員是以簽到方式由上級監督;投訴人表示,據其所知,一般而言,門口更只就下述情況進行登記:人員因私事外出、因公事而用公車外出、非局方人員進入部門範圍、非中央行動站的消防局人員進入,又或當有人員在放假回部門的情況,另按考勤指引,如屬處級以上的人員,亦毋須由門口更登記外出、入情況,故投訴人認為上述局長的做法是明顯針對自己。」(見第3頁背頁)。

2. 投訴人又指:「另一方面,投訴人在2011年9月1日不再任職副局長後,上級改為要求門口更對所有按行政工作時間上下班的人員進行出入登記,然而,由於有關人數非常之多,故據投訴人所知,經門口更反映執行困難後,上級便將有關措施更改只針對中央行動站內的高級人員,由於中央行動站內的高級人員很少(投訴人為其中一員),但投訴人知道在其他行動站並沒有此要求,故上述措施亦具針對性。」(見第5頁背頁)。

(二)相關事實及聲明

1. 根據資料,投訴人於2010年9月27日開始在中央行動站上班(見第81頁),有關出勤紀錄資料見附件十一。

2. 投訴人表示中央行動站站主任H、區長K、L及M均可為此項投訴事宜作證(見第3頁背頁及第14頁),為此,「公署」曾要求上述人士向「公署」提供聲明。

3. 除此之外,「公署」亦曾向其他現任或已離任的消防局人員了解有關出勤紀錄的程序及手續。

4. 有關人士的聲明內容列表如下:

姓名 聲明內容
H

T指示H安排負責記錄出入的人員(即「門口更」的值日隊員)記錄(投訴人)之出入情況(包括上下班時間及其他出入時間)並將之在當日下班後即日傳真予T。H指此做法僅針對投訴人而為,(投訴人)在行動站任職期間均採取此措施。H又指「門口更」同事以前一般只需記錄到訪人士(出入時間及到訪原因)並派採訪證,以及記錄辦公時間外出辦理私務同事的出入時間,但T要求H安排彼等記錄(投訴人)之任何出入時間並即日傳真予T(見第457頁)。

對於辦公時間因私事外出的情況,內部有指引,指引列明廳級以上人員毋須填表,但據H所知,即使屬指引所列毋須填表之例外人士亦可能因應情況而不屬例外,具體由局長決定。至於(投訴人)須否填表,H不知情。至於因公務外出,一般情況下會佩帶外勤證(見第457頁及其背頁)。

H表示,據其所知,主管級(廳長)以上的人員可不按上述方式於辦公時間外出,而「門口更」值日隊員亦不會主動阻礙彼等於辦公時間進出(見第457頁背頁)。

K K表示,如屬突發事件,一般會由K口頭通知行動組的站主任,獲站主任口頭批准,該名人員便可在辦公時間內因私事外出,事後才補交「私事外出申請表」。如屬可預見的情況,人員則須提早3個工作日提交「私事外出申請表」,獲批准後始可於辦公時間因私事外出(見第438頁)。
L L指出,2010年約8月後,時任站主任H及助理站主任V(副一等消防區長)先後指示L通知「門口更」當值同事記錄(投訴人)之上、下班時間(當時高級職程人員僅H、V及投訴人三人),其後2011年約2、3月,時任站主任P曾指令L要求「門口更」當值同事記錄所有人員之上、下班時間,L曾回應指因涉及人數眾多,上、下班時會排「長龍」影響秩序,一再反映措施不可行後,時任站主任改要求只記錄高級職程人員之上、下班時間,當時屬高級職程者有消防學校校長、站主任P、V及(投訴人)(L指此種措施其他行動站未曾採用過)。其後一等消防區長N任站主任,N上任後指令L對(投訴人)之上、下班時間「對清楚D、check清楚D、寫準D」,L指此種措施僅採用於(投訴人)身上,其他行動站未見過。L強調對於人員之考勤,本有簽到機制登記人員之上、下班時間,毋須「門口更」當值同事登記(見第428頁及其背頁)。
M M表示約在投訴人調往中央行動站辦公後,M即接獲指示,「門口更」亦須記錄副局長的上下班時間,其後,又要求須記錄全部中央行動站人員的上下班時間,但由於上下班期間有太多人同時出入,故在執行上有困難,經執行人員反映後,最終變更為僅須對高級職程人員的上下班時間作記錄,「門口更」現時仍須作有關記錄。現時中央行動站屬高級職程的人員僅兩名,即投訴人及行動站主任。M只是照站主任的指示執行有關措施,並無深究採取有關措施的原因或合理性(見第431頁)。
N

N表示在其約於2011年6月、7月調往中央行動站任職站主任時,之前任職站主任P向N表示,在中央行動站有一較特別的要求,「門口更」值日隊員須記錄站內高級職程的消防官在上下班時進出行動站的時間。

N補充表示,現時在中央行動站工作的高級職程消防官,僅有(自己)及(投訴人)。

N補充表示其在黑沙環行動站任職站主任期間,雖然該站內亦有高級職程的消防官在該站上班,但並未有上述指令;只有當N返回及離開行動站時,值日隊員會透過「擴音器」廣播「站主任到達本站」或「站主任離開本站」。

(「公署」人員問及N,P有否向其解釋中央行動站實行上述特別出勤記錄措施的原因。)

N表示P並未有向其解釋有關原因,僅表示此為上級的命令。

(「公署」人員問及N,在F接任澳門行動廳廳長後,有否指示繼續執行上述措施。)

N表示F並沒有向其表示繼續上述措施,而由於N未收到F終止上述措施的指令,故上述措施便繼續執行。

N補充表示,其個人認為由於F接任澳門行動廳廳長時,應會與T進行工作「交接」,故其認為F應知道上述特別出勤記錄措施的存在。

 

N表示據其記憶所及,在其初接任中央行動站站主任的工作時,有提醒轄下的值日隊員須按之前做法,記錄高級職程的消防官的上下班時間,原因是他怕工作交接期間,「門口更」的值日隊員會遺漏記錄。

最後,N補充表示,據其從非正式渠道收到的訊息,在中央行動站採取上述特別出勤記錄措施的原因,是因為站內有人不願按原定的簽到機制簽到(見第528頁背頁及第529頁)。

A

(「公署」人員問及A,若在正常辦公時間離開辦公地點辦理私事,需經過哪些手續。)

A表示他需要以電話致電通知局長,在獲得局長批准後方可外出;另一方面,A會在其個人記錄中記下離開及返回辦公室的時間,該記錄會在一個月至兩個月寄回辦事暨接待處。

A又表示,當其離開及返回辦公地點(西灣湖行動站)時,並不會在門口更辦理出入登記時間的手續,只留意到行動站的門口更會向A敬禮,但A並未曾察覺門口更會將其離開及返回的時間記錄(見第404頁)。

G

(「公署」人員問及G,當其在正常辦公時間離開辦公地點,需進行哪些手續。)

G表示,對於直屬局長的廳、處級人員,直接告知局長,離開時毋須向門衛交代,但門衛會記錄公車的進出時間;至於非直屬局長的主管級人員(包括G),則需告知直屬上級(G需告知行動廳廳長),並在當日的「簽到紙」上註明「因事外出」;另因私事外出,直屬局長的廳、處級人員只需向局長交代即可,外出時亦無需向門衛交代,而非直屬局長的主管級人員(包括G及局內所有人員),則需填寫「因私外出」申請表,由廳長作出批准與否的決定,離開時會向門衛出示經批准的「因私外出」表格,門衛會於該表格上記錄離開時間,回來時門衛亦會記錄返回時間,非直屬局長的主管級人員及一般人員,原則上需就「因私外出」的時間補時,除非另有規定(例如覆診)(見第470頁及其背頁)。

C

C指其任職消防學校校長(屬主管)時,如事先知道有需要因私外出,亦需進行與非主管一般的申請及外出登記手續;但如發生突發需因私外出的情況,因C與局長分處不同地點,便會致電通知局長,然後主動(由於「門口更」一般為最基層消防員,故在層級上亦不大可能要求主管交待行蹤)向「門口更」交待,「門口更」會作登記,並「叫咪」,所屬行動站電話房人員亦有可能作記錄,外出回來後再補交申請表。至於主管因公外出方面,則毋須配帶「外出卡」,亦毋須向「門口更」交待,但「門口更」會如常作記錄,因「門口更」的職責就在於記錄所有人在辦公時間的進出情況。

C表示在交接班(即上下班)時間,「門口更」不會記錄任何人員的出入情況,因交接班時間出入的人員太多,根本無可能作記錄(見第475頁背頁)。

D

(「公署」人員問及D,若在正常辦公時間因私事離開辦公地點,需經過哪些手續。)

D表示要填寫私事外出申請表,並向直屬上級提出申請,當申請獲批准後,在離開辦公地點時須將已獲批准的證明交予「門口更」核實及登記離開時間,返回辦公地點時亦須在「門口更」登記返回時間。另一方面,如辦理私事的時間為上班前,且因「門口更」並未記錄離開辦公地點的時間,故會由當事人自己聲明有關情況(見第480頁)。

(「公署」人員問及D,西灣湖總部的「門口更」值日隊員會否專門記錄站內「高級職程人員」,在正常上下班時間進入及離開行動站的時間。)

D表示未發現有此情況,而事實上,由於上下班時間進入及離開總部的人員眾多,逐一記錄亦不可行(見第482頁)。

E 在辦公時間如因私事需外出,則須填寫「私事外出表」向上級申請批准。E指如屬突發情況其本人會口頭上請示T,之後補交「私事外出表」(見第486頁)。
J

西灣湖總部的「門口更」並不會記錄人員在上下班時的進出情況,因為人員數量眾多,另外,J亦未察覺「門口更」會特別記錄自己在上下班時的進出情況,而事實上,其出勤情況已有上述簽到機制監察(見第490頁)。

J表示如預見自己因私事而須在辦公時間離開工作地,須要提早填寫內部指引表格提出申請,經具權限者批准後方可離開,離開時,J須向「門口更」出示獲准離開的證明,「門口更」會記下離開時間,並向具權限批准離開者報告(見第490頁背頁)。

F

F稱,人員如在正常辦公時間因私事離開辦公地點,須填交「私事外出申請表」經直屬上級(處長/廳長/局長審批),主管人員亦須辦理此手續,申請者持表出入並交「門口更」同事在表上登記出入時間(見第494頁背頁及第495頁)。

F表示,所有站均要求「門口更」值日隊員記錄站進出者(包括局內人員)及車輛的進出時間……,但人員之上下班時間則毋須記錄,因另有考勤記錄機制(見第495頁背頁)。

F稱其本人無特別要求轄下行動站(包括中央行動站)的「門口更」值日隊員記錄站內「高級職程人員」的上、下班時間,亦無人向其作出有關指示(見第495頁背頁,F於2011年3月1日開始出任澳門行動廳廳長)。

5. 局長向「公署」提供聲明時表示:「……事緣投訴人不滿自己簽到的排位並非放在報到表的最上面,投訴人覺得尊嚴受損,故拒絕簽到。就上述情況,時任澳門行動廳廳長的T及指揮部負責出勤工作的R遂向(局長)反映,(局長)表示當時曾向他們表示可根據紀錄摘下(投訴人)的上下班時間,當時T表示是否可透過錄影紀錄察看投訴人的上下班時間,(局長)表示因與投訴人會面時,投訴人曾說:『不簽到,局長亦可查錄影帶及門口更登記紀錄』,故(局長)表示可看,但注意私隱。(局長)補充表示據其記憶所及,投訴人曾以書面表示不會簽到,又表示如局長要知道其出勤情況,局長可自行看登記或睇帶。」(見第685頁背頁)。

6. 局長又表示:「從未有指令T要求中央行動站的『門口更』專門記錄投訴人的上下班時間,另對中央行動站『門口更』被指示專門記錄投訴人的上下班時間一事毫不知情。(局長)補充,據其所知,『門口更』一向記錄一切人等出入消防局的時間,但亦同意在上下班時間,由於進出行動站的人員眾多,逐一記錄在事實上有困難。」(見第685頁背頁)。

7. 局長表示:「倘T無經(局長)的同意而指示『門口更』專門記錄時任副局長的投訴人的上下班時間,確略有職權的僭越及不尊重上級之嫌,但(局長)理解T的相關做法只是為工作,亦可能是出於T對(局長)指示T確曾問過(局長)可否睇帶上的誤解。」(見第685頁背頁)。

8. 至於T提供聲明時則表示:「 …… 從未有命令H要求行動站的值日隊員(『門口更』)專門記錄投訴人的上下班時間。T補充解釋,在投訴人尚任消防局副局長及被調往中央行動站任職上班時,投訴人拒絕在簽到表上簽到,為此,T向局長報告上述情況,局長要求T了解投訴人不簽到的原因,另外亦要求T透過行動站門口錄影系統的紀錄,摘下投訴人的上班時間,T表示局長當時並未要求其命令行動站的『門口更』隊員專門記錄投訴人的上下班時間。另一方面,(投訴人)表示曾向H索取『門口更』原有的登記人員出入的記錄資料,T表示該等資料是記錄人員於辦公時間內中途進入及離開行動站的情況。」(見第759頁背頁)。

9. T亦表示:「在上下班時間,由於進出行動站的人員眾多,故『門口更』不可能、亦從來沒有記下所有人的上下班時間,而且人員上下班時間是通過簽到表記錄。」此外,T亦表示沒有下令中央行動站的「門口更」專門記錄高級職程人員的消防官員上下班時間(見第759頁背頁)。

(三)分析

上下班時間被專門登記

1. 首先,關於投訴人指上下班時間被專門登記一事,綜合現有資料及上述聲明內容,可得出以下各點

2010年9月27日,投訴人開始在中央行動站上班。

根據投訴人的出勤紀錄,投訴人於2010年9月27日至2010年10月15日均有透過簽到記錄表/簽到狀況表記錄自己的出勤時間;2010年10月18日至2011年1月17日則未有透過簽到狀況表記錄自己的出勤時間(因當時投訴人正就有關簽到表的設計問題提出異議);2011年1月18日開始,投訴人重新在簽到狀況表記錄自己的出勤時間。

一向以來,各行動站的「門口更」並不會記錄站內人員上下班的時間。

時任中央行動站站主任的H表示,自2010年9月開始,時任澳門行動廳廳長的T,要求其安排「門口更」的值日隊員記錄投訴人(時任副局長)之出入辦公地點的情況,包括上下班時間及其他出入時間,並將之在當日下班後即日傳真予T

中央行動站值日官L及M均表示收到H的指示,記錄投訴人的上下班時間。

約於2011年2月至3月,消防局人員L及M又收到指示(自2011年3月開始,中央行動站的站主任為P,而澳門行動廳廳長則為F),要求他們指示「門口更」記錄中央行動站所有人員的上、下班時間,因涉及人數眾多而現實不可行,故其後改為只記錄高級職程人員之上、下班時間。

據L、M及現任中央行動站站主任N的聲明,上述做法現時仍然維持。

一直以來,在中央行動站工作的高級職程人員,包括投訴人在內只有兩至三人。

除中央行動站外,其他行動站從來沒有此方面措施及要求。

當時出任澳門行動廳廳長的F(2011年3月1日開始出任職位)聲明對其轄下的行動站及行動站隊員實行上述措施,一無所知。

消防局局長否認曾命令T下令中央行動站「門口更」專門記錄投訴人的上下班時間

T亦否認曾命令H要求中央行動站「門口更」專門記錄投訴人或在中央行動站上班的高級職程人員的上下班時間

2. 簡言之,現有資料顯示中央行動站「門口更」曾專門記錄投訴人的上下班時間,而現時則維持記錄為數只有兩至三名、在中央行動站上班的高級職程人員(包括投訴人)的上下班時間,上述措施明顯存在針對投訴人的情況,因為其他行動站——包括有多名主管及領導人員辦公的西灣湖行動站,並未有此項措施;另一方面,雖然有消防局人員指此命令源自領導及主管層的要求,但局長、前澳門行動廳廳長T及現任澳門行動動廳廳長F均否認曾下達此命令

3. 在上述情況下,究竟是工作人員錯誤理解領導及主管的工作要求,抑或有人未有說出事實的全部,「公署」經採取調查措施後並未能得出確切的答案

4. 然而,值得關注的是投訴人現時被專門記錄上下班時間的合法性問題。

5. 誠然,《領導及主管人員通則的補充規定》第18條(七)項規定:「在遵守適用法例的情況下,局長在負責分配予本部門的人力資源管理方面,還有下列職權,且不影響獲賦予的其他職權:……(七)從優化資源的組織及提升服務素質的角度,採取或建議採取監控工作人員勤謹情況的方法及措施」。

6. 然而,與此同時,同條第(三)項規定領導人員有責任「訂定措施,以免發生侵犯工作人員及職業尊嚴的行為。

7. 事實上,正如《領導及主管人員行為準則——義務及違反義務時的責任》第2)點所述:「領導及主管人員行使職權時須遵守法律、行政法規及其他規範性文件,並公正地對待下屬……」。

8. 因此,在本個案中,投訴人被施予的出勤監管措施,不可以是對其尊嚴造成侵犯,且應公平公正及符合善意(《行政程序法典》第8條)

9. 《澳門公共行政工作人員通則》第79條規定:「工作人員須接受以簽到簿冊,又或機械或電子儀器對其提供工作之時間作出監督。」而事實上,投訴人現時亦有按照消防局的要求在簽到簿冊記錄自己的出勤時間。

10. 既然已有一貫及既定的監察出勤方式,除非有明顯跡象顯示有人虛報出勤狀況,否則,投訴人的上下班時間不應被「門口更」作特別記錄,因為,此舉既無法律依據,且實令人感到投訴人在「簽到表」上記錄的上下班時間是不可信的及應被懷疑,冒犯投訴人的尊嚴及違反善意行事

11. 因此,當局方應對現時的情況作出即時及明確的改正

辦公時間中途外出辦理私事

12. 至於在辦公時間中途外出辦理私事的情況,根據上述聲明內容,有部分主管人員表示經上級或局長批准後,外出時須在「門口更」進行登記、有些則表示並不會主動在「門口更」登記,但「門口更」會自己記錄進出時間,有些則表示「門口更」不會作出任何登記及記錄。

13. 事實上,根據消防局提供的資料,消防局曾於2008年5月發出《本局人員進出轄下各行動站指引》,當中第(二)條所訂的適用範圍包括:「本指引適用以下情況:a)因外勤工作而進出本局轄下各行動站;b)因有報酬工作而進出本局轄下各行動站;c)於假期或休班期間而進出本局轄下各行動站;d)於工作時段內因私事而進出本局轄下各行動站。」(見附件八第18頁)。

14. 另一方面,《本局人員進出轄下各行動站指引》第(三)條第4點又規定:

「於工作時段內因私事進出本局轄下各行動站之操作程序(與現行機制相同):

a)私事外出之人員,須向門口更出示已獲其部門主管簽署批准之『私事外出申請表』(式樣見附件四);

b)門口更須在『私事外出申請表』上,填寫實際外出時間及簽名確認後,交回該人員自行保管,方可讓其離站;

c)上述人員倘於當日下班前返回行動站時,雙方須重複以上程序;

d)私事外出人員返回工作崗位後,應立即將『私事外出申請表』,交回部門主管或獲授權人簽署及核實外出總時數。另當有異常情況時,應由申請者在補充說明欄目上扼要闡明原因及簽名;

e)完成所有程序後,有關『私事外出申請表』應交辦事暨接待處,由辦事暨接待處呈上級核閱後存檔;

f)遇特殊情況,人員未能出示已獲批准之『私事外出申請表』,應按第(三)條第1款e)項所規定的原則及程序進行(『當未能出示「外勤工作證」的情況下,門口更應立刻向直屬上級匯報,由其上級負責通知所屬部門主管,以便核實,方可讓其離站,屬此情況門口更須扼要登錄該外勤人員身份認別資料及已透過何人核實。』)(見附件八第19頁)

15. 《本局人員進出轄下各行動站指引》第(四)條規定:「現有人員不按本指引規範進出本局轄下各行動站時,門口更應立即通知其值日官,以便按正常程序上報,並轉交該人員所屬部門跟進處理。」(見附件八第19頁)。

16. 雖然《本局人員進出轄下各行動站指引》第(五)條規定:「職級為直屬處級或以上官員者,不適用本指引,但消防局局長另有指令情況下除外」(見附件八第19頁,底線是本文加上的),但從上述聲明可見,有部分直屬處級(即未設有廳級而直屬局長)或廳長,亦按上述指引的規定行事。

17. 綜上所述,暫未見投訴人指「按考勤指引,如屬處級以上的人員,亦毋須由門口更登記外出、入情況,故投訴人認為上述局長的做法是明顯針對自己」一事成立

* * *

十一、局長故意針對投訴人,將錄有投訴人出入時間的錄影長時間保存

(一)投訴事宜

投訴人指「局長命令控制中心人員透過中央行動站的監察系統登記投訴人出入時間及存檔,由於上述監察系統是用作監察消防局緊急車輛的服務承諾及保安作用,從沒試過以該系統作監察局方人員上下班的用途,故投訴人認為局長的做法是針對自己,而且,當局長於2011年5月製作投訴人的評核報告時,竟拿出超過半年以上的影像紀錄以指證投訴人的出勤問題,而按投訴人所知,有關錄像紀錄一般在超過3個月便會自動取消,因此,更顯示上述情況是局長故意針對。投訴人曾親口詢問控制中心主任W,有關命令是誰下令,該主任表示是局長向其親自下達。」(見第3頁)。

(二)相關事實及聲明

1. 根據資料,有關錄影紀錄是資源管理廳廳長T提供予局長(見附件二第102頁至第110頁)。

2. T向「公署」人員提供聲明時指出:「T表示西灣湖總部已有控制中心,該中心可以觀察及記錄各行動站的人員及車輛出入情況;另一方面,各行動站本身均有各自的監察系統觀察及記錄該站的人員及車輛出入情況」、「T表示,上述監察系統主要用作監察消防車或救護車的出車情況,以監察消防局人員的出車時間是否符合服務承諾,另一方面,如人員的出勤有異常的話,亦會按內部程序調取有關紀錄察看,有需要時(例如紀律程序),亦會複製檔案以便附入卷宗」、「T表示消防局各行動站,包括有關監察系統的錄影資料保存期至少約3個月,但不會超過半年,因舊資料會被新資料自動覆蓋,如遇特別的情況,例如消防車或救護車的出車時間出現異常,又或有人員的出勤有異常,才會另行複製有關紀錄。」、「T表示局長並無命令(其)保存投訴人上述期間的進出資料,以至相關錄影紀錄」、「T補充表示,一直以來,中央行動站的『門口更』會記錄出入人士(包括消防局人員及外來人員)及車輛進出情況及時間;T表示,其在擔任澳門行動廳廳長期間,會查看有關記錄表,以觀察是否有消防局人員在工作期間離開辦公地點,倘發現有異常情況,會翻查錄影紀錄核實;T表示,如有關人員屬其廳內人員,其本身會知道有關人員是否已得到批准,其會按有關權限範圍內作出處理;如有關人員並非其廳內的人員,T則會將有關情況通報予該人員的主管」、「T表示投訴人在中央行動站工作期間,T根據『門口更』的紀錄,多次發現投訴人在辦公時間離開中央行動站,於是,T每次均會透過書面或口頭的方式將有關情況通知局長,另外,T亦在局長同意下將錄影了投訴人中途離開辦公地點的錄影另存,以及將之上報予消防局局長。」(見第233頁及其背頁)。

3. 另一方面,「公署」亦有邀請控制中心主任W提供聲明,「(『公署』人員問及W上述監控系統的作用及目的)W表示,主要作用是在消防局的服務承諾之下監控緊急出車之狀況,亦會作為局方或應其他部門要求用作調查取證之資料」、「W表示,局方根據個人資料保護法(局方設有個人資料保護小組,該小組曾作指引),錄影資料的保存期為3個月,由於係以電腦硬盤作保存媒體,CCTV電腦系統已設有自動化程序,會自動刪除剛滿3個月之錄影資料。據W所知悉,一般情況下不會延長有關保存期,因有關電腦是自動化的;唯一例外的是,當已有卷宗開立,且曾以燒碟方式保存涉案時間內之錄影資料,並附入相關卷宗,在此情況下,特定時間內的錄影資料便會因此而被保留下來;對於燒碟保存之做法,局方會有文件作記錄,而有關燒碟保存之審批權限屬澳門行動廳廳長所有」、「此外,W表示,保安部隊事務局有電腦聯網系統連接消防局控制中心的部分電腦,且可操控該等電腦,包括複製電腦內之資料(如錄影資料)」、「W表示,曾有內部卷宗需要用錄影資料核實某人員的出勤狀況;倘若涉案時間的錄影資料經已被刪除,則會以口供筆錄來核實某人員的出勤狀況。」(見第464頁背頁及第465頁)。

4. W又表示:「於2010年9月中旬,……接獲當時的澳門行動廳廳長T的口頭指示,指局長指示W翻查關於兩位副局長之前3個月(即由6月21日起)出入時間的錄影資料;T廳長表示,此做法只有其本人及W兩人知悉,並要求W不要宣揚」、「W經翻查錄影後,須向T廳長呈交『有問題的出入時間』的記錄表格及載有相關錄影資料的DVD,並須定時向T廳長呈交有關資料。」、「W表示,完成翻查2010年6月至9月的錄影資料後,T廳長口頭指示W,毋須再記錄S副局長的出入時間資料,但須繼續記錄投訴人的出入時間;對投訴人的記錄直至2011年5月4日才停止」、 「W表示,於2010年10月上旬,W曾面見局長,經確認係局長指示,W翻查及記錄兩位副局長的出入時間」、「W表示,據其記憶所及,2010年6月21日至2011年5月4日期間,投訴人『有問題』的出入記錄約有不下二、三十次」、「W表示,就翻查錄影記錄的做法,經常會用於核查消防車的出入記錄;而對於翻查人員的出入記錄方面,則較少發生,除了曾翻查上述兩位副局長的記錄之外,在此之前(約兩年前,忘記具體時間),曾有卷宗的預審員獲准翻查關於當時一名一等消防區長的出入記錄,但當時僅趕及翻查有關錄影資料,但未能趕及將有關錄影資料燒碟,因剛滿三個月,有關錄影資料自動被刪除。」(見第465頁背頁)。

(三)分析

1. 綜合上述聲明,可以得出以下結論:

1)消防局西灣湖行動站(總部)的控制中心可以觀察及錄影各行動站人員及車輛出入情況,錄影的保存期一般為3個月。

2)上述觀察及錄影系統主要是用作監察消防局的人員的出動消防車及救護車的時間是否符合服務承諾,亦會作為局方或應其他部門要求用作調查取證之資料,包括調查人員出勤異常的情況。

3)行動站的「門口更」會記錄辦公時間中出入行動站的人士及車輛進出情況及時間,而時任行動廳廳長會查看有關記錄表,以觀察是否有消防局人員在工作期間離開辦公地點。

4)廳長在常規的出勤監察過程中,發現投訴人駕車於工作時段離開中央行動站,故上報予局長知悉。

5)局長命令廳長指示W翻查投訴人及另一名副局長的出入時間的錄影資料,並定時向廳長呈交「有問題的出入時間」紀錄。

6)其後,廳長指示W毋須再記錄另一名副局長的出入時間資料,但須繼續記錄投訴人的出入時間,直至2011年5月4日為止。

7)W指投訴人「有問題」的出入紀錄約有不下二、三十次。

2. 從上述各點可見,消防局局長是基於投訴人的出勤狀況存在問題,才要求下屬專門保存投訴人出入錄像紀錄,暫未見有關做法存在問題

* * *

十二、投訴人的簽到紀錄由職級比其低的中央行動站站主任簽閱,投訴人感到不合法被冒犯

(一)投訴事宜

投訴人向「公署」表示:「投訴人在中央行動站期間,因原有的簽到簿是由中央行動站站主任負責簽閱(visto),但投訴人的職級比該名站主任更高,故投訴人感到不合法被冒犯。」(見第4頁)。

(二)相關事實及聲明

1. 消防局局長於2010年9月24日發出第19/CB/2010號批示,當中指出:「一、對於(投訴人)副局長暫時更改辦公室地點至中央行動站之終止期限,將按照實際工作情況透過批示形式另行通知;二、由於辦公地點在中央行動站,為更好配合行政管理工作,上述副局長,應按照常規於上下班時間簽到;」(見第81頁背頁)。

2. 根據投訴人提供的資料,投訴人到中央行動站上班後,獲澳門行動廳廳長口頭通知,須在一份簽到表上簽到並且保留由站主任(職位為一等消防區長)進行核閱,而有關簽到完成後,有關簽到表要在10分鐘內交予局長核閱(見第107頁)。

3. 對此,投訴人認為上述簽到方式違反法律規定,故要求廳長以書面方式報告(見第107頁)。

4. 澳門行動廳廳長於2010年9月28日作成書面報告,當中指出:「按上級指示及安排,於本年9月27日開始流感演習分隔實施後,對兩名副局長有以下安排:1. 投訴人副局長被安排在中央行動站工作,……在中央行動站人員上下班簽到表上增加(投訴人)以作上下班時簽到,但在該人員簽到表上之核閱方面,則保留由中央行動站站主任作出。2. S副局長……簽到表上之核閱方面,則保留由海島行動廳廳長作出。」(見第108頁背頁)。

5. 投訴人認為上述報告中的「上級」是指局長,因為當時在他自己、另一名副局長及廳長的上級只有局長一人(見第107頁)。

6. 投訴人於2010年10月8日向局長作出「聲明異議」,當中指出:「……局長 閣下更指示澳門行動廳廳長通知本人須在一般工作人員/隊員的簽到表上一同簽到,並由澳門中央行動站站主任一等消防區長H作出核閱。……按照消防局一貫的簽到程序,所有須簽到的工作人員簽到完成後,由一名職級最高年資最長的軍事化人員在上方簽署核閱,以執行監督的責任。本人身為消防局副局長副消防總監(無論在公共行政公務人員職級或軍事化人員職級,均視為領導層人員)須在一般隊員名單簽到表中進行簽到,並由一名職級比本人低的軍事化人員在上方核閱,此簽到程序除有違澳門保安部隊軍事化人員通則的層級規定,亦同時損害了本局領導層應有的尊嚴。」(見第66頁)。

7. 2010年10月11日,當時的澳門行動廳廳長作成報告書,當中指出:「茲向上級匯報有關於本年9月27日至10月3日期間,本局進行流感分隔內部演練,在工作安排上,兩位副局長分別安排到中央行動站及氹仔行動站上班,配合現有考勤機制,上級亦指示兩位副局長需要進行簽到。然而,在處理執行上,本人存在不足之處,沒有細心跟進相應之簽到表格,而按照以往的做法繼續安排原有主管簽署核閱,由於本人沒有詳細考慮而引致上述的問題,是需要檢討有關不合理的地方。本人因當時工作較繁忙,在處理分隔演練上,亦因為時間緊迫而沒有細緻考慮具體的執行,故此出現是次錯誤。」(見第67頁背頁)。

8. 另外,針對上述「按上級指示」的爭議,行動廳廳長於上述報告中解釋:「由於當時時間迫切,本人於起草及提交9月28日之報告內容過於草率及有誤,當中『按上級指示』是指各人都必須簽到,但本人在報告書內將有關核閱部分也納入有關範圍是因趕忙而引起的筆誤,有關簽到只是按以往的做法,此實為本人一時大意所致。」(見第67頁背頁)。

9. 2010年10月14日,當時的澳門行動廳廳長作出第1195/DOM/2010號建議書,當中指出:「……2. 本人安排上述應變措施之其中一項人員簽到工作中,將(投訴人)加在人員簽到表內,並按照以往的做法繼續安排原有主管簽署核閱,由於本人沒有詳細考慮而引致上述的問題,是需要檢討有關不合理的地方。3. 本人經檢討有關不合理的地方後,現向局長 閣下建議對人員簽到表作出更正,將副局長投訴人簽到表格移到中央行動站人員簽到表的上方,而中央行動站站主任只核閱在中央行動站工作及職級比站主任低的人員。」消防局局長於2010年10月14日批示同意上述建議(見第58頁背頁)。

10. 2010年10月15日,當時的中央行動站站主任H撰寫第928/Q/2010號報告書,當中指出:「茲向上級匯報,遵照閣下之指示,本人於本年10月15日上午9時05分拿本站上下班簽到簿到副局長辦公室給副局長投訴人副消防總監簽名,副局長表示並不是拒絕簽到或記錄上下班時間,而是認為有關簽到方式不應由其下級(澳門行動廳廳長)決定,且之前有關廳長曾作出一份報告批示上級所指出的簽到形式並非如此。」(見第62頁)。

11. 2010年10月18日,中央行動站站主任H撰寫第935/Q/2010號報告書,當中指出:「茲向上級匯報,遵照閣下之指示,本人於本年10月18日上午9時10分拿本站上下班簽到簿到副局長辦公室給副局長(投訴人)副消防總監簽到,副局長重覆表示:就有關事宜上次10月15日已回覆不簽署之理由,命令本人毋須就此事件再到其辦公室要求簽到。」(見第62頁背頁)。

12. 2010年10月18日,澳門行動廳廳長撰寫第133/DOM/2010號報告書,當中指出:「……(投訴人)詢問本人,是否由本人安排一等消防區長H拿已得到局長於本年10月14日批示同意更新的簽到狀況表給(投訴人)簽到,本人回答是。而(投訴人)即表示不應由下級叫上級去做工作,並表示不滿意。」(另段)「在此問題上,本人需向局長閣下解釋,原因只是凡上班的人員都應該要簽名,所以本人安排中央行動站最高級的官員一等消防區長H將已更新的簽到表拿給(投訴人)簽到,並了解是否(投訴人)存在忘記簽到的可能性,但副局長確實沒有簽到及表示按法例是不應簽到。」(另段)「此外,(投訴人)還向本人表示,整件事不涉及本人,不知道本人為何會這樣做,並指出本人以前在珠海被公安調查事件及本人叫消防吉普車去買六合彩等事件,同時還有很多本人不當的事件在(投訴人)手上,表示如果說出來會好大件事。本人對上述事件需向局長閣下解釋,本人於放假期間到珠海飲酒消遣,剛遇到公安例行調查,並要求本人協助調查,經協助調查後,認為沒有任何不當之情況及離開珠海。另外本人乘坐吉普車順路去賣雜誌的攤位,並非買六合彩,只是看下有什麼雜誌,結果什麼雜誌都沒有買到。另外,本人想於本年10月15日早上向副局長(投訴人)解釋上述簽到事宜,但本人聽了副局長向本人說出上述之情況,本人感受到有威迫壓力,因此在本年10月15日及之後都沒有向(投訴人)作出解釋。」(見第64頁及其背頁)。

13. 2010年10月19日,澳門行動廳廳長將上述H的報告書內容通報及上呈予消防局局長;消防局局長於2010年10月19日批示「知悉」(見第61頁及其背頁)。

14. 2010年10月21日,消防局局長作出第22/CB/2010號批示,指出:「經向澳門行動廳廳長、消防總長了解,並根據其書面匯報,顯示的確存在上述疏忽情節,惟其解釋該段期間為『嚴重傳染病』之演習期間,亦坦白承認在整個演習中未有考慮到該等細則的執行情況。」(見第66頁背頁)。

15. 2010年11月5日,投訴人撰寫第18/GAC/2010號報告,當中指出:「一、由於本人自2010年9月27日調配到中央行動站工作後,由於新的簽到程序存在不當,故本人於2010年10月8日向局長 閣下作出聲明異議。二、為此,本人再沒有於上述的簽到表進行簽到,而本人為執行上下班紀錄的簽到程序,故通知局長秘書將原有之上下班紀錄簽到表給本人,並於簽到表上記錄上下班時間後,依照過往程序,由秘書遞交局長 閣下審閱。三、然而,於本年10月18日簽收到局長秘書通知,表示局長指示毋須再執行該程序,且不會把簽到表交予本人進行簽到。四、現通知局長 閣下本人已於中央行動站開了一本上下班之時間記錄簿,於每日自行記錄上下班時間並存於行動寫字樓,以便局長在需要時隨時進行查閱。」(見第65頁)。

16. 針對上述投訴人的第18/GAC/2010號報告,消防局局長於2010年11月18日作出批示:「根據行動廳廳長報告書No 133/DOM/2010 18/10/2010之內容明顯知悉問題,應按本人批示No 18/CB/2010匯報工作,不應向下屬作出威迫壓力。」(見第65頁背頁)。

17. 就上述事件,消防局局長於2011年5月6日第20/GAC/2011號《領導人員的工作表現評審報告書》中指出:「於2010年10月14日,局長以批示形式更改了上下班簽到表的格式……,當2010年10月15日有關的官員拿相關的簽到表格給投訴人簽署時,投訴人表示有關的簽到形式有改動且未收到通知為由,拒絕簽署……,根據透過消防總長T的報告得知,投訴人曾致電給他表示不滿有關制度,從報告的內容得知,(投訴人)與T消防總長的語氣是具脅迫性,使到上述的官員不敢直接面對他。從上述的內容來分析,有理據相信投訴人是得知簽到表格是有所更改。但投訴人並未按本人命令進行簽到,期間更自行創設上下班簽到簿,自我記錄上下班時間,並聲言倘局長有需要可隨時查閱,完全視上級及制度如無物,……當本人要求其嚴格遵守有關上下班簽到制度時,即時提起聲明異議,直至本人於聲明異議的批覆中闡述此乃相關法律要求,以及是本人職責所在,及後投訴人才按本人批示進行簽到。」(見第17頁)。

18. 投訴人於2011年5月31日提交予司法暨紀律委員會的「書面陳述」則反駁指:「後來本人為免與局長繼續爭辯,故一直按照他對本人在調往中央行動站後的批示按常規時間上下班及進行簽到。期間只有一段時間,因認為由下級核閱本人的簽到,是違反法律規定,在進行聲明異議期間,沒有在該簽到表簽到,但本人亦有向局長秘書提交原上班簽到記錄表,但後來局長秘書通知本人,局長命秘書不能再接收本人的簽到表。就有關上述的事實,委員會可透過向當時的中央行動站的站主任H一等區長,三名值日官,給本人簽到的隊員及局長秘書聽證作實。至於局長表示本人在調配到中央行動站後,無根據其批示之規定進行及配合簽到事宜,本人曾以書面回覆局長並作了詳盡解釋……」(見第93頁背頁,底線是本文加上的)。

19. 根據投訴人提供的資料,上述投訴人向局長提交的書面解釋的內容,主要包括(見第107頁及其背頁):

1)2010年10月15日中央行動站站主任將簽到位置改於站主任上方的簽到表交予投訴人及要求簽到時,站主任表示有關命令是由行動廳廳長作出,因此,投訴人以下級不可能命令上級為由而拒絕在該簽到表上簽到。

2)直至投訴人收到消防局局長第03/CB/2011號批示,投訴人才知悉有關簽到表已獲局長批示同意。

3)投訴人質疑為何行動廳廳長未有將有關上述同意簽到表的批示,按正常行政程序交予投訴人。

20. 另一方面,消防局局長於2011年4月20日透過第07/CB/2011號批示對上點的書面解釋作出回應,內容包括:「……3. 綜觀上述(投訴人)所提出的關於拒絕在上下班簽到的解釋理據,本人對於事件始末有此感想:……汝所以如此,是對下屬缺乏應有的信任,難道一名廳級官員會假傳上級命令,即使真的有所懷疑,直接向本人求證或反映則可,無必要大費周章,命令官員提交報告解釋作為證據。(投訴人)有否想過如此一來,不但有損同僚間之情誼與和睦,亦浪費不必要的行政資源,為務實工作者所不為。」(見第112頁背頁)。

21. 另根據H向「公署」提供的聲明,H指出:「中央行動站的簽到流程自(投訴人)到任(約2010年8月)後發生變化,行動廳廳長要求H在中央行動站簽到簿加上(投訴人)的名字。H覺得不妥,便即時向T表示此做法不恰當,因屬下級『監督』上級,但T回應指『上級叫你做就做啦』,並指示H主動拿簽到簿讓(投訴人)簽到。初期(投訴人)拒絕,(投訴人)向行動廳廳長表明按其本人之職級,應按指揮部簽到模式處理(局長級有特定簽到表),按局方指引簽到應由上級監察下級,並不是『相反而行』。(投訴人)拒簽多次,H依然照行動廳廳長之指示送簿讓(投訴人)簽到,並向行動廳廳長上報情況,T指示毋須理會(投訴人),『照做便可以,佢拒簽你就寫報告』,如H無暇處理則安排助理送簽。其後,H按行動廳廳長之指示將投訴人之姓名放在簽到簿之最前端以示與其他同事有區別,採用此做法開首數天(投訴人)曾簽署(每天負責管理簽到簿之同事持簿在操場等H上班並交予H,然後由H送交投訴人,投訴人簽署後,H即時傳真予行動廳廳長。曾有一次9時零5分未傳真,廳長之下屬便致電追問情況),數天後投訴人便向H表明不用送簽,因其曾與廳長溝通過。之後,T囑H以書面上報投訴人無簽署簽到簿之情況。一段時間後,投訴人自製簽到簿並於每天上、下班簽到後放在H之辦公室,T知悉後表示不滿,向H表明其不應提供協助,否則局長知悉後就會知道有何下場,並囑H將有關情況書面上報。(H指T之前曾叮囑......『行動站所有人不可幫(投訴人)工作,或聽命於(投訴人)』。)H曾向T表示投訴人為上級,理應按其指示工作,執行其指令。T回應指『總之叫你做就做,不用理會咁多,俾局長知道你就知乜事』。H指T為人怕事,不敢違抗上級命令,按H估計T乃執行比投訴人更高之上級指示而為。」(見第456頁背頁及第457頁)。

22. H提供聲明時又表示:「投訴人曾向H表示,下級沒權監察上級之上下班情況,有關做法欠妥,並囑其請示T。H與T溝通後,T著H『唔好理咁多,照做就可以,佢唔簽你就寫報告啦』,H按T指示撰寫多份報告,而2010年10月15日及2010年10月18日之報告(見筆錄附件一及附件二)乃屬其中之2份。由於報告上寫有『遵照閣下之指示』,T感到不滿,指H『擺其上枱』,雙方因而發生爭辯,但最終T接收相關報告。H表明要求投訴人簽署『簽到表』究竟是否經局長批准其本人不知情。」(見第458頁及其背頁)。

(三)分析

1. 綜合上述資料,可以肯定投訴人的簽到由中央行動站站主任核閱是存在不妥的情況,否則消防局局長不會根據當時的澳門行動廳廳長的建議,更改有關簽到表的格式

2. 上述事件反映出當時消防局的內部溝通確存在問題,包括既然有關更正後的簽到表格式已獲局長批示同意,為何此訊息未能清楚傳達至投訴人;另一方面,既然更正後的簽到表格式已不存在「低職級核閱高職級簽到」的問題,在局長已明確知會投訴人須簽到的情況下,即使投訴人對誰人批核有關表格的格式存有懷疑,其亦可向局長作進一步了解

3. 就上述事件,保安司司長辦公室顧問在意見書中指出:「現關鍵在於副局長(投訴人)是否切實知悉局長著令簽到的要求,尤其是以批示形式作出。文件中顯示,有關的簽到文件由中央行動站主任H第一等消防區長交予(投訴人)作簽,表格形式出現某程度的缺點……,(投訴人)對此存有疑問是否理解的,尤其是由下級監督上級的情況。此外,綜合第01/CMD/2010號意見書……、行動廳廳長(消防總長)2010年9月28日製作的文件……及2010年10月11日製作的報告書,顯示出人員簽到的決定應源於局長,然而,行政廳廳長(消防總長)上述兩份文件卻給人混亂且對善意原則受損的感覺。」(另段)「無論如何,在簽到的事件中,(投訴人)拒絕按原格式式樣簽到主要牽涉到消防局的內部處理程序和適時的通知……」(見附件一第5頁背頁)。

4. 暫未見上述意見與「公署」人員的分析有相悖之處

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十三、凡投訴人代任局長前,局長均會召集會議要求任何人不可向投訴人匯報工作

(一)投訴事宜

投訴人向「公署」表示:「按照法例規定,若局長因公幹或放假而不在位時,是由年資較高的副局長代任——即投訴人,惟局長每次在其不在位前均會召集會議,表明在投訴人代任期間,任何人不可向投訴人匯報工作,亦不需將局內的情況告知投訴人。」(見第4頁)。

(二)相關事實及聲明

1. 投訴人於2011年5月31日向司法暨紀律委員會提交的「書面報告」中指出:「……自去年(2010年)年頭開始,每當局長因年假或公幹不能視事,由本人代任局長前,局長均透過會議向所有部門主管表示,即使本人代任局長之職務,但期間毋須向本人交待任何工作及匯報,(本人雖無參與會議,但信息是由參與會議的官員向本人報告的),一般事務只需知會S副局長,而任何文件亦只需給S簽署,特別事宜則直接通知局長,而在近期的代任期間,更將職務命令也交S副局簽署,故在多次代任期間只是有名無實……」(見第95頁及其背頁)。

2. 根據司法暨紀律委員會2011年6月13日的會議紀錄,委員會成員之一S於會議中表示:「(投訴人)在其代任後沒有向局長作出匯報,其解釋是由於局長沒有給予工作,所以沒有工作可匯報。S副局解釋,根據局長表示,(投訴人)與部分廳長有衝突,所以局長安排S副局面向主管再向(投訴人)交待工作,S副局表示他在(投訴人)代任期間一直有向他交待工作和上呈文件給(投訴人)。S副局長表示有一次(投訴人)代任期間,司長電話找他,(投訴人)表示已知悉事件並表示有關的事宜屬上層的機密不能向S副局透露。這明顯表示(投訴人)絕對是有工作需向局長滙報。」(見附件一第12頁背頁及第13頁)。

3. 另外,就有關投訴人代任局長前,局長會否召集會議要求任何人不可向投訴人匯報工作一事,「公署」亦曾向多名現職或前消防局主管人員了解,現將有關人員的聲明內容列於下表:

姓名 聲明內容
A A表示由於技術廳的工作涉及稽查、消防圖則的審批工作,工作內容較為敏感,故局長已特別透過書面批示要求A只向其匯報廳內的工作,而在局長不在前(如年假或公幹),局長亦已透過上述批示授權予A簽署公函及就廳內的工作作出決定。另一方面,A表示事實上確曾出現在投訴人代任局長一職前,局長會召集會議,要求主管及相關人員不可向投訴人匯報工作,而向另一名副局長報告;至於具體原因,局長則沒有說明,另A亦未曾聽聞是否因投訴人與某些部門主管之間的關係差,故局長才會作出上述決定(見405頁及其背頁)。
G 局長有時會召集會議,指示主管及相關人員毋須向投訴人匯報工作,直接致電向其匯報或向另一副局長匯報,但無交代原因;G又稱,有時局長放假其未必知悉,致電局長(2011年3月前的3年多任職服務處處長,該處直屬局長,現時則無此需要,因其隸屬行動廳廳長)時秘書方告知其局長放假,有事直接致電局長或另一副局長;另G又補充,過去,局長與投訴人關係良好,局長指示主管級人員在(投訴人)代任局長期間,以及日常工作事無大小,有事先向投訴人匯報,亦曾多次向G(亦曾公開向局內各級官員)表示,有事可直接與投訴人聯繫,他日(投訴人)將於其退任後接任局長,但自從回歸十周年後,局長態度180度轉變,與投訴人關係日趨惡劣,並將之「架空」(見第471頁)。
C C表示有,約在回歸十周年安保工作結束後,局長曾在例會(當時投訴人已無需出席工作會議)上講過一、兩次,在投訴人代任局長一職時,主管及相關人員不可向投訴人匯報工作,如有需要,可直接找局長,局長的電話會長開,局長當時只是單純作指示,但無說明原因(見第477頁)。
D D表示在2010年9月前兩至三個月有兩次此情況,局長會要求主管人員不可以與投訴人匯報工作,不可以與其接觸,如有事情需匯報,應向另一名副局長為之。D又表示局長並無解釋當中原因,但D感覺局長是有意「架空」投訴人;D又表示無聽聞局長採取上述安排,是因部分主管人員與投訴人不和(見第481頁)。
E

在投訴人任副局長期間,其代任局長一職前,局長並非一律會召集主管會議,要求主管及相關人員不可向投訴人匯報工作,此種情況發生在「年假」事件之後,例如2010年9月8日之主管會議,局長表明投訴人雖代任局長,但彼等不用向投訴人匯報工作,亦不可代其簽署,如有文件需簽,找另一副局長簽,如有特別情況以電話通知局長(E指自某次流感演習後/投訴人在中央行動站上班後,投訴人雖任副局長但已無被通知出席主管會議)。

E表示,約在2010年8月某次投訴人代任局長期間,局方與北京方面召開消防技術會議,會議前投訴人召開主管會議了解情況,之後局長上班後,召開主管會議(投訴人無在場)通知在其不在期間任何人無權召集會議,如有文件簽署,由另一副局長負責簽署(見第486頁背頁)。

J J表示記憶中局長有在其不在(例如公幹及享受年假)前,向直屬的部門主管表示在其不在期間,局內的工作先向另一名副局長報告,然後再由該副局長向代任局長的投訴人報告;J表示局長並未有指出原因,亦未曾聽聞上述措施是因投訴人與部分主管不和而實行(見第491頁背頁)。
F 至於在投訴人尚任副局長期間,當其代任局長一職前,局長是否一律會召集會議,要求主管及相關人員不可向投訴人匯報工作之事宜,F指分階段而言,前期如常,但自2011年(F表示具體時期已記不清)開始,曾試過投訴人任代局長前,局長召開主管人員會議,透露領導層「發生咗問題」,在其放假期間,凡須向局長匯報的情況及須經局長之文件須先向另一副局長匯報,再由該副局長因應情況決定是否向投訴人匯報。雖然局長未就領導層「問題」具體言明,但局長之言語使F感到局長與投訴人之間存在「爭拗」,因一直以來局內層級分明,下級須服從上級,且投訴人一直係局長之「心腹」,出現如此局面,故讓人有此推測(見第495頁背頁)。
T

(「公署」人員問及行動廳廳長T,投訴人在任副局長期間,若投訴人代任局長一職時,消防局局長是否均在事前表明投訴人代任局長期間,任何人不可向其匯報工作,亦不需將局內情況告知投訴人。若然,局長有否解釋原因。)

T表示並無此事,如在投訴人代任局長期間出現屬其權限範圍內的事情,仍會按常向其報告(見第234頁)。

O 自2010年下旬開始,當投訴人代任局長時,消防局局長會指示O,如遇工作上的問題,可直接致電局長匯報,又或向另一副局長S匯報;O又表示,在投訴人代任局長期間,O並未有將文件交予投訴人批閱,因投訴人的辦公地點在中央行動站,遠離西灣湖總部,在此情況下,有關文件會交予另一副局長批閱(見第526頁)。

4. 消防局局長向「公署」提供聲明時,「公署」人員曾問及局長是否有在投訴人代任局長前,召集會議或指令要求任何人不可向投訴人匯報工作;局長表示:「有此情況,(局長)解釋因如原屬S副局長負責的工作,即使在(局長)放假期間,一律先交副局長,然後再上呈予投訴人;另如屬緊急,則直接聯絡(局長)或請示代任局長的投訴人,(局長)表示因當時已發現投訴人情緒有問題,影響工作,故才有此要求;(局長)補充,投訴人在局長休假回來後卻不再向其親自匯報代任間的工作情況,只向秘書交付相關文件,其後,代任局長後的投訴人連文件也未有遞交。」(見第686頁)。

(三)分析

1. 綜合上述聲明內容,客觀上令人相信投訴人所言屬實,即「局長每次在其不在位前均會召集會議,表明在投訴人代任期間,任何人不可向投訴人匯報工作,亦不需將局內的情況告知投訴人」。

2. 值得注意的是,《領導及主管人員通則的補充規定》第17條至第19條規定了局長在部門的一般管理、人力資源管理,以及設施及設備的管理方面的權限。

3. 另一方面,第24/2001號行政法規第7條亦規定了消防局局長的權限。

4. 《行政程序法典》第43條規定:「一、職務之擔任人不在、出缺或因故不能視事時,由法定代任人代替之;如無法定代任人,則由被代任人指定之機關或行政當局人員代替之。但特別法就上述情況另有規定者除外。二、在代任情況下執行職務,包括行使被代任人獲授予或獲轉授予之權力在內」(底線是本文加上的)。

5. 換言之,在本個案中,投訴人代任消防局局長期間,應具上述《領導及主管人員通則的補充規定》第17條至第19條,以及第24/2001號行政法規第7條規定賦予消防局局長的權限。

6. 因此,消防局局長要求各部門主管在投訴人代任局長期間,不可直接向其匯報有關局內的工作,明顯有違上述《行政程序法典》第42條的規定

* * *

十四、局長要求局內人員製作報告「抹黑」投訴人,以便其可在評核報告中給予投訴人不佳的評分

(一)投訴事宜

根據投訴人提供的資料,投訴人認為對其進行「抹黑」的報告,主要包括:

1)根據消防總長U於2010年3月6日撰寫的報告書(局長於2010年3月8日批示「知悉」),U表示在2010年1月任職資源管理廳廳長時,投訴人要求其只對消防總長S表示「若不想續任廳長,可填寫不續任聲明書」(見第71頁),而據局長了解,投訴人自2009年下旬(接近回歸十周年期間)開始,已架空時任行動廳廳長S的權力,使S感到難堪及因而情緒不穩(見第16頁)。

2)U又於上述2010年3月6日的報告書中指出,由於其沒有按投訴人的上述指示行事,導致其經常被投訴人無理訓斥(見第71頁),包括在2010年2月8日消防局春茗聯歡晚會上被其大聲謾罵,指為何不在晚會上說抽獎的禮品是由投訴人捐贈,以及有關晚會的不完善之處,雖然U曾向投訴人表示歉意,但投訴人仍繼續訓斥;就上述事件,U於2010年2月12日向局長提交報告,局長於同日批示「知悉」(見第71頁背頁)。

3)S於2010年6月8日撰寫報告書(時任資源管理廳廳長),指2010年6月7日的首席消防員晉升儀式中,由於人數眾多而需改變一貫安排,以橫排方式進行列隊,S曾以內部通知請示上級批准,但一直未收到回應,經向投訴人了解,投訴人表示已遺失有關內部通知,但聲稱已請示局長可作上述安排,於是,S便着手安排當日的晉升儀式,然而,儀式當天S才從局長口中得知副局長(投訴人)未有向他提及此事,並因此而被局長訓斥;上述報告書於同日獲局長批示「知悉」(見第53頁)。

4)指揮部輔助室副一等消防區長R於2010年8月10日撰寫報告書,指多次看見投訴人在部門的公共地方公開批評兩名消防總長工作之錯誤,「所用之語氣被人感覺帶有羞辱的成分」,局長於2010年9月2日批示「知悉」(見第74頁及第75頁)。

5)副一等消防區長X於2010年10月6日撰寫報告書,指投訴人與其多次表示局長不要針對他,「否則要『爆大鑊』,局長要付出更大的代價等對抗性行為,情緒極不穩定及激動。」局長於2010年10月8日批示「知悉」(見第76頁)。

(二)相關聲明

1. 局長向「公署」提供聲明時表示:「由於U不遞交不為S續約的文件,導致U在2010年春茗或團年宴後,投訴人曾當眾指責其『唔識做野』,當時局長亦在場,局長表示當時曾作調解,向U表示可能是因為投訴人飲多了,才會有此情緒性的反應,着U不要太介懷,另(局長)亦要求投訴人體諒U,因為U是病患者,但結果反而是投訴人要求U以後公事上一律以書面來往。」(見第684頁)。

2. 局長又表示:「由於在(局長)於2011年5月準備撰寫(第20/GAC/2011號)報告書時,投訴人再次向(局長)口頭道歉〔現場只有(局長)及投訴人二人〕,承認自己情緒不好,就算先前曾表示要『爆大鑊』,但其實亦『無咩話爆大鑊呀,局長又無咩大鑊可以爆。』,故(局長)認為投訴人已承認有關報告書的內容。(局長)補充,針對X於2010年10月6日撰寫的報告書,由於(局長)認為事件嚴重,因此曾向X指出如屬實的話,其應提交書面報告。另X亦曾向(局長)表示其曾向R說出有關情況,(局長)有向R求證,但(局長)並未有向投訴人求證。」(見第686頁)。

(三)分析

1. 針對上述指控,投訴人曾在向司法暨紀律委員會提交的書面陳述中作出反駁,惟司法暨紀律委員會並未有對上述問題作進一步的查證

2. 首先,暫未有任何資料顯示有關報告的內容屬「捏造」,又或局長曾要求有關消防局人員「捏造」事實「抹黑」投訴人。

3. 然而,上述第1)項至第4)項文件所述的事宜,均是發生於2010818日之前

4. 如前所述,依照《領導及主管人員通則的基本規定》第14條、《領導主管人員通則的補充規定》第8條,以及保安司司長第4/SS/2009號批示的規定及要求,消防局局長在建議終止投訴人定期委任的《領導人員的工作表現評審報告書》(第20/GAC/2011號報告書)中,依法應是對投訴人於2010年8月18日至2011年4月17日間的工作表現作出評審

5. 因此,消防局局長將該等指控作為評價投訴人2010年8月18日至2011年4月17日間的工作表現的依據,客觀上已不符合法律規定及要求

6. 何況,消防局局長曾於2010年4月20日撰寫評核投訴人2009年8月18日至2010年4月17日間工作表現的《領導人員的工作表現評審報告書》,當中指投訴人「尚能滿足要求,建議續任。」(見附件八第3頁及其背頁)。

7. 上述第1)項至2)項文件所述的事件發生於2010年1月至3月期間,換言之,倘上述事件屬實且對投訴人的副局長定期委任構成影響時,消防局局長理應在上點所指的2009年8月18日至2010年4月17日《領導人員的工作表現評審報告書》中反映出來,但局長卻未有為之

8. 另一方面,就上述第1)項、第3)項至第5)項文件所指的投訴人在工作期間的一些「不當」行為,未見任何文件顯示消防局局長曾採取其他調查措施查證事件是否屬實,尤其是未見消防局局長就上述事件向投訴人進行聽證

9. 值得強調的是,雖然局長表示投訴人曾就「爆大鑊」一事向其道歉,但暫未有任何文件予以支持

10. 消防局局長在未對當事人——即投訴人進行適當聽證的情況下,便將上述第1)項、第3)項至第5)項事件視為事實,已違反《行政程序法典》第10條所訂的「參與原則」,即「公共行政當局之機關,在形成與私人及以維護其利益為宗旨之團體有關之決定時,應確保私人及該等團體之參與,尤應透過本法典所規定之有關聽證確保之。

11. 綜上所述,消防局局長將上述第1)項至第5)項事件視為事實,並以此作為對投訴人2010年8月18日至2011年4月17日間的工作表現的評價依據,並不符現行的法律規定

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十五、消防局局長指投訴人違反8月12日第14/2002號行政法規及保安司司長第38/SS/2002號批示並無法理依據

(一)相關事實

1. 消防局局長曾於2011年3月25日為查證投訴人日常使用公務車輛的情況,故對主要負責接載投訴人的消防員Y錄取「實況筆錄」,筆錄內容包括:「局長詢問Y:『你的職務為司機,一直以來都是負責接載本局高級官員執行外勤公務的,尤以接載副局長(投訴人)為主,是嗎?』(另段)Y回答:『是,但近期已減少了。』」、「局長詢門Y:『據瞭解,(投訴人)以往經常指示你用公車接載他上下班,可有其事?』(另段)Y回答:『是,但公務的較多,當然也有接載他上下班的情況。』」、「局長詢問Y:『你是否知道根據法例(司長批示),只有局長級才可有個人用車及配備司機接載上下班,副局長級是沒有此權利?』(另段)Y回答:『本人只是按指示工作,其他的本人沒有理會。』」(見附件二第76頁)。

2. 消防局局長於2011年5月6日《領導人員的工作表現評審報告》(第20/GAC/2011號報告書)指投訴人「在沒有經本人同意下,經常地要求本局司機送其上班及下班,甚至使用公車接載他去用膳。此行為違反了相關紀律及司長 閣下作出的個人駕駛車輛的批示。此實在是一種違法違紀行為。」(見附件二第16頁背頁)。

3. 根據資料,消防局服務處處長Z於2011年5月5日第56/DS/2011號報告書中列出投訴人在2010年1月至12月期間於非辦公時間使用司機接送往返非辦公地點的紀錄(見附件二第34頁至第36頁)。

4. 對此,消防局局長於2011年5月6日作出批示,指投訴人「在未經上級同意下非辦公時間使用司機駕駛公車,違反公車使用法例及司長批示」(見附件二第34頁)。

5. 根據消防局提供的資料(見附件二第67頁至第75頁),投訴人於擔任消防局副局長(行動)時獲分配使用公車的法律依據為8月12日第14/2002號行政法規《澳門特別行政區車輛的取得、管理及使用》第7條及保安司司長第28/SS/2002號批示。

6. 第14/2002號第7條規定:

「一、因應個別公共實體在工作上的需要,尤其是擁有即使屬非警務性質的偵查或稽查職責及權限的公共實體,可向其指定的工作人員提供作長期使用的一般工作車輛。

二、按照本條的規定獲提供作長期使用的車輛,不得作私人用途。

三、提供作長期使用的一般工作車輛是透過特別許可為之;如屬第一條(一)項、(二)項及(五)項所指實體的一般工作車輛,則按照有關組織法規、章程或內部規章為之。」

7. 為着上述法律規定,保安司司長發出第38/SS/2002號批示,要求轄下各部門(包括消防局)嚴格遵守上述規定,並要求各部門的領導人向保安司司長辦公室遞交一份說明有關公車作長期個人使用的具理據的建議書,建議書內容尚須包括「將獲提供車輛之人員之身份資料」及「說明在建議書中所指的提供車輛之目的不能透過使用一般工作車輛來達到的原因(由一名司機駕駛)」(見附件二第74頁及第75頁)。

8. 消防局為着遵守上述保安司司長的批示,局長透過其同意的2002年9月26日第276/DGR/2002號建議書,建議向多名局內的領導及主管人員分配「長期使用的一般工作車輛」;當中建議向消防局副局長配備「長期使用的一般工作車輛」的原因,是因為「需要經常代表局長出外出席會議、儀式或宴會等等,並無固定之時間性,而且私人用途之車輛往往不能駛入會議或儀式地點,因此,有需要配備一般工作車輛作長期使用。另外,由於工作的特殊性與文職有所不同,必須進行巡視及抽檢工作,為便於不洩漏時間及地點情況下,必須自行駕駛,以進行抽查巡視,監管局內外工作。」(見附件二第71頁)。

9. 此外,針對行動副局長的情況,上述2002年9月26日第276/DGR/2002號建議書更指出向其分配「長期使用的一般工作車輛」的原因,是因為「負責行動的官員是極有需要盡快返回工作崗位甚至直接趕達現場,指揮及支援搶救行動」、「隨時候命,沒有固定之工作時間,也難以由司機兼負接載之任務,由經驗所知,值勤的司機亦由於突發性之救援行動而必須出勤工作,而候營支援之司機亦未返回各行動站,因此,該等官員是極需要親身駕駛有關車輛而趕赴工作地點的。」(見附件二第72頁);保安司司長於2002年9月30日批示同意上述建議(見附件二第70頁)。

10. 局長向「公署」提供聲明時表示:「除保安司司長曾作出批示,指出局長可以有個人用車,以及副局長及部分主管人員可以因公使用車輛外,局內無其他相關的成文批示;(局長)表示除了局長可以有個人用車外,其他供主管人員使用的車輛僅可用於公務,當然,上述司長批示亦指出有關人員可自己駕駛公車往返住所及工作地點。(局長)補充表示,副局長有專用司機駕駛公車,但僅限於公務用途,如屬私用,如往返住所及工作地點,則需自行駕駛。(局長)表示除上述保安司司長批示外,局內未有其他關於使用公車的成文指引。」(見第683頁背頁)。

(二)分析

1. 從上述建議書內容可見,除消防局局長外,消防局內其他領導及主管級人員(包括投訴人)是基於工作的特殊性而獲分配「長期使用的一般工作車輛」,而有關車輛應由當事人親身駕駛,即使執行公務亦然

2. 然而,從上述消防局局長對Y(司機)錄取的「實況筆錄」的內容、2011年5月5日第56/DS/2011號報告書所作的批示,以及局長向「公署」提供的聲明,對於投訴人基於公務使用車輛的情況,局長容許由部門人員(司機)駕駛該輛供投訴人長期使用的一般工作車輛接載其執行公務

3. 惟值得強調的是,局長容許部門人員(司機)基於公務駕駛該輛「長期使用的一般工作車輛」接載投訴人,在保安司司長批示及消防局局內未有就「公務」及「私人用途」作出特別定義的情況下,局長指責投訴人要求部門人員(司機)接載其上下班往返部門及住所並無法律依據

4. 因為,雖然第14/2002號法規第7條第2款規定:「二、按照本條的規定獲提供作長期使用的車輛,不得作私人用途。」然而,該法規並無就「私人用途」作進一步的界定。

5. 事實上,同樣的情況亦出現於局長使用公車的情況,因為,根據7月22日第7/2002號法律第8條第1款(十三)項的規定,局長有權獲提供個人使用的公車,但按照同條第2款的規定,「因私人事務所需而使用供個人使用的車輛時」,「車輛只可由權利人(即局長)駕駛」;同樣地,第7/2002號法律,以至補充該法律的第14/2002號行政法規並無就何謂「私人事務」作進一步的界定。

6. 然而,行政公職局44曾發出《公共實體車輛管理使用手冊》,當中針對上述第7/2002號法律第8條第2款所指的「私人事務」,行政公職局明確解釋「為適用有關法律的規定,往返工作地點及住所的正常路程,包括中途午膳,不視為將車輛用作私人用途」(見第248頁,底線是本文加上的)。

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44 無論是根據現行的行政公職局組織法(8月8日第24/2011號行政法規),抑或是被廢止的舊行政暨公職局組織法(5月9日第23/94/M號法令),行政公職局負有解釋及統一公職法律制度適用的職責。

7. 同樣地,針對第14/2002號法規第7條第2款的規定,(「按照本條的規定獲提供作長期使用的車輛,不得作私人用途」),行政公職局亦解釋:「除此之外,上述有關往返工作地點及住所的正常路程的規定亦適用於供長期使用的車輛的權利人」(見第248頁及其背頁,底線是本文加上的)。

8. 基此,在保安司司長第38/SS/2002號批示未有就「私人用途」作出有別於上述行政公職局的定義,消防局本身又未有就公車使用訂定內部規範的情況下,消防局局長指投訴人要求部門人員(司機)接載其上下班,往返工作地點及住所並不屬公務,且違反「公車使用法例」及保安司司長第38/SS/2002號批示,客觀上並無法律依據予以支持

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十六、消防局局長未經紀律程序便指投訴人違反《澳門保安部隊軍事化人員通則》的規定

(一)相關事實

消防局局長於2011年5月6日《領導人員的工作表現評審報告》(第20/GAC/2011號報告書)列出投訴人多項不當行為,有部分更是接近1年多前的事件;最後,消防局局長指投訴人的行為「明顯違反了以下的規定:a) 經十二月三十日第66/94/M號法令核(准)之《澳門保安部隊軍事化人員通則》第6條第2款a及d項;第7條2款c項;第8條2款a、b、e及l項;第9條2款a項;第10條第1款;第11條2款c、d及f項;第12條2款f及h項;」(見第18頁)。

(二)分析

1. 值得強調的是,《軍事化人員通則》第250條規定:

「一、未獲本通則賦予紀律懲戒權限或獲賦予之紀律懲戒權限不足之上級,有義務立即舉報已獲知之由其下級或下屬作出之紀律違反。

二、舉報應採取直接及保密之方式交予舉報人所從屬之上級,以便該上級進行或命令進行有關程序,或以同樣方式將舉報送交予有權限之實體。

三、舉報紀律違反之上級應預先澄清作為該違法行為特徵之情節,且在適當及可能之情況下聆聽違法者。」

2. 與此同時,《軍事化人員通則》第267條規定:

「一、有權限提起紀律程序之實體在接到筆錄、舉報或投訴後,應立即決定是否追究紀律責任。

二、如上述實體認為不應追究紀律責任,應命令將筆錄、舉報或投訴歸檔。

三、如第一款之實體認為應追究紀律責任,應提起或命令提起紀律程序。

四、如在違法行為中之跡象相應於超越其權限之抽象處分者,即使認為不應追究紀律責任,亦應將有關事宜提交予有權限就此作出決定之實體。」

3. 事實上,「紀律程序為行政當局評價某事實紀律效力或某一部門是否合適地運作而採取的一切訴訟程序手段和行為,旨在採取措施,以糾正可能影響或干擾行政當局的目標和利益正常實現」、「撮言之,就是「使潛在(儘管只屬或然性質)破壞體制和諧的情況得以澄清或糾正工作的開展45;此外,「要求紀律責任的承擔,必需經過本身的程序——紀律卷宗——的開立,以查明相關的事實、找出相關的責任人和確保責任相應的辯護權。」46

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45 《紀律懲處法教程》(第二版),第99頁,Manuel Leal-Henriques著,關冠雄譯,法律及司法培訓中心出版。
46
《紀律懲處法教程》(第二版),第105頁,Manuel Leal-Henriques著,關冠雄譯,法律及司法培訓中心出版。

4. 因此,當消防局局長收到有關提及投訴人工作「不當」且涉嫌違紀的報告書時,理應決定提起紀律程序,又或當其認為自己無權限提起紀律程序時,亦應將有關事宜舉報予司長,以便司長依法決定是否提起紀律程序

5. 值得強調的是,在未透過相關的紀律程序查清事實之前,消防局局長無法律依據指投訴人已違反《軍事化人員通則》所規定的義務

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十七、投訴人獲委派負責制定《消防局行政手冊》的工作,但未獲任何行政支援,且即使透過書面查詢亦未獲任何回應

(一)投訴事宜

投訴人指自己被委派負責制定《消防局行政手冊》的工作,但未獲資源管理廳廳長T提供任何行政支援,且即使透過書面查詢亦未獲任何回應(見第5頁)。

(二)相關事實及聲明

1. 投訴人的副局長定期委任經保安司司長批示而被終止後,現任消防局副局長S於2011年9月1日作出第11/CB/2011號批示,要求投訴人往資源管理廳報到,廳長T為投訴人的直屬上級,並指出「(投訴人)……工作範圍為本局制定《消防局行政手冊》,上述的官員需對本局部門的內部行政進行分析及整合,以文字及流程圖的形式表達相關的程序,並需清楚闡述相關的法律依據……」,與此同時,該批示列出投訴人完成製作《消防局行政手冊》的步驟及時間表(見第136頁及第137頁)。

2. 投訴人曾於2011年9月26日作成第13/DGR/2011號報告,當中表示:「……本人曾命令於中央行動站的物料科科長AA區長協助一些工作時,區長AA表示因上級(資源管理廳廳長)已透過會議表明本人不能直接命令他們協助工作,故本人現要求廳長 閣下以書面回覆本人上述區長的說話是否屬實,因若非事實,有關區長違反軍事化人員通則之規定。」投訴人又表示:「……本人經研究後,由於上級現要求現在先製作資源管理廳部分的行政手(冊),(本人的理解是工作指引),是必須本廳各科的主管參與及協助此工作,才能有效完成,故本人現向廳長 閣下表示,本人在展開此工作時,會隨時要求本廳各科科長出席會議及參與此工作,由於上級給與本人的工作時間非常緊迫,且本人作為消防總長,既附屬資源管理廳廳長,法理上應有權命令本廳屬下人員工作,故本人會儘快以批示及通知方式通知有關主管儘快展開有關工作,以免耽誤工作進度,引致未能符合上級批示中的時間表。」(見第141頁及第142頁)。

3. 根據資料,資源管理廳廳長T、投訴人、一等消防區長P、副一等消防區長BB及副一等消防區長CC於2011年9月28日就上述問題進行工作會議。

4. 「公署」曾邀請出席上述會議的資源管理廳人員提供聲明,有關聲明內容如下:

姓名 聲明內容
T T表示由於投訴人在資源管理廳工作期間,其仍認為自己仍可命令廳內的人員工作,亦有意就製作上述手冊的工作,自己主動召集廳內的人員進行會議,故T便欲透過上述會議向投訴人說明,投訴人係從屬於T及協助其工作,廳內其他人員(包括職級較其低者)並非其下屬,故如投訴人在工作方面需要其他人員協助,可以書面方式向T提出,T可儘量配合,但投訴人不可命令彼等工作,亦不可直接要求他們與其開會。(見第234頁及其背頁)。
BB

T在會議上……重申投訴人在職務上直屬於T,任何事務均須直接向T匯報,不可直接與資源管理廳的人員聯繫,亦不可以要求彼等做任何事,事實上,在進行有關會議之前,T就曾召集廳內的主管人員提出有關指示(見第424頁背頁)。

BB表示據其對《軍事化人員通則》的理解,下級有服從上級的義務,投訴人為消防總長,按理凡職級在總長以下的消防員均有服從的義務,故當T廳長作出:投訴人不可直接與資源管理廳的人員聯繫,亦不可要求彼等做任何事的要求時,BB亦覺得「不明白」,這是由於:據BB所知,消防總長E在澳門行動廳亦無擔任領導主管職務,但亦無被要求不可直接與澳門行動廳的人員聯繫,或不可要求彼等做任何事;另據BB的理解,對於屬不同附屬單位或職務範圍之上級的要求,下級並無提供資料或協助的義務,但在投訴人的情況中,因處在同一廳級中,故對於投訴人被要求不可直接與資源管理廳的人員聯繫,亦不可要求彼等做任何事的指示,BB覺得「不解」(見第425頁)。

CC

某日上午於西灣湖3樓會議室曾舉行會議(當日會議約半小時),由於當時投訴人剛被上級終止副局長之委任,並被安排到資源管理廳工作,故當日會議內容主要涉及投訴人日後工作的性質,以及日常具體工作安排,T廳長指投訴人只會負責策略研究方面的工作,與廳內其他人員沒有從屬關係,投訴人直接向T廳長匯報。

CC表示,當日會議中,T廳長有向投訴人表示不可直接命令資源管理廳人員,如投訴人有任何需要,應先與廳長聯繫(見第435頁)。

P

該次會議由廳長T召集,P被要求出席,事後,該廳有就是次會議作成會議紀錄。據P記憶所及,該次討論氣氛較為激烈,召集是次會議的原因,主要是希望釐清(投訴人)(原為消防局副局長)於2011年9月頭調派到資源管理廳內工作後的位置及該廳的運作問題,廳長T在會議上表示資源管理廳內的人員僅須聽從廳長T的命令行事,消防總長投訴人非為資源管理廳的部門主管/據位人,無權直接向該廳人員發出命令,如有需要,消防總長投訴人可向廳長T反映,再由廳長T向下屬發出命令。

P表示,廳長T在上述會議上就資源管理廳日後的工作安排作出明確指示,例如,投訴人如需索取與工作有關的資料,又或需在工作安排上調動人手,又或需在工作安排上向該廳人員下達命令或指令等,一律須知會T廳長及由T廳長統一處理。按P的個人理解,有關投訴人非因公事而與該廳人員談話或聯誼方面,則不屬該次會議的討論範圍(見第453頁背頁及第454頁)。

5. 2011年10月19日,資源管理廳廳長T作出第09/DGR/2011號批示,指「根據副局長第11/CB/2011號批示,(投訴人)已被安排在資源管理廳協助本人作研究方面工作,所有被委派的工作需直接向本人交待及負責,但(投訴人)沒有按照上述批示執行,確實存在不當情況,為了能向(投訴人)能改善上述不當情況,本人透過於2011年9月28日之工作會議,再次向他說明有關的工安排,以避免再次發生同類事件。」(見第143頁及第144頁)。

6. 資源管理廳廳長於2011年10月27日發出第11/DGR/2011號批示,要求投訴人於期限內完成上述工作(見第145頁)。

7. 對此,投訴人於2011年11月3日撰寫第46/GAC/2011號報告書,要求上級以書面方式表明投訴人能否命令其他人員參與工作,甚至能否與他們有直接聯系。投訴人更表明待有關回覆後,投訴人才會開展相關工作(見第146頁)。

8. 2011年11月7日,投訴人撰寫申請書,再次向資源管理廳廳長T申請2011年9月28日的會議紀錄(見附件二十二第24頁,當中「於28/10/2011」應為筆誤)。

9. 2011年11月7日,投訴人編制了第51/GAC/2011號報告書,表示:「現根據廳長編號:11/DGR/2011,2011年(原文為2001年,應為筆誤)10月27日之批示,列出資源管理廳屬下各部門的職能和各負責部分的明細項。」(見附件二十二第25頁至第29頁)。最後,投訴人指:「現已根據上級批示,明確列出資源管理廳各部門的工作職責及權限,如需展開製作資源管理廳各部門相關指引,有必要召集資源管理廳各部門主管開會,透過會議了解其工作上現有各種指引及欠缺哪些必需指引後,並根據有關重要性,按援(緩)急先後排序,然後開始統籌製作,為此,建議及等待資源管理廳廳長 閣下命令召集資源管理廳屬下各部門主管進行工作會議,(因廳長曾口頭命令本人不能直接命令本廳人員協助工作),再繼續有關指引製作工作。」(見附件二十二第29頁)。

10. 投訴人於2011年11月30日收到上述會議的書面紀錄,當中記載了:

「廳長T表示:『召集三位官員與(投訴人)到來,主要目的是就本廳工作進行會議,本人向(投訴人)表示,(投訴人)與DGR內之人員並無從屬關係,任何工作只需向本人匯報,如在工作上需任何協助,需向本人提出。』

(投訴人)表示:『就廳長向本人安排DGR內的工作,本人可否召集DGR內主管開會!』

廳長表示:『不可以。』

(投訴人)表示:『本人可否命令DGR內人員工作,或本人可否致電DGR內人員以詢問有關工作之事情。』

廳長表示:『不可以,因為在DGR內你(投訴人)與其他工作人員並沒有從屬關係,你所有工作只向本人交待,因此,不可以命令DGR人員,但DGR所有隊員亦必需按照敬禮及榮譽規章內之規範向你(投訴人)作應有之尊重。』」(見第382頁,附件二十二第30頁及第31頁)。

11. 2011年11月30日,T作出第14/DGR/2011號批示,當中指出:「就有關(投訴人)於2011年11月7日向本人遞交之第51/GAC/2011號報告書內容,本人藉此重申,根據副局長於2011年9月1日所作出的第11/CB/2011號批示內容,……。此表明(投訴人)在本廳並非架構上的據位人,故在架構上與本廳轄下部門之任何人員不存在從屬關係,故上述官員無權對本人轄下的人員在工作上作出命令或指令。若(投訴人)在工作上需要任何協助,當向其直屬上級(本人)作出請求後,有關的請求將會獲得處理。但是,在制定《消防局行政手冊》現階段來考慮,本人已透過本廳第01/DGR/2011及09/DGR/2011號批示內容來表示(投訴人)應如何開展有關工作。可是,(投訴人)仍未對有關的批示作出任何積極的正面行為。惟當本人透過本廳於2011年10月27日作出的第11/DGR/2011號批示,着令(投訴人)於其限期內完成有關的工作後,其才於2011年11月7日提交一份文件。經本人細閱相關文件後,發現有關文件的文字表述與第24/2001號行政法規的相關內容超過九成相同,同時上述文件中沒有闡述任何與本廳註冊科有關的資料。(另段)由此得出,(投訴人)自獲悉需負責制定《消防局行政手冊》開始(2011年9月1日)至今(2011年11月7日),不但無視上級的批示及輔導,還借故推搪工作,最終為規避紀律責任,隨意剪輯法例來應付上級的工作,此舉實在顯示其對工作存在消極對抗,並有跡象發展到對職務工作失去興趣的狀況。……自2011年9月1日起,本人亦多次口頭及書面形式,提醒(投訴人)注意自身工作態度及作出調整,然而,(投訴人)無論在工作態度及實質工作上仍未作出任何改善跡象,由於本人不希望使用最終手段(紀律制度)調整(投訴人)這種狀況,因此,本人再三提醒(投訴人)必須認真及嚴肅地自我檢討……。」(見第388頁背頁)。

12. 2011年11月30日,T再作出第18/DGR/2011號批示,當中指出:「對於(投訴人)所提出其能否命令不屬其轄下的本廳人員提供協助,本人已分別透過本人第01/DGR/2011號批示、第09/DGR/2011號批示、第14/DGR/2011號批示及於2011年9月28日之工作會議作出多次回覆有關的問題,但(投訴人)仍然堅持處於不按上級的批示及不肯落實地完成上級給予的工作,這都顯示出(投訴人)對有關的工作採取消極的態度,雖然如此,本人作為資源管理廳廳長,是有責任多次提醒(投訴人),盡快調整其的工作態度,做好上級所給予的工作。」(見附件二十二第59頁)。

13. 2011年12月6日,投訴人按照《軍事化人員通則》第253條的規定,向消防局副局長S對資源管理廳廳長T作出投訴,有關投訴書列出了投訴人向T提交的報告書及T的批示,最後,投訴人指出:「就本人跟進制定《消防局行政手冊》的工作上,明顯是受到T消防總長的刻意刁難,特別是人手支援的事宜上,因為在副局長閣下上述第11/CB/2011號批示之附件內,亦清楚表明《消防局行政手冊》將會交給部門給予意見的,故此有關工作明顯涉及各部門的,但按照T廳長之命令,因本人現沒有擔任主管職務,故與DGR工作的人員無任何從屬關係,本人認為有關命令並不符合《澳門保安部隊軍事化人員通則》之規定,因根據上述《通則》第五十條及第五十三條的規定,作為一名消防總長,是絕對有權指揮及命令屬下的軍事化人員,但更令人難以說服的是,T總長明確表示本人不可聯絡資源管理廳的人員,更是沒有任何理據,即使在情理上,如上級要求下級有效執行一份工作或任務,理應給與合理的支援,才能有效地及完善地完成,但相反地,T廳長卻命令本人不能要求相關部門人員協助,甚至不能聯絡他們收集資料。有關行為明顯有違上述《通則》規定,並與工作所擬達致的目的相違背。而由於上述原因,致使本人一直未能有效展開 閣下批示所命令的消防行政手冊工作。(另段)為此,本人現按照《澳門保安部隊軍事化人員通則》第253條的規定對T消防總長作出投訴。」(見附件二十二第9頁及第10頁)。

14. S副局長於2011年12月12日批示要求T廳長7天內就上述投訴提交書面報告(見附件二十二第9頁)。

15. T於2011年12月14日作成第21/DGR/2011號報告書,當中指出:「就有關(投訴人)於投訴書提及其所被安排製作《消防局行政手冊中的資源管理廳行政手冊部分目錄》之工作中,需要命令及隨時召集資源管理廳轄下各科科長出席會議及參與工作。在上述事宜上,本人亦分別以4次本人批示(第01/DGR/2011號批示、第09/DGR/2011號批示、第14/DGR/2011號批示及第18/DGR/2011號批示)及1次工作會議(於2011年9月28日進行之會議記錄)作出回覆,尤其在上述第09/DGR/2011號批示及於2011年9月28日進行的工作會議上都清楚地向(投訴人)表述有關的工作安排」、「根據(投訴人)提交之於2011年9月06日報告書、於2011年9月26日第13/DGR/2011號報告書、於2011年11月03日第46/GAC/2011號報告書、於2011年11月07日第51/GAC/2011 號報告書及於2011年9月28日的工作會議上,除只提出需要命令本廳官員/隊員作出支援外,沒有向本人提出過任何在其製作《消防局行政手冊中的資源管理廳行政手冊部分目錄》中需要本廳哪方面的實質資料,而且亦沒有向本人提出過任何工作上實質的研究方向,另一方面,本廳、轄下各部門均有各自範疇的工作,故本人很難配合(投訴人)所提出的隨時命令及召集本廳各官員/隊員作支援的要求。倘若(投訴人)消防總長在務實的展開相關的工作,當中遇到有任何困難及問題,並向本人提出後,本人會盡量作出配合」、「就(投訴人)於投訴書內提出的根據《澳門保安部隊軍事化人員通則》第五十條及第五十三條之規定『作為一名消防總長,是絕對有權指揮及命令屬下的軍事化人員』,本(人)對此事宜已於2011年9月28日的工作會議上向(投訴人)清楚講解及回覆。但本人亦藉此再次重申,(投訴人)於2011年9月1日起不被委任消防局副局長之職務,同時亦沒有被委任擔任任何主管之職務,只被安排於本廳協助本人作研究策劃的工作,換句話即是(投訴人)在工作上是與本廳之工作人員沒有任何從屬關係,因此,在工作上(投訴人)是不可以命令與其沒有從屬關係的官員/隊員,目的避免妨礙本廳常規運作。倘若(投訴人)在工作上遇到問題,應向本人提出,本人會盡量作出配合」、「就有關本人安排給(投訴人)製作《消防局行政手冊中的資源管理廳行政手冊部分目錄》之工作等方面,本人認為是適度的,考慮到自(投訴人)不被委任副局長職務,同時亦沒有被委任廳長等主管職務,一時未能適應新的工作環境,出現情緒上的波動是可以體諒的,因此,本人安排他從最熟悉的資源管理廳行政手冊部分目錄開始展開工作,在實情上,(投訴人)曾擔任資源管理廳廳長約一年半及擔任管理資源管理廳之副局長五年等職務,理應對資源管理廳的各項工作具有深厚的認識,尤其在製作相關目錄工作不存在有任何障礙,但(投訴人)表示按其能力未能掌握如何開展有關的工作」、「就對於(投訴人)向本人作出的投訴事宜,本人是按法律,工作職能及實際情況而作出,不存在有違法或處理不當的情況,基於此,現本人根據《澳門保安部隊軍事化人員通則》第二百五十三條第六款規定,向副局長閣下要求,在查無實據後,向(投訴人)提起紀律程序作出追究。」(見附件二十二第35頁)。

16. 副局長S於2011年12月21日作出第16/CB/2011號批示S指出:「關於(投訴人)書面投訴資源管理廳廳長T消防總長之事宜。經調查,以及審閱所有相關資料所載,作出批示如下:(另段)一、有關投訴內容僅為工作上之意見分歧,並無涉及投訴人之權利遭受任何侵害情況,實際上有關投訴已不符合現行《澳門保安保隊軍事化人員通則》第253條第1款規定,意味著該投訴並不成立」、「二、投訴人提出在跟進《消防局行政手冊》的工作上,明顯是受到消防總長T的刻意刁難,特別是人手支援的事宜上;另表示根據《澳門保安部隊軍事人員通則》第50條及第53條的規定,作為一名消防總長,是絕對有權指揮及命令屬下的軍事化人員。在此觀點上,本人認同有關說法。然而,在理解上卻有不同見解,就第50條而言,相關規定是指高級職程之官員『主要行使指揮、領導或主管職能又或研究、規劃職能』。在事件上,投訴人是直接從屬於被投訴人,意即被投訴人有權指揮、領導投訴人,命令投訴人履行其研究、規劃的法定職能義務,並無不妥當。投訴人所持的觀點明顯是片面及單向理解,並不是有關規定的真意,亦突顯了投訴人對其直屬上級(被投訴人)及被上級委派的工作,主觀上持迴避態度。」(底線是本文加上的)、「三、投訴人所持之另一投訴依據為同一通則第53條,但有關的規定只是官職與職能之間的相對應規管,以及指出行使職能之範圍,與上述第50條呼應。(上述第50條第2款已被第2/2008號法律第4條修改)47」、「四、對於投訴人聲稱受到被投訴人刁難,以及不給予支援,尤其人力資源方面。根據投訴書之陳述及相關資料顯示投訴人並無就具體針對某一項工作曾向被投訴人申請具體支援措施,只是不斷重覆、強調被投訴人沒有提供支援,所以未能展開製作《消防局行政手冊》工作,投訴依據明顯欠缺合理性,本人認為投訴人應予以反思」、「五、根據查證所得的資料綜合審議有關投訴內容,無論站於情、理、法的層面上,均欠缺具體依據。因此,投訴標的並不成立」、「六、鑒於被投訴人在其所提交的報告(編號:21/DGR/2011)中第5點要求追究,以及實際根據《澳門保安部隊軍事化人員通則》第253條第6款規定——『就投訴個案如證實投訴毫無依據,應對投訴人提起紀律程序』」、「七、考慮到軍事化人員應以團隊精神為大前提,本人決定予以從輕,將根據上述《通則》第258條的規定,對投訴人作出申誡處分。為遵照上述同條第2、3、4款之規定,避免損害嫌疑人權利,命令嫌疑人(投訴人)於2012年01月04日,出席西灣湖行動站指揮部會議,以便進行聽證及讓其辯護。」(見附件二十二第36頁及第37頁)。

———
47 原文中「第50條第2款」有筆誤,應為「第53條第2款所指的附件C」。

17. 另一方面,投訴人於2011年12月9日的投訴中亦曾指出:「T透過資源管理廳第14/DGR/2011號和第18/DGR/2011號批示,指出按照副局長第11/CB/2011號批示規定,本人在制定《消防行政手冊》的工作上無權對轄下人員作出命令或指令,如在工作上需要任何協助,可向T作出請求,並已透過第l/DGR/2011及09/DGR/2011號批示指示本人如何開展有關工作,亦指本人所製作的與第24/2001號行政法規的相關內容超過九成相同,指本人無視上級的批示及輔導,推搪工作,為逃避紀律責任,隨意剪輯法例來應付工作,對工作消極,且有跡象發展到對職務工作失去興趣。因此對本人的行為再三提醒(見附件六第14/DGR/2011號和第18/DGR/2011號批示)」、「有關本人在跟進制定《消防行政手冊》的工作過程中遭到T多番留難的事宜,尤其在人手支援的請求方面,根本沒有如上述所指『如在工作上需要任何協助,可向T作出請求』的協助,而本人就事件已於本年12月7日向S副局長對T作出投訴。另外,(就)其透過上述批示指本人在制定《消防行政手冊》之事宜上,提交了一份與第24/2001號行政法現的相關內容超過九成相同的文件。就此事件,本人回應的是,製作資源管理廳的工作指引必須將目前法例所賦予該廳的職能列出,而每一職能的明細項操作指引,必須得到各有關單位的實際數據,如其人員、架構、各有關部門(……事務局,財政局,退休基金會等)之相關指引、設備(軟硬件)、設施等等。而有關的請求,T先是多番迴避拖延,最終亦沒批准,因此,以現時所給予本人的資源,人手只有本人一名,不能與任何同事聯絡,所有的消防資訊只能前往佈告板獲悉(佈告板的資訊並不全面),比一般隊員的待遇還不如,其目的是顯然易見的。」(見附件二十二第44頁)。

18. 對此,T按照副局長S的批示於2011年12月14日作出第22/DGR/2011號報告書回應,內容基本上與上述第21/DGR/2011號報告書相同(見附件二十二第76頁)。

19. 副局長S於2011年12月27日作出第17/CB/2011號批示,指出:「……經調查及暸解,顯示完全是投訴人錯誤理解自身的權利和義務的本質意義,有關的投訴內容並不涉及任何侵害其權利之行為,意即並不符合現行《澳門保安部隊軍事化人員通則》第253條第1款的規定」、「無論從投訴人所陳述之事實內容,又或是被投訴人之答辯報告,均清晰突顯出被投訴人僅屬依法履行職責,並不存在任何不當情節及不當行為。」(見附件二十二第80頁)。

(三)分析

1. 綜合上述資料,投訴人是項投訴事宜主要圍繞兩個問題,一是投訴人身為消防總長,究竟是否有權命令同一廳(資源管理廳)內職級較低的人員及召集會議,其次則是投訴人負責《消防局行政手冊》中的資源管理廳行政手冊部分的目錄時,是否得不到合適及足夠的人力及資訊支援

2. 首先,關於投訴人身為消防總長是否有權命令同一廳(資源管理廳)內職級較低的人員及召集會議,是投訴人與資源管理廳廳長T彼此之間的爭執核心,亦是投訴人向副局長S作出投訴的主要理據

3. 根據副局長S第11/CB/2011號批示,「消防總長T為(投訴人)之直屬上司,所有被委派的工作需直接向T消防總長交待及負責」,而製作《消防行政手冊》為投訴人被委派的工作之一。

4. 另一方面,《軍事化人員通則》第49條規定:「一、每一專業官職或職能須相應於與所賦予責任相符之權限。二、軍事化人員應擔任及行使與其職位、特殊性及專業資格相稱之專業官職及職能,而該專業官職及職能由法律定出」。

5. 《軍事化人員通則》第50條又規定:「高級職程之警官或消防官主要行使指揮、領導或主管職能(以及)研究、規劃職能。」(葡文為:“oficial das carreiras superiores desempenha essencialmente funções de comando, direcção ou chefia e de estudos e planeamento.”)。

6. 按照《軍事化人員通則》第66條第2款的規定,消防總長屬高級職程。

7. 《軍事化人員通則》第53條規定:

「一、澳門保安部隊軍事化人員,應按其職位,主要在澳門保安部隊各部隊之指揮部、司以及其組織附屬單位及機關內行使職能。

二、各職位之本身官職以及特定職能,係為軍事化人員獲安排之澳門保安部隊各部隊以及機構之組織結構內所定者,且包括本通則附件C所載者。」

8. 根據《軍事化人員通則》附件C,消防總長可以擔任第一級或同等附屬單位的最高指揮官/主管,亦可以負責研究及計劃工作。

9. 《軍事化人員通則》第194條e)項及f)項又規定:「紀律之基本原則為:……e)即時、忠誠及完全服從上級之命令;f)在工作行為或在行使專業職能中,服從具較高職位或具較長年資之人員。

10. 《領導及主管人員通則的補充規定》第21條第1款(五)項亦明確規定:「一、在遵守適用法例的情況下,主管在負責有關組織附屬單位的管理方面,一般具有下列職權,但不影響獲賦予的其他職權:……(五)嚴格及有效管理分配予所屬組織附屬單位的人力、財產及科技資源,並善用該等資源及採取旨在簡化及加快程序……;」(底線是本文加上的)。

11. 綜合上述規定,在本個案中,身為消防總長的投訴人可以被委任為消防局附屬單位的指揮官或主管,在此情況下,其能行使領導或主管職能,管理轄下的人員;然而,由於投訴人未被委任為主管,故除非另獲特別的工作指派,否則不具領導或主管職能,但可行使研究及計劃職能

12. 因此,資源管理廳廳長有權安排轄下人員的工作、調配人手等,但投訴人的確無權指示或命令資源管理廳人員負責某項新的工作、調配人手,又或隨時要求他們放下手上的工作進行會議。

13. 按照副局長S的第11/CB/2011號批示,T是投訴人的直屬上司,投訴人進行製作《消防局行政手冊》的工作時,須要向其交待有關工作情況,因此,如投訴人在進行上述工作時有需要得到人力及資訊方面的支援,確須直接向T提出及得到其批准。

14. 基此,資源管理廳廳長指投訴人不可隨便召集廳內人員出席會議,以及命令他們參與資源管理廳行政手冊的製作工作,而要求投訴人先向其請示及取得同意,暫未見有明顯的違法之處

15. 何況,從實務操作來說,資源管理廳每名人員一般已身負廳長所委派的工作,且需聽從廳長的命令;如除廳長外,尚有另一名人員可以隨時要求他們出席會議及命令他們進行非廳長下達的工作,既令人員在工作上難以適從,亦會造成部門存在「雙頭馬車」、管理混亂的問題

16. 然而,雖然投訴人無權隨時召集廳內的人員進行會議,亦無權命令他們協助行政手冊的製作工作,但不容否定的,投訴人在製作有關手冊時,理應獲得提供足夠的人手及資訊支援,包括獲提供廳內現存的所有工作指引,以及可以與資源管理廳內人員聯絡,了解廳內的實務操作,否則完成的工作手冊便是「閉門造車」且可能脫離實際。

17. 然而,值得注意的是,根據現有資料,尤其是2011年9月28日的會議紀錄,當投訴人向T詢問「本人可否命令DGR(即資源管理廳)內人員工作,或本人可否致電DGR人員以詢問有關工作之事情」,T回應稱「不可以,因為在DGR內你(投訴人)與其他工作人員並沒有從屬關係,你所有工作只向本人交待,因此,你不可以命令DGR人員……

18. 從上述對話內容,客觀上確可以令人得出投訴人向資源管理廳人員詢問工作的情況亦不被允許及需事先得到廳長批准的結論

19. 事實上,暫未見廳長的上述做法存在合理之處,難道投訴人每次聯絡資源管理廳人員及詢問工作的情況前,均須以書面方式向廳長申請批准,明顯此要求是不合實際的

20. 再者,投訴人於2011年11月7日第51/GAC/2011號報告書中,投訴人已明確向資源管理廳廳長提出,希望他能召集廳內主管進行會議,目的是了解其工作上現有哪些指引及欠缺哪些必須指引,以便按緩急先後開始統籌製作

21. 然而,廳長T於2011年11月30日第14/DGR/2011號批示中回應投訴人的訴求,既未有明確指出投訴人的訴求不合理或不可行的原因,亦未有明確指出替代的解決方案

22. 值得一提的是,針對投訴人向副局長S作出的投訴,T於2011年12月14日第21/DGR/2011號報告書指:「沒有向本人提出過任何在其製作《消防局行政手冊中的資源管理廳行政手冊部分目錄》中需要本廳哪方面的實質資料,而且亦沒有向本人提出過任何工作上實質的研究方向」,但如前所述,投訴人於2011年11月7日第51/GAC/2011號報告書中明確向資源管理廳廳長提出召集廳內主管進行會議,目的是了解其工作上現有哪些指引及欠缺哪些必須指引,在此情況下,T的上述解釋實欠缺理據支持

23. 在此情況下,客觀上的確存在投訴人進行製作《消防局行政手冊》的工作時,廳長T並未向其提供應有及足夠人力及資訊的支援

24. 另由於投訴人指廳長T未有提供應有及足夠人力及資訊的支援,根據上述分析所得出的結果,客觀上並非毫無理據,故副局長S於第16/CB/2011號批示中指:「根據查證所得的資料綜合審議有關投訴內容,無論站於情、理、法的層面上,均欠缺具體依據。因此,投訴標的並不成立鑒於被投訴人在其所提交的報告(編號: 21/DGR/2011)中第5點要求追究,以及實際根據《澳門保安部隊軍事化人員通則》第253條第6款規定──『就投訴個案如證實投訴毫無依據,應對投訴人提起紀律程序。』」等,客觀上亦值得商榷及需重新作出審視

25. 此外,副局長S於第16/CB/2011號批示中指出:「有關投訴內容僅為工作上之意見分歧,並無涉及投訴人之權利遭受任何侵害情況,實際上有關投訴已不符合現行《澳門保安保隊軍事化人員通則》第253條第1款規定,意味着該投訴並不成立。

26. 《軍事化人員通則》第253條第1款規定:

「一、任何軍事化人員均有權對其上級作出投訴,但僅以下級作出任何侵害其權利之行為為限。」

27. 事實上,投訴人向副局長S提交的「投訴」內容的核心明顯是其不滿T指其身為消防總長亦不可命令職級較低的廳內人員工作,甚至不可與他們聯絡,此方面已明顯涉及投訴人身為消防總長的職務權利是否受到T的不法侵犯,因此,副局長S上述結論實值得商榷

28. 最後,順帶一提的,在本個案中,投訴人被指派負責《消防局行政手冊》的工作,並以編制關於「資源管理廳行政手冊部分的目錄,當中需包括(資源管理廳)的所有職能和各項負責的明細項」作為起始(見第368頁,資源管理廳廳長第1/DGR/2011號批示);客觀上來說,既然資源管理廳及其轄下單位的職能已在第24/2001號行政法規(《消防局組織法》)有所規範,投訴人執行上述第1/DGR/2011號批示時,在第51/GAC/2011號報告書中引述上述行政法規的規定,未見當中有不妥之處(當然,投訴人引述時遺漏了註冊科的職能,客觀上亦存在缺失)。

29. 更何況,按照現有資料,資源管理廳廳長T亦未曾明確地向投訴人表達有關工作的具體要求,尤其是所謂「明細項」的具體內容及要求是否必須安排一個消防總長擔任這些工作

* * *

十八、投訴人認為資源管理廳廳長安排的辦公室不適合辦公,且資源管理廳廳長要求簽署查收房間表,投訴人認為此做法既無先例,亦無法律依據

(一)投訴事宜

投訴人向「公署」表示,其被安排在中央行動站的另一間荒廢已久的房內工作,該房有很大異味及不適合辦公,且資源管理廳廳長要求簽署查收房間表,投訴人認為此做法既無先例,亦無法律依據(見第5頁)。

(二)相關事實及聲明

1. 2011年9月2日,投訴人向資源管理廳廳長遞交申請書,以被安排之辦公室存有極有異味、對健康造成損害為由,申請安排另一合適的辦公室(見第148頁)。

2. 其後,資源管理廳廳長安排人員到投訴人的房間進行除味工作,最後,資源管理廳廳長T安排另一房間(106A)予投訴人選擇(見第149頁)。

3. 然而,投訴人認為該房間(106A)位處地窖、空氣不流通、黑暗及悶熱,且處於荒廢狀態(見第5頁)。

4. 就上述安排,資源管理廳廳長於2011年9月26日作出第04/DGR/2011號批示,當中指出:「(投訴人)於2011年9月2日,向本人反映其新工作間,中央行動站房間編號(211A)有異味及會影響其健康之情況,為解決有關情況,本人已立即派出本廳人員聯同服務處人員對上述房間作出全面清潔(包括天花板及冷氣管道等),同時亦打開窗及門進行通風等多方面的措施,經本人、一等消防區長P及副一等消防區長CC分別於9月7日、9月21日及9月22日在上述房間查察後,認為情況已有很大的改善。另外,本人安排沒有異味的另一房間(106A),以提供給(投訴人)作出選擇,現着令(投訴人)選擇了合適其工作的房間及填妥附件一的查收房間表後之兩天內搬往新的工作間工作。」(見第149頁),該查收房間表的內容為要求投訴人表明選擇哪一房間,以及對房間的環境是否滿意,如為不滿意,則填寫原因(見第150頁),投訴人認為上述做法並無先例,且無法律依據,故拒絕並表示會就房間問題撰寫另一報告(見第5頁)。

5. 投訴人於2011年11月3日撰寫第49/GAC/2011號報告,當中指出:「……自本人於1/9/2011被終止副局長職務後,被命令搬到211A房間工作,但在搬往該辦公室後,感到有強烈異味,且使人感到不適,及後本人以報告形式通知上級上述情況。在本人堅持有關房間存有異味,需(雖)然廳長多次到場認為氣味有所改善,但本人堅決認為房間存有異味,有可能損害健康,並要求廳長除非以書面表示認為房間不存在氣味之問題,及後,廳長T 閣下以另一房間106A室給本人選擇,並以上述批示命令本人兩日內搬入新工作間。」(另段)「本人為免被指違反上級命令,並初步到106A室視察,似乎沒有強烈異味,雖然感覺很悶熱及空氣不流通,但兩間房間選擇中,也惟(唯)有選擇106A室作為新辦公室,但此辦公室位於大樓的地下層,附近並無任何工作人員,光線黑暗,本人實不可能表示滿意,因本人作為一名總長,以消防局多個行動站存在那麼多房間來說,應可安排另一個正常辦公室給本人作工作用途,未明上級為何分配本人在一個四周無人且荒置多年的地下層房間工作。(另段)此外,有關查收房間表,本人在消防局也首次見到,未知是否其他人員在上級分配新房間後也需填寫,若非如此,為何針對本人分配房間後,只有本人需填寫有關表格,現本人表示對有關新分配的房間不滿意,故希望上級安排一間附近有其他工作人員,且不是荒癈(廢)了多年的正常辦公室作為本人工作間,未知上級會否安排。」(見第154頁)。

6. 針對上述投訴事項,資源管理廳廳長T向「公署」提供聲明時表示:「……當投訴人在2011年9月1日被終止副局長的定期委任及改為在資源管理廳任職時,T安排了在其原辦公室(中央行動站的舊有副局長辦公室)同層的兩間辦公室(211A及221A,後者空間較小)予投訴人揀選,投訴人當時觀察後,便選擇了211A。T表示上述房間位於中央行動站一大樓內,該層的其餘辦公室為消防福利會使用」;「T表示,上述兩間原是用作擺放消防工具,已多年未作辦公室用途,惟在安排給投訴人揀選前,T已安排有關房間的清潔工作」、「T表示,投訴人搬入211A後,投訴人便向T表示有關房間存在異味,於是,T便找局內負責清潔部門及人員進行清潔及疏通空氣的工作,但投訴人還是表示辦公室內有異味,在此情況下,T便找人再進行清潔;然而,投訴人堅持要轉換房間,並表示只要找一間無異味的工作間便可,於是,T便找了一間無異味的房間(106A)予投訴人選擇,投訴人視察後表示該房間沒有異味,同意搬往106A工作間,然而,投訴人最近又表示不滿意該房間。T表示106A房內有窗,且可經過消防博物館到消防局外,故不屬地窖」;「T表示填妥有關房間查收表的目的在於存檔,以及了解投訴人是否滿意該房間,以及如仍不滿意,可作為改善的參考。T表示之前未曾有要求廳內人員簽署房間查收表,但表示如遇到相同情況,有需要作出上述措施」;「由於投訴人不滿意現時的辦公室的環境,其正努力找其他房間供其選擇。」(見第234頁及第235頁)。

7. 考慮到投訴人曾表示中央行動站人員K、L及M可為其此項投訴事宜作證,為此,「公署」聽取了上述人士的聲明。

8. 有關人士的聲明列表如下:

姓名 聲明內容
K

K表示,在鏡湖馬路的消防局中央行動站內原本有兩幢大樓,分別為「行政大樓」(供局長及其他領導主管辦公之用)及行動組的「行動樓」(供消防員工作時使用)。約1995年12月,消防局將上述「行政大樓」遷往西灣湖辦公後,局長及及其他領導主管(包括當時任職副局長的消防總長的投訴人)亦一併遷往西灣湖的消防局辦公,故鏡湖馬路消防局中央行動站內的「行政大樓」已約有5-6年無人使用。2011年8月前,在(投訴人)未被終止副局長委任之前,消防局曾安排投訴人在上述鏡湖馬路消防局中央行動站舊「行政大樓」2樓的一間辦公室工作(不記得該辦公室的具體編號,故不肯定是221A辦公室),該間辦公室原本亦是用作領導主管的辦公室,約有5-6年無人使用(見第438頁)。

K表示,由於上述鏡湖馬路消防局中央行動站舊「行政大樓」已空置了5-6年,其內的冷氣空調亦已壞掉,無法使用,故投訴人在舊「行政大樓」2樓使用的辦公室亦沒有空調供應,記憶中,K曾於6-7月夏天時進入投訴人的上述辦公室,並向其提供2把風扇,但因天氣炎熱且沒有空調,故室內難免有一陣悶熱。

K表示,自投訴人於2011年9月1日起被終止副局長的委任後,消防局便安排投訴人在上述鏡湖馬路消防局中央行動站舊「行政大樓」地庫的一間房間內工作(不記得該辦公室的具體編號,故不肯定是106A辦公室),該辦公室之前在消防局將「行政大樓」遷往西灣湖辦公後,便一直用作貨倉用途,主要存放消防工具、滅火劑及其他消防用品,故即使其後將該地庫房間改作投訴人的辦公室,室內亦難免會有一陣化學物品的氣味。

K表示,該兩間房間所處的大樓已長期空置,有關大樓的水塔亦已失靈多時,又無冷氣提供,地庫原本用作存放消防用品的房間更有一陣化學物品的異味,故K個人認為上述兩房間並不適合用作長期辦公的地點(見第438頁背頁)。

L

L表示,(投訴人)被終止副局長委任後,非即時搬出副局長辦公室,但該辦公室原本一直供副局長使用之廁所(廁所房號為218A,該辦公室為套間,L忘記該辦公室房號)被上鎖,鎖匙用信封密封(信封封口處經資源管理廳廳長T簽署)由站主任交A、B及C3隊值日官保管,如有需要,須經站主任請示上級經批准後方可開封。之後相隔一星期左右,投訴人被安排搬至面對連勝馬路之房間辦公(L忘記該房間房號,L指投訴人之前副局辦公室面向消防局內位處走廊最深處/尾部,新搬房間位處走廊中部),據L所知,該房間一直無人用於辦公,「好幾年」僅用於擺放待「報銷/報廢」之物品,(投訴人)搬入辦公前、「油灰水」後,L曾進入該房間,L指該房間散發難聞的「異味」,「嘈雜」(因近馬路),不宜作辦公之用。L認為,清除異味後或許可用於辦公。

L指出,投訴人現已搬往舊翼大樓地牢以前財政科所用之房間辦公,據L了解,地牢整層原用於作貨倉擺放雜物,除投訴人外無其他人在該處辦公。L認為該處並不宜辦公之用(見第428頁)。

M

M表示,因行動隊員約每兩年輪調一次,M最近一次調回中央行動站值勤時間約為1年許,此前,M約有兩年不在中央行動站值勤,而再之前則亦在中央行動站值勤約2年時間,據M在中央行動站值勤時所知,投訴人調往中央行動站後共使用過3間辦公室(第一間為副局長辦公室,第二間位於地窖,第3間位於樓上),相關辦公室所處樓宇一直為空置,除最靠近出口處有一間辦公室用作福利會外。M不太清楚有關樓宇的實際用途。

M表示曾到過位於地窖的辦公室門外一次,其當時並無留意該辦公室是否有異味,但因該辦公室處於樓宇的地窖,且門外有一廢置的花圃,以及周邊房間已空置多時,故有異味亦不足為奇。

M表示,就(其)在中央行動站值勤時所知,投訴人現時所使用的辦公室位於樓宇的樓上,較為光猛,但在M在中央行動站工作期間亦一直為空置,對上一次有人辦公的時間約為總部搬往西灣湖總部之前。

M表示,如在無其他辦公室可用的情況下,使用位於地窖的辦公室作辦公地點尚可理解,但如有其他辦公室可用,則位於地窖的辦公室並不是一個適合辦公的地點,而投訴人現時所使用的辦公室則尚可以(見第431頁背頁)。

9. 另一方面,投訴人於2011年12月9日針對T向S作出投訴的投訴書中,亦提及:「總長T透過資源管理廳第19/DGR/2011號批示,指出自本年9月1日開始分配予本人使用的辦公室(221A,211A和106A),本人作出反覆滿意和不滿意的態度,更指本人在選擇了106A辦公室之事件上,藐視上級的批示,不填寫查收房間表。在整件事件上雖然有不滿意本人做法,但考慮到本人剛被終止副局長職務,未能適應,而將會再次為本人作出辦公室的安排(見附件十一第19/DGR/2011號批示)。(另段)1.有關上述辦公室分配事宜,本人亦已透過第49/GAC/2011號報告書闡述有關情況,總長T完全把事件扭曲,實際情況是兩個辦公室(211A和106A)的條件都很差,是一些荒置多年且偏僻的房間,而其中一間有極臭的氣味,根本不可能在堶掠扈d,因此,這兩個辦公室只能選擇其一的情況下,本人唯有選擇一個條件沒有較差的(106A),而本人一直未有表示過滿意。所以在分配這房間後的第一天,總長T派副一等區長CC前來要求本人立即填寫有關滿意表,本人即時拒絕,並表示會在進入有關房間工作一段時間後會向上級提交報告。而有關不填寫查收房間表的原因,由於該表格未有足夠空間讓本人把整件事表達實際情況,所以本人才透過上述第49/GAC/2011號報告書把事情表述清楚,這也是合情合法的,而報告當中尤其指出了上級為何分配予本人前往一個四周無人且荒置多年的地下層工作間工作(見附件十二第49/GAC/2011號報告書)。」(見附件二十二第45頁)。

10. 對此,T按照副局長S的批示提交了報告,當中指出:「有關投訴人於投訴書提及辦公室分配事宜,從投訴人於2011年9月1日被終止委任擔任副局長後,本人為投訴人提供了兩個新的工作間(分別為中央行動站221A及211A)以供其選擇,投訴人以口頭形式向本人表示選擇中央行動站211A號工作間,並表示會盡快作出搬遷工作,隨後投訴人於2011年9月2日向本人提交一份申請書表示該211A工作間存有極大的異味,認為不適合辦公之用及會對健康造成損害,希望重新安排另一合適之辦公室。為能滿足投訴人的要求,本人着令服務處人員徹底清潔上述211A號工作間,經近一星期的深層次的清潔(包括地板、及天花板),同時,經本人及副一等消防區長CC到該房間親臨視察,覺得該211A號工作間在異味方面已有很大的改善,同時均認為可接受的情況,此時,本人再次詢問投訴人可否接受,但投訴人堅決不能接受,並表示只要能提供一間沒有異味的工作間就會接受,隨後,本人再次提供106A號工作間以供其選擇,這次投訴人終於表示該106A號工作間沒有異味,並表示可以接受,投訴人終於選擇了106A滿意的工作間,隨後投訴人亦很快地搬遷到新的工作間(l06A)工作,投訴人於2011年11月03日提交的第49/GAC/2011號報告書內提及對之前已選擇的106A號工作間不滿意,其原因為周圍沒有其他同事陪伴工作,並要求再提供新的工作間以供其選擇。本人對於投訴人上述反覆表示滿意及不滿意的態度作出儘量體諒及配合其意願,儘量滿足投訴人的要求。因此,本人同意再次提供新的工作間以供投訴人選擇。另外,本人要提醒投訴人(消防總長),本人是預先提供了房間給投訴人選擇,待其選擇了合適的工作間後,再將查收房間表以本人批示形式給投訴人填寫,在該份查收房間表內是包括滿意及不滿意兩個選擇,倘若不滿意,可以寫上不滿意的原因,本人透過這些不滿意的原因亦可進行改善,提供更適合的工作間給投訴人選擇。可惜投訴人選擇了藐視直屬上級的批示,不填寫該份查收房間表。本人雖然對投訴人的不當的做法有不滿意,但考慮到投訴人剛被終止副局長的職務,一時間仍未能適應,所以本人會儘量體諒及配合其善變的要求,再次提供新的工作間以供投訴人選擇。本廳人員將儘快聯絡及作出有關的安排。」(見附件二十二第78頁)。

11. 針對上述投訴,副局長S於2011年12月27日作出第17/CB/2011號批示,指出:「……經調查及暸解,顯示完全是投訴人錯誤理解自身的權利和義務的本質意義,有關的投訴內容並不涉及任何侵害其權利之行為,意即並不符合現行《澳門保安部隊軍事化人員通則》第253條第1款的規定」、「無論從投訴人所陳述之事實內容,又或是被投訴人之答辯報告,均清晰突顯出被投訴人僅屬依法履行職責,並不存在任何不當情節及不當行為。」(見附件二十二第80頁)。

12. 另一方面,投訴人於2012年1月4日向「公署」補充資料時表示:「(投訴人)表示在「公署」對資源管理廳廳長T進行聽證後,T向(投訴人)再提供了兩間辦公室予其選擇。一間在中央行動站仍為消防局總部時供接待外來者的房間,因為該房間的門是透明玻璃,辦公室以外的人士很容易看到室內,故(投訴人)認為該房間不適合用於辦公室。另一間房間在大樓的2樓,房間內有窗且較之前位於地窖的辦公室為光,惟該辦公室附近仍只是有一間有人辦公的房間,是消防福利會的人員在該處辦公,(投訴人)表示現時尚未搬入。」(見第319頁);此外,投訴人亦向「公署」提供了之前辦公的房間的照片(見第508頁至第515頁)。

(三)分析

1. 綜合上述內容,可以得出投訴人是項投訴事宜有兩項核心重點,其一是不滿辦公室的安排,其二則是不滿T命令其填寫「查收房間表」

2. 首先,綜合上述資料,尤其是多名消防局人員的聲明內容,兩間辦公室(211A)及(106A)均不適宜用作辦公之用,因為兩房間多年未用作辦公室,僅用作擺放雜物、消防工具、滅火及其他消防用品,兩者均發出難聞的「異味」,尤以前者(211A)為甚,而後者(106A)則位處樓宇的地窖,空氣並不流通。

3. 事實上,《領導及主管人員通則的補充規定》第21條第1款(五)項規定:「一、在遵守適用法例的情況下,主管在負責有關組織附屬單位的管理方面,一般具有下列職權,但不影響獲賦予的其他職權:......(五)嚴格及有效管理分配予所屬組織附屬單位的人力、財產及科技資源,並善用該等資源......」(底線是本文加上的)。

4. 與此同時,主管在履行管理職責時亦須遵從《行政程序法典》所訂的原則,包括善意原則

5. 因此,資源管理廳廳長T在安排投訴人辦公地點時,理應在經過適當的考慮後作出合理的分配,而不應安排投訴人在一些不適宜辦公的地點工作,否則便違反上述規定,亦對投訴人的權利(人格權——身體健康)造成損害

6. 因此,資源管理廳廳長T在安排投訴人辦公地點的工作上,確存在不妥之處

7. 在此情況下,副局長S在處理投訴人的投訴時,指「……經調查及暸解,顯示完全是投訴人錯誤理解自身的權利和義務的本質意義,有關的投訴內容並不涉及任何侵害其權利之行為,意即並不符合現行《澳門保安部隊軍事化人員通則》第253條第1款的規定」,以致「無論從投訴人所陳述之事實內容,又或是被投訴人之答辯報告,均清晰突顯出被投訴人僅屬依法履行職責,並不存在任何不當情節及不當行為」,客觀上亦值得商榷,尤其是暫未有任何資料顯示副局長S曾到辦公室的現場視察,亦未見其曾向投訴人及被投訴人T以外的其他消防人員了解箇中情況

8. 至於投訴人不滿T命令其填寫「查收房間表」一事,首先,根據T向「公署」提供的聲明,以致其向副局長S作出的解釋,均表示有關「查收房間表」是了解投訴人是否滿意辦公地點,以至如仍為不滿意時,可知道有關原因以作為改善的參考,而根據上述資源管理廳廳長T第4/DGR/2011號批示及附隨的查收表的內容可見,客觀上有關「查收表」確容許投訴人填寫對兩間房間不滿意之處,暫未見有跡象顯示T的上述解釋有任何不妥之處

9. 惟值得注意的是,投訴人透過撰寫第49/GAC/2011號報告,表達安排辦公室事件的前因後果,以及其對現時可供撰擇房間的意見,正正便是T希望透過投訴人填寫「房間查收表」的目的,只是投訴人未依T所預設的「格式」而為之,在有關「房間查收表」非屬法定格式的情況下,亦未見投訴人的做法存在明顯的違法或失當,又或存在T所指的「藐視」上級批示的問題

* * *

十九、投訴人認為自己在出勤方面備受針對

(一)投訴事宜(1)

第1項問題

首先,投訴人向「公署」表示:「因其在中央行動站工作,故該站內負責有關管理出勤紀錄的科長AA收到通知,其必須在每日早上9時01分及下午2時31分時,將有關簽到紀錄傳真回總部,而按照局內的考勤指引,有關傳真出勤紀錄的工作應是在正常上班時間過了15分鐘之後才傳真回總部,因此,投訴人認為有關措施是針對其而來。」(見第5頁背頁)。

(二)相關事實及聲明

1. 資源管理廳廳長T向「公署」提供聲明時曾表示:「一貫以來,中央行動站站主任在每天正常上班時間過後(9時或2時30分),便會將簽到表「蓋簿」,即遲到人員不可再在該簽到表簽到,而須要另作解釋,另一方面,站主任有責任儘快將有關簽到表傳真至西灣湖總部。」(見第235頁背頁)。

2. 投訴人於2012年1月4日親臨「公署」投訴及提供相關補充資料,當中包括一份由已退休的消防區長AA撰寫的文件(見第323頁)。

3. AA向「公署」提供聲明時確認上述文件為其撰寫,AA表示於2011年9月1日約18時15分收到資源管理廳廳長T的電話,T表示自2011年9月2日開始,考勤簽到表改為必須每天早上9時01分及下午14時31分傳真至資源管理廳及辦事暨接待處(見第323頁及第408頁背頁)。AA表示,上述措施對負責傳真的物料科人員構成很大的壓力,因為由簽到表擺放的位置行至傳真的地點,亦需一定的時間;AA又表示T下達上述指令時,並無說明理由(見第408頁背頁)。

4. 另一方面,雖然AA於上述文件中記錄:「但根據考勤指引規定,應在每日09時15分及下午14時45分向上級提交」(見第323頁,「14時15分為筆誤」),但AA向「公署」提供聲明時,補充表示經翻閱考勤指引的內容後,確認實際上考勤指引並無明確規定,只要求儘快向辦事暨接待處提交,其個人認為是基於要保留一定的彈性(見第409頁)。

5. 根據消防局向「公署」提供的2011年2月15日《簽到簿——考勤指引——(第一次更新)》,當中規定:

「二、中央行動站

(一)考勤對象:所有於中央行動站按一般及非一般政府辦公時間上班之非值日軍事化人員及文職人員。

(二)考勤部門:

1)資源管理廳;……

(三)考勤地點:……行動站大門入口右側電話亭旁……

(四)監察部門——中央行動站

(五)守則:

1)……

5)於正常辦公時間上班之人員,各部門主管或其代表(該部門簽到狀況表內最高級之人員)……,應於上午9時正及下午2時30分到考勤地點就有關簽到狀況作核閱及填報相關資料,並有需要時對異常情況於備註欄內填報解釋及將核閱後的簽到簿交回監察部門;

6)監察部門收集已查核的簽到狀況表後,製作『人員上班簽到統計表』(見附件二),並透過傳真方式送交辦事暨接待處,並由其向行政副局長匯報。

7)各部門於下班時間前5分鐘,派專人到監察部門取簽到簿並放置於考勤地點,以及在下班後15分鐘內取回並送交監察部門查閱。

8)每日簽到資料於下一個工作日由監察部門送回有關部門跟進。」(見附件八第69頁)。

6. 上述「人員上班簽到統計表」其中一欄是用作記述簽到異常(例如欠簽到)的情況(見附件八第78頁背頁)。

7. 為了解消防局一貫的考勤方法及制度,「公署」邀請多名現職或已退休的消防局人員了解。有關聲明內容列表如下:

姓名 聲明內容
技術廳
A A表示,其(任職技術廳廳長期間)須在其部門的簽到表上簽到,並須在每日的上班時間後5分鐘(例如9:05或14:35)在簽到表上簽署核閱(俗稱「蓋簿」),並交由部門人員將之送往辦事暨接待處(見第403頁背頁)。
資源管理廳
BB BB表示每天上班時間前15分鐘(即08:45及14:15前),辦事暨接待處人員便會將簽到簿放在固定位置讓上班的人員簽到,上班時間(即09:00及14:30)一到便會將簽到簿收起(俗稱「蓋簿」)(見第423頁背頁)。
CC CC表示,局方設有簽到簿,由註冊科負責出簽到簿,簽到簿每日約於8時許開始放置於1樓電梯口旁邊,約9時正便有消防員收回簽到簿,並交予廳長核閱。(見第434頁背頁)。
P

P表示,資源管理廳的文書科主管會提早一日預先確認翌日的「簽到紙」,並會在該廳人員每日09:00上班前供該廳所有人員(包括廳長及代處長)簽到,負責將「簽到紙」收起的人員於09:00後會將「簽到紙」收起,並交由廳長或其代任人(如代處長)簽名確認,該廳文書科每日09:00後均會將經廳長或代處長簽名確認的「簽到紙」傳真至辦事暨接待處留底(記憶中多年前應該有內部指引,大約是5-10分鐘左右便要傳真至辦事暨接待處),並將有關「簽到紙」交由該廳轄下的辦事處保管;如廳長或代處長發現有人員無在「簽到紙」上簽到的情況,在了解清楚情況後,廳長會即日向上級解釋及匯報。此外,該廳每日13:00前會將「簽到紙」交出供該廳人員填寫中午時段的下班及再上班時間,負責將「簽到紙」收起的人員會於14:30後再將「簽到紙」收起,交由廳長或代處長簽名確認,該廳文書科再在5-10分鐘左右傳真至辦事暨接待處留底,同樣,如發現有人員無簽到,廳長或代處長在了解清楚後會即日向上級解釋及匯報(見第452頁背頁)。

事實上,P表示消防局內部本身已就考勤制度訂立成文的內部指引,故各附屬單位的做法理應一致/相同(見第453頁)。

機場處
B

B表示,機場處處長、B及其他人員均需在上下班時簽到/簽退(B稱上級有指示,所有主管級人員均需簽到/簽退),由於B屬高級職程級別,故有人員將「簽到紙」(每日一張,格式在局內統一,每日的「簽到紙」會file到黑色檔案內,故俗稱「簽到簿」)交予B(亦會交予處長)簽署,由於機場處地方較小,故有別於其他附屬單位的做法,「簽到紙」會長時間放於處內的「寫字樓」內,下班前相關人員會製作翌日的「簽到紙」。

B表示,各消防分站,包括中央行動站,由於地方較大,有「公共」空間,故有內部守則要求較早上班的助理員於開始上班時間前約10分鐘(B不肯定具體時間)將「簽到紙」放於指定的「公共」空間,上班時間開始後約10-15分鐘,會由某一基礎職程的人員(B稱係依「更表」輪流負責)將「簽到紙」收起,然後交相應的附屬單位主管確認,待主管(主管不在時由其副手)確認簽署後上述基礎職程的人員隨即將「簽到紙」傳真到消防局的「總寫字樓」,按B記憶所及,內部指引規定須於上班時間開始後15分鐘內傳真妥當,下班的簽退則無需主管確認,亦無需傳真(見第447頁背頁及第448頁)。

消防學校
H H表示,在消防學校與中央行動站一樣,採用簽到簿讓同事上、下班簽名記錄出勤情況。據H所知其他行動站之簽到模式相同。一般8:50及14:20「放簿」,9:15及14:45「收簿」。負責收、放「簽到簿」的同事中央行動站係xxx,而消防學校則為名叫xxx之女同事(見第456頁背頁)。
海島行動暨救護處
C C表示現時因任職海島行動廳,C之上還有海島行動廳廳長作為主管,故C須事先通知寫字樓其翌日的工作安排,由寫字樓將之載入簽到簿上,將簽到簿放在指定位置,C翌日預定上班時間前(若為一般情況,即為09:00前,09:00便會「閂簿」)簽到,並由廳長在簽到簿上簽閱,然後傳真到西灣湖總部「總辦事處」,再交由副局長核閱,倘副局長察覺出勤情況有異常時,會要求異常出席者的直屬主管作解釋。
  C稱其擔任消防學校校長時,因在該附屬單位內,C之上再無其他主管,故當時擔任的是監察者的角色,C是最後一個簽名。C會在09:00正「閂簿」,約09:10傳真至總部(見第475頁)。
澳門行動廳
E E表示,在其任職澳門行動暨救護處處長期間(2010年3月至2011年2月),需按正常辦公時間上班,且上班時亦須簽到。而E指正常上班時間15分鐘後有專人負責收簽到簿交附屬單位最高負責人(行動暨救護處及E之上級為T)審核(見第486頁)。
F F指約自2003/2004年起局方開始採用簽到機制(對文職人員而言)──人員上下班在簽到簿簽署,簽到簿排名按職級由高至下,一般在正常上班時間前15分鐘由專責人員將簽到簿放在各附屬單位所指定處,9時/14時30分收簿交附屬單位最高負責人審核及簽署後傳真予指揮部(澳門行動廳由F負責審核、簽署及傳真予指揮部)(見第494頁背頁)。

(三)分析

1. 首先,根據消防局向「公署」提供的2011年2月15日《簽到簿——考勤指引——(第一次更新)》的內容,暫未見上述考勤指引有明確規定監察部門將「人員上班簽到統計表」傳真回辦事暨接待處的時限——即投訴人所指的「正常上班時間過了15分鐘之後」

2. 而綜合上述聲明則可以得出以下各點

1)就收起「簽到紙」的時間(即「蓋/閂簿」),有部分消防局人員指為每日9時及14時30分,有部分則指每日9時5分及14時35分,亦有部分指是每日9時15分及14時45分。

2)惟值得強調的是,三名資源管理廳人員(BBCC及P)均表示收起「簽到紙」的時間為每日9時及14時30分,之後有關「簽到紙」隨即交予資源管理廳廳長核閱。

3)至於將「簽到紙」交予主管核閱及將之傳真到辦事暨接待處(位於西灣湖總部)的時限,則未有消防局人員指必須是每日9時01分及14時31分。

4)換言之,廳長T要求AA必須每天早上9時01分及下午14時31分由中央行動站傳真至西灣湖總部內的資源管理廳及辦事暨接待處,確是有別於一貫做法的特殊要求。

3. 根據《領導及主管人員通則的補充規定》第21第1款(十)項規定:「一、在遵守適用法例的情況下,主管在負責有關組織附屬單位的管理方面,一般具有下列職權,但不影響獲賦予的其他職權:……促使有效監控所掌管的組織附屬單位工作人員的勤謹、守時及遵守正常工作時間的情況,以優化資源的組織及提升服務素質。

4. 在上述情況下,資源管理廳廳長T有權且有責任採取措施監控廳內人員的出勤情況,包括嚴格訂定收起「簽到紙」的時間,以及限時將有關「簽到紙」交予其本人核閱

5. 另外,雖然按照現有資料,廳長T要求AA必須每天早上9時01分及下午14時31分由中央行動站傳真至西灣湖總部內的資源管理廳及辦事暨接待處,是一項有別於一貫做法的特別要求,且有關要求是投訴人調往資源管理廳任職後方開始實施,但考慮到針對在西灣湖總部上班的資源管理廳人員,他們的簽到表亦是在9:00及14:30收起及隨即交予廳長核閱,故暫不具條件指廳長T的上述措施違反善意及欠公平性

(四)投訴事宜(2)

第2項投訴事宜

投訴人向「公署」表示:「投訴人收到上級的批示,內容主要是針對其遲到2至3分鐘的問題,對此……有關所謂遲到均不具合理性,投訴人認為上級此舉措存在針對及行政違法」(見第5頁背頁)。

(五)相關事實及聲明

1. 2011年9月9日,資源管理廳廳長T於投訴人的出勤紀錄表上作出批示:「(投訴人)於2011年9月13日前向本人提交有關其為何在9月8日下午上班時段沒有簽到事宜之報告書。」(見第157頁)。

2. 其後,投訴人撰寫報告書,表示:「於08/09/2011中午,本人午飯後回到中央行動站,發現簽到簿已沒有放於原來位置,於是本人回辦公室後,致電物料科區長AA,AA表示有關簽到表已傳真給資源管理廳廳長,當時本人看看自己手錶,時間為14H32分。」(見第158頁)。

3. 2011年9月22日,在資源管理廳物料科任職的消防區長AA(現已退休)收到資源管理廳廳長T的第22/DGR/2011號批示,內容是以機密形式要求AA解釋2011年9月1日的簽到表為何會顯示投訴人於14時30分到達中央行動站,但根據其他資料卻顯示其在14時39分才到達(見第409頁)。

4. 2011年9月23日,AA以書面作出回覆,指出有關簽到表是由資源管理廳的一名同事負責傳真,且已事隔多日,故忘記為何簽到表有此紀錄(見第409頁)。

5. 2011年10月4日,資源管理廳廳長T針對投訴人於2011年9月8日遲到一事作出第06/DGR/2011號批示,當中指出:「本人……經查閱於2011年9月8日中央行動站人員於下午上班出入之錄影資料,證實(投訴人)於9月8日14時34分進入中央行動站上班,但事前沒有向本人匯報。就上述事宜,本人認為(投訴人)有以下不當情況:1.(投訴人)曾擔任過領導和主管職務,理應明白知道是須要遵守守時上班的義務,倘若預計未能準時上班時須向其上級(本人)作出匯報,但其沒有向本人匯報。2. 透過是次事件發現(投訴人)之手錶時間與消防局控制中心的時間不符,而本局控制中心之時間是每天多次和標準時間核對,在邏輯上是絕對比(投訴人)之手錶更具準確性,因此,(投訴人)是有責任調準與消防局控制中心時間一致。(另段)(投訴人)是屬首次發生上述不當的情況,考慮其個人情況,因此,本人提醒(投訴人)注意有關事宜,以免再犯同樣不當情況。」(見第159頁)。

6. 2011年10月19日,資源管理廳廳長T針對上述2011年9月1日遲到事件作出第08/DGR/2011號批示,當中指出:「消防區長AA於2011年9月23日提交了有關報告,內容為事件發生太久了,消防區長AA已沒有任何印象,並說每天都嚴格執行廳長之指令,按正常推斷,不會發生有關的情況。為能了解有關的情況,本人翻查中央行動站於2011年9月1日下午隊員上班的錄影資料,發現(投訴人)是於14時39分進入中央行動站上班,由於當事人已沒有任何印象,有關事件未能客觀及全面得到引證,因此,此事件暫未能作出適當的處理。雖然如此,考慮到(投訴人)在當天是職務上轉為本廳人員的第一天,在上班簽到方面,(投訴人)仍未適應,因此發生有關情況,現提醒(投訴人)注意守時上班的義務。」(見附件二十二第49頁)。

7. 投訴人於2011年11月3日撰寫第47/GAC/2011號報告,針對上述第06/DGR/2011號批示指其於2011年9月8日遲到一事,作出了以下回應:「……根據本局考勤指引,本人上下班的監察,應是透過簽到簿的制度來監察,而非門口更或控制中心,另外,經本人了解,當日本人準時回站而未能簽到之原因,是有關簽到簿比原來收簿時間早收數分鐘,故本人認為當日自己是準時上班的。」(見第162頁)。

8. 資源管理廳廳長於2011年11月30日作出第12/DGR/2011號批示,指投訴人於2011年11月9日再次遲到,當中指出:「根據本廳第74/DGR/SMAT/2011號報告書內容,反映(投訴人)於2011年11月9日早上09時03分上班,出現未能守時上班的情況,但沒有向本人作出通知,經翻查資料,消防總長已是發生第三次同類情況,第一次是於2011年9月1日下午14時39分上班,第二次是於2011年9月8日下午14時34分上班。但上述兩次未能守時上班都沒有向本人作出通知。根據第66/94/M號法令第十四條第二款c項之規定,上述軍事化人員(投訴人)在未能守時上班的情況下,應以最快的方式通知其從屬主管。對於(投訴人)多次存在上述不當的情況,本人再次提醒(投訴人)注意及改善上述不當的情況。」(見附件二十二第47頁)。

9. 2011年12月9日,投訴人向副局長S作出投訴時,針對上述被指遲到的事件作出投訴及辯解,針對被指在2011年9月1日下午遲到一事,投訴人指:「有關第一次本年9月1日下午14H39(遲到9分鐘)上班之事,由於時間太久,本人印象中當日是有進行簽到的,至於T消防總長在08/DGR/2011的批示中表示曾翻查錄影帶,及命令區長AA提交報告,其目的為何,本人實不得而知,但在上述批示內容中,明顯說出因AA區長的報告提交後所得的結論,是該事件未能客觀及全面得到引證(見附件二第08/DGR/2011號批示)。故當時本人亦回應此事件,但如今竟在是次第12/DGR/2011號批示內指出來作為本人不守時上班的一次前科,實為自相矛盾之事」;就被指在2011年9月8日下午遲到一事,投訴人指:「有關第二次本年9月8日下午14H34(遲到4分鐘)上班之事件,本人亦就事件作出了解釋,指出當日有關簽到簿比原來收簿時間早了數分鐘。然而,總長T以中央行動站人員出入的錄影資料來認定本人遲到4分鐘,未有就事件查出真相,尤其在兩者時間是否一致方面(見附件三第15/DGR/2011號批示,第47/GAC/2011號報告,2011年9月8日資源管理廳於中央行動站之簽到簿,總長T於本年9月12日收悉本人所作的報告書及第06/DGR/2011號批示)。如今又在是次第12/DGR/2011號批示指出作為不守時上班的另一次前科,實為不公允」;針對被指2011年11月9日遲到一事,投訴人則指出:「有關本年11月9日早上09H03(遲到3分鐘)上班之事件,本人是透過上述總長T於本年11月30日(事隔3星期)第12/DGR/2011號批示才獲悉其就該事件對本人作出告誡。本人憶到當天上班是因雨天遇到大塞車,雖然本人在約8時30分已經過鏡湖門診門口,但最後還是差數分鐘到達中央行動站,而當時負責收簽到簿區長EE在9點前,曾致電本人詢問位置,本人表示仍在塞車途中,但車輛已在附近,當最後本人駕車回到中央行動站時,原來簽到簿已收,本人當時詢問值日同事當時登記我進入時間,他們回覆是9點03分。由於按過往本局做法,在一般人員未能準時上班的情況發生後,上級會儘快要求作報告解釋,而是次事件總長T一直沒有提及此事,本人還以為因廳長T已知當日因天雨關係引致大塞車之情況,故一直沒有詢問本人當日未有準時上班的理由,但事隔3星期才透過上述批示指證本人的不是,且沒有給予本人解釋的機會,便以批示方式對本人作出警告。」(見附件二十二第43頁)。

10. T於2011年12月14日按照副局長S批示作出的第22/DGR/2011號報告書中,解釋:「1.就有關(投訴人)於投訴書提及不守時上班事件,本人在一般情況是需要在每天早上09時00分及14時30分核閱本廳人員簽到表的上班情況,但於第一次出現遲到的情況是於2011年9月1日下午未能於14時30分核閱中央行動站的人員簽到表,約在14時43分才收到該簽到表及作出核閱,當時本人察覺有不正常情況,為了能了解在中央行動站本廳人員上班情況,本人經翻查門口出入之錄影資料,發現(投訴人)於14時39分進入中央行動站上班,但很不正常的是(投訴人)在簽到表上是簽14時30上班,由於出現了不正常情況,本人以批示形式要求負責有關工作的消防區長AA提交相關的報告,而AA在提交的報告中解釋,事件過太久已不記得發生的情況,另一方面,本人考慮(投訴人)是剛被終止副局長的職務及被安排到本廳協助本人做有關研究策劃的工作的第一天,一時情緒未能適應,因此發生有關情況,並提醒(投訴人)注意守時上班的義務。第二次出現遲到的情況是本人於2011年9月8日,下午14時30分核閱本廳人員簽到時,發現(投訴人)消防總長沒有於上班時間14時30分前作出簽到,為了能了解有關情況,本人經翻查門口出入之錄影資料,發現(投訴人)於14時34分進入中央行動站上班,但(投訴人)在預計會遲到的情況下沒有及時通知其上級(本人),(投訴人)雖然在短時間內出現第二次遲到,但本人仍考慮到(投訴人)是剛被終止副局長的職務及被安排到本廳、協助本人做有關研究策劃的工作,情緒仍未能適應,才發生有關情況,並再第二次提醒(投訴人)注意有關情況,以免再次發生同樣不當情況作出匯報。第三次出現遲到的情況是本人於2011年11月9日,早上09時00分核閱本廳人員簽到時,發現(投訴人)沒有於上班時間09時00分前作出簽到,為了能了解有關情況,本人經翻查門口出入之錄影資料,發現(投訴人)於09時03分進入中央行動站上班,但(投訴人)在預計會遲到的情況下,沒有及時向其上級(本人)作出匯報。隨後(投訴人)就對事件解釋為因天雨關係而遲到。(投訴人)雖然出現第三次遲到,但本人仍考慮到(投訴人)雖然被終止副局長的職務及被安排到本廳協助本人做有關研究策劃的工作已有一段時間,但其情緒仍未能適應,本人仍體諒(投訴人)的有關情況,並再第三次提醒(投訴人)注意及改善上述不當情況。本人總結上述(投訴人)遲到的情況,(投訴人)是一位消防總長,而且亦曾經擔任過資源管理廳廳長約一年半及擔任管理資源管理廳之副局長五年,理應明白知道是須要遵守第66/94/M號法令第十四條第二款C項之規定,倘若軍事化人員預計未能準時上班時,須向其上級(本人)作出匯報。本(人)對於處理下屬(投訴人)三次遲到事件,均以提醒,注意及改善的形式作出,並不是好像(投訴人)在投訴書上所寫的『警告』形式作出處理,希望(投訴人)能儘快適應現時的工作環境,重新積極投入新的工作,本人認為處理事件是恰當的。」(見附件一第73頁及第74頁,底線是本文加上的)。

11. 就人員出勤方面,「公署」聽取了多名消防局人員的聲明,內容綜述如下:

姓名 聲明內容
AA

(「公署」人員問及AA人員遲到需如何處理)。

AA表示在此情況下,人員仍需在「簽到表」上簽到及記錄上班的時間,然後由簽到表上最高級的人員記錄有關人員遲到的原因。若遲到的人員為簽到表上最高級別的人員,則該人員便須自行向廳長解釋遲到的原因。

  AA表示在有人員遲到的情況下,上級會主動要求遲到的人員作出解釋報告,又或要求簽到表上最高級的人員作成報告解釋有關情況;上級一般會根據有關人員的過往出勤紀錄,而決定是否採取紀律調查,又或只是提醒其注意出勤或歸檔(見第409頁)。
BB

BB表示未於上班時間到達辦公地點的人,如有事先通知直屬主管將因合理事由而遲到,不會被視作異常處理,但如無事先通知,便會視作異常處理,有關人員的出勤時間會以紅筆作記錄。異常出勤者除非能就遲到狀況作合理解釋(例如提供求診證明或是基於不可抗力原因而遲到),否則有關人員一律需要作報告,再由廳長批示如何處理,例如口頭提請有關人員注意。

BB表示據其了解,因事不能按時出勤的情況一般是向直屬主管作出,例如副局長作出有關通知的對象是局長,不曾聽聞須向直屬主管以外的人作通知的情況(見第423頁背頁)。

BB表示首次出現異常出勤情況而無合理解釋者即須提交報告,至於作何處理則是由副局長批示(見第424頁)。

L

L表示,行動隊人員之上下班時間與一般人員不同,一般早上10時上班至翌日早上10時,加上交更時間一般需約10時30分至45分方可「離站」(正式下班),對於行動隊人員之考勤一般不計交更時間,交更一般視作超時工作處理。在考勤方面,值日官L會持上班表(俗稱「更牌」)列隊點名,然後,由值日官簽署核實,如有遲到的情況,值日官會作備註,並口頭知會上級(站主任),遲到人員上班後須作書面解釋,值日官亦會作成書面報告,然後連同人員之書面解釋上呈站主任。一般15分鐘內之遲到會有1次解釋機會,再犯就會被提起紀律程序。對於再犯者,一般由L撰寫報告書上報情況,經站主任提供意見後再呈廳長F決定。

L稱,無人因為遲到1次或2次而被上級以書面提醒注意出勤的情況,但站主任曾囑L口頭提醒遲到者下次須注意、勿遲到(見第427頁背頁)。

M

M表示行動隊須在當值之日的早上10點正整裝列隊,由M負責點名,點名時倘有隊員不在現場,M須作記錄,並立即向直屬上級(中央行動站主任一等消防區長N)滙報,M須就隊員遲到或缺席的原因作書面報告。

M補充,行動隊員如有合理理由(例如就診)不能在10:00出席列隊點名,須在09:30以前通知控制中心,控制中心會以傳真將相關人員的名單及事由通知M。倘有隊員未依時列隊點名,且不在上級傳真的名單上,M便必須立即作出書面紀錄,交由站主任作處理,至於站主任會基於何種考量及會作出甚麼處置,M不太清楚,但據其所知,確曾有隊員因點名遲到1-2分鐘而被提起紀律程序,程序的結果為2日罰款(見第430頁背頁)。

CC

CC表示,人員收回簽到簿後,會向廳長匯報何人未有簽到,如未能簽到的人員職級較高,便可能需直接向廳長匯報,一般消防員則先告知直屬上級,再由直屬上級向廳長匯報。

CC表示,因其個人從未遲到,故未試過因為遲到而被上司命令作出解釋,又或被上司以書面提醒注意出勤(見第434頁背頁)。

K

K表示,如有中央行動組的同事因遲到而未能在「上班列隊」上報到,K會即時口頭向其上司(即行動組的站主任)匯報,再了解一下該名同事何以未能依時上班,並再向其上司口頭匯報(見第437頁背頁)。

K表示,其在消防局工作幾十年來,從未試過因為遲到而被上司命令作出解釋,又或因為遲到1次或2次而被上司以書面提醒注意出勤。然而,據K所知,消防局確有人員曾因為遲到而被上司命令作出解釋或被上司以書面提醒注意出勤,而遲到的原因不外乎是「唔知醒」(見第438頁)。

B B表示,當發現有人未有列隊,會主動了解缺席原因(例如,指派人員致電了解),並會作成報告,附同其對缺席是否屬合理的意見(B亦就機場處列隊人員的遲到發表意見,至於其他分站,則由「站主任」給予意見),再交機場處處長(分站則交相關「廳長」)決定缺席/遲到是否屬合理[如偶然(一年一次半次)睡過頭、帶兒子看病但沒有「陪假紙」等會被視為合理,對此,局方無硬性指引,故各主管人員可彈性按實際情況認定],另下班亦會列隊,亦由「值日官」填妥「下班列隊表」;對於遲到被認為屬合理者,需予補時,不合理者會提起紀律程序;至於機場處按正常辦公時間上下班之人員,則由B就遲到是否合理給予意見,由處長認定(見第448頁)。
  B表示,其在2007年7月至2011年3月期間均擔任不同行動站的「站主任」,負責確認人員的出勤紀錄,依其記憶所及,其從未遲到以致未能在指定時段內簽到,但曾因下大雨以致路面出現「大塞車」而遲到,因在這種情況下,局內很多人員均會因此而遲到,部門亦會體諒屬下人員而不要求作特別解釋,而需列隊人員由於10時才列隊,已過上班高峰時間,故極少因天雨而遲到,其本人未曾遇過,但聲稱即使出現此情況,亦僅會作成簡單報告(見第448頁及其背頁)。
P

P表示倘人員因遲到而未能在「簽到簿」上簽到,由於簽到情況出現異常,正如前述,廳長或代處長(即P)每日在收回「簽到紙」確認後,會向局長口頭匯報有此情況。就P的個人做法而言,其一般會先了解有關人員遲到的原因,如有關人員遲到的程度較為輕微或偶爾發生,P會先口頭警告該名人員注意及日後避免再犯,如屢勸不改又或遲到情節嚴重者,P則會考慮按照法律規定的不合理缺勤制度處理,對有關人員提起紀律程序。然而,自P擔任代處長以來,該廳暫未發生上述須提起紀律程序的情況。

P表示,其本人如預見自己有機會遲到,其一般會預早打電話給上司匯報及解釋,且其從來沒有遲到返工,故P從未因為遲到而被上司命令作出解釋或以書面提醒注意出勤。記憶中,P之前在擔任代廳長期間,該廳一名科長曾向其口頭匯報一名文職人員遲到6~7分鐘,為了解事情始末,P當時曾透過上述科長要求該名文職人員書面解釋其遲到的理由,此舉純屬了解性質,之後在發現該名文職人員存在合理理由後,並沒有對其作任何處罰(見第453頁)。

H

H表示,其本人未曾因為遲到而被上司命令作出解釋,且據其所知無同事因為遲到1次或2次而被上司以書面提醒注意出勤(見第457頁背頁)。

H稱其本身亦須在簽到簿簽到,亦須要求準時上下班。當其知道自己有可能遲到(如塞車),亦會預先致電上報上級。

H調離中央行動站後,曾因女兒在學校有事而遲到上班廿多分鐘,當得知可能趕不及準時上班時即時致電上級告知情況,事後上級要求其書面報告及提交證明。

H指局方不會因遲到1-2次而發出書面警告,但如經常遲到,方會發出書面警告(見第458頁)。

C C會查閱有否人員異常出勤情況,若然,會就有關情況作簡單報告,例如遲到者因塞車、或(途)中有狀況而遲到等,同時會參考有關人員遲到的情況是否嚴重(C認為一般而言,遲到10-15分鐘的情況並不屬嚴重),以及有關人員過往的出勤紀錄作出建議(一般為補時或提起紀律調查程序),而有關異常情況報告稍後再交總部辦事處,再由副局長就異常出勤情況作最終決定(包括補時或展開紀律調查)(見第475頁)。
J J表示如有人員預計自己將因故遲到,例如因塞車,其應主動透過電話通知上級,告知有關情況。另一方面,J作為主管亦會對簽到表作出核閱,如發現有人員遲到而未有在簽到表上簽署,則會了解有關人員未有簽到的原因,如屬遲到的情況,則會要求有關人員書面解釋並審視有關理由是否合理,若屬合理,則會於報告記錄及提醒人員注意,倘因大意而忘記簽到,則會口頭提醒有關人員注意出勤簽到,若解釋不合理,則不排除因違紀而被提起紀律程序(見第490頁)。
F F指軍事化人員一般會提早上班甚少出現遲到的情況,內部規定如遇到或預計到未及準時上班須即時通報上級,例如因暴雨交通受阻,如未能即時通報上級,上班後亦須即時告知上級及解釋因由,上級因應情況決定人員須否書面報告(見第494頁背頁)。

(六)分析

1. 綜合上述資料,可見是項投訴事宜的核心是投訴人被指三次遲到是否合理

2. 首先,值得強調的是,根據《軍事化人員通則》第14條的規定(「一、守時義務指在規章規定之時間內上班。二、在履行守時義務時,軍事化人員尤應:a)按規範性規定所指之日期及時間,到達指定工作崗位或地點;b)如因職務上之理由而被召或在特殊情況要求下,尤其在公共秩序發生嚴重變化,以及在緊急、嚴重事故、災禍或災難之情況下,前往獲派遣之指揮部、司、附屬單位、機關或部門;c)如發生某些妨礙原因,尤其是因患病或不可抗力之原因,而使軍事化人員不能上班,應以最快之方式通知指揮部或其從屬之主管。」),軍事化人員有責任準時到達工作地點

2011年9月1日下午遲到事件

3. 首先,針對投訴人被指在2011年9月1日下午遲到一事,現有資料顯示:

1)資源管理廳廳長T於2011年9月1日14時43分方收到當日的簽到表傳真。

2)雖然2011年9月1日的簽到表顯示投訴人於當日14時30分簽到,但中央行動站的錄影資料卻顯示投訴人於14時39分方進入行動站;

3)負責在中央行動站收集簽到表的AA指因時間太久,未能解釋為何簽到表有此紀錄。

4. 首先,雖然消防局人員(按正常辦公時間上班的人員)的出勤是透過在簽到表簽到監管,但此並不妨礙局方透過既有的客觀資料,例如出入錄像紀錄,查證有關簽到表所載資料的真實性。

5. 考慮到現有客觀資料——錄影紀錄——顯示投訴人於14時39分方進入中央行動站,而簽到表內的紀錄只是當事人自行填寫的資料,因此,除非投訴人能夠提供合理解釋,否則,廳長T指投訴人當日遲到,「公署」不具條件否定其結論

6. 至於廳長T於第08/DGR/2011號批示指「有關事件未能客觀及全面得到引證,因此,此事件暫未能作出適當的處理」,按理應是指暫未能客觀及全面引證是否有人故意虛報出勤紀錄

2011年9月8日下午遲到事件

7. 針對投訴人被指在2011年9月8日下午遲到一事,現有資料顯示投訴人未有在2011年9月8日的簽到表下午上班一欄簽到,而根據當日的錄影紀錄,投訴人當日於14時34分方進入中央行動站。

8. 值得一提的是,根據資料,有關錄影系統主要是用作監控消防人員緊急出車之狀況是否符合服務承諾,且有時亦會用作局方或其他部門的調查取證資料,在此情況下,有關錄影系統所記錄的時間的準確性應屬可信

9. 雖然投訴人指自己的手錶顯示到達中央行動站時尚未過14時30分及簽到表被「提早」收起,但此並不足以推翻其已過了正常上班時間方到達中央行動站

10. 基此,暫未見廳長T指投訴人當日遲到有不妥之處

2011年11月9日早上遲到事件

11. 根據現有資料,投訴人本身亦承認自己當日確在9時3分才進入中央行動站,換言之,客觀上的確存在遲到的情況。

12. 投訴人的爭辯論點是廳長T沒有「儘快」要求其作報告解釋,以及以為區長EE已代其通知T。

13. 《軍事化人員通則》第14條第1款規定:「一、守時義務指在規章規定之時間內上班。二、在履行守時義務時,軍事化人員尤應:a)按規範性規定所指之日期及時間,到達指定工作崗位或地點;b)如因職務上之理由而被召或在特殊情況要求下,尤其在公共秩序發生嚴重變化,以及在緊急、嚴重事故、災禍或災難之情況下,前往獲派遣之指揮部、司、附屬單位、機關或部門;c)如發生某些妨礙原因,尤其是因患病或不可抗力之原因,而使軍事化人員不能上班,應以最快之方式通知指揮部或其從屬之主管」,換言之,如遇未能準時上班的情況,按理應是人員主動通知上級。

14. 另一方面,根據上述消防局人員的聲明,有部分人員亦表示如遇遲到的情況,會主動通知上級。

15. 因此,未見投訴人的論點成立

16. 綜上所述,暫未見廳長T指投訴人遲到存在不合理之處

* * *

二十、投訴人認為資源管理廳廳長指其未有於病假後報到一事屬針對行為

(一)投訴事宜

投訴人向「公署」表示:「資源管理廳廳長指投訴人未有按照消防局內部規章(即《消防內部工作規章》)的規定,在完成病假後向廳長報到,對此,投訴人指出其是病假後接續年假,而在年假後第一工作日已向上級報到,故投訴人認為其已履行了報到之義務,且據投訴人所知,消防局其他人員在此情況均不會向上級報到,對此,投訴人亦認為存在『針對問題』。」(見第5頁背頁及第6頁)。

(二)相關事實及聲明

1. 資源管理廳廳長T於2011年10月19日作出第10/DGR/2011號批示,當中指出:「(投訴人)於2011年9月30日至10月14日病假15天及於2011年10月17日至10月24日享受6個工作天的年假。根據《消防局內部規章》(即《消防內部工作規章》)第76條第1款e項之規定,(投訴人)完成15天病假後須向其上司報到,由於(投訴人)沒有按照上述規章規定完成病假後向本人報到,就連簡單的電話形式向本人請示如何處理都沒有,確實存在不當情況,因此本人提醒(投訴人)注意及改善上述不當的情況,以免再發生同類情況。」(見第163頁)。

2. 投訴人於2011年11月3日撰寫第48/GRC/2011號報告,指出:「由於在因病缺勤後隨即緊接本人之年假享受,而本人於年假後的第一個工作日早上向上級報到,故本人已履行了報到之義務。」(見第163頁背頁)。

3. 針對上述報告書,T於2011年11月30日作出第16/DGR/2011號批示,當中指出:「……經本人細閱後,有以下回應:本人作為(投訴人)的直屬上司,在工作上有責任對其行為作出監管及輔導。」(另段)「根據第48/DGR/2011號報告書,明顯地展示出(投訴人),在與本人的溝通上,確實是存在了嚴重的障礙,而有關障礙是源自上述官員不願意,甚至乎是抗拒與本人溝通或不接受本人的監管,這是個人的工作態度問題。故此,本人嚴肅地敦促(投訴人),認真地檢討自身的工作態度及溝通技巧。」(見附件二十二第60頁)。

4. 投訴人於2011年12月9日向副局長S作出投訴時指出:「T透過資源管理廳第16/DGR/2011號批示,指出本人於本年9月30日至10月14日期間病假後沒有向其報到。更指本人與其在溝通上存在嚴重障礙,該障礙源自本人不願意,甚至乎抗拒與其溝通或不接受其監管,屬本人的工作態度問題。因此命令本人檢討自身的工作態度及溝通技巧(見附件七第16/DGR/2011號批示)。」(另段)「本人就上述事件已透過第48/GAC/2011號報告書解釋了本人在是次病假後緊接的工作天便是年假,有關的報到行為已於該年假後的第一個工作天作出,T在是次批示中沒有提及此內容(見附件八第48/GAC/2011號報告書)。」(見附件二十二第45頁)。

5. T按照副局長S的批示,於2011年12月14日透過第22/DGR/2011號報告書作出回應,T指出:「就有關(投訴人)於投訴書提及病假後未有向上司報到之事宜,(投訴人)於2011年9月30日至10月14日病假,及後經過10月15日(星期六)、10月16日(星期日)這兩天處於工作候營狀態,於2011年10月17至24日享受6個工作天的年假。根據《消防局內部規章》(即《消防內部工作規章》)第七十六條第一款e項規定,(投訴人)完成15天病假後須向其上司報到,由於(投訴人)沒有按照上述規章規定完成病假後向其上司(本人)報到,就連簡單的電話形式向本人請示如何處理都沒有,存在有不當情況,因此,本人提醒(投訴人)注意及改善上述不當的情況,以免再發生同類情況。」(見附件二十二第76頁,底線是本文加上的)。

6. 針對上述投訴,副局長S於2011年12月27日作出第17/CB/2011號批示,指出:「……經調查及暸解,顯示完全是投訴人錯誤理解自身的權利和義務的本質意義,有關的投訴內容並不涉及任何侵害其權利之行為,意即並不符合現行《澳門保安部隊軍事化人員通則》第253條第1款的規定」、「無論從投訴人所陳述之事實內容,又或是被投訴人之答辯報告,均清晰突顯出被投訴人僅屬依法履行職責,並不存在任何不當情節及不當行為。」(見附件二十二第80頁)。

7. 另一方面,「公署」亦曾就「報到」的問題詢問多名現職或已退休的消防局人員及主管,有關人士的聲明內容列於下表。

姓名 聲明內容
技術廳
A A表示在其任職(技術廳)廳長期間,若轄下人員遇到病假緊接年假的情況,其不會要求轄下人員在病假後返回部門向其「報到」,亦不會要求有關人員在上述情況,病假後致電通知A病假已完結及開始享受年假。(見第404頁背頁)。
DD DD表示其本人未曾遇過此情況,但曾遇過年假後緊接病假的情況,在此情況,有關人員亦有以電話通知DD因病缺勤一事,而DD亦考慮到該名人員患病而豁免其返回部門「報到」;又DD表示其認為「公署」人員提問的情況(即因病缺勤後翌日緊接享受年假),有關人員依照《消防局內部工作指引》的規定,亦須在因病缺勤後返回部門「報到」,因為有關人員已結束一個狀態而進入另一狀態(見第491頁背頁)。
資源管理廳
BB

BB表示按其理解,當發生因病缺勤後翌日緊接享受年假的情況時,有關人員無須分別「報到」兩次(即在因病缺勤後向上級「報到」,然後在享受完年假後再報到一次),僅需在年假結束後「報到」一次即可(見第424頁及其背頁)。

BB表示無明文規定要求處於因病缺勤後翌日緊接享受年假情況的人員必須在缺勤後致電上級「報到」,BB會出於「人情」上的考量作電話通知,但認為有關電話通知並不屬義務性質,不作電話通知亦不屬違紀(見第424頁背頁)。

CC

CC表示其未有試過「因病缺勤後翌日緊接享受年假」的情況,惟其並不確定是否需「報到」。

CC個人認為,如發生此情況,應無需要報到,但如其發生此情況,其仍會致電上級通知病假已結束及開始享受年假(見第435頁背頁)。

P P表示,其入職消防局以來,從未試過其因病缺勤後翌日緊接享受年假的情況。據P所知,行動廳的同事在病假結束後的翌日(即使是星期六、日)會返回站頭向值日官「報到」/交代。P表示,倘若P主管的附屬單位有人員因病缺勤後翌日緊接享受年假的情況,P個人認為該名人員最低限度有責任致電通知上級其病假是否有需要延長或何時將會終止,以便上級知悉其當時所處的狀況,而P的個人做法,是不會強制要求該名人員在開始享受年假當日返回部門親身向其「報到」(此方面部門並無內部指引),但P表示其會在該名人員返回部門上班時提醒日後要及時向部門作出交代(見第454頁)。
澳門行動廳
F F消防局內部規章(即《消防內部工作規章》)規定,病假後翌日(病假完結後)須返回部門向上級「報到」,即使翌日緊接享受年假亦然。F指正式而言須親身到部門向上級報到,但基於該日放年假,可否以電話方式取代,由部門主管因應情況決定,對於F而言,一般情況下,其會接受下屬以電話報到,因局長曾下令主管須關心下屬的健康狀況,須對下屬病後狀況有所了解,確實是否已「完好無損」(見第495頁背頁)。
L L表示,其本人未曾遇到因病缺勤後翌日緊接享受年假的情況,其任值日官以來,亦沒有遇到同事因病缺勤後翌日緊接享受年假的情況,如有疑問會先請示上級(見第428頁)。
M M表示處於這種情況的行動組人員(包括M本人及其他值日官)必須在缺勤結束時整裝向站主任及當值的值日官整裝報到,然後再放年假,年假結束後須另行整裝報到,即須整裝報到兩次。據M所理解,文職人員發生這種情況時亦應該要分兩次向所屬主管或領導作整裝報到。M稱不清楚相關報到的方式(分兩次報到)有否指引或依據,但為消防局的一貫做法(見第431頁)。
K K表示其入職消防局以來,從未試過其因病缺勤後翌日緊接享受年假的情況。K表示,按行動組的一般做法,如有同事出現因病缺勤後翌日緊接享受年假的情況,有關同事須在病假結束後翌日(即使該日該名同事已獲批准開始享受年假)會返回站頭向值日官「報到」(見第438頁背頁及第439頁)。
W

W表示,就其個人而言,其未有試過「因病缺勤後翌日緊接享受年假」的情況,但曾試過「因公幹後翌日緊接享受年假」的情況,當時W有於翌日向上級「報到」(指穿整齊制服親身找上級)。

而據W理解,「因病缺勤後翌日緊接享受年假」的情況,其認為理應需要向上級「報到」,就其個人而言,其會先請示上級是否需要「報到」。

至於是否有需要致電上級通知病假已結束及開始享受年假一事,W表示會致電上級溝通(見第466頁)。

機場處
B B表示,其從未遇過此等情況,內部守則亦未就此予以規範,但按其理解,「報到」旨在告知上級「我現在回來開工」,既然翌日已開始享受年假,便無需「報到」,只要在法定期間內提交「醫生紙」,便可依原定安排享受年假,至於需否致電上級通知病假已結束及開始享受年假,B稱內部指引並無此要求,上頭亦無此要求,因享受年假需「入紙」由權限機關批准,故其亦不會向下級人員作此要求(見第449頁)。
消防學校
H H表示,對於人員因病缺勤後翌日緊接享受年假的情況,在年假後上班方需向上級「報到」,當然,因病缺勤之事須及時知會上級,但無需致電上級通知病假已結束及開始享受年假(見第458頁背頁)。
海島行動廳
E E表示,若人員因病缺勤後翌日緊接享受年假的情況,其無需在病假後翌日(亦即開始享受年假當日)返回部門向上級「報到」;另又無需致電上級通知病假已結束及開始享受年假,因人員一般已按手續提前入了年假申請表(見第487頁背頁)。
海島行動暨救護處
C C表示無明文就有關特殊情況作規定,但按C的理解及其過往對下屬所作的處理,處於這種情況的人員無需在因病缺勤的日子結束後著軍裝報到,亦無需電話通知直屬主管,而僅需在因病缺勤及年假均放完後才需要著軍裝報到,換言之,只要報到一次便可。這是由於醫生診斷證明書上已顯示相關人員會缺勤的時間日數,故無需另作通知(見第475頁背頁及第476頁)。

8. T向「公署」提供聲明時表示:「由於投訴人於10月14日病假已完,而在10月15日(星期六)處於候營狀態,故其應於10月15日(星期六)報到。T表示,按其所知,當時投訴人並非處於候營更表之中,只是根據《軍事化人員通則》的規定,其負有候命義務,在當局有需要時可被隨時召喚返回工作崗位提供服務。」(見第760頁)。

9. 當「公署」人員問及T,其個人如何理解《消防內部工作規章》第76條第3款的規定時,T回應稱:「上述條文是指如接受報到者不在工作地點,則報到者的報到義務將獲豁免」,但T表示「由於自己當時亦處於候營狀態,有可能隨時被召喚返回工作崗位,故投訴人亦應向其報到,以及不屬《消防內部工作規章》第76條第3款的豁免情況」、T又表示:「其當時確不在工作地點,但投訴人可透過電話方式向其作出報到」、T表示「同意《消防內部工作規章》第76條所指的報到,是指人員須穿著正裝返回工作地點向上級報到,就上述投訴人的個案,其認為無必要雙方都返回工作地點報到及接受報到,可作酌情處理,透過電話報到便可」、「T補充表示其實針對上述投訴人病假後未有報到一事,其作出批示的目的只是提醒投訴人應以電話方式通知他病假已完結,惟批示的行文上令人誤會其責備投訴人違反《消防內部工作規章》第76條第1款e)項的規定,T表示日後會注意用詞。」(見第760頁)。

(三)分析

1. 根據上述資料,投訴人於2011年9月30日至2011年10月24日的情況可歸納如下:

1)2011年9月30日至10月14日,處於因病缺勤的情況;

2)2011年10月15日(星期六)至10月16日(星期日),處於「工作候營狀態」

3)2011年10月17日至24日,處於享受年假的情況。

2. T指投訴人處於「工作候營狀態」,據其解釋是指投訴人當時負有《軍事化人員通則》所訂的候命義務,當局有需要時可隨時召喚其返回工作崗位。

3. 誠然,《軍事人員通則》第15條規定:

「一、候命義務指軍事化人員在任何時間及情況,即使犧牲其個人利益,仍須即時執行賦予之職務;鑑於其任務之特殊性,軍事化人員應謹記必須長期提供服務。

二、在履行候命義務時,軍事化人員尤應:

……

c)即使在年假或休班期間,即時到達被召之地點及處理所發生之任何事實;

……」

4. 根據消防局向「公署」提供的《消防內部工作規章》第76條第1款規定:

「一、在下列情況下,所有人員須向上司報到:

a)進入部隊;

b)升級後;

c)狀況改變;

d)完成一項長達四十八小時以上之任務後返回原工作崗位;

e)休假、年假、因病在家中休息、康復期和留院後復職;

f)任何紀律處分終結後。」(見附件六第25頁)。

5. 按照上述法律規定,在本個案中,由於投訴人的因病缺勤狀況已於2011年10月14日結束,而由2011年10月15日開始處於候營工作狀態,T指投訴人有需要於該日按照上述規定向上司「報到」。

6. 值得一提的是,《消防內部工作規章》第76條第2款規定:「二、報到以下列方式進行:b) 總區長(消防總長)向隊長(即局長)及副隊長(即副局長)報到(葡文為:“Os chefes principais, ao Comandante e Segundo Comandante")」,換言之,身為消防總長的投訴人依規章的規定應是向局長及副局長報到,惟考慮到消防局副局長S曾透過2011年9月1日第11/CB/2011號批示,規定資源管理廳廳長T為投訴人的直屬上司,所有被委派的工作需直接向T消防總長交待及負責,故投訴人向T報到應屬已履行規章的規定,且投訴人、T,以至消防局局長及副局長對此亦無異議。

7. 然而,有必要指出的是,按照《消防內部工作規章》第76條第3款的規定,人員的「報到」義務在某種情況下可獲「終止/取消」:「三、報到應在上述情況發生後24小時內作出,如越過該期限接受報到者仍未回到工作地點,規定便會取消」,葡文為:“3. A apresentação deve efectuar-se logo que se dê a causa que a motiva; se, porém, não estiver presente no quartel quem a deve receber, cessa esta obrigação passadas vinte e quatro horas.”。換言之,雖然人員有義務向上級「報到」,但如接受「報到者」根本不在工作地點,則過了24小時後,人員已無「報到」的義務。

8. 在本個案中,即使投訴人確應在2011年10月15日向T「報到」,惟T亦承認其本人當日並不在工作地點,在此情況下,投訴人的「報到」義務已按上述《消防內部工作規章》的規定而「終止/取消」。

9. 此外,在T本人亦認同「報到」是指以正裝方式在工作地點「報到」的前提下,其指投訴人需要以電話方式「報到」根本無任何法規依據予以支持,且其解釋亦正正與《消防內部工作規章》第76條第3款相矛盾,因為如「報到」可以電話方式為之,則第76條第3款根本不會規定接受報到者不在工作地點,報到義務即獲「終止/取消」

10. 因此,T指投訴人未遵守《消防內部工作規章》第76條第1款e)項的規定報到,根本無法律依據予以支持

11. 在此情況下,副局長S「無論從投訴人所陳述之事實內容,又或是被投訴人之答辯報告,均清晰突顯出被投訴人僅屬依法履行職責,並不存在任何不當情節及不當行為」,實為個人主觀判斷及結論,與法律不符

12. 最後,順帶一提的是,工作人員享受年假時明顯不屬於返回工作崗位或「復職」的情況

13. 換言之,針對消防局人員因病缺勤後緊接年假的情況,《消防內部工作規章》第76條第1款e)根本未有明確規定局方人員需在因病缺勤後即時向上司報到。

14. 因此,在《消防內部工作規章》沒有明確的規定的情況下,若要求消防局人員在病假緊接年假的情況,於開始享受年假時先返回消防局報到,又或指其沒有報到的行為違反上述《消防內部工作規章》第76條第1款e)項的規定,客觀上根本無法理依據

15. 再者,根據上述消防局人員提供的聲明,可以看到在實務操作上,針對消防局人員「因病缺勤後緊接年假」的情況,有關消防局人員是否須要「報到」或「電話通知上級」,亦根本沒有統一的做法或要求。連多名高級消防官本身也不清楚,由此可知管理及運作上確實存在不少問題。

16. 因此,消防局應重新審視《消防內部工作規章》的規定,並透過適當方式完善有關規章的規定

17. 事實上,現行《消防內部工作規章》(Regulamento de Serviço Interno do Corpo de Bombeiros)是經前保安政務司透過第16-I/99/SAS號批示認可(Homologo)的葡文版本,消防局更表明所謂的中文文本只是「參考作用」,考慮到有關工作規章生效至今已達約12年之久,期間消防局已有新的組織法(10月22日第24/2001號行政法規),且消防員的職程制度亦已多番修改(4月11日第13/2005號行政命令、9月24日第19/2007號行政法規及4月28日第8/2008號行政法規),因此,消防局實有需要重新檢視現行的《消防內部工作規章》的規定,並作出適當改善

* * *

二十一、投訴人指資源管理廳廳長既不容許投訴人自行駕車到總部報到,但又不允許公車接送

(一)投訴事宜

投訴人向「公署」表示:「在其不擔任副局長職務後,有時會根據更牌擔任值日總監的工作,並需於擔任總監的翌日到總部向副局長報告,投訴人曾要求自行駕駛自己的私家車回總部報告,但遭資源管理廳廳長拒絕,廳長表示此情況必須公車接送,投訴人於是便要求公車到其家門口接送,但廳長仍表示拒絕,並表示公車只能由一個工作地點到另一工作地(點)」(見第5頁背頁及第6頁)。

(二)相關事實及聲明

1. 投訴人於2011年9月13日撰寫報告書,當中指出:「於07/09/11下午,本人致電廳長 閣下,因次日(08/09/2011)早上9時需回西灣湖行動站向副局長進行值日總監報到,由於廳長 閣下曾經表示值日總監報到不能自駕私家車到西灣湖報到,故本人向廳長 閣下要求分派司機於當日(08/09/2011)早上到氹仔本人家接送到西灣湖報到,但當時廳長 閣下表示不能夠安排司機到本人家接送到總部報到,本人即時詢問為何不能,但廳長 閣下未能即時回覆,並表示需作研究,稍後(約十多二十分鐘),廳長 閣下致電並回覆本人,有關車輛及司機安排只能到中央行動站接本人,本人當時仍再詢問理由,但廳長 閣下未能明確回覆原因。(另段)為此,現懇請廳長 閣下能以書面明確回覆上述理由,並同時要求廳長 閣下以批示方式,明確指示值日總監入更報到及完成工作報到之車輛接送規定,以便本人能明確知悉及執行。」(見第169頁)。

2. 針對投訴人的上述申請,資源管理廳廳長於2011年10月4日作出第07/DGR/2011號批示:「就上述事宜,(投訴人)作為本廳的一名工作人員,本廳因工作接送,只可由工作地點到工作地點,再加上(投訴人)是次工作只是一般報到工作,並非是處理緊急及重要工作,因此本人不能安排消防局的車輛及司機於2011年9月8日早上非上班時間到氹仔(投訴人)樓下接送其到消防總局報到。在此本人再次提醒(投訴人)應注意行政暨公職局所發出的使用公共車輛之規定和本局之相關指引,由(尤)其是申請用車之相關規定。」(見第170頁)。

3. 投訴人於2011年11月4日撰寫第50/GAC/2011號報告,當中指出其並非必須要求公車接送,只是廳長曾表示值日總監報到不能自駕私家車到西灣湖報到;另外,投訴人又指據其所知「一些情況如人員出外公幹需自家中往返口岸、人員出席公務宴請後飲了酒類飲品自宴會地點返回家中,都會口頭請示上級使用公車接送,而這些申請一向都會批准」,最後,投訴人指不論是法律、行政公職局的指引,以至消防局的內部規章均未有就其所處的情況作出規定(見第171頁)。

4. 2011年12月9日,投訴人向S投訴時指出:「總長T透過資源管理廳第17/DGR/2011號批示,指出對本人於本年9月8日的交通安排(使用公車)適當,要求本人遵守使用公車規定及尊重有關精神(適度原則)。並再次提醒本人注意行政暨公職局所發出的使用公共車輛規定和本局之相關措施,尤其是申請用車之相關規定(見附件九第17/DGR/2011號批示)。(另段)1.上述之事件是關於本人於本年9月8日早上在值日總監工作後需前往西灣湖行動站報到而使用公車接載的事件,本人早前已透過第50/GAC/2011號報告書把整件事件報告清楚,但總長T在是次批示內未有把事情的真相告訴出來,很多重點部分避之不談。尤其在當日本人並沒要求要公車接載,而是總長T命令本人報到行為不能自駕私家車,而在此前題下,本人請求公車到本人家接載往西灣站,是合情合理的。但總長T卻硬要本人先自行駕車到中央行動站,再安排車到中央行動站接本人於九時前回到西灣湖總部報到,完全沒有合理依據,而總長T更指出本廳使用公車接送,只可由工作地點至工作地點,本人亦透過報告說明在本局現有很多情況下,即使是執行工作任務,也不一定是由公車由工作地點送至另一工作地點,甚至也不一定要公車接送(見附件十第50/GAC/2011號報告書,第07/DGR/2011號批示和值日總監司機接送之規定報告書)。」(見附件二十二第45頁)。

5. T按照副局長S的批示於2011年12月14日作出的第22/DGR/2011號報告書解釋:「5.就有關(投訴人)於投訴書提及公車使用事宜,(投訴人)於2011年9月7日擔任值日總監之工作,需於當日下午17時45分前到西灣湖行動站向副局長閣下進行值日總監報到,(投訴人)於本年9月7日下午致電給本人表示自行駕駛其私家車從中央行動站到西灣湖行動站向副局長報到,本人立即回答不可以,因為在上班時間內不能駕駛私家車作交通用途,應安排消防局的車輛作接送。隨後(投訴人)再要求安排司機於2011年9月8日早上到其住宅樓下接送其到西灣湖消防行動站於早上9時00分向副局長閣下報到,本人回覆不能安排,本人只能安排車輛從(投訴人)的上班地點(中央行動站)接送到西灣湖行動站,隨後(投訴人)亦向本人要求安排車輛於2011年9月8日早上08時30分到中央行動站接其到西灣湖行動站,本人對於(投訴人)的要求作出配合。本人認為對於(投訴人)上述的交通安排是適度的。」(見附件二十二第76頁及第77頁)。

6. 針對上述投訴,副局長S於2011年12月27日作出第17/CB/2011號批示,指出:「……經調查及暸解,顯示完全是投訴人錯誤理解自身的權利和義務的本質意義,有關的投訴內容並不涉及任何侵害其權利之行為,意即並不符合現行《澳門保安部隊軍事化人員通則》第253條第1款的規定」、「無論從投訴人所陳述之事實內容,又或是被投訴人之答辯報告,均清晰突顯出被投訴人僅屬依法履行職責,並不存在任何不當情節及不當行為。」(見附件二十二第80頁)。

7. 根據資源管理廳廳長T向「公署」提供的聲明:「值日總監一般由消防總長擔任(現時共有6名,包括T在內),負責值日總監會在放工後(下午5時45分)至翌日早上9時處於候命狀態,如有緊急事務便需執行工作;當值日工作完結後,T便須前往總部報告當值情況,之後便須返回原先的工作地點繼續工作」、「由於(投訴人)在總部報到後,返回中央行動站之間的路程處於工作時間內,事實上一般在正常辦公時間內,局方不會讓人員駕駛自己的私人車輛,因此,T便給予兩個方法予(投訴人)選擇,一是(投訴人)找朋友在上班時間前載其前往西灣湖總部報到,然後便由部門安排公車載其返回中央行動站;另一方法是(投訴人)早些回中央行動站(如8時35分左右),然後,由公車載其往返西灣湖總部。」(見第236頁)。

8. 與此同時,「公署」人員聽取其他消防局人員的聲明時,亦曾就上述事宜進行了解,現將有關聲明內容列於下表:

姓名 聲明內容
A A表示當輪值值日總監時,在下班時到局長報到及在一簿冊簽名,然後便可返回家中候命,第二朝早上9時便須向局長報到及在一簿冊簽名。
  A表示其是駕駛自己的私家車到西灣湖總部向局長報到,又由於其工作地點也是在西灣湖,故不存在報到後須使用交通工具返回工作地點的問題(見第404頁背頁)。
G

G表示,由於值日總監由總長或代廳長擔任,無需留守總部(西灣湖行動站),on call 即可(值勤消防官,俗稱「總值日」則由副一等消防區長至副消防總長級別人員輪流擔任,需於辦公日17:45至翌日9:00,以及於週末及假日留守總部,如翌日為辦公日,早上需繼續上班,下午無特別事可以休假半天,多年前局長曾為此下達批示),故G僅曾擔任值勤消防官。

G表示(擔任值勤消防官時),在辦公日,其會要求行動站內的公車接載到總部,翌日到時間上班則會要求行動站的公車到總部接載他回行動站;在週末或假日,其一般會自行駕駛私人車輛到總部值勤,如翌日需上班,其會駕駛私人車輛由總部直接回到黑沙灣行動站,但有時亦會要求行動站派公車接送──公車駛到G家中接載G到總部,值勤完畢,由行動站公車到總部接載G到黑沙環行動站或家中,視乎當日需否上班(見第470頁背頁)。

C

(「公署」人員問及C,其在消防局任職時,是否有需要負責值日總監的工作;若然,請C簡述有關工作的內容。)

C表示不用,因其未到有關職級,但曾擔任值日消防官。

(「公署」人員請C講述執行值日消防官的工作安排。)

C表示如於非假日擔任值日消防官,需於當日下班前到總部報到(指引要求報到的對象為副局長,但約在十周年回歸安保工作後,有口頭指示僅需向行動廳長報到),入更後需負責巡查、在控制中心統籌指揮消防救護工作等,翌晨09:00出更前,需作報到及工作匯報。

C表示如在公眾假期擔任值日消防官,則需在當值之日前最後一個工作日的下班前作報到,值日時間為10:00至翌晨10:00 。

C表示一向是坐公車到總部報到。至於公眾假期往返總部的安排主要視乎值勤者的個人習慣,C一向是先回到海島行動廳穿著軍裝,然後坐公車到總部,值日完畢後亦會先返回海島行動廳換便服後才離開。C亦曾開私家車往返總部值日,但私家車須泊在總部外面,因只有局長指定的私家車可以泊入總部(見第476頁)。

C表示,若開始擔任值勤消防官的日子為非正常辦公日(例如周日),而翌日亦為正常辦公日(如周一),則當值的消防官可先自行駕車回自己的辦公地點,然後由公車載該明消防官前往西灣湖總部報到,完成值勤消防官的值勤後,再乘公車返回辦公地點;另一種做法是在周日擔任值勤消防官時,自行駕車到西灣湖總部附近公眾車位把私家車泊下,然後到站內開始執行值勤消防官的工作,到翌日(周一)09:00完成值勤消防官的工作後,便自行駕車回辦公地點(見第476頁背頁)。

D

D表示當其代任廳長期間,會負責值日總監的工作;當負責該項工作時,須要在當日的下班前向領導層報到,然後便可返回家中候命,至翌日早上9時再向領導層報到。

D補充表示,由於其負責值日總監工作時是擔任資源管理廳代廳長,辦公地點在西灣湖總部,故不存在須在報到後乘搭交通工具返回自己的工作地點的問題(見第480頁)。

(「公署」人員向D了解擔任值勤消防官工作的情況。)

D表示,若擔任當日的值勤消防官,現時則在該日下班時間前到西灣湖總部向澳門行動廳廳長報到,然後便會進入值勤狀態,D會在西灣湖總部待命,期間亦有需要巡視各行動站,遇有突發事件,則視情況須到現場指揮或到控制中心安排救護工作;到翌日早上9時,便在西灣湖總部向澳門行動廳廳長報到。

D表示,若擔任值勤消防官的日子及翌日均為正常辦公日內,則會由公車由辦公地點載到西灣湖報到,到完成值勤消防官的工作後,便由公車載回辦公地點繼續工作。

D表示,若擔任值勤消防官的日子非為正常辦公日(例如周六),且翌日為非正常辦公日(如周日),則由於此情況下西灣湖總部會容許當值消防官將私家車泊入站內,故當值的消防官可自行駕車往西灣湖總部,到完成值勤消防官的工作後,亦可自行駕私家車回家。

 

D表示,若開始擔任值勤消防官的日子為非正常辦公日(例如周日),而翌日亦為正常辦公日(如周一),則當值的消防官可先自行駕車回自己的辦公地點,然後由公車載該名消防官前往西灣湖總部報到,完成值勤消防官的值勤後,再乘公車返回辦公地點繼續辦公;另一種做法是在周日擔任值勤消防官時,自行駕車到西灣湖總部附近公眾車位把私家車泊下,然後到站內開始執行值勤消防官的工作,到翌日(周一)9時完成值勤消防官的工作後,便自行駕車回辦公地點。

D補充表示,雖然部門要求人員在上述情況下儘量使用公車,但實務上亦未完全禁止人員自行駕私家車由西灣湖總部返回工作地點執行工作(見第480頁背頁)。

E E表示,僅消防總長級別之人員須輪任值日總監,故其本人自2011年3月1日開始參與輪任,基本上起碼每星期一次,主要係負責處理突發之大型意外事件,當值(入更)前須向局長報到(下午5時預約局長當面報到),到翌日9時出更時到局長處交考勤簿予局長簽核。因其以往與局長同在西灣湖總部辦公,故無交通方面之問題。據E所知,部門在公車之使用方面主要視乎執行公務時之工作需要及人員需要方面考量,執行職務者有需要可使用私人車輛(見第486頁)。
J

J表示當負責值日總監工作時,一般會在當日下班時向領導層報到,告知自己擔任值日總監工作,並了解領導層有否工作指示,之後,J便可回家休息或繼續工作,至翌日早上九時到領導層報到及匯報昨夜的情況。J補充表示一般身任消防總長一職方可以擔任值日總監的工作,J亦是去年晉升至消防總長後才擔任值日總監一職,而尚未晉升至消防總長前,J會擔任值勤消防官的工作。

J補充表示,由於開始可以擔任值日總監工作時,已在西灣湖任職,故不存在需要在早上報到後再乘搭交通工具返回辦公地點的問題。

(「公署」人員請J介紹值勤消防官的工作。)

J表示,若擔任當日的值勤消防官,則在該日下班時間前到西灣湖總部向澳門行動廳廳長報到,然後便會進入值勤狀態,首先,該名消防官需巡視各行動站,然後返回西灣湖待命,遇有突發事件,則按控制中心通報而作出應急特別處理;到翌日早上8時,並要巡視各行動站,然後便返回西灣湖總部向澳門行動廳廳長報到。

J表示,若擔任值勤消防官的日子及翌日均為正常辦公日內,則會由公車由辦公地點載到西灣湖報到,到完成值勤消防官的工作後,便由公車載回辦公地點繼續工作。

J表示,若擔任值勤消防官的日子非為正常辦公日(例如周六),且翌日為非正常辦公日(如周日),則由於此情況下西灣湖總部會容許當值消防官將私家車泊入站內,故J會自行駕車往西灣湖總部,到完成值勤消防官的工作後,便會自行駕私家車回家。

J表示,若開始擔任值勤消防官的日子為非正常辦公日(例如周日),而翌日亦為正常辦公日(如周一),則J會首先在周五乘公車往西灣湖總部報到,然後,便乘公車返回辦公地點繼續完成手中的工作;到周日擔任值勤消防官時,其會自行駕車到西灣湖總部開始執行值勤消防官的工作,但由於西灣湖總部不會容許其將車泊入站內,故車輛只能放在站外的公共泊車處,到翌日(周一)9時向澳門行動廳廳長報告後,便會由公車載其回辦公地點,自己的私家車則繼續停泊在公共泊車處,待下班後才乘同事「順風車」往西灣湖總部取回自己的私家車。

J強調在其擔任值勤消防官時,從未要求部門用公車接載其往返工作地點及住所(見第490頁背頁及第491頁)。

F F表示值日總監的工作僅由消防總長職級之人員輪任,F自2011年3月晉升為消防總長,故自該時起輪任該工作。值日總監的工作主要負責「突發事件」,當值值日總監時須在該日下午5時半前向局長當面「報到」,聽取指示(如無特別指示或事情,可按正常下班時間17時45分下班),翌日9時向局長當面匯報工作及交「簿」予局長簽核。F指其辦公室因與局長的位處同一站,故向局長報到無需在交通上作任何安排(見第495頁)。

(三)分析

1. 綜合上述分析可得出以下各點:

1)由於原則上擔任值日總監的消防局人員本身的辦公地點便是在西灣湖總部,因此較少出現向局長「報到」後乘搭交通工具返回辦公地點的問題。

2)然而,根據上述曾擔任值日消防官的消防局人員的聲明,有部分人員表示會駕駛自己的私家車由西灣湖總部返回工作地點繼續上班,有些更表示會要求部門的公車接載其往返家中、總部及辦公地點(分站)。

3)換言之,在實際操作上,有證據顯示存在消防人員在執行公務期間駕駛私家車往返工作地點(如由總部到分站),亦存在公車接載有關人員往返家中至辦公地點。

2. 在本個案中,誠然,投訴人在總部報到後返回中央行動站期間應視為執行公務。

3. 事實上,8月12日第14/2002號行政法規《澳門特別行政區車輛的取得、管理及使用》第8條第1款及第2款:「一、如有關公共實體未配備車輛或配備車輛,但所配備的車輛已不能按合乎經濟原則的方法使用,則得特別許可在執行工作時使用屬個人所有的車輛,並使之有權獲發燃料及保養開支的金錢補償。二、每年須在許可的批示內訂定經許可的燃料消耗量、保養及保險的開支金額」。換言之,除非得到司長的許可,否則原則上公務人員執行公務時不可以駕駛私人車輛。為何不允許消防員自行駕車到行政中心報到?在九時開始輪值之前,時間屬於公務人員,完全由其支配。

4. 因此,「公署」暫未見指資源管理廳廳長T就上述公車及私人車輛使用於公務的立場有違反法律之處

5. 然而,從上述資料可見,消防局內本身就執行公務時使用私人車輛方面亦存在不同的做法,尤其是有部分消防局人員在執行公務時亦會使用私人車輛往返工作地點,甚至要求公車接載往返住所及工作地點,因此,投訴人的質疑並非完全無理據

6. 在上述情況,消防局應重新檢視自己的公車使用制度,以免再度引致不必要的爭拗或加深人員之間的矛盾

* * *

二十二、關於資源管理廳廳長指投訴人擅自指示不屬同部門的人員工作

(一)相關事實及聲明

1. 2011年11月7日,資源管理廳轄下物料科科長EE撰寫第73/DGR/SMAT/2011號報告書,當中指出:「一、謹向 上級報告,於2011年11月4日上午11時30分,(投訴人)前往中央行動站物料科辦公室指示本人將一頁文件轉交辦事暨接待處,及後,於下午3時30分,由物料科消防員(……)將上述文件轉交予辦事暨接待處,並由消防區長(……)接收。」(見附件二十二第56頁)。

2. 資源管理廳廳長T於2011年11月30日作出第13/DGR/2011號批示,指出:「根據本廳第73/DGR/SMAT/2011號報告書的內容……(投訴人)沒有預先將上述事宜向其直屬上級(本人)作出請示,擅自指示不屬其部門的人員為其處理工作,(投訴人)上述的行為明顯違反了副局長於2011年9月1日所作出的第11/CB/2011號批示,存在不當的情況。同時,按照一般正常的行政程序,倘若在工作上有文件處理或遞交時應向自己直屬的上級或當時的指揮部輔助室提交,而不是像(投訴人)那樣指示不屬其部門的人員把有關文件交給消防局辦事暨接待處,其這樣做明顯存在不當的情況,基於此,本人藉此再次提醒(投訴人)需要檢討自己存在不當的問題,立即作出改善,以避免再次發生同樣情況。」(見附件二十二第55頁)。

3. 投訴人於2011年12月9日向副局長S作出的投訴中指出:「總長T透過資源管理廳第13/DGR/2011號批示,指出本人於本年11月4日命令物料科人員將一份文件交辦事暨接待處,違反了副局長上述第11/CB/2011號批示的規定,命令本人作出檢討及改善(見附件四第13/DGR/2011號批示)。(另段)本人認為總長T在事件上作出了無稽和不實的指責,因本人只是作出一個要求屬下人員順道遞送文件的行為,竟招致違反了副局長批示的規定,而事實上該批示根本沒有這不合邏輯的規定(見附件五第11/CB/2011號批示),相反,只是一個明顯針對的行為。」(見附件二十二第44頁)。

4. T在按照副局長S批示作出的第22/DGR/2011號報告書中指出:「2. 就有關(投訴人)於投訴書提及違反副局長第11/CB/2011號批示,擅自指示不屬本部門人員工作之事宜,本人已於2011年11月30日作出第13/DGR/2011號批示回覆,由於(投訴人)直至現今仍然不明白此事件存在不當情況,因此,本人藉此向副局長閣下表述有關之情況,(投訴人)於2011年11月4日早上11時30分,前往中央行動站物料科辦公室指示本廳物料科人員將一頁文件轉交辦事暨接待處,及後由物料科人員於下午3時30分將有關文件交給辦事暨接待處簽收。在此事件本人需要表明,第一,(投訴人)於2011年9月1日起不被委任消防局副局長之職務,同時亦沒有被委任擔任任何主管之職務,只被安排於本廳協助本人作研究策劃的工作,換句話即是(投訴人)在工作上是與本廳之工作人員沒有任何從屬關係,因此,在工作上(投訴人)是不可以命令與其沒有從屬關係的官員/隊員。倘若(投訴人)在工作上遇到問題,應向本人提出,本人會儘量作出配合,但(投訴人)在上述事件中,指示與其沒有從屬關係的本廳物料科人員幫其處理有關之工作,而在事前亦沒有向其上級(本人)作出請示,明顯地違反了副局長第11/CB/2011號批示中提及『消防總長T為(投訴人)之直屬上司,所有被委派的工作需直接向消防總長T交待及負責』,確實存在不當情況。第二,(投訴人)指示本廳物料科人員幫其遞交的文件為(投訴人)於2012年的年假資料,此資料是屬於部門的內部文件,應按內部文件的遞交程序交給其上級(本人)或所屬部門資源管理廳文書處理暨檔案科作出跟進,而不是將有關文件交給負責處理消防局對外部門的辦事暨接待處簽收及處理,(投訴人)是一位消防總長,而且亦曾經擔任過資源管理廳廳長約一年半及擔任管理資源管理廳之副局長五年,理應知道消防局轄下各部門所負責的工作及正確的處理文書的遞交工作,很可惜其到現時為止仍然堅持自己的做法是正確的,基於上述原因,本人認為(投訴人)的上述的做法是不當的,並提醒(投訴人)需要檢討自己存在不當的問題,作出改善,以免再次發生同類情況」(見附件二十二第75頁)。

5. 針對上述投訴,副局長S於2011年12月27日作出第17/CB/2011號批示,指出:「……經調查及暸解,顯示完全是投訴人錯誤理解自身的權利和義務的本質意義,有關的投訴內容並不涉及任何侵害其權利之行為,意即並不符合現行《澳門保安部隊軍事化人員通則》第253條第1款的規定」、「無論從投訴人所陳述之事實內容,又或是被投訴人之答辯報告,均清晰突顯出被投訴人僅屬依法履行職責,並不存在任何不當情節及不當行為。」(見附件二十二第80頁)。

6. 就上述事件,「公署」曾聽取物料科科長(現已退休)EE的聲明:「EE表示(投訴人)於當日上午前來物料科將一份文件交予(他)(EE表示不清楚文件的內容),要求EE將之交往西灣湖總部的辦事暨接待處;EE表示由於(投訴人)的職級,故EE將之視為一項命令;由於該份文件非為急件,故物料科人員……於當日下午連同其他日常需交往西灣湖總部的文件,一同送往西灣湖總部」、「EE補充表示,中央行動站內屬於資源管理廳的部門只有物料科,其餘附屬單位均在西灣湖總部辦公。如物料科有任何文件上呈至西灣湖總部,(均)會由物料科人員駕駛屬於物料科的車輛送至西灣湖總部,絕不會假手中央行動站的澳門行動廳人員」、「EE表示……收到資源管理廳廳長T的指令,要求其就上述發生的事件撰寫報告,為此,……將上述指令告知EE,於是,先由……起草有關報告書的內容,然後由EE審閱及簽名」、「〔『公署』人員問及EE,廳長T有否向其表示無須聽從(投訴人)的命令。〕EE表示廳長T未曾向其作出上述指示,但有要求EE如(投訴人)在公務上與其接觸,需要向廳長T作出匯報;EE表示廳長T未有解釋當中原因。」(見第521頁)。

(二)分析

1. 是項投訴事宜的核心是投訴人要求同屬資源管理廳的物料科科長EE將一份文件交往位於西灣湖總部的辦事暨接待處,是否屬於違反副局長S第11/CB/2011號批示——即「消防總長T為(投訴人)之直屬上司,所有被委派的工作需直接向消防總長T交待及負責」。

2. 首先,按照現有資料,該份文件是投訴人2012年的年假資料,明顯地有關年假文件與「投訴人被委派的工作」並無聯繫,在此情況下,客觀上根本不能夠透過上述批示內容得出投訴人遞交年假資料時亦須事先請示廳長T及取得其批准。

3. 其次,根據EE的聲明,資源管理廳內只有物料科設於中央行動站,而凡屬物料科——即資源管理廳的文件均會由該科送至西灣湖總部;既然投訴人身為資源管理廳的一員,其透過物料科連同其他文件一同送至西灣湖總部,實是合情合理的做法,更未見當中存在對部門正常運作做成損害或妨礙的情況

4. 更何況,按照《軍事化人員通則》第194條f) 項規定:「紀律之基本原則為:……f)在工作行為或在行使專業職能中,服從具較高職位或具較長年資之人員」,基此,身為消防總長的投訴人是有權要求消防區長EE在執行運送文件工作時,將一份文件順道送往西灣湖總部

5. 綜上所述,T對投訴人的「指責」並不合理,而副局長S指T「並不存在任何不當情節及不當行為」亦值得商榷

* * *

二十三、關於保安司司長駁回投訴人訴願的問題

(一)相關事實

1. 如前所述,就投訴人依照《軍事化人員通則》第253條規定對資源管理廳廳長T提起的投訴,副局長S透過第16/CB/2011號批示及第17/CB/2011批示,當中指投訴人的投訴「毫無依據」,以及T「並不存在任何不當情節及不當行為」。

2. 針對副局長S的上述批示,投訴人於2012年1月9日依據《行政程序法典》第155條第1款的規定,向消防局局長提起訴願(見第699頁及第700頁)。

3. 消防局局長於2012年1月20日作出批示,當中指出:「經詳細審閱所有相關資料所載,並根據法律顧問處之意見(在此視作已覆述),本人作出以下決定:一、由於沒有證據及資料顯示被投訴人曾對投訴人作出有損其權利、或是刻意刁難提出不合理之工作要求。二、關於訴願所針對之第16/CB/2011號及第17/CB/2011號批示,有關批示實體已進行了適當調查,並全面客觀的作出評價及決定,未見存在訴願狀所陳述應予撤銷之瑕疵。三、基於此,本人根據現行《澳門保安部隊軍事化人員通則》第292條規定,決定維持訴願所針對之批示決定。」(見第697頁)。

4. 投訴人於2012年1月6日收到關於上述批示的通知書,該通知書載有:「按照現行《澳門保安部隊軍事人員通則》第292條規定,倘訴願人對上述批示之決定有異議,可於獲悉本通知之日起5日內向 保安司司長提起必要訴願。」(見第698頁)。

5. 投訴人於2012年1月30日向保安司司長提起訴願,當中除覆述了其認為自己受T不公平及不合理的對待之外,投訴人提出了以下訴求:「1) 撤銷消防局局長2012年1月20日第04/CB/2012號批示及副局長S 2011年12月21日第16/CB/2011號及2011年12月27日第17/CB/2011號批示決定,尤其對本人提起之紀律處分程序及行為。2) 就本人的投訴內容作出處理,並對消防局有關領導及主管人員對本人的針對行為作出深入調查及作出糾正,並透過客觀的調查程序以查明事實的真相,使本人免受精神困擾及保障本人的合法權利。」(見第696頁)。

6. 保安司司長於2012年2月23日作出第9/SS/2012號批示,當中指出:「(投訴人),消防局消防總長,於本年1月31日以郵寄方式送來訴願函,要求撤銷涉及向其科處申誡處分之消防局局長第04/CB/2012號批示、副局長第16/CB/2011號及第17/CB/2011號批示,同時在函中作出投訴,提出一項要求調查之請求。(另段)鑒於訴願乃針對行政行為,故僅對訴願所指之行政行為作出審理,並根據《澳門保安部隊軍事化人員通則》第292條第六款規定,交被上訴實體發表意見,給予資訊。(另段)經了解,尤其是參照題述消防局之意見書及報告書,顯示被上訴實體至今未對訴願人作出任何紀律處分,因此不存在訴願人所指之行政行為,換言之,訴願並無標的。(另段)綜上所述,考慮不存在訴願所針對之標的,故按《行政程序法典》第160條e)項拒絕受理訴願人提出之訴願。」(見第692頁)。

(二)分析

1. 首先,如前所述,投訴人針對T向副局長S作出的部分投訴事宜具有一定依據,故副局長S透過第16/CB/2011號批示及第17/CB/2011號批示指投訴人的投訴「毫無依據」及T「並不存在任何不當情節及不當行為」,欠缺理據予以支持,與此同時,消防局局長維持副局長決定的批示亦欠理據支持。

2. 另一方面,根據上述資料,投訴人是按《軍事化人員通則》第292條的規定向保安司司長提出訴願,當中的訴求包括:

1)撤銷消防局局長2012年1月20日第04/CB/2012號批示及副局長S 2011年12月21日第16/CB/2011號及2011年12月27日第17/CB/2011號批示決定,尤其對其提起之紀律處分程序及行為。

2)就其投訴內容作出處理,並對消防局有關領導及主管人員對其作出的針對行為作出深入調查及作出糾正,並透過客觀的調查程序以查明事實的真相,使其免受精神困擾及保障其合法權利。

3. 誠然,根據副局長S第16/CB/2011號批示,當時局方只是「」會對投訴人作出申誡處分,故按照《軍事化人員通則》第258條第2款至第4款的規定,給予投訴人辯護的機會,換言之,當時消防局局長或副局長確未有對其作出任何的紀律處分,基此,保安司司長以《行政程序法典》第160條e)項的規定拒絕受理投訴人關於要求撤銷消防局局長及副局長的紀律處分行為的訴求,實屬合法。

4. 然而,值得注意的是,《軍事化人員通則》第292條規定:「一、對由第207條第1款所指實體(即具有紀律懲戒權限的上級)發出之非一般公文之批示,嫌疑人、舉報人或投訴人得提起訴願。……三、對隊長或廳長、校長或司長之決定,得向總督提起上訴」(這堿O指針對局長的決定,可向保安司司長提起上訴)。

5. 在本個案中,針對消防局副局長認為投訴人依據《軍事化人員通則》第253條提出的「投訴」不成立的兩份批示(第16/CB/2011號批示及第17/CB/2011號批示),以至消防局局長維持副局長兩份批示決定的第04/CB/2012號批示,投訴人依照《軍事化人員通則》第292條的規定向保安司司長提出上訴

6. 事實上,在投訴人的訴願中亦有提出「撤銷消防局局長2012年1月20日第04/CB/2012號批示及副局長S 2011年12月21日第16/CB/2011號及2011年12月27日第17/CB/2011號批示決定」,以及要求保安司司長對「投訴內容作出處理,並對消防局有關領導及主管人員對本人的針對行為作出深入調查及作出糾正,並透過客觀的調查程序以查明事實的真相」的訴求。

7. 對此,保安司司長在第9/SS/2012號批示並未有作出任何決定及回應,換言之,保安司司長在上述批示中尚未完全處理投訴訴願的全部內容及訴求

* * *

第五部分:總結及建議

一、經調查後未見成立的投訴事宜

1. 由於客觀上存在投訴人於2010年4月12日病假後翌日未向局長報到,且未有任何客觀資料支持投訴人所指消防局局長曾口頭豁免其報到,故投訴人的行為的確違反《消防內部工作規章》第76條第1款e項及第2款的規定;另一方面,經調查後未有足夠證據顯示局長曾對外聲稱投訴人需對此負上刑事責任。

2. 縱觀整部現行《軍事化人員通則》,並未明確規定指上級責備另一名下級時,不可有該名下級的下屬或職級較低的人員在場,因此,投訴人單純指局長不應在其他下級面前責備自己,行為屬違反《軍事化人員通則》,暫未見成立。

3. 由於無論是《軍事化人員通則》、《消防內部工作規章》及《澳門公共行政工作人員通則》,均未有規定年假表須公布於職務命令上,故投訴人認為消防局局長有需要按照法律規定批准其2011年年假表並將之公布於職務命令並不成立。

4. 雖然消防局局長有時確會將部分領導層文件交予副局長S,而並不會將之交予投訴人,而由於該等文件是涉及消防局行動的文件,消防局局長有權決定將涉及消防局行動的工作及相關文件交予哪一名副局長負責,再加上一些消防福利會舉辦活動文件,任職局長秘書的O一般會自動提供予投訴人,故暫未見投訴人指自己資訊被封鎖一事成立。

5. 消防局人員,包括領導和主管人員均須遵照局內的指引在正常上下班時間簽到,未見存在違反「平等原則」及「善意原則」的情況,故投訴人指局方違法命令其依正常固定辦公時間上下班不成立。

6. 由於其他主管人員在辦公時間外出時,亦會經「門口更」登記出、入情況,故投訴人指「按考勤指引,如屬處級以上的人員,亦無須由門口更登記外出、入情況,故投訴人認為上述局長的做法是明顯針對自己。」並不成立。

7. 消防局局長是基於投訴人的出勤狀況存在問題,才要求下屬專門保存投訴人出入錄像紀錄,暫未見有關做法存在問題。

8. 資源管理廳廳長T指投訴人不可隨便召集廳內人員出席會議,以及命令他們參予資源管理廳行政手冊的製作工作,而要求投訴人先向其請示及取得同意,未見有明顯的違法之處。

9. 廳長T要求AA必須每天早上9時01分及下午14時31分將簽到紀錄由中央行動站傳真至西灣湖總部內的資源管理廳及辦事暨接待處,是一項有別於一貫做法的特別要求,且有關要求是投訴人調往資源管理廳任職後方開始實施,但考慮到針對在西灣湖總部上班的資源管理廳人員,他們的簽到表亦是在9:00及14:30收起及隨即交予廳長核閱,故暫不具條件指廳長T的上述措施違反善意及欠公平性。

10. 暫未見廳長T指投訴人遲到存在不合理之處。

二、經調查後發現的行政違法或失當問題

關於消防局局長

1. 消防局局長在2011年5月6日《領導人員的工作表現評審報告書》中,多次使用一些發生於2010年8月18日前(即評核期間以外)的事件對投訴人的工作表現作出評核,且內容自相矛盾,又或欠缺理據支持

2. 在2011年5月6日《領導人員的工作表現評審報告書》中,消防局局長在未對投訴人進行適當聽證的情況下,將某些消防局人員所講的、對投訴人不利的情況視為事實,違反《行政程序法典》第10條的規定(參與原則)

3. 在無透過相關的紀律程序查清事實真相的情況下,消防局局長在2011年5月6日《領導人員的工作表現評審報告書》中指投訴人已違反《軍事化人員通則》規定的義務

4. 消防局局長指投訴人要求部門人員(司機)接載其上下班,往返工作地點及住所並不屬公務,且違反「公車使用法例」及保安司司長第38/SS/2002號批示,客觀上並無法律依據予以支持

5. 多名消防局人員指稱局長明示或暗示他們不可與投訴人在公、私方面交往,另有多名消防局人員指局長以降低行為分(評核分)或晉升機會向其施壓,要求他們排斥投訴人,而且更有消防人員指因與投訴人「熟絡」,而不被委任為主管、被降低行為分(評核分)、被終止獲委派的工作及「架空」、被阻礙正常晉升等

6. 多名消防局人員指消防局局長在無足夠證據的情況下,便向其宣稱投訴人與另一名領導人員及其他有背景人士吃飯、夥同搞生意及「搵着數」等

7. 消防局一名高級官員透過書面方式明確指局長曾向其表明施用權術令投訴人未能在2010年12月享受假期

8. 消防局局長在會議上未有清晰地向與會者指出投訴人所提交的文件是年假轉移申請書,目的是將年假轉移至翌年享受,反而令與會者以為投訴人故意更改及選擇與局長年假日期重疊的日子享受年假,對投訴人不公平。

9. 消防局局長透過批示要求投訴人以「個人保密方式」負責整個消防局內部工作研究及分析工作屬矛盾及不合理;另外,雖然局長解釋有關批示的工作要求及目的是指投訴人須負責常規性的年報及翌年工作計劃工作,但單從批示的內容,根本未能令人得出此結論,局長未能透過自己的批示將工作指令及要求適當傳達予下屬

10. 消防局局長要求各部門主管在投訴人代任局長期間,不向其匯報有關局內的工作,明顯有違《行政程序法典》第42條的規定。

關於消防局的內部管理及運作問題

11. 投訴人的簽到由中央行動站站主任核閱是不妥的情況;另消防局的內部溝通確存在問題,包括既然有關更正後的簽到表格式已獲局長批示同意,為何此訊息未能清楚傳達至投訴人;另一方面,既然更正後的簽到表格式已不存在「低職級核閱高職級簽到」的問題,在局長已明確知會投訴人須簽到的情況下,即使投訴人對誰人批核有關表格的格式存有懷疑,其亦可向局長作進一步了解。

12. 投訴人被人專門記錄上下班時間,該行為明顯冒犯投訴人尊嚴及違反善意。

13. 就執行公務時使用私人車輛方面的問題,消防局內並無明確的書面指引,實務操作上亦有不同做法——尤其是部分消防局人員在執行公務時會使用私人車輛往返工作地點,甚至要求公車接載往返住所及工作地點;消防局應重新檢視部門的公車使用制度,以免再度引致不必要的爭拗或加深人員之間的矛盾。

14. 消防局應重新審視《消防內部工作規章》的規定,以完善有關規章。

關於消防局資源管理廳廳長的問題

15. 投訴人執行製作《消防局行政手冊》的工作時,資源管理廳廳長T並未向其提供應有及足夠人力及資訊的支援。

16. 資源管理廳廳長T在安排投訴人辦公地點時,未有作出合理的分配,安排投訴人在一些不適宜辦公的地點工作。

17. T指投訴人未遵從《消防內部工作規章》第76條第1款e項規定向其「報到」,並無事實及法規予以支持。

18. 資源管理廳廳長T指投訴人擅自指示不屬同部門的人員工作並無法律依據且不合理。

關於當局處理投訴人針對資源管理廳廳長T的投訴及相關訴願的問題

19. 投訴人針對T向副局長S作出的部分投訴事宜具有一定依據,故副局長S透過第16/CB/2011號批示及第17/CB/2011號批示指投訴人的投訴「毫無依據」及T「並不存在任何不當情節及不當行為」,欠缺理據予以支持,與此同時,消防局局長維持副局長決定的批示亦欠理據支持。

20. 針對投訴人要求保安司司長撤銷消防局局長2012年1月20日第04/CB/2012號批示、副局長2011年12月21日第16/CB/2011號及2011年12月27日第17/CB/2011號批示,以至對消防局有關領導及主管人員對其作出的針對性行為進行調查及糾正一事,保安司司長尚未作出處理及決定。

三、建議採取的措施

考慮到保安司司長具權限對消防局領導及主管人員提起紀律程序,以及具權限監管消防局的內部運作,故「公署」調查後所發現的行政違法、失當情況,以及人員涉嫌違紀的問題,向行政長官及保安司司長提出,並按《澳門特別行政區廉政公署組織法》第4條第6項及第7項之規定要求保安司司長採取適當措施予以跟進,其中尤應:

1. 考慮按照《軍事化人員通則》的規定,提起紀律程序、簡易調查程序或專案調查程序,對消防局局長的涉嫌違紀行為及消防局內部運作的問題進行調查及適當跟進。

2. 重新審議及調查投訴人依據《軍事化人員通則》第253條針對資源管理廳廳長T作出的投訴。

* * *

鑒於本報告揭示了屬於消防局在運作上及管理上的不少嚴重問題,「公署」亦建議保安司司長考慮引用《澳門公共行政工作人員通則》第354條第2款的機制(全面調查Sindicância),藉此解決消防局現存的多種問題

* * *

最後,本人命令如下:

1. 將本報告通知 行政長官閣下,以便知悉

2. 將本報告通知保安司司長,以便採取跟進的措施

* * *

2012年12月7日於廉政公署。48

———
48 本報告雖於2012年12月7日完成及送交保安司司長,但由於等待司長回覆及「公署」收到新的投訴,故並無在2012年公布本報告,直至有關工作完成後「公署」在2013年12月26日才公布本報告,故將其納入2013年工作報告內。

廉政專員

馮文莊

個案五

關於保安司司長對「終止消防局副局長定期委任的理據及對有關投訴的調查報告」作出回覆的分析及結論

*

要旨:

• 被勸喻實體不接受建議及提出不充分的反駁理由;

• 提起紀律程序的羈束行為;

• 未經程序就對事實作出判斷的錯誤;

• 錯誤適用法律產生的不公;

• 管理不善影響部門運作。

*

前言: 本報告及對保安司司長「回覆」的分析早於2013年6月已完成,但由於「公署」突然又接獲幾名高級消防官的投訴,其中不少的內容皆同報告所述的情況(運作及人事管理方面)有密切關係,為了避免對新的投訴產生影響,故「公署」決定將公布報告的日期延後,以確保在中立及公平的情況下處理有關投訴。

考慮到「公署」近來接獲的投訴反映出消防局所存在的管理及人事問題仍未解決,更未見有權限部門採取確切的改善措施,基於公共利益的關係,「公署」決定公布關於針對消防局局長及消防局管理及運作的報告,以及保安司司長對該報告的「回覆」,亦同時公開「公署」在有關問題上的立場。

*

第一部分:事由

鑒於保安司司長日前對「終止消防局副局長定期委任的理據及對有關投訴的調查報告」(下稱《報告》)作出回覆(下稱《回覆》),其中指出:

「在作出上述補充的同時,本司強調的是,『調查報告』揭示了個別人員的行為有不規則或有缺失的情況,而經詳細分析後,認為無需對消防局領導主管人員提起紀律程序49,誠然,從整體角度考量,消防局局長行使著指揮權力,帶領全局近千名同僚,不宜就不規則或個人的缺失行為對局長提起紀律程序,事實上,紀律懲戒的行使非必須取決於紀律程序。

———
49 著重號由「公署」所加。

最後,本司一如既往支持和尊重廉政公署的工作,再次感謝 貴公署送達的調查報告,報告對改善和提升消防局的服務質素有著莫大裨益。」

為此,按照《澳門特別行政區廉政公署組織法》第4條第(13)項之規定,「公署」對《回覆》作出分析及公布有關《報告》的內容。

* * *

第二部分:分析

第一點:提起紀律程序是裁量權或羈束行為

一、關於提起紀律程序的義務問題,保安司司長認為《軍事化人員通則》(12月30日第66/94/M號法令,並經3月29日第13/2004號行政法規修改)確立一個特別制度,其中指出

「1. 保安部隊軍事化人員具備自身的紀律制度,由《澳門保安部隊軍事化人員通則》(以下簡稱《通則》)作出規範,並在缺漏或缺項的情況下,補充適用公共行政工作人員的現行紀律制度及刑事訴訟法例的規範(參見《通則》第256條)

(……)

3. 提起紀律程序與否,具權限提起紀律程序的實體還需對相關行為的性質、嚴重性、行為人的服務時間和過往行為表現等各方面,從而作出決定。

4. 為此,在不影響對其他意見的應有尊重下,我們從上述可得知提起紀律程序與否屬有權限實體的裁量」。

二、但「公署」對這個觀點不表認同

1. 首先,《澳門公共行政工作人員通則》第325條規定:

「第三百二十五條

(初端批示)

一、在收到筆錄、舉報或投訴後,有權限提起紀律程序之實體須立即提起有關程序;但屬應歸檔之情況除外。

二、如程序不予受理,應將筆錄、舉報或投訴歸檔。

三、如認為不應提起紀律程序,或可對筆錄、舉報或投訴所列舉事實科處之處分超越本身權限,則應將該事宜送交有權限科處處分之實體作出裁定。」

關於這一點,Leal Henrique 在其著作《紀律懲處法教程》一書中指出:

「首先要指的是,在澳門特別行政區的法制中,確立了一項廣泛的投訴權(在任何人獲悉一公務員或服務人員作出違紀行為,得向該公務員或服務人員之任一上級舉報,以進行相關的紀律程序——第290條第1款及第325條第1款);同時,又確立了舉報義務(公務員或服務人員應舉報所獲悉之違紀行為,否則需要負紀律責任——第290條第2款、第313條第2款c)項及第314條第2款i)項)。

除此之外,還作了第325條第1款的規定(有權限提起紀律程序之實體,須立即提起有關程序),和第341條第6款的規定(賦予舉報人對初端歸檔批示的訴願作出行政上訴的正當性)。

從這些規定來看,似乎澳門的立法者在紀律起訴的事宜上,趨向於依法原則,不容行政當局因應是否適當而作出或不作出紀律行為。

否則,投訴權和舉報義務便沒有相應的保障機制——可由相關投訴權人和舉報人作出監察繼而失去實際的用益。

除此以外,無限制的讓行政當局決定是否作出或不作出紀律行為,也可能會產生不平等的行為,可能影響到平等原則。」

換言之,當有權限實體收到舉報或投訴後,應立即提起紀律程序,除非欠缺客觀的條件,或明顯屬於不能提起紀律程序的事宜。

在後述情況下應將有關投訴歸檔,當然必須明確指出基於何種理由不提起紀律程序,又或欠缺追究責任的理由(主觀或客觀理由)。

2. 簡言之,在澳門法律體系內,提起紀律程序是一個羈束行為(acto vinculado),而非一個裁量行為(acto discricionário)。至於程序最後是否有人需承擔責任,則是另一個層面的問題,只要現實生活中出現提起紀律程序的前提,有權限實體必須提起。

3. 關於紀律部隊人員,《澳門保安部隊軍事化人員通則》第267條規定:

「第二百六十七條

(初端批示)

一、有權限提起紀律程序之實體在接到筆錄、舉報或投訴後,應立即決定是否追究紀律責任

二、如上述實體認為不應追究紀律責任,應命令將筆錄、舉報或投訴歸檔。

三、如第一款之實體認為應追究紀律責任,應提起或命令提起紀律程序。

四、如在違法行為中之跡象相應於超越其權限之抽象處分者,即使認為不應追究紀律責任,亦應將有關事宜提交予有權限就此作出決定之實體。」

《澳門公共行政工作人員通則》第325條規定:有權限實體必須作出決定,但無指出作出決定之準則——即提起或不提起紀律程序的準則,這是否表示引用「合理性」準則(即「適宜」或「適時」)作為決定的準則?

我們認為非也!

因為:

(1)無論《澳門公共行政工作人員通則》,或《澳門保安部隊軍事化人員通則》,均實施一個作出決定的義務——對是否提起紀律程序作出決定,這是《行政程序法典》第11條的體現,故不能不作出決定(不作為)。

(2)《澳門保安部隊軍事化人員通則》第256條明文規定:在缺項或不足的情況下,補充適用《澳門公共行政工作人員通則》的規定,所以決定是否提起紀律程序,應有充足的準則供引用。

(3)在法律無明文訂定準則的情況下,必須採用基本規則:合法性原則——這是所有公共行政活動必須依循的原則,而非合理性原則,因為《行政程序法典》第3條第1款規定:

「第三條

(合法性原則)

一、公共行政當局機關之活動,應遵從法律及法且在該機關獲賦予之權力範圍內進行,並應符合將該等權力賦予該機關所擬達致之目的。

(……)。」

(4)只有在法律允許的情況下,方能引用「適時」或「適宜」這些合理性準則,《澳門保安部隊軍事化人員通則》第267條並無允許採用這個準則作出決定

(5)為此,如認為不能提起紀律程序而歸檔,必須指出客觀的理由。

不能稱提起紀律程序是一個裁量行為。相反,倘經過紀律程序及調查後,發現須追究責任,有關紀律處分則可能是一個裁量行為,但前提是必須經過紀律程序這個環節,這亦是遵守辯論原則的一種體現。

但保安司司長在未經提起程序及深入調查後就認定屬於裁量權之事宜,同時拒絕提起程序,對此「公署」表示遺憾

* * *

第二點:對領導人員工作的評審及參與原則

保安司司長在《回覆》的B1部分中指出:

「B1 – 消防局局長在2011年5月6日《領導人員的工作表現審評報告書》中的內容矛盾及欠缺理據、違反《參與原則》:

(……)

7. 此外,根據《領導及主管人員通則的基本規定》第14條,領導人員的工作表現評審是透過製作報告書向行政長官匯報,具體而言,報告書非一決定,非一行政行為,因此不存在必須進行聽證的問題。再者,有別於公共行政工作人員工作表現評核的一般制度,領導人員的工作表現評審不存在評核會議、自我評核、評核諮詢委員會等等的內容,在本個案中亦不存在針對報告書提出聲明異議等情況。按《領導及主管人員通則的基本規定》第14條第4款,應讓有關人員知悉報告的內容。

8. 基此,恕不能認同消防局局長在製作《領導人員的工作表現審評報告書》違反『參與原則』,相關的工作表現評審在程序上沒有任何瑕疵。」

1. 上述觀點有其合理之處,但8月3日第15/2009號法律第14條第5款明確指出:

「五、以上數款所指的資訊具保密性,旨在使行政長官知悉澳門特別行政區各公共行政部門及實體的領導人員的工作表現,尤其在作為下列決定的依據方面產生效力:

(一)將定期委任續期的決定;

(二)按所表現出的能力及澳門特別行政區整體政策的需要,作出委任或安排擔任其他公共職務的決定;

(三)給予公開表揚、獎勵的決定;

(四)立即終止定期委任的決定。」

第15/2009號法律並無訂定一個行政人參與的程序,但有權限實體應決定讓行政人參與,否則違反公共行政活動的一項原則——參與原則。

《行政程序法典》第2條第4款明文規定:

「第二條

(適用範圍)

(……)。

四、本法典所訂定之行政活動之一般原則,適用於行政當局實行之所有活動,即使所實行之活動僅屬技術性或僅屬私法上之管理亦然。

(……)。」

同一法典第10條規定:

「第十條

(參與原則)

公共行政當局之機關,在形成與私人及以維護其利益為宗旨之團體有關之決定時,應確保私人及該等團體之參與,尤應透過本法典所規定之有關聽證確保之。」

2. 為此,保安司司長的《回覆》實為欠缺理據。事實上,只有透過利害關係人參與有關程序方能使行政機關(尤其是有決定權的實體)全面掌握有關資訊,並因應各種情況及理由採取相關的措施,尤其是涉及對某個人的表現作出評價、或作出一些非正面的結論時,更應讓被評核人有「辯護」及解說的機會

* * *

第三點:未經程序對事實作過早的判斷

保安司司長在《回覆》的B2部分內指出:

「B2 – 消防局局長明示或暗示其他主管不要與投訴人熟絡以排斥投訴人,另在其他主管面前抹黑投訴人:

(……)

13. 無論如何,多名消防人員在口供聲明中表達了類似的感覺,一如『調查報告』所指,按經驗法則的角度考慮,有理由相信當中存在某些的問題。本司認為問題主要源於消防人員之間的人際關係及人們相處的技巧方面,這與消防局內部管理制度沒有直接的關係,人員的相處是相向互動的,不能簡單地把責任歸咎於消防局局長。

14. 倘消防局局長在言談中採用了不謹慎的言詞或表達方法,客觀上使人產生受壓或不公的感覺,認為此不規則的情況未能引致提起紀律程序。」

1. 經3月26日第4/2012號法律修改的第10/2000號法律(《澳門特別行政區廉政公署組織法》)第4條第6)項明確指出:

「第四條

權限

廉政公署的權限為:

(……)

(六)將其查清的違法行為跡象,向有權限採取紀律行動的實體檢舉;

(……)。」

上引條文清晰指出:將違紀行為的跡象(而非實質證據)向有權限機關作出通報。是否有足夠證據、又或有關證明是否充分,是紀律調查程序中的預審員考慮的問題,不能、亦不應在無紀律程序展開的情況下就斷然說難以證明或證據不充分

2. 在絕大部分情況下,只有調查後方能提出有關的證據是否充分及所援引的事實是否得以證實。

絕不能僅以違紀跡象為基礎而科處任何紀律處分。

所以「公署」認為《回覆》中B2部分所述的理由並不充分。

* * *

第四點:未經程序在《回覆》中直接反駁有關事宜

在《回覆》的B3部分中指出:

「B3 – 消防局局長施用權術,令投訴人不能於2010年12月享受年假:

15. 年假權受制於公共利益,享受年假須以不影響部門的正常運作為前題,領導層人員享受年假往往需要相互協調以避免影響工作,並在善意原則下盡可能作出平衡,配合人員的正當利益。

16. 在『調查報告』中,各人的口供聲明存在很大差異,尤其是副消防總長D與副消防總長J及消防局局長之間,為此,在沒有充足的證據下,難以作出客觀具理據的判斷,縱使局長於2010年12月在享受年假期間沒有前往香港求醫。

17. 雖然副消防總長D於2010年7月30日撰寫一份書面記錄,描述了消防局局長與其對話的內容,惟該書面記錄僅由副消防總長D自行製作而矣(已)。此外,從經驗法則而言,倘局長存心損害投訴人的正當利益,為何還對下屬公然道出?

18. 無論如何,各人的年假權均能依法享受和處理,認為無需就局長和投訴人,即前副局長,僅就享受年假方面提起紀律程序。」

同樣地,在未提起紀律程序的情況下對其中一份文件的證明力作出結論——這應是預審員作出的判斷,有權限決定的實體不能取代預審員作出這種事前的判斷。

為此,《回覆》理由同樣不充分。

* * *

第五點:領導人員錯誤適用法律而無承擔任何後果

在《回覆》的B4部分中指出:

「B4 –消防局局長批示要求投訴人以保密及不能命令其他人協助的方式,對消防局的工作進行研究及提交報告:

19. 關於上述事宜,『調查報告』與本司的意見書分析意見基本一致,本司完全認同『調查報告』中的內容。顯然,消防局局長向投訴人指派以保密方式進行工作時,未見有相對適應的手段以予配合工作。消防局局長在是次的工作分配中,理應可作出更好的處理。

20. 關於消防局局長中止投訴人即前副局長權限的批示,局長對法律的理解確實存在偏差,惟此偏差為可宥恕的過失,因屬法律範疇專業的事宜。再者,考慮到投訴人副局長的定期委任因工作需要終止,據位人的變動使授權及轉授權隨之失效消滅,因此認為無須在此問題上糾纏。」

同樣地,視本《回覆》已是一項調查措施?或又在紀律程序的情況下作出判斷?明顯欠缺理由、而且過分提早作出判斷,而且這種「事先判斷」對投訴人及被投訴人皆不公平,亦不符合法律的規定

* * *

第六點:局長在被代任期間又行使職權

在《回覆》的B5部分中指出:

「B5–消防局局長要求各部門主管在投訴人代任局長期間,不向代任人匯報局內工作:

21. 在尊重『調查報告』的意見下,本司認為,為履行職責,消防局局長領導及監管局內的一切工作,並按需進行工作分配。局長於放假前先行作好工作安排,且在放假期間跟進和指導局方工作並無不妥之處,該等安排不應視為違反《行政程序法典》第42條或第43條的規定。[註:『調查報告』表示違反第42條(授權或轉授權之消滅);第43條涉及代任事宜]

22. 投訴人因擔任副局長一職年資較長而依法出任代局長,其在執行職務時具備被代任人(即局長)的權力,該等權力沒有因局長在放假期間而在一般情況下被剝奪或消滅,在其他未由局長先作安排或直接跟進的事項上,代任局長仍行使其應有的權力,因此不應視局長的工作安排和親身跟進局方工作的熱心視為違反《行政程序法典》第42條或第43條的規定。」

在消防局局長休假期間,其命令可否執行?

現行《行政程序法典》第43條規定:

「第四十三條

(代任)

一、職務之擔任人不在、出缺或因故不能視事時,由法定代任人代替之;如無法定代任人,則由被代任人指定之機關或行政當局人員代替之。但特別法就上述情況另有規定者除外。

二、在代任情況下執行職務,包括行使被代任人獲授予或獲轉授予之權力在內。」

另外,《軍事化人員通則》第3條亦規定:

「第三條

(指揮原則)

一、澳門保安部隊之軍事化人員受指揮原則約束。

二、須受一嚴格等級框架及特別服從義務規範之指揮原則,旨在於執行任務時獲最高效率及最佳技術專業協調。」

此外,同一《通則》第45條及第46條亦分別規定:

「第四十五條

(指揮職能)

一、指揮職能表現於行使賦予軍事化人員領導、主管及監管具行動性質職責之隊伍及附屬單位之當局權力。

二、行使由法律及規章賦予之當局權力,但須連同不可授予之相關責任為之,而隊長或廳長在所有情況下均對隊伍或附屬單位執行獲賦予之任務負唯一責任。」

「第四十六條

(領導或主管職能)

一、領導或主管職能為行使賦予軍事化人員領導、主管及監管具行政、後勤、技術等性質或具訓練職責之各機關及附屬單位之當局權力。

二、行使由法律及規章賦予之當局權力,須連同不可授予之相關責任為之,而領導人或主管在所有情況下均對各從屬機關或附屬單位執行獲賦予之任務負唯一責任。」

此外,10月22日第24/2001號行政法規第7條明確指出:

「第七條

局長之權限

一、消防局局長負責任務之履行。

二、局長之權限為:

(一)領導、統籌及監管消防局所有活動;

(二)遵守並促使其人員遵守法律、規章及上級指令;

(三)就必須由上級決定之事宜作出報告,並將之上呈,以待批示;

(……);

三、消防局局長得將其本身權限中認為適宜授予之部分授予指揮部及主管級之人員。」

很明顯,所有權限集中在消防局局長手中,由其負責協調指揮有關活動。

在休假、不能視事期間,該權力由代局長行使,而非繼續由被代任人行使,否則代任制度變得無意義

為此,在B5部分所述的問題亦欠缺理由。

* * *

第七點:未經程序就以個人行為推翻「公署」的結論

在《回覆》的B6部分中指出:

「B6 – 消防局局長要求各部門主管在投訴人代任局長期間,不向代任人匯報局內工作:

23. 本司認同『調查報告』中就上述事宜的分析意見。

24. 資源管理廳廳長有權委派研究計劃工作予投訴人,要求製定《消防局行政手冊》,惟在行政上缺乏支援,包括向其他同事查詢資料方面,這顯示執行工作與應有的手段兩者存在不協調之處。

25. 廳長在是次的工作安排上存在不當之處,惟此乃其在管理上的個人行為,非與內部管理制度有關,兩者不存在因果關係。

26. 值得強調的是,就投訴人因投訴廳長而被追究或有的紀律責任方面,經查明後未有發現投訴人違紀,相關的紀律程序已被歸檔處理。」

不明為何將這種做法視為個人行為,同管理無關?我們認為在時間上、行為的內容上及作出的原因及目的皆同工作有關

在一個紀律部隊內將這些行為定性為個人行為實叫人難以理解!

在《回覆》中有關投訴亦已被歸檔,但須知:正是該決定的合法性及合理性備受質疑,有權限當局更應正視及作出處理

為此,同樣在欠缺充分理由的情況下不接受「公署」的勸喻

* * *

第八點:承認事實的存在,但無跟進措施

在《回覆》的B7部分中指出:

「B7 –資源管理廳廳長安排投訴人辦公室時未作出合理的分配,安排投訴人在一些不適宜辦公的地點工作:

27. 本司認同『調查報告』中就上述事宜的分析意見。

28. 資源管理廳廳長應向投訴人安排一間適宜工作的辦公室,特別是投訴人已向廳長作出反映。收到反映後,廳長已作跟進及另行安排辦公室予投訴人,惟辦公室仍應具備根本的衛生條件,縱使沒有其他的房間作辦公室亦然。

29. 廳長在安排辦公地點事宜上所作的決定,屬管理上的個人行為,亦非源於管理制度自身。誠然,資源分配分發複雜多變,可涉及到電腦資訊用品、電器用品、枱櫈、文具等方方面面,只要秉持『善意原則』,問題定能得到解決。」

情況同第一部分所述一樣,《回覆》欠缺理由。

* * *

第九點:無對投訴作全面及深入分析

在《回覆》的B8部分中指出:

「B8 –關於保安司駁回投訴人訴願的問題:

30. 投訴人針對消防局副局長第16/CB/2011號及第17/CB/2011號批示向消防局局長提出訴願。對此,局長作出第04/CB/2012號批示,其內除表示未見在訴願狀所陳述應予撤銷之瑕疵,從而決定維持訴願所針對之批示決定外,還表示沒有證據及資料顯示被投訴人曾對投訴人作出有損其權利或是刻意刁難提出不合理之工作要求。

31. 由於第16/CB/2011號及第17/CB/2011號批示均不涉及任何行政行為的作出,惟給予投訴人的通知書卻表示裁定訴願不成立,訴願人可於獲悉通知之日起5日內向保安司司長提出必要訴願,那麼實有必要弄清是否存在訴願標的。

32. 事實上,訴願標的不存在。

33. 雖然投訴人在訴願函中同時提出了一項請求,要求『對消防局有關領導及主管人員對本人的針對行為作出深入調查及作出糾正,並透過客觀的調查程序以查明事實真相』,惟此已非必要訴願應當審視的內容。

34. 須知,任何人員均可透過書面方式提出建議、請求或申述,但是否接納或作出調查不受制於當事人的要求。在個案中,主要涉及個別人事的行為及人員的人際關係,因此認為無需應要求作出處理。

35. 若非涉及到部門的良好運作,影響到對公眾的服務質素的公共利益上,本司認為不宜直接介入局方的內部工作。事實上,消防局的整體服務質素自回歸以來有著明顯的進步。」

在「公署」的報告中主要針對兩個行為:

(1)針對投訴人提出的紀律程序;

(2)投訴人對資源管理廳廳長的投訴。

關於第(1)點,投訴人的理由不充分,故「公署」亦無提出任何勸喻。

關於第(2)點,值得指出:該廳長多次否決投訴人的申請,認為投訴理由不充分

所有這些行為都是保安司司長在《回覆》第23點至第28點所述的內容,理由成立與否,有否紀律責任,應透過紀律調查方能進行,否則對投訴方及被投訴方皆不公平

在《回覆》中不見任何附理由的陳述,故亦為無合理理由而拒絕「公署」的勸喻,相反憑先前因介入有關事宜而掌握的部分資料就作出認定,根本無按法定程序進行全面及深入的調查。

* * *

第三部分:結論

據上論結,「公署」認為保安司司長的《回覆》欠缺充分理據。加上「公署」近月又接獲數宗同消防局管理及運作有關的投訴,「公署」相信本報告所述的情況仍未獲妥善解決,有關的問題將繼續阻礙消防局的有效運作,不利於該局依法及有序地履行其法定職責(尤其是消防局這樣一個如此重要的部門),「公署」決定公開有關報告的內容,同時冀主管實體認真及切實解決消防局現存的各種問題。

* * *

1. 將本報告通知 行政長官閣下,以便知悉

2. 將本報告通知保安司司長

* * *

執行後將本件歸檔

* * *

二O一三年十二月十九日於廉政公署。

廉政專員

馮文莊

附件二

廉政公署處理陳訴(陳述、投訴及舉報)流程圖

附件三

    

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