第 26 期

政府機關通告及公告

二零零九年七月一日，星期三

澳門特別行政區

政府機關通告及公告

廉 政 公 署

2008廉政公署年報

目 錄

第一章 導言
第二章 體制與組織架構
2.1 體制
2.2 職能與組織架構
2.3 廉政公署人員紀律監察委員會
第三章 個案處理總體情況
3.1 收案數字
3.2 案件處理情況
3.3 案件處理進度
3.4 廉政公署人員紀律監察委員會處理投訴的狀況
第四章 反貪工作
4.1 舉報和立案數字
4.2 結案及送檢察院案件摘要
4.3 法院判決
4.4 追繳歐文龍案不法資產及國際刑警通緝令
4.5 培訓交流工作
4.6 財產申報工作
第五章 行政申訴工作
5.1 調查
5.2 審查
5.3 部門／機構的廉潔管理
5.4 製作指引及舉辦講座／工作坊
5.5 對外交流及人員培訓
第六章 社區關係
6.1 倡廉教育
6.2 社區工作
6.3 私營領域反貪意見收集
6.4 反賄選研究及宣傳工作
6.5 三地監察機關專題研討會
6.6 常規宣傳工作
6.7 聯繫與交流
第七章 行政工作
7.1 預算
7.2 人員
附件 行政申訴範疇立案調查個案撮要

圖表索引

圖表一 2000-2008年收案數字趨勢
圖表二 2006-2008年收案類別比較
圖表三 2006-2008年收案數字比較（按來源界定）
圖表四 2008年收案數字構成（以收案方式界定）
圖表五 2006-2008年收案數字比較（按收案方式界定）
圖表六 2008年收案處理情況
圖表七 2000-2008年立案數字趨勢
圖表八 2008年案件處理分類
圖表九 2006-2008年立案數字比較（按收案來源界定）
圖表十 2008年共須處理案件
圖表十一 2008年案件處理進度
圖表十二 2007年及2008年反貪局收案統計比較表
圖表十三 2007年及2008年反貪局結案統計比較表
圖表十四 2008年行政申訴個案涉及內容
圖表十五 2008年行政申訴個案的處理情況
圖表十六 2008年行政申訴範疇求助諮詢個案涉及內容
圖表十七 2000-2008年講座統計總表
圖表十八 2008年為公務人員舉辦的各類講座及講解會之統計表
圖表十九 2008年為社團、教育機構、部門及公司舉行講座之統計表
圖表二十 2008年各類講座、座談會及工作坊等之統計總表
圖表二十一 2008年黑沙環社區辦事處接待市民人數統計表
圖表二十二 2008年收入管理
圖表二十三 2008年實際收入結構
圖表二十四 2008年支出管理
圖表二十五 2008年實際支出結構
圖表二十六 2008年預算支出與實際支出對比
圖表二十七 2000-2008年人員數目比較表

———

第一章

導言

2008年，廉署的工作持續緊湊，除了關於歐案的大量後續工作外，另一重點是全面、系統地健全防貪機制和提升調查力量，包括從管理上通過與公共部門和機構的“廉潔管理計劃”繼續推動廉潔管理文化的確立，並加強制度審查和運作審查；加快展開對私營領域的防貪研究，將廉署的監察範圍延伸至私人領域、構建廉政監察覆蓋社會整體作充分的準備；修改廉署架構，擴大人員配備，加強人員培訓和增加裝備，提升廉署整體實力等。同時，部署監察選舉的工作亦已於2008年中展開。

“政經風險評估”2008年發表的亞洲貪污趨勢年報，對13個亞洲國家及地區進行評估，澳門以3.3分排行第四，與上年持平，廉潔評分較上年提高。而“透明國際”發布的“2008國際清廉指數”中，澳門得分5.4分，在亞太區排行第8位，較2007年跌0.3分，下跌2位。

廉政公署在2008年共收案796宗，當中涉及刑事性質的舉報案件共553宗，涉及行政申訴的243宗。

在刑事性質的舉報案件中，具備條件處理的有88宗，其中立案跟進31宗，加上2007年轉入的79宗，2008年重開1宗，共須處理立案111宗案件。此外，2008年共開立協查案件12宗，加上2007年轉入的19宗，重開的2宗，共須處理協查案33宗。2008年共須處理刑事案件144宗，結案46宗，包括調查終結案件34宗，移送檢察院案件10宗，經重新調查後再歸檔的2宗。由廉署偵辦經法院判決的案件全年共9宗，涉及被告23人，20名被告被判罪名成立，入罪率87%。

在行政申訴領域，全年共收到個案243宗，同比微升，當中仍以涉及公職制度、違法工程、交通違例、物業使用監管方面為主。此外，有關行政申訴方面的求助諮詢個案則有639宗。

審查工作方面，2008年廉署完成了《有關現行物業用途法規及相關監察機制的分析》制度審查，報告亦已送交行政長官。運作審查方面，廉署首次與勞工事務局合作，對勞資糾紛、打擊非法工作等程序進行審查。並繼續與身份證明局合作，對居民證件的簽發及管理程序進行審查。此外，廉署繼續跟進土地工務運輸局城市建設廳監察處及身份證明局旅遊證件廳運作改善措施的落實情況。

“廉潔管理計劃”自2007年8月底推出以來，現時61個政府部門和機構已全部加入該項計劃，有些部門更總結了初步經驗後作出進一步的完善，而廉署亦一直提供協助。整體而言，部門對人員的迴避、收受利益、兼任，以及採購程序等方面的運作機制均有所完善。

為配合特區政府的施政方針，及履行《聯合國反腐敗公約》所定的目標，廉署的監察範圍將延伸至私人領域。為此，廉署舉辦了多場圍繞私營領域貪污為題的大型專題講座，並與多個行業合辦座談會，聽取業界對防範私營領域貪污的意見。相關的法律草案已於2008年中旬提交行政長官。

2008年廉政公署繼續積極拓展社區關係，提升廉潔教育成效，舉辦各類講座共377場，參加人數達33,500人次。同時，針對近年社會的急速發展，廉署加強青少年學生的誠信教育，中學生德育教材亦正加緊編製。此外，除黑沙環社區辦事處外， 氹仔社區辦事處預期2009年中便將投入運作。

人員培訓方面，2008年廉署派員參加與北京國家行政學院及廣東行政學院的研習班，課程內容主要圍繞國內現今的經濟、外交、行政體制及廉政建設的政策及發展，亦派員參加與中國人民公安大學合辦的偵查課程。港澳廉署的人員交流培訓方面，主要的培訓有：香港廉署調查主任入職課程、分析軟件應用培訓課程、香港廉署2008年的入職課程等。廉署為新增聘的調查人員開展了為期半年的培訓工作，他們將於2009年3月中旬正式加入廉政公署，進一步加強廉政公署的調查力量。

2008年，廉政公署的對外交流活動較為頻繁，積極參與各類相關的國際會議和業務交流，加強與國際機構的合作，具體包括出席在香港舉行的國際申訴專員協會（IOI）理事會會議、在烏克蘭舉行的國際反貪局聯合會第三次年會暨會員代表大會、新加坡舉行的“反貪專家工作坊”、在雅典舉行的第13屆國際反貪污大會、在馬尼拉舉行的第五次中國與東盟成員國總檢察長會議、在新加坡舉行的“亞太地區反腐敗行動計劃第12次指導會議”。此外，廉署亦組織代表團考察了內地監察機關的運作。同時，廉署也接待了多個國家和地區的訪問團，包括香港廉政公署代表團、東帝汶國會議員代表團、芬蘭行政學院代表團、中國政法大學代表團、參加國際申訴專員協會理事會會議的各國代表團、中國監察部代表團，以及與本澳多個機構及社團進行互訪和座談等。

展望未來一年，廉政公署將積極履行法律賦予的職權，根據社會的發展和市民的期望，全力打擊貪污舞弊，和全澳市民一起，共同建設廉潔社會。

第二章

體制與組織架構

2.1 體制

1999年12月20日，澳門特別行政區成立，根據《澳門特別行政區基本法》第59條的規定，澳門特別行政區設立廉政公署，獨立工作，廉政專員對行政長官負責。

廉政專員由行政長官提名，中央人民政府任命。

廉政公署並非行政機關組織系統的組成部分，而是一個獨立的公共機構，依法負起防止及打擊貪污、處理行政申訴的任務。

2.2 職能與組織架構

2000年8月，立法會通過了廉政公署組織法（第10/2000號法律），廉署的職權得到擴大，包括拘留、搜查、搜索、扣押及配槍等權力，而調查員亦被賦予刑事警察身分，反映出特區政府肅貪倡廉，厲行廉政的決心。

根據《廉政公署組織法》，廉署的主要職能是：

——開展防止貪污或欺詐的行動；
——針對貪污行為和公務員作出的欺詐行為，依法進行調查及偵查；
——針對有關選民登記和選舉的貪污及欺詐行為，依法進行調查及偵查；
——促使人的權利、自由、保障及正當利益受保護，確保公共行政的公正、合法和效率。

在組織架構方面，2000年8月頒布的廉政公署行政法規（即31/2000號行政法規），賦予廉署基本的組織架構和人力資源。2009年2月，新修訂的《廉政公署部門的組織及運作》行政法規生效，因應實際情況，增加了組織和編制。現時廉署部門包括廉政專員辦公室、反貪局、行政申訴局，具有職能、行政、財政和財產自治權。反貪局的兩個調查廳負責按廉署權限偵查貪污及欺詐行為，技術支援廳則為反貪工作提供輔助和接受投訴及檢舉，並設有直屬局長的財務及資訊調查處、情報處。行政申訴局包括申訴調查廳、審查廳和技術評審委員會，負責接受投訴、糾正違法或不公正的行政行為，研究改善行政程序及公共部門的運作，以及對投訴和行政部門運作等的法律問題發表意見。廉政專員辦公室下設綜合事務廳和社區關係廳，分別肩負行政財政和人事管理、宣傳教育，以及利用資訊設備優化廉署運作的職責。

2.3 廉政公署人員紀律監察委員會

廉政公署人員紀律監察委員會按2001年7月30日第164/2001 號行政長官批示設立，主要權限為分析及監察針對廉政公署人員的非刑事性質的投訴所涉及的問題及情況，以及向行政長官作出建議。紀監會由5名成員組成，由行政長官從澳門特別行政區公認具備適當資格的人士中指定，任期為3年。現任紀監會成員包括梁慶庭、林笑雲、關翠杏、李沛霖及許輝年，由梁慶庭擔任主席。

第三章

個案處理總體情況

3.1 收案數字

2008年廉政公署收到投訴舉報案件796宗，較上年度增加約8.2%，其中刑事案件553宗，行政申訴個案243宗。收案總數雖然較2007年稍多，但從多年來的收案情況來看，仍屬較低水平。

　

在796宗收案中，來自市民的舉報或投訴共742宗，其中請求匿名或匿名投訴368宗，具名或願意提供個人資料的投訴374宗。近年具名投訴的比例逐漸上升，本年度具名投訴首次超越匿名投訴，反映市民對廉政公署的信任度不斷加強。而公共機關向廉署轉介/舉報/請求的案件有24宗，與去年相若。此外，廉署也接獲外地執法機關請求協查案件14宗，司法機關立案偵查3宗，廉署主動跟進調查案件13宗。

圖表三

2006-2008年收案數字比較（按來源界定）

收案途徑 2006 2007 2008
數量 百分比 數量 百分比 數量 百分比

市民舉報

 請求匿名或匿名之投訴 437 52.0% 333 45.3% 368 46.2%
具名或願意提供個人資料之投訴 335 39.9% 312 42.4% 374 47.0%
公共機關之轉介/舉報/請求 12 1.4% 26 3.5% 24 3.0%
協查案件 30 3.6% 18 2.5% 14 1.8%
傳媒轉介/舉報 0 0% 0 0% 0 0%
司法機關立案偵查 6 0.7% 4 0.5% 3 0.4%
廉署主動跟進 20 2.4% 43 5.8% 13 1.6%

收案總數

 840 100.0% 736 100.0% 796 100%

多年來，函件和電話都是市民的主要舉報方式，占收案數字的66.1%。市民親身投訴的個案也有152宗，較上年有所增加。親身舉報對案件資料的掌握和後續的調查起重要作用，廉署鼓勵市民儘可能具名和親身投訴，以提高案件的調查效率和維護投訴者的權益。

　

圖表五

2006-2008年收案數字比較（按收案方式界定）

收案方式 2006 2007 2008
數量 百分比 數量 百分比 數量 百分比
函件/書信 288 34.3% 305 41.4% 308 38.7%
電話 247 29.4% 135 18.4% 218 27.4%
親身 138 16.4% 125 17.0% 152 19.1%
電子郵件 119 14.2% 106 14.4% 77 9.7%
傳真 22 2.6% 18 2.5% 25 3.1%
司法機關立案偵查 6 0.7% 4 0.5% 3 0.4%
廉署主動跟進 20 2.4% 43 5.8% 13 1.6%

收案總數

 840 100.0% 736 100.0% 796 100.0%

3.2 案件處理情況

廉署接到舉報投訴個案，會對舉報內容做分析、調查和初查。具條件處理的個案，廉署會採取立案、轉介其他部門以及非正式途徑跟進等方式處理。2008年具條件處理的個案有331宗，約占收案總數的42%。由於投訴內容不涉及貪污舞弊、不屬廉署職權或資料不足無法跟進的個案則有465宗，接近總數的6成。

2008年廉署立案調查36宗，包括刑事案件31宗、行政申訴個案5宗。若排除2007年廉署圍繞歐文龍案件對相關情況主動調查而令該年立案數字大增的因素來看，立案數字在多年來一直呈現下降趨勢，2008年為歷年最低。另一方面，從收案來源看，市民具名或願意提供個人資料舉報的立案最多，市民的具名舉報有利於廉署對舉報內容進行詳細調查，立案的可能性也較高。

行政申訴方面，由於投訴絕大部分為非刑事性質，主要是行政不當或對事件及法律的誤解。為儘快和有效協助投訴者解決問題，行政申訴在個案處理上大多採取非立案的方式處理，如轉介其它部門、非正式途徑處理等，以避免正式立案程序所耗費的時間。只有涉及問題重大的個案，才以立案方式處理。此外，廉署也接獲求助諮詢個案639宗。

圖表八

2008年案件處理分類

處理情況 刑事案件 行政申訴個案 總計
立案處理 31 5 36
非立案處理 57 238 295
具條件處理案件 88 243 331

　

圖表九

2006-2008年立案數字比較（按收案來源界定）

收案途徑 2006 2007 2008
數量 百分比 數量 百分比 數量 百分比
市民舉報 請求匿名或匿名之投訴 26 45.6% 19 25.3% 9 25%
具名或願意提供個人資料之投訴 16 28.1% 11 14.7% 15 41.7%
公共機關之轉介/舉報/請求 2 3.5% 7 9.3% 3 8.3%
傳媒轉介/舉報 0 0% 0 0% 0 0%
司法機關立案偵查 6 10.5% 4 5.3% 3 8.3%
廉署主動跟進 7 12.3% 34 45.4% 6 16.7%

收案總數

 57 75 36

2008年廉署具條件處理的案件，加上重開案卷和2007年轉入的案件，全年共須處理案件495宗，包括立案案件121宗、非立案案件374宗。

圖表十

2008年共須處理案件

案件分類 數量
立案處理 2008年立案 36 121
2008年重開 1
2007年轉入 84
非立案方式處理 2008年收案 295 374
2007年轉入 79

總計

495

3.3 案件處理進度

廉政公署2008年調查完結立案案件50宗，完成非立案案件297宗，總計完結案件347宗，其中10宗移送檢察院處理。須轉入2009年處理的案件有148宗，結餘案件較2007年減少。

圖表十一

2008年案件處理進度

案件類別 2008年須處理案件 2008年結案案件 轉入2009年案件
立案案件 121 50 71
非立案案件 374 297 77

總數

 495 347 148

3.4 廉政公署人員紀律監察委員會處理投訴的狀況

廉政公署人員紀律監察委員會在2008年接收到1宗投訴，並正按程序處理中。

2008年4月，紀監會赴新加坡進行考察，先後拜訪了新加坡公共服務署、貪污調查局、警察總部及市區重建局4個公共部門，了解當地公務員的行為守則和紀律處分程序，以及當地工程中採用的防貪機制。

第四章

反貪工作

2008年廉政公署收到的刑事舉報案件較上年度增加，但立案數字則大幅減少。全年偵查的多宗刑事案件中，犯罪性質主要涉及公務員涉嫌受賄、公務上之侵占使用、濫用職權和詐騙等。而對前運輸工務司司長案的後續及追贓工作仍持續進行，部分賄款亦已追回。針對2009年立法會選舉監察工作，廉署成立了反賄選研究小組，預防賄選的工作亦已展開。為落實特區政府的施政方針，廉署展開對私人領域貪污問題的研究，並已向政府提交私營領域反貪的法律草案。除調查貪污案件，廉署也優化資源配置和加強調查力量，提交了修訂廉署組織法建議，招聘更多的調查人員，繼續加強人員培訓，擴大和其他執法部門的交流合作，以及擴充了財產申報接收中心。

4.1 舉報和立案數字

2008年廉署收到涉及刑事性質的舉報案件553宗，與2007年的500宗相比，增加了11%。當中具備條件處理的刑事案件有88宗，加上2007年轉入和2008年重開的案卷，2008年共須處理刑事案卷197宗。

2008年廉署刑事立案31宗，加上2007年轉入的79宗和重開案卷1宗，共須處理立案案件111宗。此外，廉署接獲協查案件12宗，加上2007年轉入的19宗和重開案卷2宗，共須處理協查案33宗。

圖表十二

2007年及2008年反貪局收案統計比較表

統計數據 2007 2008 變動
收案總數 736 796 +8%
刑事舉報 500 553 +11%
具條件處理之刑事案 133 88 -34%
具條件處理之刑事案總數
（連同上年轉入及本年重開案）		 207 197 -5%

立案

 66 31 -53%

4.2 結案及送檢察院案件摘要

2008年刑事案卷結案46宗，包括移送檢察院案件10宗，調查終結案件34宗，經重新調查後再歸檔的2宗。與2007年相比，刑事案卷結案增加35%，移送案件下降9%，調查終結案件則增加70%。

圖表十三

2007年及2008年反貪局結案統計比較表

統計數據 2007 2008 變動
移送檢察院案件 11 10 -9%
調查終結案件 20 34 +70%
重開案歸檔 1 2 　
合併案件 2 0 　
刑事案卷結案總計 34 46 +35%

以下摘要介紹移送檢察院案件的案情：

2008年廉署破獲3宗獄警受賄案件。

2008年1月，一名姓蘇現役獄警，懷疑受賄協助監獄囚犯將手提電話非法帶入監獄。1月16日黃昏，蘇某自澳門兩處地方提取3個簇新手提電話及配件準備一併帶入監獄時，被廉署調查人員截獲。經調查，每個手提電話帶工費為澳門幣7,000元至8,000元。調查中有人承認要求他人運帶手提電話，懷疑有人賭外圍波欠下賭債，故鋌而走險。監獄當局配合廉署的調查，即時進行搜倉行動，檢獲7個相信與本案有關的手提電話和一批配件。姓蘇獄警涉嫌受賄，另一名在囚姓李犯人則涉嫌行賄，1月17日該案已移送檢察院。

2008年2月，再破獲一宗涉及人數眾多的獄警受賄案。該案共有19名人士涉案，其中包括3名現役獄警及一名保安司公務員涉嫌受賄作不法行為，8名囚犯以及7名其他人士涉嫌行賄。廉政公署經過長達一年多的調查，發現這個犯罪集團，案中涉及的多名獄警涉嫌收受賄賂，非法將現金、手提電話、酒及下載於手機內的色情影片等違禁品帶進監倉供囚犯使用。廉署的調查，得到澳門監獄協助，澳門監獄根據廉政公署提供的資料在監倉內搜獲多部手提電話、電話卡、配件和違禁物品。案件於2009年2月19日判決，其中3名獄警被判刑2至3年，不得緩刑，其餘6名行賄者被判1年徒刑，均不得緩刑。

2008年8月，一名任職監獄的陳姓公職人員，涉嫌利用職權和工作便利，將電話卡和月餅卡等違禁物品帶入監獄。2008年8月20日，當陳某自一名中間人手上接過相關物品和澳門幣6,800元懷疑賄款時，被廉政公署人員當場拘捕。涉案者涉嫌受賄和脅迫，案件正在進一步調查之中。

2008年4月至6月，廉署移送了4宗與歐文龍案有關的案件。

第一宗是權暉建築工程有限公司的3名商人姓吳、姓鄧和姓魏涉嫌行賄歐文龍案。據調查顯示，“權暉建築工程有限公司”多次以現金方式將賄款直接交予歐文龍，作為取得“澳門運動場擴建及改善建造承包工程 ”及“運動場擴建工程第二期——曲棍球場所涉及的部分”等工程之報酬。歐文龍更曾涉嫌命令工務局更改分數，最終使“權暉 ”成功取得有關工程。

第二宗是“迅興建築有限公司”姓陳等4人行賄歐文龍案。經調查揭發，歐文龍不當運用職權向工務局作出指示，以協助陳某取得多項政府工程，批准建築方案、發出工程准照及批准地基工程延長施工時間，加快處理及放寬樓宇高度或地積比率。陳某多次透過其本人及其親屬之香港銀行帳戶，將賄款轉存至歐文龍涉嫌操控的帳戶內。

第三宗是源於歐文龍受賄案的分拆案件，經廉署分析後另立新案調查，發現歐文龍、林偉、陳明瑛等人涉嫌受賄罪、行賄罪、在法律行為中分享經濟利益罪及詐騙等罪。

第四宗也是歐文龍受賄案分拆獨立調查的案件，主要涉及歐文龍收受林偉賄賂，而引發的受賄作不法行為罪、詐騙罪、在法律行為中分享經濟利益等罪。

其他案件：

2008年1月，偵破港務局一名主管涉嫌公務上之侵占使用案。廉政公署根據市民投訴發現，港務局轄下汽車維修中心的一名主管於2005年至2007年期間，懷疑多次擅自將汽車維修中心的多具專業汽車維修工具及驗車設備借予一相熟的私人車行使用。該名主管人員及車行東主涉嫌觸犯公務上之侵占使用罪，案件已移送檢察院處理。

2008年4月17日，偵破一宗保險詐騙案。本案源於數年前一宗保險詐騙案。廉署接獲舉報，懷疑某交通警員與他人合謀製造虛假交通意外報告，以騙取保險金。經調查發現伍某、廖某、黃某、蕭某等4人以虛假交通意外詐騙保險。

2008年4月23日，偵破一宗公務員詐騙及偽造文件案。經廉署調查揭發一對分別任職行政暨公職局姓甘和勞工事務局姓卓的夫婦，涉嫌以偽造的租單詐騙房屋津貼，其中一人的詐騙行為長達10年之久。

2008年9月25日，偵破一宗公務員詐騙案。經廉署調查發現，一名任職初級法院的司法文員，懷疑多次違反公職人員禁止進入博彩娛樂場所規定，過去4年間，超過500日進入博彩娛樂場所，其中近50日是上班期間缺勤進入。此外，在過去兩年，涉案者因病缺勤約100日，其中74日病假懷疑存在虛假情況，涉嫌違法進入博彩娛樂場所，有關病假折算薪金相當於約澳門幣6萬元。

2008年12月5日，揭發一宗公職人員涉嫌串同親屬在公務採購程序中濫用職權、詐騙、在法律行為中分享經濟利益、公務上之侵占、偽造文件，以及行賄受賄的案件。經廉署調查發現，澳門某自治機構負責人涉嫌自2004年起利用職權，將該機構絕大部份的工程及採購項目直接判給多家由其一名親屬開設或操控的公司，以及在書面詢價的程序中，指定向由其親屬開設或操控的公司詢價，所有報價均受到操控，部分批給價較實際執行有關項目的二判高逾百分之四十，該名親屬又涉嫌偽造其他公司的印章及文件進行圍標，有關工程及採購項目的總金額約為600萬澳門元。此外，該負責人又涉嫌將該自治機構購置的物品及設備據為己有。調查還發現，該負責人乃另一私人機構營運的最終受益人，涉嫌透過該名親屬向該私人機構購買服務的方式獲取了2萬多澳門元的利益。

4.3 法院判決

2008年由廉署偵辦經法院判決的案件共9宗，涉及被告共23人，當中20名被告被判罪名成立，入罪率達87%。其中歐文龍被終審法院重判27年徒刑，歐文龍妻子陳明瑛被判23年徒刑，歐文龍弟弟歐文富、弟婦歐陳華彩、父親歐榮光以及一眾行賄商人都作了有罪判決。

2008年經法院審理及判決的卷宗詳情如下：

1. 判決日期： 2008/01/30

案情摘要：新明輝建築工程有限公司、中鐵（澳門）工程有限公司、香港“佳多智有限公司 ”等多次以巨額賄款行賄澳門前運輸工務司司長歐文龍，作為歐文龍協助該等公司取得多項澳門公共工程的報酬。

被告/嫌犯 被告/嫌犯之身份 法庭量刑考慮因素 判決結果
歐文龍 運輸工務司司長 被告作為澳門特別行政區其中一個最高級的公務員，賄款涉及的金額特別巨大，其犯罪事實對澳門特區及公職官員的形象造成強烈的負面影響，且繼續造成巨大損害；另一方面，其受賄作不法行為的數量和相連的清洗黑錢活動反映出被告是真正的貪得無厭，故意程度特別強烈，被告於審訊期間仍沒有承認有關事實，亦沒有表示悔意。 11項受賄作不法行為每項判7年徒刑、4項受賄作不法行為每項判6年徒刑、5項受賄作不法行為每項判5年徒刑、11項受賄作合規範行為每項判1年9個月徒刑、9項受賄作合規範行為每項判1年6個月徒刑、13項清洗黑錢罪每項判5年徒刑、2項濫用職權罪每項判1年6個月徒刑、1項財產資料申報不正確罪判1年6個月徒刑、1項財產來源不明罪判2年徒刑及240日罰金，罰金額按每日澳門幣1,000元計算。
上述全部徒刑轉換併罰為單一刑罰，判處27年徒刑和澳門幣240,000（24萬）元罰金，或在不繳付罰金的情況下轉加 6個月徒刑。另沒收被告部分財產。

2. 判決日期： 2008/02/14

案情摘要：澳門汽車會的負責人及政府公務員等，在協辦澳門格蘭披治汽車大賽過程中，涉嫌詐騙澳門政府以獲取利益。

被告/嫌犯 被告/嫌犯之身份 法庭量刑考慮因素 判決結果
冼雅拔 澳門汽車會理事長 經審訊及聽證，合議庭未能完全證實被告曾侵吞公款，基於疑罪從無原則，被告罪名不成立。 罪名不成立。
陳鎮波 民政總署熟練工人 被告身為公務員，明知參與的是行政當局的活動，仍將活動經費不正當使用，故有關犯罪行為應予懲罰。 公務上之侵占罪名成立，判處7個月徒刑，緩刑1年，另須繳付4個司法單位費用及相關庭審支出，該案所扣之款項全部充公。

3. 判決日期：2008/05/29

案情摘要：民政總署職員涉嫌虛報婚姻狀況及偽造租單，騙取家庭津貼及房屋津貼。

被告/嫌犯 被告/嫌犯之身份 法庭量刑考慮因素 判決結果

陳錦棠

民政總署熟練工人

 合議庭認為被告在庭上承認控罪，考慮被告所犯行為並非太嚴重，且涉及金額不大，故決定對被告施以罰款已具足夠之阻嚇作用。 詐騙罪名成立，判處180天罰金，罰金額按每日澳門幣60元計算，總共澳門幣10,800元，倘若不支付則轉為120天徒刑。另需向民政總署賠償澳門幣23,350元及相關利息、繳付5個司法單位費用和相關庭審支出。

4. 判決日期：2008/06/04

案情摘要：運輸工務司司長歐文龍多次收取巨額賄款，協助何明輝、陳東生及殷飛歷（Frederico Marques Nolasco da Silva）等商人取得多項政府公共工程。歐文龍更操縱多名親屬，以清洗黑錢的方式協助其處理賄款。本案主要審理除歐文龍以外的其他涉案嫌犯，包括其配偶，父親及弟弟等。

被告/嫌犯 被告/嫌犯之身份 法庭量刑考慮因素 判決結果
陳明瑛 新聞局顧問高級技術員 考慮到全部被告所犯之罪行均對社會帶來負面的影響，各被告長期協助歐文龍犯罪計劃實施，使其計劃得以落實，鼓舞並促進了歐文龍的犯罪野心，嚴重傷害了特區政府的聲譽及尊嚴，阻礙社會發展的進程，道德及行為上應受強烈譴責。
第一被告身為公務員，且明知配偶歐文龍長期利用職權多次受賄，仍協助其迴避法律，所以故意犯罪之意識及嚴重性極大，而且次數眾多。
第二至第四被告，身為歐文龍的親近家屬，明知歐文龍身為公務員利用職權長期受賄，仍提供協助使其不法性得到掩飾，對歐文龍的犯罪行為起到關鍵性的促進。		 8項清洗黑錢罪每項判5年徒刑、1項財產來源不明罪判2年徒刑、1項配偶財產申報不合作罪判處1年徒刑，上述全部徒刑轉換併罰為單一刑罰，判處23年徒刑，另判罰金360日，罰金額按每日澳門幣1,000元計算，總共澳門幣360,000（36萬）元。
歐文富 大觀洋服店支店店主 8項清洗黑錢罪，每項判5年徒刑，轉換併罰為單一刑罰，判處18年徒刑。（經上訴至中級法院後，改為1項以連續犯方式實行清洗黑錢罪，判處5年徒刑。）
歐陳華彩 利寶發展有限公司文員 5項清洗黑錢罪，每項判5年徒刑，轉換併罰為單一刑罰，判處13年徒刑。（經上訴至中級法院後，改為1項以連續犯方式實行清洗黑錢罪，判處4年6個月徒刑。）
歐榮光 大觀洋服店店主 3項清洗黑錢罪，每項判5年徒刑，轉換併罰為單一刑罰，判處10年徒刑。（經上訴至中級法院後，改為1項以連續犯方式實行清洗黑錢罪，判處4年徒刑。）
何明輝 新明輝建築工程有限公司董事 第五被告何明輝、第六被告陳東生、第七被告Frederico Marques Nolasco da Silva ，均分別向歐文龍給付金錢，目的為取得公共工程，違反了競投標書的公平、公開、公正原則。以上被告伙同歐文龍清洗黑錢及掩飾不法金錢的來源性質，促進歐文龍行使不法行為的野心，若無該等被告的協助，歐文龍的不法行為難以單獨實施。上述被告故意程度高，特別是第五被告所涉之犯罪最多。 8項清洗黑錢罪，每項判5年徒刑、8項行賄作不合法行為罪，每項判2年10個月徒刑、10項行賄作合規範行為罪，每項判5個月徒刑，轉換併罰為單一刑罰，判處25年徒刑。另外須賠償特區政府澳門幣5,000萬。
陳東生 中鐵（澳門）工程有限公司總經理 1項清洗黑錢罪，判5年徒刑、1項行賄作不合法行為罪，判2年10個月徒刑、3項行賄作合規範行為罪，每項判5個月徒刑，轉換併罰為單一刑罰，判處7年徒刑。另外須賠償特區政府澳門幣2,000萬。（經上訴至中級法院後，改為1項清洗黑錢罪及1項行賄作不法行為罪，判處5年3個月徒刑。）
殷飛歷
Frederico Marques Nolasco da Silva		 澳門清潔專營有限公司董事 2項清洗黑錢罪，每項判4年6個月徒刑、3項行賄作不合法行為罪，每項判2年6個月徒刑，轉換併罰為單一刑罰，判處10年徒刑。另外須賠償特區政府澳門幣3,000萬。（經上訴至中級法院後，改為1項清洗黑錢罪及3項行賄作不法行為罪，判處6年徒刑。）

5. 判決日期：2008/06/06

案情摘要：兩名財政局職員偽造上班記錄，要求他人為自己打卡，乘機缺勤。

被告/嫌犯 被告/嫌犯之身份 法庭量刑考慮因素 判決結果
David Henrique Carvalho 財政局首席文員 經過庭審及聽證，除不能證實兩名被告在全部缺勤的日子裏均為互相幫忙打卡外，其他的指控均得以證實。 偽造文件罪名成立，判處5個月徒刑，緩刑1年。另須賠償財政局因被告缺勤而導致之經濟損失。
Aureliano António Ritchie 財政局半熟練工人 偽造文件罪名成立，判處120天罰金，罰金額按每天澳門幣100元計算，總共澳門幣12,000元，倘被告不支付則轉為80天徒刑。另須賠償財政局因被告缺勤而導致之經濟損失。

6. 判決日期：2008/07/09

案情摘要：運輸工務司司長歐文龍多次收取巨額賄款，以協助鄧儉民等商人取得多項澳門政府公共工程。歐文龍更操縱多名親屬，以清洗黑錢的方式協助其處理所得賄款。本案主要審理除歐文龍以外的其他涉案嫌犯，包括其父親、弟弟及弟婦等。

被告/嫌犯 被告/嫌犯之身份 法庭量刑考慮因素 判決結果
鄧儉民 通利建築置業工程有限公司董事長 綜合書證及證人證言，合議庭可以證實被告以不同途徑，親身、第三者名義所開立的公司或銀行帳戶等方式多次支付賄款予歐文龍，使歐文龍干預公共工程的批給而令被告所操控之公司取得利益。此外亦有足夠證據顯示有關賄款與工程合約的批給存在密切關係。 2項清洗黑錢罪每項判4年徒刑、 8項行賄作不法行為罪每項判2年6個月徒刑、 7項行賄作合規範行為罪每項判5個月徒刑，轉換併罰為單一刑罰，判處12年6個月徒刑。 另外須繳付150個司法單位費用。
羅志昌 通利建築置業有限公司項目工程師 考慮到本案所涉工程主要是第一被告直接與歐文龍交易，第二被告羅志昌及第三被告梁超通只是第一被告的下屬，此外沒有直接證據顯示2名被告知悉涉及款項是用於賄賂歐文龍的。故此合議庭根據疑罪從無原則，判2名被告罪名不成立。 罪名不成立。
梁超通 敏達工程有限公司東主 罪名不成立。
劉春紅 通利建築置業有限公司董事長秘書 考慮到本案所涉工程主要是第一被告直接與歐文龍交易，第四被告劉春紅只是第一被告的下屬，合議庭未能認定其直接參與全部行賄行為。但對於本案涉及的部分工程，綜合書證及證人證言，顯示了第四被告曾積極參與第一被告賄賂歐文龍的工作，再考慮第一被告與第四被告之間的信任關係，合議庭認定第四被告知悉賄款的來源及去向，亦曾積極參與部份賄款的轉移工作。 初級法院判決1項清洗黑錢罪，判處3年6個月徒刑。
歐文富 大觀洋服店支店店主 合議庭未能證實被告曾參與有關犯罪，根據疑罪從無原則，被告罪名不成立。 罪名不成立。
歐陳華彩 利寶發展有限公司文員 歐陳華彩按歐文龍要求成立公司及銀行帳戶，而該等帳戶亦曾多次接受巨額款項，被告知悉巨額款項並非與歐文龍官職相符的正式收入。然而被告的上游犯罪行為應納入受賄作合規範行為，由於受賄作合規範行為的最高刑期為6個月，故法庭對有關清洗黑錢行為不予處罰。 不予處罰。
歐榮光 大觀洋服店店主 第七被告歐榮光按歐文龍要求成立公司及銀行帳戶，而該等帳戶亦曾多次接受巨額款項，第七被告知悉巨額款項並非與歐文龍官職相符的正式收入。被告被指控的部分行為得以證實，清洗黑錢行為成立。 1項清洗黑錢罪，判處3年6個月徒刑。

7. 判決日期：2008/10/09

案情摘要：民政總署職員偽造租單及虛報居住資料，以騙取房屋津貼，更訛稱其配偶無業，向在職部門遞交虛假聲明以收取家庭津貼。

被告/嫌犯 被告/嫌犯之身份 法庭量刑考慮因素 判決結果
梁培坤 民政總署熟練助理員 合議庭裁定被告以正犯既遂方式，觸犯了詐騙罪，且以偽造文件的方式作為詐騙津貼的手段。合議庭認為本案情節嚴重，罰金不足以對被告起到阻嚇作用，被告的犯罪行為影響了社會安寧並使政府財產有所損失。 加重詐騙罪罪名成立，判處1年6個月徒刑，緩刑2年；並須向民政總署賠償財產損失澳門幣86,760元及相關利息，另須繳付3個司法單位費用及相關庭審支出。

8. 判決日期：2008/12/04

案情摘要：獄警多次收受囚犯賄款，經第三者協助下携帶手提電話、充電器配件等監獄違禁品進入監獄，再交予有關囚犯使用。

被告/嫌犯 被告/嫌犯之身份 法庭量刑考慮因素 判決結果
蔡克勤 澳門監獄獄警 經分析書證及聽取證人證言，合議庭認為廉政公署長時間的調查跟進清楚查明了犯罪事實。第一被告承認了所有指控，成為法庭確認其餘3名被告犯罪的心證。首被告身為公務員，答應接受他人給予金錢的利益，作為違背職務上義務，其行為違反了監獄紀律及規章。其餘被告促使第一被告在執行職務時，將手提電話、電子遊戲機等違禁品帶入監獄，嚴重影響監獄運作及特區政府的聲譽，亦對社會造成負面影響。 5項受賄作不法行為罪名成立，判處5年徒刑，另須繳付4個司法單位費用及相關庭審支出。
梁添喜 無業 2名被告均被判5項行賄罪名成立，判處2年6個月徒刑，不得緩刑，另須繳付4個司法單位費用及相關庭審支出。
因2名被告均缺席宣判，故此法庭已發出拘留命令狀。
余偉傑 囚犯
黃偉明 囚犯 5項行賄罪名成立，判處1年徒刑，另須繳付4個司法單位費用及相關庭審支出。

9. 判決日期：2008/12/16

案情摘要：一名已退休的公務員訛稱可為他人辦理非本地勞工身份卡，藉此騙取金錢，更非法僱用家庭傭工。

被告/嫌犯 被告/嫌犯之身份 法庭量刑考慮因素 判決結果
José Maria Ernesto de Carvalho e Rego 已退休的公務員 經分析書證及證人證言，合議庭未能完全肯定被告存在詐騙行為，但被告非法僱用勞工之行為得以證實。雖然被告不是初犯，但考慮前案與本案相距的8年期間，被告都沒有再犯罪，因此合議庭認為給予被告緩刑處罰已屬足夠。 非法僱用勞工罪名成立，判處7個月徒刑，緩刑2年，但被告須於60天內向特區政府賠償澳門幣1,500元及繳付相關司法費用，否則取消緩刑。

4.4 追繳歐文龍案不法資產及國際刑警通緝令

歐文龍案件判決後，澳門廉政公署展開了追繳贓款的工作。在澳門，法院判決歐文龍受賄財產充公處理，並判罰澳門幣24萬元的罰金。在香港，通過澳門廉署的努力，香港高等法院裁定將歐文龍在香港的不法資產歸還澳門特區政府，涉及資產總款項達港幣2億3千多萬元。雖然其他涉及海外不法資產的追繳仍有重重的法律和司法協助困難，但廉政公署將繼續全力追繳歐案的不法資產。

2008年1月及2009年1月，澳門廉政公署通過國際刑警組織發出全球紅色通緝令（Red Notice），通緝涉及歐文龍案件的在逃嫌犯歸案。有關在逃人士合共6人，包括歐文龍妻子陳明瑛、商人何明輝、林偉、陳連因及其妻林敏儀，以及澳門居民李良志。是次為廉署首次透過國際刑警組織中國國家中心局澳門支局（簡稱“國際刑警支局”）向國際刑警組織作出請求追緝廉署案件中的在逃人士。

有關通緝人士載於國際刑警組織網頁：http://www.interpol.int/

4.5 培訓交流工作

4.5.1 增聘調查員

2008年7月，廉政公署開始招聘新一批調查人員，從1,600多名報考人士中，經過多重考核篩選，招聘了12名調查員。隨後，廉署開展第七期（2008）調查員培訓班的培訓工作。培訓科目超過90個，課程圍繞調查工作，分理論、實踐、參觀和訪問四部分。課程導師不僅有廉署的領導、資深調查員和澳門高校的教授專家，還包括法院、檢察院、司法警察局、治安警察局、澳門監獄、博彩監察協調局及海關等部門的領導或主管、博彩業及傳媒資深工作者。

4.5.2 內地和香港的交流培訓

粵港澳三地反貪執法機關每年定期舉行着重實務操作的個案協查工作座談會，以檢討過去一年的協查工作。2008年11月27日至29日“第四屆粵港澳個案協查工作座談會”於廣東省肇慶市舉行。

2008年10月至11月期間，廉署派員分別前往國家行政學院及廣東行政學院參加國情培訓課程。課程內容主要圍繞國內現今的經濟、外交、行政體制及廉政建設的政策及發展。而中國人民公安大學為廉署舉辦了第九期的研修班。

2008年，港澳廉署的人員交流培訓較頻繁，其中主要的培訓有：澳門廉政公署第六期（2007）綜合培訓班17名學員、香港廉署調查主任入職課程、分析軟件應用培訓課程、香港廉署2008年的入職課程等。

4.5.3 其他交流和培訓

國際反貪局聯合會第二屆研討會2008年5月14日至23日在重慶市舉行，廉署應邀派出兩名調查主任參加了會議。

2008年6月，廉署應邀派員參加由世界銀行、聯合國毒品及犯罪問題辦事處和美國律師協會在馬來西亞反貪學院舉辦的“資產追回工作坊”（Asset Tracing & Recovery Workshop）。參加者分別來自馬來西亞、汶萊、菲律賓、印尼、越南、泰國、孟加拉及澳門8個國家及地區。2008年7月，廉署人員亦與日本警察廳刑事局組織犯罪對策部香港連絡官進行交流。

除業務交流外，澳門廉政公署亦於2008年1月主辦了第三屆“粵港澳反貪執法人員運動會”，增進彼此友誼。澳門廉政公署在這屆比賽中累計項目總得分最高，奪得總冠軍。

4.5.4 考察香港及台灣選舉

為了加深對不同地區預防及打擊賄選的認識和學習相關經驗，2008年3月，廉署分別派出代表團觀摩了2008年的台灣領導人選舉和香港立法會選舉的情況。

4.6 財產申報工作

財產申報相關法例規定，公務員每5年須對其財產申報作出更新。2008年9月至2009年2月，適逢公務員第2次5年更新財產申報，更新涉及近8,000名公務員。為方便申報者，自2008年10月起，廉政公署實行了預約上門收表制度，分別派專人向預約的21個政府部門機關的40個工作地點，上門收取財產申報表。截至2008年12月31日，廉署人員已前往13個政府部門的30個地點上門收表，總共收取了3,208份申報表。第2次5年財產申報更新工作，預計於2009年2月底初步完成，2009年將進行後期資料整理工作。

為了提供良好舒適的申報環境，節省遞交申報表的輪候時間，廉政公署2008年11月3日將設於皇朝廣場14樓的財產申報接收中心正式遷往同一樓宇的18樓。新財產申報接收中心擴大了輪候空間、提供雜誌及宣傳片欣賞，亦增添輪候號碼紙的設備，同時將收表室增加至3間，可於同一時間內接待更多的申報者，大大減省了申報者的輪候時間，提高了接收申報表的效率。

為了讓新入職公務員了解財產申報法規以及填寫申報表須注意的事項，廉政公署向有需要部門提供講解活動。2008年財產申報組應保安部隊高等學校的要求，到該校為200多名新入職的高校學員舉行了一場財產申報講解會。

第五章

行政申訴工作

2008年廉政公署收到行政申訴個案243宗，較上年輕微增長。此外，有關行政申訴的求助諮詢個案也達639宗。綜合個案內容，仍以涉及公職制度、違法工程、交通違例、物業使用監管方面為多。

審查工作方面，廉署完成了《有關現行物業用途法規及相關監察機制的分析》制度審查，相關報告已送交行政長官。運作審查方面，廉署首次與勞工事務局合作，對勞資糾紛、打擊非法工作等程序進行審查；並繼續與身份證明局合作，對居民證件的簽發及管理程序進行審查。此外，廉署繼續跟進土地工務運輸局城市建設廳監察處及身份證明局旅遊證件廳運作改善措施的落實情況。

廉署自2007年8月推出“廉潔管理計劃”以來，61個政府部門/機構全部加入該項計劃，履行了計劃的最基本要求，制定了“內部廉潔守則”。有些部門更總結了初步實施“守則”的經驗，對“守則”進一步完善，廉署亦提供協助。整體而言，部門加強了對人員的迴避、收受利益和兼任等方面的提醒，且在採購程序中完善了相關運作機制。

因應政府部門／機構、私人團體／機構的要求，廉署於2008年舉辦不同專題的講座/工作坊，當中包括公務採購、行政申訴、深化廉潔意識等。

對外交流方面，廉署派代表團出席了由內地監察部、香港廉政公署及澳門廉政公署聯合舉辦的專題研討會，亦繼續參與國際申訴組織和預防腐敗組織的研討會和會議。人員培訓方面，廉署行政申訴局派員參加北京國家行政學院和中國人民公安大學的課程，亦組織代表團考察內地監察機關的運作。

5.1 調查

5.1.1 個案介入

5.1.1.1 收案及處理情況

2008年，廉署共受理行政申訴案件243宗，比2007年的236宗上升約3%。個案中物業使用監管方面的投訴比例明顯增加，這和當局關於樓宇單位用途的監察機制及現行物業用途法規存在缺漏有關。對此，廉署完成了《有關現行物業用途法規及相關監察機制的分析》制度審查，並向當局提出完善建議。此外，勞資糾紛方面的投訴舉報亦有所增加，內容多涉及權限部門處理不公、處理個案超逾法定時效等。對此，勞工事務局藉加入“廉潔管理計劃”，於2008年向廉署提出合作開展運作審查。

總結2008年的行政申訴個案，仍以涉及公職制度、違法工程、交通違例居多，當中循非正式途徑處理的、較受社會關注的3宗個案分別涉及：1）某高等院校一名領導層成員多次違反迴避規定參與其本人有利害關係的議決；2）某高等院校違法批准校內餐廳經營者加價，向學生派發膳食補助和僱用學生派發補助券；3）新中央圖書館建築概念設計比賽的參賽規則，無限制獲判給中央圖書館建設規劃的顧問公司及其職員等掌握資訊優勢的實體和人士參賽，從而造成不公平。

圖表十四

2008年行政申訴個案涉及內容

涉及問題 數量
公職制度（人員權益、聘用、內部管理、紀律） 60
違法工程 28
交通違例 21
物業使用監管 17
勞資糾紛 11
市政 9
醫療衛生 9
社屋/經屋 8
資訊提供 8
居留權 6
違法經營 5
投資居留 4
其他程序失當 57

總計

 243

廉署2008年收到行政申訴個案243宗，加上2007年轉入的50宗，扣除涉及相同問題的個案24宗，全年共須處理269宗投訴舉報個案，當中207宗已完成處理存檔，結案率超過77%。

存檔處理的投訴舉報個案中，歸檔原因包括不具行政違法或失當跡象、部門已作適當處理（經廉署轉介、非正式介入）、非廉署權限、資料不足等。已完成處理的207宗案件中，除了8宗以立案方式處理外，其餘的199宗透過轉介、調閱文件和會議等方式處理，當中在3個月內完成處理的約佔73%。經廉署初步分析後發現無違法跡象，又或經正式或非正式介入後部門適當處理的個案分別為121宗及50宗，比例與2007年相若。

圖表十五

2008年行政申訴個案的處理情況

歸檔原因 數字
無行政違法或失當跡象 121
部門已作適當處理（經公署正式或非正式介入） 50
資料不足 24
非公署權限 2
其他 10

總數

 207

5.1.1.2 3宗循非正式途徑處理的較受社會關注的個案撮要

5.1.1.2.1 個案編號: 188/C/2008

在跟進一宗舉報個案的過程中，廉署發現某公立教育機構領導層成員於2007年上半年期間，三度作出違反《行政程序法典》必須迴避規定的行為，參與涉及其本人教職升遷的決議程序，惟當局知悉有關違反後，僅採取告誡措施，而未按照法律規定提起紀律程序，且監督實體更同意不就其中一宗行為對有關人員展開紀律程序。

事實上，根據公職法律制度的規定，凡公務員涉嫌違紀，應循紀律程序處理，故同意不提起紀律程序的決定存在違法瑕疵，惟決定已逾一年，有關瑕疵便已“補正”。至於其餘兩宗涉嫌違紀個案，依法仍可追究。經廉署向當局申明立場後，當局決定就有關人員的兩宗涉嫌違紀個案展開紀律程序，結果為對該名人員科處相當於3天薪酬的罰款。

5.1.1.2.2 個案編號: 0017/E/2008

廉署收到投訴，指某官立高等院校透過代用券補貼學生，此舉等同動用公帑補貼該院校內的外判餐廳，故質疑上述做法不當。

經調查後發現，院方透過公開招租將餐廳判予私人經營，且承租規則載明承租者在“租賃期第一年內不可加價”。其後，院方同意經營者以“物價持續上漲”為由加價，不僅違背“承租規則”，亦對其他有意競投、但礙於上述條款而最終未有競投之潛在競投者不公平，違反公正原則。

雖然依法獲判給的經營者如能證明存在“不可抗力”，便可就其全部或部分不履行合同而豁免承擔責任，但“不可抗力”一般不包括高通脹情況，即“物價持續上漲”不能成為經營者免受“不加價”條款約束的合理理由。院方又以“減低學生經濟壓力”為由，向學生發放膳食補助券及聘請學生派發補助券。然而由於該院章程規定，開支須符合辦學宗旨，上述發放補助的開支與辦學宗旨明顯無關，故院方決定的法律依據不足。而聘請學生是從違法發放補貼的決定所衍生，即院方在形成需聘學生派發補助券的意願存在瑕疵，故有關決定亦存在違法性／非有效瑕疵。

鑒於院方已提前終止餐廳經營合約，新經營者亦已經開始營業，上述帶有瑕疵的決定屬可撤銷的行政行為。根據《行政程序法典》的規定，即使對於無效的行政行為，當局仍可基於時間經過、善意原則和維護公共行政的穩定性等，對從無效行為中衍生之事實承認某些法律效果。因此，基於本案的當事人不應受歸責，且院方亦已因執行上述違法決定而付出相應的膳食及聘任費用，故對於從上述可撤銷行政行為中所衍生的事實（例如學生已享受膳食補助的事實），依法有更充分理由可承認某些法律效果，導致有關開支依法無從收回。基此，廉署要求院方嚴守依法辦事的準則，院方亦接受廉署意見，並承諾嚴格遵守與餐廳新經營者簽訂的合約，及全面檢討院方各項的管理活動，確保各項管理活動嚴格依法。廉署遂將本案歸檔。

5.1.1.2.3 個案編號：0053/E/2008、357/C/2008及0005/ DSPJ-I/2008

2008年中，傳媒披露了“新中央圖書館建築概念設計比賽”的得獎者竟是負責該圖書館前期建設規劃研究公司的職員。不少市民質疑是次比賽的公平性，因為曾參與前期規劃研究工作的顧問公司掌握了大量有關該項目的內部資訊，其職員參賽明顯對其他參賽者極不公平。

經廉署跟進調查，行政當局在之前判給顧問公司“中央圖書館建設規劃研究”服務時，並未限制該公司及員工不得參與後續的設計投標或比賽，而是次比賽的參賽細則亦無引入相關限制，故該公司職員是次參賽依法未受禁止。然而，基於公平競爭原則，廉署已提請相關部門注意日後如再以公開競逐或比賽的方式取得財貨或服務，理應事先評估有無任何實體或人士基於任何原因而有可能在掌握資訊方面具有特殊優勢，以及成為潛在競爭者的可能性，並預先擬定相應的處理機制，如向所有潛在競爭者公開相關資訊，又或限制之前曾參與相關工作者及其他基於任何原因而掌握資訊優勢者不得參與競爭等，從而確保整個程序的公平及公正性，以免日後再出現同類有損行政當局公信力的問題。

其後，相關部門回應廉署指該局在是次比賽中已向所有潛在參賽者提供參賽所需的資訊，堅持認為其做法絕對遵守所有法律規定和行政當局應遵之所有原則。故廉署重申立場及建議，並將該部門的上述回應及廉署立場知會相關領域的司長。最後，司長辦公室回應指，認同公署建議，並表明會指示文化局改善有關行政程序，以免再發生同類問題。

事實上，特區政府近年來多次就不同領域或範疇的工作開展前期規劃或可行性研究或諮詢，並以不同方式外判或委託私人實體（如顧問公司）進行。然而，現行法例並無明文規定之前曾為行政當局提供研究或諮詢服務的實體或人士日後不可參加與上述研究或諮詢工作有關的競投活動或比賽，亦無要求當局與提供研究或諮詢服務的公司簽訂合同時，須訂定任何禁止或限制性條款。值得關注的是，對於具有初步／探討性質的研究和諮詢工作，參與相關研究或諮詢工作的實體或人士，自然會掌握更多有關該研究或諮詢項目未被公開的資料/資訊，且並非如同公共行政部門或人員般受相關職責和義務所約束。另在從事業務和工作均屬自由的前提下，上述私人實體及其人員參與行政當局續後的落實計劃的可能性當然不能被“自動”排除。在此前提下，如行政當局之前已作出某項可行性研究或諮詢的判給，之後又再以公開競逐或比賽的方式取得與上述可行性研究或諮詢項目有關的財貨或服務，個別潛在競爭者便有可能基於之前曾參與相關研究或諮詢工作而在掌握資訊方面具有特殊優勢，因而導致其他競投者失卻公平競爭的機會，令市民大眾對政府舉行招標或競賽活動的公平性產生質疑。

因此，廉署主動跟進並向當局建議提請各政府部門關注，日後如選擇以公開競逐或比賽的方式取得財貨或服務，應事先評估有無任何實體或人士基於任何原因可能掌握資訊優勢，以及成為潛在競爭者的可能性，並預先擬定相應的處理機制，如向所有潛在競爭者公開相關資訊、訂明曾參與相關工作者及其他基於任何原因而掌握資訊優勢者不得參與競爭、又或要求各競爭者作出申報，以便在評分上適當調節相關比重等，以抵銷個別潛在競爭者掌握資訊方面的特殊優勢，從而確保整個競投程序或比賽的公平及公正性，維護行政當局的公信力。廉署建議獲行政長官批示同意後已知照各司長及相關部門。

5.1.1.3 立案調查，發出勸喻及建議

2008年期間，廉署對5宗個案進行深入調查，分別涉及“澳基會及科技基金的審批資助機制”、“商業用途的單位開設護老院”、“金龍巷批地程序不當”、“教育暨青年局教學人員不獲續約”、“設立石油氣中途倉庫的合法性”，而前4宗已完成調查並已發出勸喻或建議（個案撮要見附件）。

此外，於2007立案及完成調查的個案，包括“無牌燒臘工場的檢控及科罰機制”、“非法旅館及無牌導遊的行政違法檢控程序”、“違反《對外貿易法》行為之檢控程序”，由於當局已接納廉署勸喻並採取適當措施，例如制定成文指引、完善工作流程、加強前線的專業培訓等，廉署對相關個案作歸檔處理。至於因廉署揭發“聘請不具專業資格的按摩師充當運動創傷治療師”而暴露部門內部管理不善的個案，則基於部門在跟進過程中已採取完善內部管理措施，無須廉署發出勸喻而歸檔，但廉署仍會透過《廉潔管理計劃》等機制，定期與相關部門檢討相關措施的執行情況。

5.1.2 求助諮詢

2008年廉署共接到639宗求助諮詢個案，比2007年輕微下降1%。總結求助諮詢個案，仍以公職制度、交通違例、違法工程、市政、勞資糾紛為主，當中違法工程方面有逾33%的降幅（違法工程在投訴舉報方面亦下降逾10%）。

須注意的是，針對檢控及處罰私人樓宇使用及管理不善的行政違例行為，例如違法工程，現行都市建築法例的規範確實存在不足和漏洞，故廉署於2006年完成《行政當局針對私人樓宇的使用及管理不善所具有的介入權》制度審查，有關內容重點見載於廉署網頁及廉署2006年年報。而廉署前線人員亦會向前來求助或諮詢的市民解釋問題除涉及相關部門的內部運作管理外，更與現行法例的檢控及處罰程序不完善有關，在修法前較難得到根本性解決。由於市民可透過不同渠道知悉解決違法工程的困難所在，故向廉署諮詢（甚至投訴）相關事宜的個案數字便有所下降。

另一方面，交通違例方面求助諮詢的比例卻有逾22%的增加，反映市民關注《道路交通法》實施後當局的執法力度及水平。

圖表十六

2008年行政申訴範疇求助諮詢個案涉及內容

涉及問題

 數量
公職制度（人員權益、聘用、紀律操守及財產申報） 125
交通違例 71
廉潔操守指引 32
違法工程 32
市政 32
勞資糾紛 28
公署權限及職能 16
教育、體育、旅遊 15
電信 14
經濟房屋及社會房屋 14
醫療衛生 14
居留權 13
非法工作 10
稅務 10
社保 10
物業登記 8
違法經營 8
外勞審批 7
資訊提供 5
物業使用監管 5
其他程序失當 95
非公署權限（私人領域及訴訟案件） 75

總數

 639

5.2 審查

5.2.1 制度審查

審查工作方面，2008年廉署完成了《有關現行物業用途法規及相關監察機制的分析》的制度審查，相關報告已送交行政當局，以下就相關審查報告的內容作撮要簡介：

《有關現行物業用途法規及相關監察機制的分析》

廉署曾接到不少涉及樓宇單位使用的投訴／舉報個案，故開展制度審查，以清晰現行物業用途法規及相關監管機制的缺漏及提出完善建議。經分析現行物業用途法規及相關監察機制後，發現確實存在不協調的問題，主要反映在以下3方面：

1.《都巿建築總章程》及《都巿房地產之使用規範》均無清晰界定都巿房地產法定用途的具體內涵

《都巿建築總章程》及《都巿房地產之使用規範》分別訂定了物業用途的各種分類（前者以盡數列舉方式訂出6種法定用途，後者則以例示方式訂出7種法定用途，且以不訂明的其他合法用途為補充，而就法定用途方面，兩者所定基本相互吻合），唯兩部法規均無進一步界定每類物業用途的具體內涵，即無訂明各類用途的物業具體適於從事哪一／些行業活動。另一方面，《防火安全規章》雖然規定了樓宇用途、且以舉例方式說明各類樓宇及其部分的用途所包含的行業活動，但卻不能據以充實《都巿建築總章程》或《都巿房地產之使用規範》中有關法定物業用途的具體內涵。

在上述前提下，加上大多數關於“行業活動發牌制度”的單行法規均無明確規定有關行業活動須開設於哪類用途的物業，權限部門因審批准照申請而須認定有關行業活動場所地點所屬物業用途是否適合、以免構成不當使用時，便會各自演繹其“自由裁量”權，特別是有關部門本身如無設定客觀的執法標準，便會出現在同類個案有不同立場，又或甚至在同一個案中的立場“左搖右擺”，從而導致行政當局的公信力受到質疑；另一方面，由於當權者如何“演繹”各種物業用途的具體內涵往往為相關場所能否順利設立的關鍵，故亦衍生貪腐的潛在風險。

2. 基於法例不清晰而引發“不同物業用途可否兼用於相同活動”的爭議

除了上點所述的問題外，權限部門在審批准照時尚須面對同一行業活動可否“兼容”於不同物業用途的困惑。誠然，某類行業活動可能兼具兩種或以上的性質／特性，就以牟利的安老院舍為例，究竟其屬 “社會設備性質”抑或“商業性質”，就連發牌部門本身在不同時期都有不同的意見，於是便帶出另一更具爭議的問題：具有牟利性質的安老院是否應開設於“社會設備用途”、“商業用途”抑或“兼容”於此兩種用途的物業？如果以安老院舍屬牟利性質方批准其於“商業用途”物業經營，一旦“易手”予社會團體以不牟利方式繼續經營，難道就要另覓“社會設備用途 ＂物業進行搬遷，否則便構成不當使用？這個推論結果顯然匪夷所思！

綜觀《都巿房地產之使用規範》的行文，以及當年立法者制定上述規範時所作出的解釋，立法者似未考慮同一行業活動可“兼容”於不同用途的物業，然而，在實務操作上，無論是上述規範生效（2000年）之前或之後，對於一些單行“行業活動發牌制度”並未明文指定可否“兼容”於不同用途的物業的行業活動，行政當局往往會批准該等活動於不同用途的物業營運。在上述情況下，行政當局是否依法審批及按既定準則審批，便容易受到巿民質疑，且同樣衍生貪腐的潛在風險。

3. 公法監察效果不彰

1）工務部門未在工程准照的審批程序中發揮應有的監察作用

一般來說，在發牌部門未對牌照申請作出最終決定以前，工務部門多已參與“處理”有關個案：或是發出工程准照，或是提供專業意見，履行其對樓宇使用的監察職責，而《都巿建築總章程》更明確規定工務部門須監察工程計劃是否符合相關“行業活動發牌制度”所定的特定要件。

因此，如“發牌制度”的單行法規已訂明該類行業應設於哪種用途的物業，又或訂明工程准照的發出須以場所符合有關用途為前提，則工務部門審議工程計劃時發現用途不符的情況，依法當然有權不核准有關工程計劃。然而，倘“發牌制度”本身並無上述明確的規定，工務部門能否以“用途不符”而不核准有關工程計劃，則存在較大爭議，尤其是按照《都巿房地產之使用規範》的規定，“將房地產用於法律上或實質上異於使用准照所載用途”者，方構成“不當使用”，而在當事人向工務部門提出工程准照申請時，無論是法律上或實質上，當事人“尚未”將單位用於異於使用准照所載用途；但從另一個角度來看，即使有關當事人成功獲工務部門發出工程准照，只要有關“用途不符”的問題未解決，其日後亦可能無法成功獲發牌照。

實務操作上，公署曾發現工務部門以審批工程無須核查是否“潛在”更改用途的理解而簽發工程准照，且不向申請人說明日後其有可能觸犯“更改用途”的風險，上述做法無疑有損行政當局的“公信力”，且有違《行政程序法典》所訂的善意原則。

2）行政監察制度與民事監察制度互不協調

根據現行《民法典》的規定，是否容許某小業主更改樓宇的設定憑證以改變單位的用途，屬樓宇全體小業主共同處分的權限。原則上，更改設定憑證上的物業用途須經全體小業主同意，即使透過司法途徑為之，亦須取得樓宇總值三分之二份額的小業主同意，由此可見，要更改設定憑證上的物業用途絕非易事。

基此，對於一些具有公益性質的行業活動，例如社會設施，立法者在公共利益與其他小業主利益之間作出割捨，在“發牌制度”中訂定特別規定：容許行政當局無須徵得其他小業主同意，便可向非設於社會設備用途單位的設施發出准照，發出准照後，只要經營者無從事超逾行政准照所指定的活動，當局不會追究其“不當使用”的輕微違反責任。

然而，上述特別規定並未排除小業主循民事途徑就“不按樓宇設定憑證上所載的用途使用物業”提出反對的權利，因此，即使場所的經營者取得了行政當局發出的行政准照，仍有可能面對其他小業主提起司法訴訟的風險，一旦落敗，有關經營者便須承擔民事責任，甚至被禁制繼續營業。

此外，如行政當局在向有關經營者發出行政准照時，未告知存在上述風險，則行政當局亦有可能被追究責任。

3）“小業主同意書”不足以彌補現行制度的缺陷

更改樓宇的設定憑證，不僅需要按照法定的“嚴苛”要求取得相當比例的小業主同意，亦需辦理一定程序及承擔相關開支，加上單位的用途被變更後可能會影響樓宇的巿場價值，因此，實務操作上，即使樓宇內其他小業主同意“更改用途”，但卻未必同意更改設定憑證及物業登記。資料顯示，工務部門在實務上曾採取“折衷”辦法，只要更改樓宇用途的當事人遞交足夠份額的小業主同意書，工務部門便會發出工程准照或在發牌程序中給予可行意見，而無須當事人更改設定憑證及物業登記。然而，值得注意的是，由於有關單位的登記用途在法律上並未被依法更改，故當局的上述“折衷”辦法嚴格上有抵觸《都巿房地產之使用規範》中“物業使用必須與登記用途相符”規定之嫌。

再者，雖然簽署了同意書的小業主依法原則上不得再就有關改變用途的問題向行政當局或司法當局提出行政上或民事上的禁制，然而，對於嗣後取得業權的人士，由於設定憑證及物業登記所記載的單位用途並未更改，在現行法律制度下（包括《民法典》及《物業登記法典》），他們並非絕對不可能針對獲發牌照者將單位用於異於登記用途而提起民事程序。換言之，行政當局所採取的 “折衷”辦法並未能“穩妥地”解決現行制度所存在的問題。

針對上述種種問題，必需透過修法進行完善，有關建議如下：

1. 應整合《都巿建築總章程》及《都巿房地產之使用規範》中關於物業用途的分類，並明確界定各類用途的具體內涵，即具體適於從事哪一／些行業活動，以及訂明“不同物業用途可否兼用於相同活動”。

2. 對於行政當局所認定具有重大公益價值的行業活動，應考慮有關公益需要如何“凌駕”於小業主對樓宇使用之處分權，並對相關的發牌制度作出檢討，使其能真正反映有關行業活動的重大公益性和適度限制小業主對物業用途的處分權（例如針對特定行業的設立而須更改登記用途之情況，透過修法減低所需小業主同意之法定份額要求，又或規定僅在達致特定份額小業主反對的情況下方妨礙有關場所之設立，否則，有關場所可在不符合登記用途的前提下設立，而小業主亦不得透過民事途徑提出反對，即使屬嗣後取得有關樓宇內單位所有權的小業主亦然）。

3. 如行政當局認為有必要維持現時實務上所使用的“小業主同意書”，應透過修法確立“小業主同意書”的效力，以使之與《都巿房地產之使用規範》、《民法典》及《物業登記法典》的規定相配合。

另一方面，在完善修法工作之前，行政當局應採取以下措施：

1. 工務部門與發牌部門之間應就物業用途的各種分類的內涵，訂定明確及統一的理解準則，並將之確立為執法標準（適用於工務部門審批工程准照及就發牌程序提供專業意見，以及發牌部門審批牌照申請程序）。

2. 針對工務部門在審批工程准照時已知悉有關物業日後將用作從事的活動與登記用途相抵觸之情況，工務部門應訂明可否發出工程准照的準則，且即使批出准照，亦應因應具體情況作出以下適當提醒：

1） 當事人所從事的活動雖無須領取行政准照，但其未依法辦理合法化程序，工務部門應提醒當事人，日後正式開展活動時亦會構成對有關物業的不當使用；

2） 如當事人所從事的活動須領取行政准照，且發牌部門依法無權豁免有關場所符合物業用途的要求，工務部門應提醒當事人，有關更改用途之情況會妨礙其牌照之取得；

3） 如當事人所從事的活動須領取行政准照，但發牌部門依法有權豁免有關場所符合物業用途的要求，工務部門亦應提醒當事人，即使獲發牌照，日後其仍可能面對其他小業主針對其不當使用物業提出民事訴訟的風險。

5.2.2 運作審查

2008年，廉署與身份證明局就其轄下的旅遊證件廳及居民身份資料廳的運作進行聯合審查，並與勞工事務局就勞動監察廳的運作進行立項審查。

身份證明局

（一）廉署與身份證明局對旅遊證件廳於2007年聯合進行的運作審查，2008年首季達成以下改善共識，身份證明局已於同年11月全部落實。

1. 資訊的提供

調整網頁及宣傳小冊子上有關“未成年子女旅行證件申請手續”的內容。

2. 旅行證件的簽發程序

1） 透過設立覆核機制，完善查詢個案的處理程序；

2） 調整婚姻狀況為“未婚”的母親為其未成年子女辦理申請時需簽署的“責任聲明”的內容，並提醒其有關虛假聲明的法律責任；

3） 統一記錄欠交文件的方式，並在收據上“預計取證日期”註明“取證日期取決於文件齊備”；

4） 對暫停發證的個案，發函通知申請人及退回已收款項；

5） 對依法不能發證並須退回已收款項的個案，發函通知申請人，內容包括不發證原因、對此決定可提出申訴之途徑及實體等；

6） 前台接收申請時即時查核會否存在重複申請；重複的申請會記錄在電腦系統內；在申請表上加入不實申報須負刑責的提醒字句；對不實申報的個案，如當事人的解釋不獲接納，即通報執法機關；

7） 對海外郵遞申請增設指模核對的覆檢機制；在寄回旅遊證件的函件上詳列各項費用金額及說明餘款的退款手續；

8） 對遺失旅行證件後提出加急辦證的請求，妥善記錄局方決定及有關理據；並須通知申請人及作相應紀錄；

9） 對因損毀前而換證的申請，倘申請人已交回舊證，無需再在聲明書中承諾交還舊證。

3. 文件及檔案管理

1） 為“旅遊證件事項跟進紙”建立按日期存檔的機制，存放期限屆滿後將予以銷毀；

2） 調整“個案跟進紙”格式，分別就親身申請、海外郵寄申請、信函查詢等製定相應表格，並確保填寫清晰完整；

3） 執行盤點機制，將超過半年仍未領取的旅行證件存倉；對有效期屆滿仍未領取的則進行銷毀。

4. 查詢個案的存儲系統及其查閱

為查詢個案的跟進處理，建立以身份證編號為索引的存檔系統，並增加“查閱是否存在查詢個案”的工序。

5. 款項交收程序及紀錄

改善綜合櫃台的款項交收程序。

6. 人員培訓

研究加強人員的培訓，以利工作的接替。

7. 工作規章及指引

1） 為因遺失及損毀換證的處理程序制訂書面指引，包括預計取證日期、有效期、加急申請需提交的文件及批核的標準等；

2） 訂定迴避機制指引，並採取措施確保所有工作人員清晰相關規定；

3） 在前台工作區存放一份“接受旅行證件申請”的工作程序和指引。

（二）就居民身份資料廳的運作，廉署與身份證明局於2008年第三季聯合進行審查，並達成以下改善共識：

1. 資訊的提供

1） 對非因遺失、並要求加快辦理的更換申請，無須申請人說明理由；

2） 對只能提供境外聯絡電話的申請，詳細解釋會採用的聯絡方式及相關的費用問題；

3） 為各類申請制訂“申請須知”，內容包括局方採用的聯絡方式、無按通知補交文件的後果等，並上載局方網頁。

2. 居民證件的簽發程序

1） 對長期處於“待決”的個案，因應其原因是否可歸責當事人而作出相應的處理；

2） 對於沒有因申請居留權而曾進行指模核對的申請，設立指模核對的覆核機制，已透過自動化指模系統核實者除外。

3. 身份資料之更改

1） 對曾因使用非專用表格而不批准更改地址之申請作出處理並通知當事人；整合更改各類身份資料的申請表格，並另訂專門表格供申報領取現金分享計劃支票的地址；

2） 對更改姓名之申請，倘申請人未能依法出示能證明曾使用相關姓名的出生紀錄或官方證明文件，而局方認同改名理由充分，則報請行政長官作決定；

3） 對更新指模式樣之申請，包括正式申請前曾向局方表達訴求以及局方之決定，均進行書面紀錄，並予以保存；

4） 由局長作出批示賦予居民身份資料廳廳長批准／不批准居民更改身份資料之權限，並予以公布。

4. 通知方面

凡屬局方不批准之申請個案（包括身份資料之更改、證明書之簽發），以及局方對申請人證件所載資料曾作改動之個案，均以信函通知，並載明申訴途徑及期限。

5. 虛報身份資料的處理

1） 重新審視涉及虛假身份資料而通報檢察院之準則，並由局長作出是否通報的決定；

2） 對於1990年後在澳出生、且藉司法判決確認其出生時生父／母非在澳合法居留者，局方將報請行政長官決定是否批准在澳居留，以及按相關決定簽發居民身份證。

6. 居民證件的鑑別及個人資料的提供

1） 取消現時要求申請人須事先徵得家傭／客戶同意才受理其申請之措施，以統一鑑定證件真偽申請的處理；

2） 對於公共或私人實體提出之涉及提供個人資料之要求，按照查核內容的複雜性，設立覆核機制。

7. 內部管理

1） 調整電話組人員中午時段的輪值安排；

2） 檢討現時使用的簽發居民證件作業系統，並逐步完善及推行電腦追蹤系統。

勞工事務局

廉署與勞工事務局聯合進行的運作審查在2008年4月底展開，對勞動監察廳在勞資糾紛、打擊非法工作、工傷，以及職業介紹經營所等工作範疇的實務工作進行深入分析。截至本年底，有關運作分析經已完成，雙方共識的改善措施仍在磋商階段（適逢局方集中資源推廣新勞動關係法和部署新的執法機制，故將有關共識改善措施的磋商延後）。

5.3 部門／機構的廉潔管理

5.3.1“廉潔管理計劃”

廉署2007年8月底推出的“廉潔管理計劃”，至2009年2月，61個政府部門/機構已全部加入，承諾在內部管理方面建立系統性的預防及教育機制。

該計劃以兩年為期，由各參與部門及機構按其實際情況自行決定執行進度。總結各部門的執行情況，上述計劃基本得到落實，所有部門及機構均已履行了計劃最基本要求的制訂內部廉潔守則，有些部門更總結了初步的實施經驗，進一步完善守則內容。整體而言，部門均已加強對人員的迴避、收受利益和兼任等方面的提醒，且在採購程序中就提高透明度、加強公正性和避免利益衝突等方面完善了相關運作機制。各部門執行“計劃”的情況綜述如下：

1. 個別部門成立獨立的工作小組，專責執行計劃內不同項目的統籌、研究及跟進工作，並制定了具體的工作時間表。

2. 完善迴避制度的執行機制：不少部門在採購程序及審批方面，制定了較為具體及完整的迴避機制，包括機構內的合議機關成員的迴避機制，對提高相關工作的公正性和透明度有所幫助。

3. 資料及資訊的處理及查閱制度：相當多部門在處理內部資料、文件及其他資訊方面制定了較為具體的內部流程及處理、查閱及使用的規則。

4. 進行內部貪污風險評估，並制定防貪措施：不少部門因應貪污風險較高的工作領域制定相應的工作流程及規定，加強監控，尤其是針對採購程序內的審標委員會的組成、評審準則，以及迴避機制；亦有部門就外勤稽查工作制定獨立的工作守則，加強監督。

5. 部分部門要求廉署繼續提供技術協助，尤其在加強人員廉潔意識，以及提供評估貪污風險的技術指引方面。

5.3.2“亞洲行政申訴制度比較研究”獎勵計劃

廉署與澳門基金會合辦的“亞洲行政申訴制度比較研究”獎勵計劃所選出的3個研究小組於2008年2月完成了研究報告。根據獎勵計劃的規定，主辦機構可從完成的研究報告中選出最優秀者，給予一項特別獎勵金。經評審委員會的評選，“澳門二十一世紀法律研究會”的《探索澳門行政申訴制度發展路向 ——亞洲行政申訴制度的研究比較》獲選為最優秀的研究報告。

上述報告及另一小組的《亞洲行政申訴制度的比較研究 ﹣對澳門、韓國及印度的考察》報告已進行英語翻譯，校對完成後將提交予“亞洲申訴專員協會”，藉此加強亞洲地區行政申訴制度的推廣。

5.4 製作指引及舉辦講座／工作坊

廉署2008年繼續舉辦有關“廉潔操守”、“公務採購”及“行政申訴”等專題講座和工作坊，對象包括即將晉升的執法人員、新入職的公職人員、新設立的公共部門/機關的員工，以及由私人持有或政府有份出資的企業或機構的員工。此外，廉署亦應內地地方政府部門邀請而派員主講有關澳門廉政建設的講座。

5.5 對外交流及人員培訓

對外交流方面，2008年1月及12月由內地監察部、香港廉政公署及澳門廉政公署聯合舉辦，分別在深圳及香港舉行的三地專題研討會，題目為“建設工程領域治理腐敗研討會”和“金融管治 誠信建設”。廉署均派出代表團出席會議，而澳門相關專業領域的公共部門/機構以及私人專業界別亦響應研討會的舉辦並派員參加。另一方面，廉署繼續參與國際申訴專員協會和其他預防腐敗的國際性組織的研討會和會議。

人員培訓方面，廉署行政申訴局派員參加首次由國家行政學院為廉署人員專門開設的國家事務研習班，以及繼續派員參加與中國人民公安大學合辦的偵查課程。此外，廉署亦組織代表團考察內地監察機關的運作。

第六章

社區關係

2008年廉政公署在過往工作的基礎上，透過多元化的宣傳教育，加強市民的廉潔觀念，以及重點展開青少年德育、反賄選宣傳和收集私營機構反貪意見的工作。廉署也積極拓展社區關係，通過不同層次的交流活動，聽取市民對廉政工作的意見，普及公民監督意識，爭取社會各界對廉政建設的配合。廉署也加強和國際組織的合作，與其他執法機關交流廉政經驗。

6.1 倡廉教育

2008年廉署持續展開宣傳教育工作，分別對公務員、學生、社團會員、公用事業和私人機構等進行不同形式的倡廉教育。全年廉署共舉辦各類講座377場，參加人數有33,500人次。

圖表十七

2000-2008年講座統計總表

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
公務人員 場數 23 94 132 132 51 173 67 88 64
人數 855 5,209 7,435 11,385 1,752 20,228 3,340 4,731 2,842
學生、學員 場數 10 21 40 50 301 175 263 182 286
人數 886 5,386 3,271 6,105 27,483 12,430 18,902 14,300 29,746
教師 場數 — — — 24 — — — — —
人數 — — — 810 — — — — —
社團成員 場數 14 19 10 6 22 17 25 13 8
人數 1,678 1,736 493 190 890 876 1,010 413 277
信用機構人員 場數 6 4 2 6 8 3 2 1 1
人數 220 132 55 316 538 135 75 90 100
公用事業及私人機構人員 場數 — 2 1 — 3 3 9 16 18
人數 — 70 25 — 105 154 393 586 535

總計

 場數 53 140 185 218 385 371 366 300 377
人數 3,639 12,533 11,279 18,806 30,768 33,823 23,720 20,120 33,500

6.1.1 以公務員為對象的廉潔教育

2008年，廉署為不同工作領域的公務人員舉辦各類專題講座，包括廉潔奉公、廉潔操守、公務採購程序、財產申報、行政申訴等，合共64場，出席者有2,842人次。

圖表十八

2008年為公務人員舉辦的各類講座及講解會之統計表

主題 部門 對象 場數 人數
“持廉守正＂講解會 科技委員會/環境委員會/燃料安全委員會/旅遊局 員工 3 92
公務人員基本培訓課程 各部門 員工 36 1,260
廉政管理工作坊 土地工務運輸局/財政局 主管、稽查人員及員工 4 160
公務採購程序 衛生局/澳門大學/行政暨公職局 採購人員、工程部人員 4 330
財產申報 澳門保安部隊高等學校 第9期保安學員 1 200
深化廉潔課程 澳門保安部隊高等學校 副警司 1 36
警長 1 23
副警長/副消防區長 2 78
澳門海關 副關務督察 1 30
澳門監獄 晉升警長課程 1 12
廉潔奉公 司法警察局 第12屆實習刑事偵查員學員 1 80
民政總署 新入職員工 3 125
廉潔操守 澳門海關 首席關員 1 49
澳門保安部隊高等學校 高級警員/消防員 2 267
澳門土木工程實驗室 主管人員及員工 3 100

總計

 64 2,842

6.1.2 以青少年及學員為對象的廉潔教育

2008年，廉署繼續向小四至小六的學生開展“廉潔新一代 ――小學生誠信教育計劃”。廉署於黑沙環社區辦事處的活動教學室“廉潔樂園”，全年共舉辦活動157場，參與小學有30間，學生總人數為5,812人次。

廉署也在“六．一”兒童節前後舉辦了17場專場活動，與來自不同學校的654名小學生歡度兒童節。此外參與了由多個政府部門合辦的園遊會，以及工聯舉辦的兒童節活動，讓小朋友在攤位遊戲中學習誠信守法的觀念。 “廉政熊”威廉更於兒童節期間到仁伯爵綜合醫院探望住院兒童，與他們歡度節日。

以青少年為對象的宣傳教育工作包括首次試辦的“戲說誠信”活動，廉署委託戲劇團體，藉着故事以生動的互動方式，向青少年傳遞正確價值觀和廉潔守法精神。2008年參與此項活動的學校有5間，參加學生人數1,645人，並將持續在更多中學進行。

廉署繼續與中學合辦“廉潔周”、誠信教育講座等，並透過“Teen知誠”青少年誠信網頁（www.ccac.org.mo/teencity）向青少年發放誠信資訊。而有關中學誠信教材的編訂工作亦已進入尾聲。廉署亦為多間高等院校的學生、職前培訓學員舉辦廉潔講座共21場，參加人數有1,497人次。

2008年廉署主辦或參與了多項青少年活動，其中與學聯合辦的“畫出廉潔新天地――四格漫畫比賽”，參賽作品共200多幅，得獎作品亦先後在12間中、小學及大專院校作巡迴展覽，在兩所大專院校展覽期間，廉署亦同時在校內舉辦講座，加強青年學生對廉署工作的認識。廉署亦協辦學聯的“廉潔與誠信――第九屆全澳學生中文硬筆書法比賽”，也參加了少年警訊主辦的“滅罪禁毒嘉年華”等活動。

6.1.3 以社團會員及機構等為對象的廉潔教育

2008年以社團會員為對象的講座及參觀活動共8場，出席者合共277人次；以私人機構員工為對象的講座19場，出席者合共635人次。廉署對社團和私營機構所開展的宣傳工作，會針對不同對象，以不同方式和內容進行，以期達到最佳效果。

圖表十九

2008年為社團、教育機構、部門及公司舉行講座之統計表

　 社團、教育機構、公司 對象 場數 人數 小計
社團、教育機構及其他 街總青洲社區中心 長者會員 1 75 277
澳門婦女聯合總會 會員 2 60
澳門童軍總會 童軍 1 60
筷子基坊眾互助會青年部 會員 1 18
鮑思高青年服務網絡 司打口家庭服務中心 2 40
建華家庭服務中心 街總望廈社區中心 1 24
私人機構 大豐銀行 新入職員工 1 100 635
中電工程 員工 2 20
LV 員工 2 50
美高梅金殿 保安部員工 3 105
奧的斯電梯工程公司 員工 1 20
承風土木工程顧問有限公司 員工 1 50
和記電訊 主管人員及員工 5 100
自來水有限公司 員工 2 110
機場專營股份有限公司 主管及員工 1 50
機場信息有限公司 員工 1 30

總計

 27 912

綜上所述，廉署2008年舉辦的各類講座、講解會及座談會等共377場，參加人數達33,500人次。資料詳見下表：

圖表二十

2008年各類講座、座談會及工作坊等之統計總表

對象 活動性質/主題 場數 人數 小計
公務人員 “持廉守正＂講解會 3 92 2,842
公務人員基本培訓課程 36 1,260
廉政管理工作坊 4 160
公務採購程序 4 330
財產申報 1 200
深化廉潔課程 6 179
廉潔奉公 4 205
廉潔操守 6 416
小學生 “廉潔新一代──小學生誠信教育計劃＂ 157 5,812 6,466
六一兒童節專場 17 654
中學生 青少年誠信教育計劃 77 20,138 21,783
中學戲劇教育計劃 14 1,645
大專院校學生 廉潔意識講座 3 127 1,497
培訓班學員 廉潔意識講座 18 1,370
社團 “青少年誠信教育＂講座 5 142 277
廉潔意識講座 3 135
公用事業、信用機構及私人機構 廉潔意識講座 19 635 635

總計

 377 33,500

6.2 社區工作

廉署注重發展社區關係，透過黑沙環社區辦事處接觸不同領域的社團組織，聽取不同行業對廉署工作的意見，爭取社團對廉政工作的配合。2008年，廉署代表先後訪問了11個不同地區的民間社團，也為社團舉辦講座及參與社團舉辦的活動，共同推動社區廉潔教育。此外， 氹仔社區辦事處預期於2009年中開始運作，廉署的社區工作將進一步加強。

廉署黑沙環社區辦事處也接受市民的投訴舉報和諮詢，2008年該辦事處接獲投訴舉報、求助查詢及簡單諮詢等共568宗，與2007年的562宗相若。

圖表二十一

2008年黑沙環社區辦事處接待市民人數統計表

投訴/舉報 書面投訴 求助查詢

簡單諮詢
親身 電話 親身 電話
35 1 13 160 281 78
小計：49宗

小計：519人次

總數：568宗

6.3 私營領域反貪意見收集

根據澳門特別行政區政府2008年財政年度施政方針，以及履行《聯合國反腐敗公約》所定的目標，將廉署的監察範圍延伸至私人領域。廉署為此舉行了一系列的論壇和座談會，收集社會各界意見。

2008年3月上旬，廉署舉辦了兩場“公營與私營 廉潔現公平”論壇，邀請了多位本地、香港及葡萄牙的專家學者參與發言，出席者包括行政會委員、立法會議員、司法官員、公共部門及機構領導主管和各級公務員、社團代表、多個行業的商業機構僱主和代表等各界人士逾700人。與會者踴躍發言，與發言嘉賓展開熱烈討論和意見交流。

繼“公營與私營 廉潔現公平”論壇後，廉署於2008年4月至6月期間先後與本澳多個主要界別團體合辦“肅貪倡廉如何擴展至私人領域”座談會，以收集行業對私營機關反貪的意見，並邀請來自香港相關行業專家擔任發言嘉賓，分享其對商業道德及誠信管理的經驗。

日期 合辦團體 主講嘉賓
4月17日 澳門金融學會 陳記煊：中國平安保險（集團）股份有限公司集團合規部主管、香港會計師公會（HKICPA）、英國特許公認會計師公會（ACCA）資深會員
5月9日 澳門新聞工作者協會
澳門記者聯會
澳門傳媒工作者協會
澳門傳媒俱樂部		 彭鍵基：香港高等法院原訟法庭法官、選舉管理委員會主席
郭文緯：前香港廉署副廉政專員及執行處首長
5月14日 澳門飲食業聯合商會 胡 珠：香港飲食業聯合總會副會長
5月16日 澳門旅遊商會
澳門旅行社協會
澳門旅遊業議會		 董耀中：香港旅遊業議會總幹事
5月22日 澳門工程師學會
澳門建築師協會		 陳嘉正：香港廉政公署防貪委員會委員、香港工程師學會副會長、香港奧雅納工程集團副主席
5月30日 澳門中小企業協進會 劉展灝：香港工業總會副主席、運年錶業有限公司董事總經理
6月16日 本澳20個公務員團體 穆斐文：香港廉政公署社區關係處助理處長

6.4. 反賄選研究及宣傳工作

第四屆澳門立法會選舉將於2009年舉行，廉署高度重視選舉的廉潔和公正，已成立“反賄選研究小組”，開展反賄選的預防及宣傳工作，並於2008年11月與行政暨公職局合辦了兩次“選民登記同樂日”活動，向大眾宣揚選民登記及廉潔選舉訊息。總結2005年立法會選舉監管的經驗，廉署已將“廉潔選舉”教育納入常規宣傳活動，在“廉潔新一代”的小五教學內容及“中學誠信教育計劃”中加入“廉潔選舉”的教育元素。2008年廉署積極聯絡本澳各中學，合辦以“廉潔選舉”為題的講座或“戲說誠信”活動，加強青少年的選舉廉潔意識。廉署因應新修訂選民登記法的內容，制作了《選民登記廉潔指引》，免費寄給各公共部門、學校、社團、私人機構等，更得到行政暨公職局的配合，放置於各區的選民登記站內，向新登記選民進行宣傳教育。

6.5 三地監察機關專題研討會

中華人民共和國監察部、香港廉政公署及澳門廉政公署分別於2008年1月和12月在深圳及香港聯合舉辦了專題研討會，主題分別為“建設工程領域治理腐敗”和“金融管治 誠信建設”。與會者來自內地、香港和澳門監察機關的人員和相關界別的高層管理人員及專業人士。

6.6 常規宣傳工作

6.6.1 多方位宣傳工作

廉署持續透過多種渠道，廣泛宣傳廉政資訊，包括：

——在中文報章刊登《廉政園地》專欄文章，並選取部分文章在《成教學刊》、《啟報》上刊登；
——於電視台資訊節目“諮詢奉告”講解廉政工作；
——以報章廣告、電台廣告、巴士車身廣告、戶內燈箱廣告等方式宣傳廉政資訊；
——製作以學生為派發對象的宣傳紀念品；
——參加由澳門明愛主辦的慈善園遊會；
——編印《澳門廉政公署年報》，出版了中、葡、英文3個版本；
——繼續出版中、葡文《澳門廉政》季刊，以及英文半年刊；
——製作《廉政故事廊》葡文版，以連環圖形式，將有關廉潔奉公、肅貪倡廉、循規守法等訊息，向不同文化、語言背景的青少年宣揚；
——出版《申訴有道——行政申訴個案匯編》英文版；
——製作主題為“依法辦事拒收禮 廉潔公僕心無愧”的新海報，提高公務員的廉潔意識，有關海報向政府部門、社團及學校等派發；
——製作反貪單張，宣傳廉署反貪職能。

6.6.2“廉潔義工隊”

2008年，廉署“廉潔義工隊”繼續協助廉署開展宣傳教育工作，積極參與不少宣傳活動。同時，義工隊成員們更發揚關心社會的精神，組隊參加“公益金百萬行”並捐款，以及探訪安老院。

此外，為增強義工隊成員的參與度，提昇團隊合作精神，廉署在10月下旬舉行了“2008廉潔義工同樂日”，廉署助理廉政專員杜慧芳及辦公室主任何鈺珊等亦有參與，並與義工們進行座談，交流對澳門廉政工作的意見。

6.7 聯繫與交流

6.7.1 與傳媒的聯繫

與傳媒保持緊密的聯繫和維持良好的合作關係，有助於廉署與社會各業的溝通協作。此外，廉署每年舉辦“清茶談廉政”春茗活動，聽取傳媒機構對廉政工作的意見和建議。廉署亦會以記者會形式，向傳媒發放廉政工作資訊，以提高廉政工作的透明度。

6.7.2 與外界的交流

2008年，廉署積極開展與國際、內地、香港等的反貪和行政申訴部門的交流聯繫，有關活動包括：訪問馬來西亞公共投訴局及反貪局；應內地監察部邀請訪問監察部及最高人民檢察院；出席在香港舉行的國際申訴專員協會(IOI)理事會會議；參加在烏克蘭首都基輔舉行的國際反貪局聯合會第三次年會暨會員代表大會；出席由新加坡舉辦的“反貪專家工作坊”，並向與會者介紹澳門廉署宣傳教育工作的情況；參加在雅典舉行的第13屆國際反貪污大會；出席在馬尼拉舉行的第五次中國與東盟成員國總檢察長會議；赴新加坡出席“亞太地區反腐敗行動計劃第12次指導會議”及區域會議；出席巴西全國申訴專員研討會。

廉署2008年接待了多個外地代表團，其中包括：香港廉政公署代表團、澳洲駐港總領事、東帝汶國會議員代表團、新西蘭駐港總領事、芬蘭行政學院、中國政法大學代表團、參加國際申訴專員協會理事會會議的各國代表團、內地監察部代表團等。

廉署領導層也與本澳多個機構和社團的領導進行互訪及座談活動，包括：中國外交部駐澳門特別行政區特派員公署、中國人民解放軍駐澳部隊代表、澳門發展策略研究中心、楹聯學會、童軍總會、澳門婦女會聯合總會、筷子基坊會青年部、鮑思高青年網絡、澳門日報讀者公益基金會。廉署代表也出訪澳門街坊會聯合總會、澳門工會聯合總會、澳門中華學生聯合總會、澳門中華新青年協會、聖公會社會服務處、草六坊會、提柯坊眾互助會、傷殘人士服務協進會、婦聯家庭服務中心、宣道堂慈善會、黑沙環牧民中心、海島市居民群益會、澳門街坊會聯合總會 氹仔社區中心、建華家庭服務中心、澳門工會聯合總會氹仔綜合服務中心等。

第七章

行政工作

7.1 預算

7.1.1法律依據

廉政公署是職能、行政及財政獨立的公共機構，有關的組織及運作制度載於第 10/2000 號法律和第 31/2000 號行政法規內。同時，第6/2006號行政法規所規範的自治機關一般財政制度，亦補充適用於廉政公署。

2008年度廉政公署的本身預算，經第52/2008號行政長官批示核准，並刊登於2008年2月25日第8期第一組《澳門特別行政區公報》內。獲通過的預算金額為MOP108,432,000.00。

在對2007年度廉政公署的“管理帳目”作出結算後，錄得最終的管理結餘為MOP13,501,977.66，較原預計之管理結餘MOP15,000,000.00減少了MOP1,498,022.34，出現實際結餘少於預算結餘的情況，主要是因為原應於2007年12月份存入本公署之“十二分之一”預算撥款MOP5,731,724.60，於2008年1月2日財政局方存入本公署之銀行帳戶，而基於財務的原則，有關撥款僅能被視為2008年度的收入，致使本公署在帳目上出現有關結餘不足的情況。由於實際結餘少於預算結餘的金額，因此，根據第6/2006號行政法規第六十六條第三款之規定，從2008年本公署本身預算05-04-00-00-90“備用撥款”項目中，抽調上述不足之款項MOP1,498,022.34。基此，廉政公署依法律規定編制了第一補充預算為MOP1,498,022.34，並經第141/2008號行政長官批示核准及刊登於2008年5月19日第20期第一組《澳門特別行政區公報》內。另為補回第一補充預算從“備用撥款”抽調的款項，以及因應調查人員職程制度之變更，經第184/2008號行政長官批示核准及刊登於2008年6月23日第25期第一組《澳門特別行政區公報》內，廉政公署2008年第二補充預算為MOP11,950,000.00，因此，經調整後，可供廉政公署在2008年進行各項工作及活動開支的預算總額為MOP118,883,977.66。

7.1.2 預算收入

2008年經修正後的預算收入為MOP118,883,977.66，而實際收入是MOP112,856,733.02，與預算收入比較減少了MOP6,027,244.64，執行率達94.93%。在實際總收入MOP112,856,733.02中，主要收入來自“特區預算轉移”項目，金額為MOP99,064,326.40，佔實際收入的87.78%。另一主要收入來源是“其他資本收入”，金額為MOP13,501,977.66，佔實際收入的11.96%。

圖表二十二

2008年收入管理

編號 名稱 預算收入 補充預算1 補充預算2 總預算收入 實際收入 預算與實際
收入的差額		 執行率
金額 百分比
　

經常收入

 93,422,000.00 - - 105,372,000.00 99,334,996.16 88.02% -6,037,003.84 94.27%
04-00-00 財產之收益 460,000.00 - - 460,000.00 269,143.66 0.24% -190,856.34 58.51%
05-00-00 轉移 92,958,000.00 - 11,950,000.00 104,908,000.00 99,064,326.40 87.78% -5,843,673.60 94.43%
06-00-00 耐用品之出售 1,000.00 - - 1,000.00 447.00 0% -553.00 44.70%
07-00-00 勞務及非耐用品之出售 2,000.00 - - 2,000.00 1,077.50 0% -922.50 53.88%
08-00-00 其他經常收入 1,000.00 - - 1,000.00 1.60 0% -998.40 0.16%
　 資本收入 15,010,000.00 - - 13,511,977.66 13,521,736.86 11.98% 9,759.20 100.07%
13-00-00 其他資本收入 15,000,000.00 (1,498,022.34) - 13,501,977.66 13,501,977.66 11.96% 0.00 100.00%
14-00-00 非從支付中扣減之退回 10,000.00 - - 10,000.00 19,759.20 0.02% 9,759.20 197.59%
總計 108,432,000.00

10,451,977.66

 118,883,977.66 112,856,733.02 100% 6,027,244.64 94.93%

　

7.1.3 預算支出

2008年經修正後的預算總額MOP118,883,977.66中，實際總支出為MOP101,774,613.20，因此，執行率為85.61%，這是由於某些機械設備及耐用品，因種種客觀原因未能完成購買程序，此外，廉政公署 氹仔社區辦事處因未進行裝修工程，故有盈餘。

在實際總支出的MOP101,774,613.20中，“人員”支出佔最大部分，金額是MOP62,172,139.90，佔61.09%，其次是“資產及勞務”金額是MOP22,353,574.00，佔21.97%。“經常轉移”金額是MOP34,133.80，佔0.03%。另外，“其他經常開支”金額是MOP15,400,934.20，佔15.13%。而投資金額是MOP1,813,831.30，佔總實際支出的1.78%。

由於實際總收入為MOP112,856,733.02，而實際總支出為MOP101,774,613.20，因此，差額共計為MOP11,082,119.82。

基於預計2008年的管理結餘為MOP12,000,000.00，而實際管理結餘為MOP11,082,119.82，因此，有關的管理結餘比預期減少了MOP917,880.18。結餘比預期減少的原因，主要是實際收入比預算收入少，共少收了MOP6,027,244.64，其中以“05-01-03-01特區預算轉移”減少MOP5,843,673.60。

圖表二十四

2008年支出管理

經濟分類
（帳號）		 名稱 預算金額
(1)		 補充預算
(2)		 預算修改
(3)		 核准撥款
(4)=(1)+(2)+(3)		 支付總額
(5)		 最終結餘
(4)-(5)		 實施比率
(5) / (4)x100%
　

經常開支

 100,202,000.00 10,451,977.66 1,602,000.00 112,255,977.66 99,960,781.90 12,295,195.76 89.05%
01-00-00-00 人員 60,325,000.00 　 6,182,000.00 66,507,000.00 62,172,139.90 4,334,860.10 93.48%
01-01-00-00 固定及長期報酬 56,456,000.00 　 6,551,000.00 63,007,000.00 59,459,711.70 3,547,288.30 94.37%
01-02-00-00 附帶報酬 2,554,000.00 　 -869,000.00 1,685,000.00 1,416,122.50 268,877.50 84.04%
01-03-00-00 實物補助 25,000.00 　 　 25,000.00 15,718.90 9,281.10 62.88%
01-05-00-00 社會福利金 595,000.00 　 -180,000.00 415,000.00 323,190.00 91,810.00 77.88%
01-06-00-00 負擔補償 695,000.00 　 680,000.00 1,375,000.00 957,396.80 417,603.20 69.63%
02-00-00-00 資產及勞務 24,392,000.00 　 4,856,900.00 29,248,900.00 22,353,574.00 6,895,326.00 76.43%
02-01-00-00 耐用品 310,000.00 　 380,000.00 690,000.00 294,674.20 395,325.80 42.71%
02-02-00-00 非耐用品 1,532,000.00 　 91,900.00 1,623,900.00 1,113,725.60 510,174.40 68.58%
02-03-00-00 勞務之取得 22,550,000.00 　 4,385,000.00 26,935,000.00 20,945,174.20 5,989,825.80 77.76%
04-00-00-00 經常轉移 45,000.00 　 　 45,000.00 34,133.80 10,866.20 75.85%
04-02-00-00 私立機構 20,000.00 　 　 20,000.00 20,000.00 0.00 100.00%
04-04-00-00 外地 25,000.00 　 　 25,000.00 14,133.80 10,866.20 56.54%
05-00-00-00 其他經常開支 15,440,000.00 10,451,977.66 -9,436,900.00 16,455,077.66 15,400,934.20 1,054,143.46 93.59%
05-02-00-00 保險 275,000.00 　 -50,000.00 225,000.00 125,027.20 99,972.80 55.57%
05-04-00-00 雜項 15,165,000.00 10,451,977.66 -9,386,900.00 16,230,077.66 15,275,907.00 954,170.66 94.12%
　

資本開支

 8,230,000.00 　 -1,602,000.00 6,628,000.00 1,813,831.30 4,814,168.70 27.37%
07-00-00-00 投資 8,230,000.00 　 -1,602,000.00 6,628,000.00 1,813,831.30 4,814,168.70 27.37%
07-03-00-00 樓宇 3,000,000.00 　 100,000.00 3,100,000.00 0.00 3,100,000.00 0.00%
07-09-00-00 運輸物料 250,000.00 　 18,000.00 268,000.00 249,507.00 18,493.00 93.10%
07-10-00-00 機械及設備 4,980,000.00 　 -1,720,000.00 3,260,000.00 1,564,324.30 1,695,675.70 47.99%
總計 108,432,000.00 10,451,977.66 　 118,883,977.66 101,774,613.20 17,109,364.46 85.61%

　

7.2 人員

為配合廉政公署各部門工作量的增加，經2003年7月21日第28/2003號行政命令，修改第31/2000號行政法規第三十一條所指的“廉政公署部門人員配備表”，廉政公署人員配備總人數為109人。截至2008年12月31日，連同其它方式聘用的人員，廉政公署共有143人。

圖表二十七

2000-2008年人員數目比較表

職位 31-12-2000 31-12-2001 31-12-2002 31-12-2003 31-12-2004 31-12-2005 31-12-2006 31-12-2007 31-12-2008
專員 1 1 1 1 1 1 1 1 1
助理專員 2 2 2 2 2 2 2 2 2
辦公室主任 1 1 1 1 1 1 1 1 1
顧問/技術顧問 5 6 6 6 5 4 4 4 4
廳長 - 1 1 1 1 1 1 1 1
總調查主任 - 2 2 3 3 2 2 3 4
處長 1 1 - 1 1 1 1 1 1
高級技術員 5 4 6 4 3 3 4 5 9
高級資訊技術員 - - 1 2 1 2 2 1 4
翻譯員 1 1 - - - - - - -
私人秘書 1 2 2 1 1 2 2 2 2
辦公室助理 - - - 1 1 1 1 1 1
文案 - 1 1 1 1 1 1 - -
技術員 1 1 1 1 1 1 1 1 8
資訊技術員 - - - 1 1 2 2 2 1
調查員 19 32 35 40 50 49 61 55 66
技術輔導員 7 6 8 18 16 15 13 18 13
公關督導員 2 2 2 1 - - - - -
助理技術員 - 6 7 6 6 6 7 11 7
資訊督導員 1 1 1 1 1 - - - 1
文員 3 3 3 3 5 6 6 6 4
工人及助理員 12 11 11 11 11 11 11 11 11
全職臨時工作人員 - - - - - 1 2 2 2

總數

 62 84 91 106 112 112 125 1281 1432
註： 1. 2007年有關數字未包括13名正參與培訓課程的調查員
　 2. 2008年有關數字未包括18名正參與培訓課程的調查員

附件

行政申訴範疇立案調查個案撮要

一、卷宗編號：13/2008

事由：澳基會及科技基金的審批資助機制

本署在處理一宗個案的過程中，發現澳門基金會（下稱澳基會）及科學技術發展基金（下稱科技基金）審批資助私人社團時有人員沒有依法迴避，涉嫌違反迴避制度的相關規定，此外，審批資助機制亦存在不足之處，故立案跟進：

1. 本署於2007年10月10日接到一舉報函，函稱屬公法人的澳基會2001年下半年至2007年上半年期間向科技大學（下稱科大）作出巨額撥款；又於2007年第1季度向澳門工會聯合總會（下稱工聯）及該會轄下之職業轉介服務部、澳門街坊會聯合總會（下稱街總）、澳門婦女聯合總會（下稱婦聯）發放龐大財政資助，唯澳基會部分機關據位人身兼科大校董會成員／科大基金會信託委員／申請資助社團據位人之職而無依法迴避。另一公法人科技基金於2005年第3季度至2006年第4季度期間向科大、科大基金會及澳門創新科技中心股份有限公司（下稱創科公司）批給資助，但科技基金部分機關據位人同時為科大及科大基金會機關據位人／創科公司董事，該等具有重疊身份的人士亦無依法迴避。按此，澳基會及科技基金所作的相關資助批給便有行政違法之嫌。

2. 舉報人指稱的迴避問題涉及多年的審批事實，根據《行政程序法典》第53條第1款的規定，違反迴避規定可導致相關行政行為可予撤銷；而《行政訴訟法典》第25條第2款規定，針對可予撤銷的行為提出爭議最長的期間為一年，一年期過後，導致行為可予撤銷的瑕疵便獲補正，基此，本署僅以審批決定於舉報日前一年內作出的申請資助程序（當中包括舉報人未有述及的項目），以及在舉報作出前僅獲一次資助的創科公司申請資助程序作為調查、分析的對象。

3. 經初步查核，發現澳基會與科技基金的部分機關據位人確為資助申請實體的組織機構成員，因此，有必要進一步分析這種身份重疊的情況是否如舉報人所述必然違反迴避的規定。

4. 根據本澳現行法律制度，特別是《行政程序法典》所確立的無私原則，行政當局機關據位人及人員，以及彼等之親屬，不應與彼等有份參與作出之行政行為有個人利益的聯繫，為進一步落實該原則，該法典設立了迴避制度──規定行政當局機關據位人及人員須避免參與所有直接或間接涉及個人利益之行政程序、及其他以當局名義作出的行為或合同；至於“避免參與”的強制性則分成絕對禁止（必須迴避）及相對禁止（自行迴避／聲請迴避）兩層次。

5. 在絕對禁止的層次，《行政程序法典》第46條設定了8種絕對禁止行政當局機關據位人及人員參與行政程序的情況，認定有關據位人或人員在該等情況下參與程序必然會因其個人利益而妨礙公共利益。在本個案中，眾多批給的程序中，僅一宗涉及該條文第1款a)項述及的禁止參與情況，因為當中參與程序的機關據位人涉嫌具備申請資助實體的“代理人”身份。

6. 根據《民法典》第251條的規定，代理人係指任何人“按其被賦予之權限以被代理人之名義所作之法律行為，在被代理人之權利義務範圍內產生效力”。

7. 本案獲資助的實體中，除創科公司外，有權以申請資助實體名義作出法律行為者為實體本身的行政管理機關，如科大基金會的行政委員會、科大的校董會／執行委員會、婦聯（街總、工聯）的理事會／常務理事會，而身份重疊的批給實體機關據位人充其量僅為申請資助實體的行政管理機關一員或在管理機關中佔少數的複數成員，此等成員個人不足以代理相關申請實體，故不能視作該等實體之代理人。

8. 至於創科公司，其董事長及兩名董事會成員（其一為政府代表）分別為批給實體（科技基金）行政委員會主席、信託委員會委員及項目顧問委員會成員，由於該公司章程規定，單一董事得進行日常管理行為，為此作出的簽署行為足以令創科公司負責，即在該公司的權利義務範圍產生效力，在這角度下，單一董事可視為創科公司的代理人；此外，由於資助申請不會對該公司帶來負擔或風險，故各董事的代理地位在此項事宜上並不會受到質疑；再者，取得當局的資助定必對公司的經營、整體運作、目標的落實有利，而“追求公司的整體利益，以確保其業務管理”的行政管理工作，正是各董事以致整個董事會的首要任務，因此，各董事在相關資助申請程序中便有利害關係。

9. 誠然，同時具有創科公司董事／董事長身份的科技基金機關據位人亦包括行政委員會主席A、信託委員會委員B及項目顧問委員會成員C，但由於C並無參與相關資助審批程序，而A則為官方董事，其在創科公司的角色不觸及其個人利益，亦即不存在公共利益與其私人利益相衝突的情況，故涉嫌觸犯迴避規定的便僅有B一人，由於其以個人身份擔任創科公司的董事，該公司的利益直接關係其私人利益，在兼具創科公司代理人身份的前提下，其以科技基金信託委員會委員的身份參與審批該公司資助申請的審批程序，便違反了上述《行政程序法典》的規定，從而導致資助批給決定帶有可予撤銷的瑕疵，唯有關決定（於2005年8月17日）作出已逾一年，上述瑕疵依法已獲補正，故審批決議在法律上便不容推翻。

10. 至於相對禁止的層次，《行政程序法典》第50條第1款透過開放性的一般條款（並附以例子）訂出了應予自行迴避／聲請迴避的準則——“出現可令人有理由懷疑機關據位人或行政當局人員之無私或其行為之正直之情節”——要求以受管治者角度分析具體事實情節後，如會得出對相關據位人或人員在執行公務時是否誠實正直、公正無私產生合理質疑，機關據位人或人員應請求免除參與有關程序，而利害關係人亦可聲請免除。至於有權作決定的機關（上級／合議機關主席），則必須衡量，如容許相關機關據位人／人員繼續參與程序，彼等之無私及正直有否受損之虞，受管治者對管治者的信任會否因而動搖，方決定是否宣告迴避。

11. 本案獲資助的實體中，科大及科大醫院隸屬於科大基金會。又科大基金會、婦聯、街總均具有行政公益法人資格。由於行政公益法人為著實現其目的而與行政當局合作予以推動和發展的活動具有公益性質，故批給實體個別機關據位人於該等行政公益法人中擔任職務，其實亦旨在貫徹公共利益，因而不會導致相關資助批給程序中出現“公益”與“私益”相衝突的局面。

12. 至於工聯，雖然其常務理事D身兼批給實體（澳基會）信託委員會委員之職，然而，即使以其尚未被宣告為行政公益法人而認為其屬一般私法社團，D參與相關審批程序亦不觸及“應自行迴避而不自行迴避”的情況，主要原因為：澳基會信託委員會成員依法是由行政長官從被認定為具有功績、聲譽、能力或代表性之澳門居民中委任，有關委任當然是在經了解相關人士的背景資料且認定符合法定委任要件後為之；而續任則代表被續任人仍然具備先前據以委任的法定要件。既然行政長官早於2001年已委任D為澳基會信託委員會委員，且於2004年續任其擔任相同職務，不可能不知悉D長期於工聯服務（被委任前已任工聯副理事長一職），故D參與工聯的資助審批程序，無必要就其於工聯擔任職務一事告知當日亦有出席會議的信託委員會主席（行政長官）。另一方面，信託委員會主席如認為D參與程序會因身份重疊而有可能損害無私原則，應指示D退出程序，唯主席並無如此為之，從而顯示相關主席已按法律賦予、根據實際情況作出是否須予迴避決定的權力，以默示方式作成“無需迴避”的決定。

13. 創科公司方面，即如前述，有關審批程序屬違反必須迴避規定的情況，但即使不認同這推論，B參與該公司資助申請的審議程序，亦觸及自行迴避機制的準則，因為該公司既為商業企業，依法須以“營利交易”為營運目的，而身為創科公司董事的B，有義務作出一切有利於該公司營運的事宜，且凡對該公司有利的對以個人身份出任公司董事的B也同樣有利，故當其同時以澳基會信託委員會委員身份參與該公司的資助審批程序，客觀上必然會令人質疑其於審批過程中偏袒該公司，其能否恪守無私原則行事便受到合理懷疑。然而，創科公司於2001年成立，其中15%股權由特區政府持有，而B自該公司成立起一直擔任董事一職，故行政長官於2004年委任其為科技基金信託委員會成員前，按理應知悉上述事實，因此，B以信託委員會成員身份參與審批創科公司的資助申請，按理無必要就其為該公司董事一事而作出告知；再者，身為信託委員會主席的行政長官，亦有出席信託委員會議決有關申請的會議，但無要求B退出程序。因此，循迴避制度中“相對禁止參與”機制的角度來看，不論是D或B的具體個案，均不能單以身份重疊的事實來作為行政違法的依據。

14. 因此，在具體個案中，如權限實體從“局外人”的角度認定由非公務員兼任的“行政當局人員之無私或其行為之正直”會受質疑確有一定客觀性，按理便應作出迴避宣告，以確保有關行政決定的中立無私，從而符合法律賦予裁量權限背後所要確立的價值，除非基於其他原因的考慮（例如，有關人員的操守和行事作風，以及其他共同參與程序的人員所起的監督作用足以確保程序的公平公正不受該人員的角色衝突所影響，且宣告迴避將導致機關不能及時運作從而對公共利益造成更嚴重影響等原因），方不作出迴避宣告，但如這些考慮因素未為一般人（泛指受管治者）所理解，行政當局便需顧及公眾會否對其不作迴避宣告的做法產生質疑，從而動搖公眾對行政當局的信心。

15. 另一方面，澳基會的行政委員會委員、澳基會及科技基金的絕大多數信託委員會委員均非為公務人員，當中不少非以全職身份擔任有關公共職務，彼等未必如公務人員般因須履行一般義務而熟知行政活動所需遵守的基本原則、涉及機制，包括迴避制度的要求與具體操作等事宜，故如加強彼等對從事公務所需遵守的迴避制度的意識，既可有助避免違法情況的出現，亦可維護行政當局中立無私的形象和聲譽。基此，對於非公務人員出任該兩基金的公共職位，有必要提供相關指引。

16. 有必要特別強調的是，以合議機關模式運作的澳基會信託委員會，其機關據位人除可能基於迴避事由外，尚可基於其他原因而缺席會議，例如，2007年4月17日由17人組成的信託委員會便在8名委員缺席下進行會議，出席者僅達致法定人數，基此，為免影響合議機關的運作，澳基會可考慮在法定委員數目的幅度（15-19名）內，委任上限人數（19人）擔任委員會的成員，唯須於章程內訂明以下限人數（15人）的多數（8人）作為會議的最少出席人數，斯時，即使基於種種原因加上基於迴避理由而不能參與程序的委員總數多達11名（超過上限人數19人的半數），委員會亦可基於有章程訂明的最少出席人數（8人）而進行會議，這做法可確保在無須委任候補委員的前提下發揮“候補”作用，讓委員會的運作空間得以提高。

17. 至於科技基金，在其作出批准資助的決定前，依法須先考慮項目顧問委員會的意見，如屬資助金額不超過澳門幣50萬元的項目，行政委員會在充份考慮項目顧問委員會的意見及倘有的評分後作出決定；如屬超過50萬元的項目，須附同行政委員會的意見書、項目顧問委員會的意見書及倘有的評分，交信託委員會作決定。上述行政委員會及項目顧問委員會的意見書，根據《行政程序法典》第91條第2款的規定，雖不具約束力但屬必須，故屬法定必要的環節，缺之，相關行政行為便罹於可予撤銷的形式瑕疵。

18. 然而，在創科公司的資助申請的審批程序中，科技基金信託委員會在未取得行政委員會及項目顧問委員會的意見書下已通過有關資助申請，基此，信託委員會的上述“通過”行為便帶有可予撤銷的瑕疵，唯行為作出已逾一年，故有關瑕疵已獲補正。

19. 在資助審批方面，澳基會就科大醫院一項資助申請作出全數資助，有別於“原則上，撥給的津貼非支出的總數，主辦者應預計其他收益”的法定做法，而澳基會並無對此作出任何理由說明；又澳基會曾對另一宗經費資助申請以“按需要增加”為由將原來經議決的資助金額提高，唯相關理由含糊，未能具體解釋為何提高資助金額，按《行政程序法典》第115條2款規定，有等同無說明理由之虞，且涉案的申請實體似無依法指出“其他預計收益及相關財政來源”，亦未見澳基會就此採取任何措施。凡此，容易令人質疑澳基會有否既定的審批標準，又有關標準是否符合法律規定。

20. 至於科技基金方面，《資助批給規章》分別為項目顧問委員會及行政委員會訂定評審標準，其中規定“預算的合理性”由後者負責評定，唯從項目顧問委員會的會議紀錄，以致各顧問所撰寫的書面評語，均顯示該委員會有考慮此項不應列入該委員會評審範圍的評審標準；此外，未有資料顯示行政委員會有按法定評審標準進行評核。

21. 經對科技基金多項申請程序進行分析，發現存在以下不合理情況：有不贊成資助的顧問所給予的評分竟高於贊成者；有認為應將申請交專家評審，即表明本身不具條件評審的顧問卻仍給予評分；有顧問認為某申請應於當前階段未具條件提出／數據不足／未必能解決實際問題等而給予低分，唯行政委員會卻將之歸類為“對資助與否沒有決定”的意見類別；在僅1名顧問贊成資助、1名有條件贊成資助，1名建議另聘專家評審，但2名顧問持質疑態度的情況下，行政委員會仍確立贊成資助的立場，唯該委員會會議紀錄並無記載相關依據，亦無依法載明決議的表決方式及結果（《行政程序法典》第29條第1款）。按此，在項目顧問委員會的評分有可能受到非屬該委員會評審範圍的因素所影響、且未能充份反映應否給予資助的立場及相關資助幅度下，加上行政委員會對各顧問意見的歸類存有錯誤，遇顧問意見各異的情況竟贊成資助而未有說明理由，以及欠缺顯示行政委員會按法定評審標準評核的資料等，便會容易令人質疑科技基金審批資助申請的合法性、公正性以致資金運用的適當性，最終亦會損及政府的公信力。

22. 事實上，即使認為有必要就顧問的意見分類，亦宜交由各顧問自行為之，從而避免誤會顧問的真意而產生歸類錯誤的情況；再者，為令顧問的評分與評語相對應、評分足以顯示顧問就贊成資助與否所持的立場、避免出現不贊成資助者所給予的評分高於支持資助者的不合理情況，宜訂定評分的合格線，低於合格線的評分應為不贊成資助的意見；此外，亦可考慮引入機制，讓各顧問作出具體評分後，齊集討論，分別就本身所作評分、評語闡明原委（尤其是給予最高分及最低分者），個別顧問如經參考其他顧問的意見後認為有需要修正本身所持立場，亦應予容許並作出適當紀錄，從而令評審的作用有更客觀、合理和全面的發揮。

23. 此外，鑒於在行政當局的龐大體系中，有權對外發放資助的部門／實體為數不少，正如科大醫院基於醫療儀器的購置，除可向澳基會申請財政資助外，尚可向衛生局為之，唯未發現澳基會向該局了解以依法“控制所撥給之資助”，而衛生局、社會工作局曾於2006年及2007年向工聯、街總、婦聯屬下機構發放資助，澳基會在審批上述實體所提出的運作經費資助申請時，會否就該等實體同時亦獲其他政府部門發放資助的事實作出考慮？具權限對外發放資助的部門和實體之間是否存在協調機制？實宜作更深入探討。

24. 再者，由於財政資助涉及公帑的運用，而每宗資助批給涉及的金額往往數以十萬、以至百萬計，故有必要對批出資助的運用予以監控，以核實資助申請所觸及的計劃是否已落實執行。現行法例訂明，受資助實體須就資助活動提交報告，唯各部門在資助批給後有否依法採取跟進措施？對於獲資助實體未依法提交報告、又或未按計劃依時開展活動，部門如何處理，亦不容忽視，故也有必要作更深入的分析。

25. 有必要強調的是，獲政府財政資助的實體中不少為行政公益法人，對於此等私人團體／基金，法律賦予彼等享有法律規定的稅務及手續費的免除和其他優惠等權利的同時，亦為彼等設定義務──“按法律規定提出年報告及過去的營運帳目”（見第11/96/M號法律第11條a)項），然而，本澳暫未有法例作出相關規定，即使規範發放財政資助的法規（例如：第54/GM/97號批示）亦無就具行政公益法人身份的資助申請者訂出該等要求，換言之，此種年度監察機制便基於規範不足而無法運作。雖然權限當局可依法要求行政公益法人提供資料（見第11/96/M號法律第11條b)項），以監察彼等作為行政公益法人的必需要件是否仍然維持，然而，現行法例並無為此作出細則性的規範，既然行政公益法人被認定為“與澳門行政當局合作推動社會一般利益”的法人，且又基於其履行實踐公益的職能而成為不少公帑資助的受益人，即經常有數額龐大的資金以“資助”的形式從行政當局流入行政公益法人，然後再透過這些法人的活動來實踐公共利益，對於這些法人如何運用從行政當局所得的資金，權限當局在實務上有否監察，實在有必要關注。

26. 綜上所述，本署向行政長官作出建議，促請其推動完善兩基金的運作：

（1）為在兩基金擔任公共職務的非公務員就迴避制度等行政活動所須遵守的機制、原則提供指引；

（2）採取適當措施，加強兩基金信託委員會審批資助的透明度，尤其是對於外界易生質疑的“身份重疊”情況，如不作迴避宣告，宜適當讓公眾理解箇中考慮因素，以維護行政當局的聲譽和公信力；

（3）如認為有必要提高澳基會信託委員會的運作空間，以確保委員會不致因過半數成員未能出席會議而妨礙運作，可考慮委任法定數目範圍內上限數目的委員，並在章程內訂明以下限數目的多數作為會議最少出席人數，以便在無須委任候補委員的前提下，發揮“候補”作用，提高委員會的運作空間；

（4）因應審批資助的需要而在澳基會設立諮詢小組，以便相關委員會作出審批決定前得以聽取專業意見，並就聽取過程作成適當紀錄，從而顯示審批決定有所依據及確保資金的運用具有公信力；就資助審批依法訂定評審標準，並在議決資助申請的會議紀錄中列明評審依據；

（5）科技基金的項目顧問委員會及行政委員會依法定評審標準對資助申請進行評核，並在會議紀錄（尤其行政委員會會議紀錄）載明評審依據；完善項目顧問委員會的運作機制，由委員本身就其意見作出相應歸類；考慮就各委員的評分訂定合格線，引入評分說明機制，讓顧問委員有機會就其所作的評分加以解釋，並適當作成紀錄，從而令評審更客觀、合理和全面。

至於就發放財政資助部門／機構之間的協調及資助批給後的跟進及評估方面，則將會立項作進一步分析研究。

27. 兩基金均接納了本署的完善運作建議，目前，本署仍在跟進澳基會的合議機關、特別是信託委員會的新運作機制。

二、卷宗編號：03/2008

事由：商業用途單位開設護老院

就2007及2008年有私人實體擬於大廈的商業單位開設護老院的事件，本署分別收到來自經營者及相關大廈小業主的投訴，內容均是指土地工務運輸局（下稱工務局）及社會工作局（社工局）在准照的審批程序中存在行政違法及失當之處，故本署立案跟進。經調查及分析後，得出以下各點：

1. 都市房地產的使用受其既定用途限制，與相關房地產採用分層所有權制度興建不無關係。因為分層建築物各獨立單位所有人（即小業主）就同一樓宇具有相鄰關係，故1966年《民法典》已對各小業主在處分（包括使用）其專有單位時設定特定限制，其中包括不得將其單位用於與其既定用途相異的用途。

2. 另一方面，立法者在八十年代規範都市建築條例時（第79/85/M號法令），亦將核准用作區分分層建築物各獨立單位之“原始”設定憑證（“獨立單位說明書”）之職責賦予當局，並藉當局在樓宇建成後發出的使用准照，確立樓宇及其內單位的專有用途；當時立法者規定都市房地產用途類別僅以六種為限。

3. 1999年，立法者制定第6/99/M號法律，進一步規範都市房地產的使用，規定如將房地產用於法律上或實質上異於使用准照所載用途或異於從事相關活動的行政准照所指者，可構成輕微違反，行政當局（工務局及具權限對樓宇／單位所從事活動發出准照的“發牌部門”）依法須監察樓宇的不當使用。

4. 當時立法者所定都市房地產的法定用途類別〔包括1）住宅居住；2）工業；3）商業；4）服務、寫字樓及自由職業；5）酒店及同類活動；6）社會、集體或公共設備用途；以及機動車輛停泊用途〕與第79/85/M號法令所定者基本吻合，但容許房地產被指定為法定用途以外的其他合法用途。

5. 然而，值得指出的是，不論係第79/85/M號法令抑或第6/99/M號法律，均無界定各種用途的樓宇具體適合用於從事哪些行業／活動，以及各種法定用途之間是否具兼容性。因此，實務上，如何認定某小業主將單位用於不符合其既定目的之用途，便容易產生爭議。

6. 誠然，法例有不清晰之處已是事實，但長久以來，執法部門本身對各不動產用途可從事活動範圍的界定欠缺準則，更導致市民無所適從，從而使這爭議焦點在實際社會中越見觸目。

工務部門就不當使用監察職責之履行

7. 根據工務局向本署提供的多宗涉及老人院裝修工程准照卷宗資料，可以發現局方在處理上存在以下問題：

（一）長期欠缺執法準則，對不動產的各類用途的內涵無設定劃一的局方立場或審議標準

8. 事實上，即使第79/85/M號法令已生效多年，工務局對於該等工程准照的申請，從未就工程准照的審批與物業用途的監察兩者的關係進行分析研究，確立一個供各技術人員依循的準則。

9. 1993年6月至12月，工務局審議第XXX/93/L號個案，當時局方並無考慮有關工程地點的物業用途（居住用途）是否適合用於設立老人院便核准工程計劃。

10. 及至審議第XXX/96/L號個案（1996年5月至12月），局方因內部有意見認為涉及更改用途的工程計劃應不予批准而尋求法律意見。基於當時法律意見認為9月27日第90/88/M號法令賦予發牌部門──社工局向非設於社會設施單位的社會設施（包括老人院）發牌，因此，工務局在審批工程准照時，僅應核實工程計劃是否符合該法令就社會設施所定的通行、衛生和安全要求，而不應單純以有關場所非設於社會設施用途單位便不核准工程計劃。按此，局方改變其立場並向申請人發出工程准照。

11. 然而，取得上述法律意見後，局方僅將之用作解決該個案便算，既無將之確立為審批同類申請計劃的準則，亦無進一步探討及確立審批各項工程計劃的準則或就不動產各類用途的涵蓋範圍作進一步的清晰界定。

12. 事實上，在其後審議相類個案時，工務局人員又再對在商業單位設置老人院是否構成更改用途進行爭論，有認為構成更改用途（因老人院設有睡房，與商業用途之性質不符），亦有認為不構成更改用途（因老人院以商業模式運作）。

（二）工務局的審批決定動輒以領導層的“隨意性”決定為基礎，欠缺理據支持

13. 2000年10月至2001年4月（其時第6/99/M號法律經已生效），工務局審議第XXX/00/L號卷宗時，曾有資深公務員認為將商業單位闢作老人院屬更改用途，為此，申請人須展開更改設定憑證的程序，方可獲發工程准照；然而，當時的城市建設廳廳長則認為商業單位具備開設老人院的技術條件，故認為在商業單位開設老人院原則上屬可行，但其並無指出相關依據，亦無說明何以在第6/99/M號法律生效後，局方僅須核實場所硬件設備技術上是否適合用於有關申請用途，便可核准計劃。尤須指出的是，第6/99/M號法律要求當局對不動產使用施行監察，關鍵在於有關單位有否被用於異於“使用准照”所載用途，而非僅限於監察有關單位有否被用於其硬件設備不能負荷的用途。

14. 該個案其後交到副局長發表意見，其認為社會設施用途與商業用途並非完全不相容，故可核准工程計劃且無需更改設定憑證。可見，副局長又提出不同於廳長之意見，但其僅指出“並非完全不相容”，令人難以明白其具體所指，加上其無指出任何依據，當中無疑反映出有關意見的“隨意性”。然而，該個案中，工務局的局長最終在表示贊同副局長之意見後便核准計劃。

15. 同樣情況（副局長以“並非完全不相容”為贊同核准工程計劃的理由）亦發生在第XX/02/L號個案中（2002年2月至5月）。

16. 值得指出的是，《行政程序法典》要求當局須透過明示方式說明其作出行政行為之事實及法律依據（“說明理由”之義務），旨在確保行政決定之公正與合法；雖然在上述個案中，局方最終作出有利於申請人的決定（批准其工程准照申請），但並不代表局方之決定可根據主事者的“隨意性”意見作準；況且，對於有關老人院所在大廈的其他小業主而言，彼等亦有權基於局方批出工程准照之決定損及彼等利益向局方提出反對，此情況下，局方亦有責任向彼等解釋部門批出工程准照之依據。如局方的決定僅奠基於主事者的“隨意性”意見，便難以服眾，更有損當局公正客觀之形象。

17. 在H花園個案（第XXX/06/L號）中，當初工務局在接獲更改工程申請後，曾交由局內專責技術人員提供意見，但相關人員並無一如局方之前審批第XXX/00/L號及第XX/02/L號個案般，就工程用途有否抵觸場所用途的問題進行分析，而當時的城市建設廳廳長亦未有要求人員補作分析，便同意將計劃呈上級核准，而局方亦據以向申請人發出工程准照。及後，基於有小業主質疑相關工程項目涉及更改用途，局方才就有關更改用途問題尋求內部法律意見，並要求申請人遞交業主同意書。

（三）部門96年的法律意見與07年的法律意見有矛盾之處

18. 值得指出的是，針對在非社會設施用途單位開設老人院的工程准照之審批處理，部門07年的法律意見與其96年的意見並不相同。有必要強調的是，07年局內的法律部門認為基於第6/99/M號法律規定都市房地產的使用應遵照使用准照所載用途，不按使用准照利用單位，可構成輕微違反，故社工局在審批老人院行政准照時，如發現使用准照並未容許從事該類業務，應要求申請人先更改用途。按上述理解，除非法律部門認為第6/99/M號法律已將第90/88/M號法令賦予社工局向非設於社會設施單位的社會設施發牌的權限取消，否則其07年所持的法律意見便與其96年的法律意見自相矛盾。

19. 然而，第6/99/M號法律並未將第90/88/M號法令賦予社工局的“例外發牌權”取消。

20. 不能忽略的是，雖然第6/99/M號法律將“房地產實質上或法律上用於異於使用准照所載用途”或“異於行政准照所指定之活動”定為“不當使用”，並規定工務部門及相關發牌部門須對樓宇的“不當使用”進行監察，然而，按照第90/88/M號法令的規定，私人將非屬“社會、集體或公共設備用途”（以下簡稱“社會設施用途”）的單位用於社會設施（如開設老人院），只要獲發牌部門發出准照，便為法律容許，基於該規定乃立法者針對社會設施發牌制度所作之特別規定，在特別法優先、且第6/99/M號法律無明文廢止第90/88/M號法令的相關規定下，社工局審批社會設施准照時，仍可“額外”地無須顧及有關設施所在物業的用途是否屬社會設施用途。至於獲社工局發出准照的社會設施經營者，亦不應因觸犯第6/99/M號法律的規定而遭受“不當使用”檢控，因為其將有關物業用作“社會設施”乃符合相關行政准照所載用途。

21. 因此，如工務局07年的法律意見之所以與其96年的意見相悖係基於認定第6/99/M號法律已取消社工局“額外”批准在非設於社會設施單位設立社會設施的權限，這立場便無足夠法理依據支持；換言之，工務局07年的法律意見與96年的意見自相矛盾。

（四）棄用法律意見另作決定的依據不足

22. 在H花園及K廈的個案中，雖然工務局的法律部門認為在商業單位進行老人院裝修工程已構成更改用途，因而申請人必須先取得其他小業主的同意，部門才可發出工程准照。然而，工務部門最終亦未有採納該意見，而是認同當時的城市建設廳廳長的意見──指工程准照及行政准照分屬兩個不同之行政程序，故局方僅負責從技術角度審核工程計劃。

23. 有必要指出的是，對於擬經營受行政准照約束行業者提出的工程准照申請，如部門以兩者分屬兩個不同的行政程序作為局方僅負責從技術角度審核工程計劃的依據，按此準則，部門理應亦無須核查工程計劃有否占用大廈共有部分，亦不應在發現涉及共有部分時，要求申請人遞交足夠份額的業主同意書。因為對於涉及占用大廈共有部分的工程計劃，其所觸及的是“欠缺其他小業主同意便不可占用”的問題，正與涉及與工程技術無關之單純更改用途的工程計劃無異，也是“欠缺其他小業主同意便不可更改”。因此，該廳長的“兩程序論”明顯不能成立。

24. 值得強調的是，雖然當事人申請進行裝修工程時，通常尚未將單位用於裝修後的用途，故嚴格來說，當事人“尚未”將房地產用於法律上或實質上異於使用准照所載用途或異於從事相關活動的行政准照所指者，因此亦“未構成”不當使用。在此前提下，如部門認為申請人可利用施工期間取得小業主的同意從而將有關不當使用“正當化／合法化”，故在申請者未提交其他小業主同意書的情況下批出准照，亦應清楚告知申請人以及相關發牌部門當中是否“潛在”更改用途的情況，而不應在批准工程准照後基於有小業主反對而改變立場，並將監察樓宇不當使用的責任推卸予發牌部門。

25. 基於上述，本署勸喻工務局採取以下措施，以糾正其運作上的違法及失當情況：

1）對第6/99/M號法律所定各法定用途可從事的活動類別（尤其涉及受行政准照約束的活動）及不同物業用途間是否具相容性的問題進行研究，以確立部門在履行工務範疇職責（尤其是工程准照之審批）上監察不動產使用的準則。

2）對於在審批工程准照階段已知悉“潛在”更改用途之情況，如部門認為可先從技術層面作出審批，以便申請人在施工期間取得其他小業主同意，亦應向申請人清楚闡明，以及告知倘有的行政准照權限部門。

3）針對老人院此類被特別法豁免遵守物業用途要求之工程准照審批，亦應清晰告知申請人當中是否“潛在”更改用途之情況，以便申請人認知其日後仍可能面對其他小業主透過民事途徑提出反對的風險。

社工局對老人院行政准照的審批處理

26. 根據社工局向本署提供的資料，得知該局一直批准在商業單位開設老人院，但其所持的依據則有變化，最初是以工務局對在商業單位開設老人院的合法性無提出異議為基礎，其後又以相關設施具牟利性質或需繳納營業稅等理由來說明老人院亦屬商業活動，故可在商業單位開設。

27. 雖然社工局認定開設老人院屬商業活動的理據難以成立，但在本案調查期間，社工局最終表明其批准在非社會設施用途單位開設社會設施，乃基於第90/88/M號賦予局方的特別權限，且該權限並未被第6/99/M號法律廢止，因此，本署認為社工局的最終立場並不違法。

28. 但值得指出的是，立法者在相關行政准照程序中賦予局方豁免權，並不等同排除小業主循民事途徑就有關不當使用提出反對的權利，事實上，按照《民法典》的規定，樓宇設定憑證原則上必須在全體小業主一致議決通過下方可更改，即使取得大部分（三分之二份額）小業主同意，亦須透過司法程序方可取代其餘小業主的同意，因此，如個別小業主不按登記用途使用其單位，且未取得其他小業主同意更改設定憑證，又或容許其從事異於物業登記用途之活動（以使有關更改用途“合法化／正當化”），則對於該名小業主對其物業之不當使用，其他小業主有權循民事途徑提出反對。所以，行政當局發出行政准照此一行政決定，在欠缺相對利害關係人參與下，應不能完全取代小業主就單位用途所具有的處分權能。

29. 因此，雖然社工局有權批准在非社會設施單位中設立社會設施，但亦應在受理相關准照申請時提醒申請者對有關單位之利用“潛在”更改用途之虞，以便申請者就有關更改用途一事尋找足夠份額的小業主同意，又或考慮另覓經營地點，否則日後可能面對其他小業主循民事途徑就不當使用提出反對的風險。

30. 基此，本署亦向社工局發出建議，促請該局就相關經營准照申請之審批程序採取措施加以完善。

事實上，本署認為上述個案所涉及的行政違法或失當問題，與現行法例存在不完善之處有關，尤其是法例無就都市房地產各法定用途的內涵及兼容性作清晰界定，但又規定當局負有監察房地產不當使用的權與責，因此，本署於去年亦依職權展開及完成了《有關現行物業用途法規及相關監察機制的分析》制度審查，透過深入分析現行規範房地產的使用、工程准照和其他行政准照等法規之間的關係，以清晰現行制度的缺陷和提出完善建議。

根據當局發布之訊息，2009年1月初，工務局聯同社工局與本案的部分當事人（H花園小業主代表）進行會議，會議上，當局代表指出“商業用途單位與社會設施和寫字樓用途具有一定相容性”，在“商業單位”開設“社會設施”（如安老院）不屬於更改用途，而基於本澳現實環境，社工局會運用第90/88/M號法令第5條賦予之豁免權限，在確定有關安老院具備衛生、消防、結構等技術條件，該局會批准該等場所在商業用途單位開設。

由此可見，工務局已按照本署的勸喻行事，“對……不同物業用途間是否具相容性的問題進行研究”，而研究後的結果為 “部分具相容性”。

就當局的上述立場，本署分析後認為，對於各物業用途之間是否具有相容性，現行規範不動產用途的專門法規（第79/85/M號法令及第6/99/M號法律）未有清晰界定，根據當年的立法文件資料，第6/99/M號法律的立法精神亦未有完全否定各物業用途之間可存在相容性，至於在實務操作上，當局長期（包括在第6/99/M號法律生效前及生效後）執法取態均顯示 “相容性”的存在（雖欠缺制定客觀的執法準則），例如部分安老院設於社會設備用途單位，部分則設於商業單位，其他行業亦存在類似情況。基於上述原因，本署認為未有足夠跡象顯示局方就商業用途物業 “兼容”社會設施用途的研究結果有違法之處，但仍須根據本署的制度審查結果就局方對 “相容性”問題所作的研究作整體性跟進。

基於工務局自接獲本署勸喻後逾九十日並無函覆本署表明不接納勸喻及相關依據，因此，按照第10/2000號法律第12條5款規定的反面意思，本署之勸喻視作已獲工務局接納。

三、卷宗編號：18/2008

事由：金龍巷批地程序不當

廉署在處理一宗霸佔特區土地的投訴個案中，發現前運輸工務司司長批准一私人將一幅獲長期租借土地中的21平方米土地歸還政府闢作公共街道，而政府則批出一幅屬公共街道組成部分、面積為23平方米的地塊供其與相鄰土地共同發展，唯司長疑未有依照現行土地法例先將該23平方米公產土地轉為私產土地方予批出，而地籍資料亦沒有顯示相關地塊的法律狀況，故立案跟進，並在查證屬實後，向運輸工務司司長發出勸喻，要求採取適當措施補救，以及向土地工務運輸局（下稱工務局）局長發出建議，要求日後關注批地程序的處理，以免再出現同類錯誤。

隨後，運輸工務司司長已按法定程序將本案所涉及的公產土地納入私產土地，補正了有關批地程序的瑕疵，另工務局與地圖繪製暨地籍局亦達成協議，在編制地籍圖時，將載明有關土地的具體法律狀況。本署遂將本案歸檔。

四、卷宗編號：29/2008

事由: 教育暨青年局教學人員不獲續約

1. 2008年9月中旬，以編制外合同方式於某公立學校（下稱P校）擔任教師職務的L及C前來本署投訴，稱彼等於教育暨青年局（下稱教青局）局長與P校教師會面的場合批評校長，校長因而建議局方不與彼等續約並獲局方採納，兩人認為校長未依法迴避，且在兩名副校長未參與下自行作出“不續約”建議，而局長亦未向彼等取證便決定不與彼等續約，且無指出不續約理據，質疑局長“不續約”決定的依據是否充分。由於續聘與否涉及自由裁量權的運用，該權的運用僅限於實現賦予該權之法律所擬達致之目的──實現“官方教育”公共利益的需要，唯局方所公開的其中一項不續約依據為“兩人不認同學校的辦學理念”，而理念本身不足以對實踐“官方教育”的公共利益帶來影響，局方上述不續約依據便值得商榷，故本署立案，以進一步分析當中有否行政違法或失當之處。

2. 從投訴人提供予本署的資料顯示，在2007年11月局長與P校教師會面的場合中，兩人對校長公然作出批評，L又反映負責生本教育的專家行為不當的事實及其本人所持的負面觀感。

3. 其後，局方就L上述發言向其作進一步了解；P校校長亦要求兩人為所發表的部分意見提供詳盡資料，兩人因恐被“秋後算帳”而向彼等所屬的公職教育協會求助，為此，該會擬介入協調，但為局長拒絕。

4. 7月，兩人獲告知局方於8月31日合約屆滿後不再與彼等續約。

5. 根據局方提供予投訴人及對外公開的資訊顯示，公立學校係以（1）學生人數；（2）教學人員的具體工作表現；（3）教學人員是否認同學校的辦學理念、配合學校的工作計劃作為建議續約與否的依據，而局方則按校方的建議作出是否續約的決定；此外，局方又向公眾公開具體不續約的原因，其中包括：C一直主張僅應收取品行良好和學業成績優秀的學生，與公立學校有教無類的理念相悖，該老師擔任音樂科科組代表，卻從未組織或帶領學生參與校外音樂比賽，又缺席上一學年的值日工作，經勸導亦無改善；L則對學校實施的生本教育計劃一直持反對立場，甚至曾在座談會上公開質疑一位著名生本教育專家的資格，缺乏在學術討論中對待他人的基本尊重，又嘲諷學生。

6. L承認其曾作出生本教育計劃在數學科成效欠佳的言論，但其一直認真執行有關計劃，個人檔案紀錄一直良好，但其記不起曾否嘲諷學生；C自稱一直有按校方安排執行教學工作，有關收生意見僅於探討公立學校未來發展時提出，校方從未向其提出安排學生參賽的要求，亦從無對其不安排學生參賽一事予以提示或警告，C又指相關值日安排有欠妥當，如其執行值日工作，其當日工作量便會嚴重超負，當時一名副校長在了解其不值日的原因後亦表示諒解，並向校長提交報告，唯校方一直未有回應。

7. 根據《行政程序法典》第2條第4款的規定，行政當局實行之所有活動適用該法典所訂定之行政活動之一般原則，按此，該等原則如合法性原則、無私原則、善意原則等均約束公共部門／實體所進行的聘任人員活動。又適用於教青局以編制外合同方式聘任教學人員的《澳門公共行政工作人員通則》（下稱《通則》）第26條第4款規定：“如行政當局在合同期滿前六十日不表示續期之意願，則合同在期滿時失效。”按此，對於以此種形式受聘的人員，如行政當局無意續約，無需作出任何行為，甚至不負有向利害關係人說明理由的義務。

8. 不難理解，由於以編制外合同方式聘用的人員，其與行政當局的聯繫並非永久的，立法者認為聘用部門本身最具條件認定其對有關人員的需要是否仍然存在，從而決定在哪些情況下續聘或不續聘編制外人員，故賦予行政當局作出決定的自由裁量權，從而不具體規範行政當局在哪些情況下或符合哪些條件方可對編制外合同人員不予續聘。

9. 然而，自由裁量權為一源自法律的權力，其行使僅限於實現賦予該權之法律所擬達致之目的，並以行政活動一般原則作為內部限制。在編制外合同人員的聘用及續聘事宜上，法律雖然賦予有關當局自由裁量權，但既然人員的聘用是為實踐相關公共利益所需，人員的續聘與否亦必需以有關人員所任職務背後的公共利益為依歸，並受合法性原則、善意原則等行政活動一般原則約束。

10. 誠然，局方就不續約一事並無說明理由的義務，唯其實際上就事件公開說明了理由。由於當局須對其公開言論承擔責任，故局方公開表明的不續約理由，當然受公眾信賴，這些理由便應視為局方如何運用其“不續約決定”這自由裁量權的依據，因此，有關依據便不應超逾上述行使自由裁量權應遵之限制。

11. 毋庸置疑的是，當局聘用兩投訴人奠基於滿足“官方教育”這公共利益的需要。由於學生人數對有關需要有直接影響，教師的工作表現則關乎上述公共利益能否有效實現，故局方首兩項不續約依據並無偏離法律賦予其在續聘事宜上的自由裁量權所擬達致之目的；至於第(3)項依據，有必要指出的是，如相關教學人員因不認同學校的辦學理念以致未能配合學校的工作計劃，則理應歸屬“工作表現”的問題；如相關教學人員單純表達自己抱持不同的辦學理念但恪守學校交付其所履行的教學職務，由於《澳門特別行政區基本法》（下稱《基本法》）第27條及適用於本澳的《公民權利和政治權利國際公約》第19條均對言論自由此項基本權利作出了保障，加上《基本法》第40條第2款規定基本權利僅能依法予以限制，故只要彼等所表達的辦學理念不違反現行法律規定，當局不得透過任何手段（包括自由裁量權的運用）予以限制或剝奪，故教青局將教學人員不認同學校的辦學理念作為不續約的其中一項依據，便偏離了賦予相關自由裁量權規範的目的。

12. 本案中，局方以L反對學校實施的生本教育計劃及C擇優收生意見與公立學校有教無類的理念相悖作為其中一項不續約依據，但沒有指出兩人在執行有關工作上有何失職之處，L雖然承認其有此言論，但強調一直認真執行有關計劃；而C亦表示其一直有按校方安排執行教學工作，故局方上述依據便有單純取決於意識形態、非法限制甚至剝奪言論自由此項基本權利之嫌，逾越行使有關自由裁量權的限制。

13. 至於局方就C從未安排學生參與校外音樂比賽的指控，有必要指出的是，局方在指控中並無提及其對C持續多年不作有關安排的一貫立場（如指C屢勸不改，從而反映局方就C這“不作為”的工作表現一直持否定的態度），再者，在局方對C的工作表現評核中亦無任何反映，而C則指校方從未提出有關要求，且上級歷年來均未就此向其發出任何提示或警告，按此，C相信校方認同或不介意其做法從而繼續“不作為”，及至多年後校方才在續聘事宜上透過自由裁量權的行使來宣示其否定C不安排比賽的立場，便有違善意原則。

14. 對於局方指L曾公開質疑一生本教育專家的資格及嘲諷學生，L並無否認；至於局方就C在上一學年未有履行值日工作的指控，雖然C表明其有“苦衷”，唯亦承認有關事實，按此，明知存在有關職務安排，即使執行上有困難（非屬執行上的不能），在未經校方許可或另作安排下，自行決定不執行值日工作，便有違反教學人員應遵之服從義務之嫌。由於在座談會批評專家、嘲諷學生的行為、不執行值日職務均影響局方對投訴人工作表現的評價，故局方以兩投訴人相關工作表現來考慮其所作服務對實踐公共利益的需要性，未見存在逾越行使自由裁量權之限制的情況。

15. 基此，教青局就兩投訴人所作出的不續約決定，雖然有部分依據存在逾越自由裁量權行使的限制之嫌，唯不能因而認定有關決定應予撤銷，因尚有其他未逾越有關限制的依據支持。

16. 對於兩投訴人指不續約建議僅由領導機關其中一員──校長在未依法作出迴避下作出，且局長又未向彼等取證的問題，有必要指出的是，即使投訴人所言屬實，有關建議僅由校長一人作出，由於在編制外合同人員的續聘事宜上，現行公職法並無關於意見書／建議或向利害關係人“取證”等程序上的要求，故“校方建議”便屬任意性環節，換言之，局方可自行決定是否需要此一環節，以及具體由誰作出建議。

17. 至於由校長作出建議有否涉及迴避的問題，有必要指出的是，校長對不續聘兩人的事宜不存在《行政程序法典》第46條所規範的必須迴避情節。

18. 雖然兩投訴人在教青局局長與P校教師會面的場合中公然批評校長，事後局方及校方分別採取跟進措施，唯在層級關係中，上級為下級安排工作、監察彼等有否履行職務上之義務，從而給予評價、指導、糾正等乃源自上級固有的權力義務，基此，身為P校領導層成員，校長便應監察屬下教師及其他人員的工作情況，如單純基於下級曾在內部座談中公然對上級作出負面批評而認為上級不得行使此項權力義務，即不得再為該等下級分配工作，給予指示、作出評價等，無疑將下級對上級的負面批評視作上下級之間存在“對立”或“交惡”關係的依據，這在一個保障言論自由的社會，必導致作為公共行政的主要結構──層級結構趨於瓦解，從而有礙行政當局履行須由其各層級人員落實執行的法定職責。

19. 事實上，即使認為校長就兩投訴人所作的不續約建議存在令人有理由懷疑其無私或其行為之正直情節，由於教青局局長在兩投訴人發表對校長意見當日在場，理應知悉事態的發展，故校長已無必要就此等“迴避情節”向局長作出告知，即校長無須按《行政程序法典》第50條的規定作出自行迴避；再者，局長如認為由校長作出相關建議會有可能損及無私原則，應就兩投訴人續聘事宜另覓作出建議的人選，唯局長並無如此為之。這樣，針對校長在兩投訴人續聘事宜上作出建議一事，便不能以其違反“自行迴避”的規定看待，亦不能據以認定局長以默示方式作成的“無需迴避”決定有違法之處。

20. 另一方面，由於按投訴人提供及本署掌握的資料顯示，局方從未為教學人員進行工作評核，其依據在於《教育暨青年司教學人員通則》（下稱《教學人員通則》）第14條第4款規定：“如未對評核程序作出規範，為產生一切之效力，只要在紀律方面無不利於教學人員之紀錄，則該教學人員之工作評核視為良好。”；其中“對評核程序作出規範”，係指同一條文第3款“由總督以批示訂定之關於評核程序之規範”，唯相關規範至今尚未制定。

21. 事實上，由於教學人員的工作評核依法旨在“透過教學人員在個人及職業上之發展，提高教育及教學質素，並使教育制度之組織能配合社會在教育領域上之需求”、“有助改進教學人員之教學活動及工作效率”、“有助教學人員自我提升及完善”、“有助調查教學人員在培訓及轉換職務方面之需要”、“探察影響教學人員工作效益之因素”以及“提供教學人員管理工作之指引”，當局長期（《教學人員通則》公布至今已近9年）適用第14條第4款此項具有過渡性質的推定，不就教學人員的評核程序作出規範，自然不利於落實上述工作評核的目的，正如本案投訴人C的情況，局方公開不與之續約的其中一項原因為“從未安排學生參與校外音樂比賽”，如局方有進行工作評核，局方對C的“不作為”工作表現所持的否定立場，定必於評核中有所反映，有關問題便不會發展成本個案所呈現的狀況。基此，行政當局宜採取促進訂定關於教學人員評核程序規範之措施。

22. 對於以編制外合同方式聘用的教學人員，其續聘與否，現行法律僅規定取決於行政當局的“作為”──表示續約的意願，無論有關人員為行政當局服務的時間多寡，行政當局僅需於有續約意願時作出明確的表示，如當局決定不續約，並不負有向相關教學人員說明理由的義務。然而，對於適用勞動法的私立學校教學人員，即使以確定期限方式聘用，如工作合同被續期三次，便視作長期僱員；此外，彼等如被相關學校以不可歸責於彼等的理由終止勞資關係，依法可獲得補償。換言之，現實生活中官立學校的非編制內教學人員的保障反而弱於私校教師。

23. 然而，社會文化司司長在引介2008年度施政方針時，曾表示政府將不斷增大教育資源，改善老師待遇，提升教學素質，雖然當中述及的“改善待遇”應指向私校的教師，但如僅顧及私校教師的待遇保障，但對肩負官方教育使命的官立學校非編制內教學人員的職業保障置之不理，便顯失公平，按此，政府在落實上述施政方針時，便不應忽略為官立學校擔任教職的非編制內教學人員提供適當的職業保障，以及為彼等的工作表現提供以“工作評核”衡量的保障機制。

24. 基此，本署採取了以下措施：

（1）向教育暨青年局發出勸喻，促請其關注自由裁量權行使的限制，避免日後再以“是否認同辦學理念”此類單純意識形態的判斷作為是否與編制外合同教學人員續聘的考慮因素；

（2）向社會文化司司長作出建議，以促請其訂定教學人員評核程序的規範，以及研究如何加強對官立學校非編制內教學人員的應有保障，尤其是續聘方面的規範。

25. 教青局接納了本署的勸喻。