Número 23
II
SÉRIE

Quarta-feira, 7 de Junho de 2006

REGIÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE MACAU

Avisos e anúncios oficiais

      Avisos e anúncios oficiais

CCAC

RELATÓRIO DE ACTIVIDADES DO COMISSARIADO CONTRA A CORRUPÇÃO 2005

ÍNDICE

CAPÍTULO I — INTRODUÇÃO

CAPÍTULO II — REGIME E ESTRUTURA ORGÂNICA

2.1 Regime

2.2 Funções e Estrutura Orgânica

CAPÍTULO III — SITUAÇÃO GERAL DE TRATAMENTO DOS PROCESSOS

3.1 Número de Queixas Recebidas

3.2 Tratamento Dado às Queixas

3.3 Andamento dos Processos

CAPÍTULO IV — COMBATE À CORRUPÇÃO

4.1 Número de Denúncias e de Processos Instruídos

4.2 Processos Findos e Encaminhados para o Ministério Público

4.3 Combate à Corrupção Eleitoral

4.4 Cooperação Transfronteiriça na Investigação de Casos e Reforço dos Meios de Investigação

4.5 Processos Julgados

CAPÍTULO V — PROVEDORIA DE JUSTIÇA

5.1 Investigação

5.2 Pesquisa

5.3 Produção de Instruções e Realização de Palestras/Workshops

5.4 Formação de Pessoal e Intercâmbio com o Exterior

CAPÍTULO VI — RELAÇÕES COMUNITÁRIAS

6.1 Sensibilização para a Integridade

6.2 Actividades da Delegação do CCAC

6.3 Projectos de Sensibilização Regulares

6.4 Contactos e Intercâmbio

CAPÍTULO VII — TRABALHO ADMINISTRATIVO

7.1 Orçamento

7.2 Pessoal

ANEXO — Resumo de Casos da Provedoria de Justiça Investigados com Processos Instruídos

ÍNDICE DE QUADROS

Quadro I	Classificação das Queixas Recebidas em 2005
Quadro II	Evolução do Número de Queixas Recebidas entre 2000 e 2005
Quadro III	Quadro Comparativo das Queixas Recebidas entre 2000 e 2005 (segundo a origem)
Quadro IV	Queixas Recebidas em 2005 (segundo a via)
Quadro V	Quadro Comparativo das Queixas Recebidas entre 2003 e 2005 (segundo a via)
Quadro VI	Situação de Tratamento das Queixas Recebidas em 2005
Quadro VII	Casos Tratados em 2005
Quadro VIII	Evolução do Número de Processos Instruídos entre 2000 e 2005
Quadro IX	Quadro comparativo dos Processos Instruídos entre 2000 e 2005 (segundo a origem)
Quadro X	Andamento do Tratamento de Casos em 2005
Quadro XI	Estatística dos Participantes nas Palestras sobre «Eleições Limpas» em 2005
Quadro XII	A Via Mais Eficaz na Sensibilização contra a Corrupção Eleitoral segundo os Inquiridos
Quadro XIII	Acções de Sensibilização contra a Corrupção Eleitoral segundo os Inquiridos
Quadro XIV	O Primeiro Responsável por Assegurar Eleições Limpas segundo os Inquiridos
Quadro XV	Grau de Incorruptibilidade nas Presentes Eleições Legislativas segundo os Inquiridos
Quadro XVI	Estatística das Participações e Pedidos de Consulta no Âmbito das Eleições Legislativas de 2005
Quadro XVII	Processos Julgados em 2005
Quadro XVIII	Assuntos Constantes dos Casos da Área da Provedoria de Justiça em 2005
Quadro XIX	Casos da Área da Provedoria de Justiça Arquivados em 2005
Quadro XX	Assuntos Constantes dos Pedidos de Apoio e Consulta na Área da Provedoria de Justiça em 2005
Quadro XXI	Estatística dos Participantes nas Sessões de Esclarecimento sob o Tema «Carácter Nobre, Conduta Íntegra»
Quadro XXII	Estatística das Palestras Realizadas entre 2000 e 2005
Quadro XXIII	Estatísticas das Palestras e Sessões de Esclarecimento Destinadas a Funcionários Públicos em 2005
Quadro XXIV	Estatística dos Participantes na «Nova Geração Íntegra — Programa de Educação para a Honestidade dos Alunos do Ensino Primário» em 2005
Quadro XXV	Estatística dos Estudantes Participantes nas «Sessões Especiais em Comemoração do Dia da Criança» em 2005
Quadro XXVI	Estatística dos Estudantes Participantes na «Semana da Integridade» em 2005
Quadro XXVII	Estatística dos Jovens, Estudantes e Formandos Participantes noutras Palestras sobre Integridade em 2005
Quadro XXVIII	Estatística das Palestras Destinadas a Entidades Privadas em 2005
Quadro XXIX	Estatística das Palestras Destinadas a Associações em 2005
Quadro XXX	Estatística Geral das Palestras, Colóquios e Workshops Organizados em 2005
Quadro XXXI	Estatística dos Cidadãos Atendidos na Delegação do CCAC em 2005
Quadro XXXII	Receitas — Gerência de 2005
Quadro XXXIII	Estrutura das Receitas Cobradas em 2005
Quadro XXXIV	Despesas — Gerência de 2005
Quadro XXXV	Estrutura das Despesas Realizadas em 2005
Quadro XXXVI	Comparação entre Despesas Orçamentadas e Realizadas em 2005
Quadro XXXVII	Evolução do Número de Efectivos entre 2002 e 2005

CAPÍTULO I

INTRODUÇÃO

O ano de 2005 foi um ano de desafios para a causa da construção de uma sociedade incorrupta. As prioridades do Comissariado contra a Corrupção foram a defesa da integridade e da justiça nas eleições para a 3.ª Assembleia Legislativa da RAEM, a promoção da ética na Administração Pública, a sua generalização no seio do funcionalismo público, a generalização do conhecimento da provedoria de justiça e o aprofundamento da formação ética e moral da juventude.

Em 2005, foram recebidas, no total, 1 109 queixas e participações, o que corresponde a uma descida de 9,6% relativamente às 1 227 de 2004. Para esta queda, que teve maior expressão na área da provedoria de justiça, terão contribuído a emissão das «Orientações para uma Conduta Íntegra dos Trabalhadores da Administração Pública» e a elaboração do código de integridade interno nos serviços públicos. Das 1 109 queixas, 395 reuniram condições para serem tratadas. Ao juntarem-se os casos transitados de 2004 e os reabertos em 2005, foram tratadas 580 queixas, das quais 142 com o respectivo processo instruído e 438 com dispensa deste procedimento e sujeitas à remessa, averiguação preliminar e outras formas de tratamento. De entre os 142 processos, 70 foram instruídos e 1 reaberto em 2005, tendo os restantes 71 transitado de 2004. Fruto de um ano de trabalho, 395 dos casos sem instrução de processo e 85 dos casos com instrução de processo foram dados como findos, incluindo 21 remetidos para o Ministério Público. Quanto ao número de casos pendentes, que continuou a descer, 111 transitaram para 2006, entre os quais 57 com processo instruído.

Do total das queixas recebidas em 2005, as de incidência penal somaram 889, representando 80,2% do total. Casos de corrupção, abuso de poder e burla praticados por funcionários públicos continuaram a ser os mais denunciados, para além de 82 queixas relativas a corrupção eleitoral.

Na investigação criminal em anos recentes, o CCAC tem dado particular atenção, com reforço de medidas preventivas, aos actos de corrupção e fraude eventualmente emergentes do desenvolvimento económico, com especial incidência sobre o jogo e instituições bancárias. Em 2005, foram descobertos vários casos envolvendo funcionários públicos suspeitos de corrupção passiva, abuso de poder, falsificação de documentos e burla. De referir a descoberta de um caso de burla com a participação de um funcionário de uma instituição bancária, em que o montante envolvido atingiu várias centenas de milhões de patacas. Em 2005, o maior desafio decorreu do exercício de vigilância sobre o processo relativo às 3.as eleições legislativas da RAEM. Face à intensidade da disputa eleitoral e a uma legislação eleitoral imperfeita, o planeamento e o desenrolar de acções enérgicas de sensibilização e de combate iniciaram-se com muita antecedência. Contudo, houve candidatos que decidiram arriscar-se e, em resultado, houve mais casos de irregularidade ocorridos e mais pessoas envolvidas que no anterior processo eleitoral para a Assembleia Legislativa.

O combate à corrupção eleitoral entrou na sua fase crucial em 2005. Para além das vias permanentes de apresentação de queixas, foi instalada uma «linha vermelha contra a corrupção eleitoral». Ao longo de todo o ano foram apresentadas ao CCAC 423 queixas referentes a corrupção eleitoral, das quais a maior parte se reportava aos mesmos factos ou factos conexos. Com base nos resultados da respectiva análise e averiguação preliminar, foram instruídos 12 processos. Os processos encaminhados para o Ministério Público, depois de concluída a fase de inquérito, foram 6, estando envolvidos mais de 700 arguidos, incluindo candidatos, elementos da direcção de associações ou de grandes empresas. Refira-se ainda que, em relação a alguns dos casos, a investigação continuou em 2006.

Num balanço destas eleições legislativas, verifica-se que, em comparação com o processo eleitoral de 2001, aumentaram em muito quer o número de queixas recebidas, quer o de processos instruídos, quer o de arguidos. Ao que tudo indica, numa altura em que a generalidade da população em Macau se mostra mais consciencializada para a integridade, ainda existe margem para melhoria e correcção das actividades eleitorais, tanto ao nível legislativo como moral. No entanto, merece destacar-se que, embora as queixas e participações recebidas no CCAC tenham registado um acréscimo relevante, a maior parte delas se referia a actos de corrupção eleitorais de uma mesma lista de candidatura: em muitos casos, como já referido, as pessoas e os factos denunciados eram os mesmos. Quer isto dizer que, globalmente, e ainda que tenha havido um ou dois indivíduos que tentaram aventurar-se, não se constatou a generalização da prática de fraudes no âmbito das eleições, perante as lacunas da lei. Por outro lado, o número elevado de queixas confirma que a generalidade dos cidadãos de Macau não aceita os actos de corrupção eleitoral.

Segundo uma sondagem realizada pelo CCAC em Setembro, 24% dos inquiridos consideraram limpas as eleições em análise, 58% acharam-nas relativamente limpas e 18% corruptas. Terminadas estas eleições, o CCAC fez um balanço da sua intervenção, na área de fiscalização, nos processos eleitorais havidos e, com base no seu estudo e análise sistematizados, serão apresentadas sugestões relativas à revisão da legislação, tendo por objectivo ultrapassar o mais brevemente possível as deficiências constatadas.

Ciente de que os actos do crime de corrupção já não se circunscrevem às fronteiras de um país ou território, o CCAC tem-se esforçado, nos últimos anos, por estabelecer parcerias com autoridades de outras regiões, a fim de desenvolver cooperação na investigação de casos. De entre os casos em que o CCAC prestou apoio a autoridades do exterior na investigação, 25 foram dados como findos e 15 continuam pendentes. Ao mesmo tempo, a autoridades do exterior foi pedido apoio na investigação e recolha da prova para vários casos. Em ambas as situações, os resultados foram positivos. Como estava planeado e no intuito de reforçar os seus meios de investigação, o CCAC procedeu ao recrutamento de novos investigadores em Outubro de 2005. Apresentaram-se 1 067 candidatos. O processo de selecção compreendia cinco fases: avaliação curricular, prova escrita, prova física, visita à família e entrevista. Finalmente, os 8 melhor classificados foram admitidos a um curso de formação de pessoal investigador em 2006, estando o início das suas funções previsto para meados desse ano, esperando-se que a falta de recursos humanos se deixe de fazer sentir tanto.

Das 1 109 queixas recebidas em 2005, 220 foram no âmbito da provedoria de justiça, estando a sua maioria relacionada com matérias referentes ao regime da função pública, assuntos municipais e obras ilegais. Somados aos casos transitados de 2004 e retirados os que visavam o mesmo que outros, as queixas objecto de tratamento em 2005 foram 272. De entre os 238 casos dados como findos, aqueles em que não se constataram ilegalidades ou irregularidades administrativas foram 172, representando cerca de 70%. Houve 2 casos que resultaram na emissão de uma recomendação e de uma sugestão. Por outro lado, foram apresentadas propostas para a revisão do «Código da Estrada» e do «Regulamento do Código da Estrada». Com a introdução de novos regimes e a crescente clareza das normas, os pedidos de consulta apresentados ao CCAC diminuíram de 645 em 2004 para 608 em 2005. Informações relativas ao «regime da função pública» e «Orientações para uma Conduta Íntegra dos Trabalhadores da Administração Pública» foram as mais solicitadas, enquanto as respeitantes à aquisição de bens e serviços sofreram uma quebra acentuada. Os pedidos de consulta fora da competência do CCAC estimaram-se em cerca de 16%.

Atendendo aos problemas constatados no tratamento de queixas e na pesquisa do funcionamento, o CCAC concluiu dois projectos de pesquisa, referentes a «Algumas considerações sobre o procedimento acusatório e da aplicação de sanções contra as infracções administrativas» e ao «Regime de exclusividade de funções dos trabalhadores da Administração Pública», tendo apresentado sugestões para a revisão do «Regime geral das infracções administrativas e respectivo procedimento», do «Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau» e do «Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia dos Serviços da Administração Pública de Macau». Paralelamente, desenvolveram-se, em cooperação com o Instituto para os Cívicos e Municipais, dois projectos de pesquisa relativos ao funcionamento das subunidades dos Serviços de Viação e Transportes deste instituto, enquanto se fez o acompanhamento da aplicação das medidas visando a melhoria do funcionamento da Direcção dos Serviços de Saúde e do Instituto de Promoção do Comércio e do Investimento.

Em finais de 2004 o CCAC lançou as «Orientações para uma Conduta Íntegra dos Trabalhadores da Administração Pública» e as «Propostas para Elaboração do Código de Integridade para os Serviços/Instituições Públicas», tendo por objectivo dar maior impulso à promoção da incorruptibilidade na Administração. A propósito destas duas brochuras, foi organizada uma série de acções de divulgação em 2005. Realizaram-se 122 sessões de esclarecimento, em que participaram 18 410 funcionários públicos. Ao mesmo tempo, o CCAC esteve disponível para prestar apoio, a nível técnico, aos serviços públicos na elaboração dos seus códigos de integridade internos. Através da indicação de uma pessoa de contacto, os serviços públicos estabeleceram com o CCAC um sistema de contacto permanente. Até Dezembro de 2005, de 55 serviços e institutos públicos existentes, 36 já tinham o seu código de integridade interno e os restantes estavam em vias de o concluir.

Em 2005, face ao desenvolvimento social, as acções de sensibilização continuaram a ser promovidas de forma sistematizada e tendo em conta as particularidades dos destinatários. Ao longo de todo o ano, foram realizadas 371 palestras, subordinadas a temas diversos e destinadas principalmente a funcionários públicos, estudantes, funcionários de instituições supervisionadas e associações. Os participantes atingiram o número recorde de 33 823. A isto juntou-se uma rede permanente de divulgação, formada pelo «Boletim do CCAC», artigos na rubrica «Fórum Anti-Corrupção» em jornais chineses, programas televisivos e radiofónicos, cartazes e espectáculos de variedades, entre outros. Na contínua promoção da integridade, os temas estenderam-se para as eleições legislativas, com vista ao reforço da consciência cívica dos cidadãos. No decorrer do processo eleitoral, o CCAC produziu as «Orientações sobre Eleições Limpas para os Candidatos» e as «Orientações sobre Eleições Limpas para os Eleitores», tomou a iniciativa de realizar para os candidatos uma «sessão de esclarecimento» sobre eleições limpas, convidou várias personalidades locais para «Embaixadores de Eleições Limpas» e organizou cerca de 400 membros da «Equipa de Voluntários para uma Sociedade Limpa» para auxílio a acções de divulgação. Procurou-se, desta forma, enraizar na população a consciência de eleições limpas.

Produzido em 2003, o material didáctico «Honestidade e Integridade» foi usado em 90% das escolas primárias locais. Em Agosto de 2005, teve lugar o lançamento da segunda edição do livro, acompanhada de um conjunto de materiais de apoio, que até finais do ano foi usada em mais de 40 escolas. Com este conjunto de materiais de apoio, que integra um CD-Rom, um guião e máscaras para peças teatrais, envelopes selados entre outros, pretendeu-se uma maior interactividade no ensino.

No quadro da expansão das relações comunitárias e de maiores resultados na sensibilização, a Delegação do CCAC continuou, em 2005, a efectuar visitas às associações da zona norte, a desenvolver «Nova Geração Íntegra — Programa de Educação para a Honestidade dos Estudantes do Ensino Primário» e a atender os cidadãos que aí apresentaram queixas ou pedidos de consulta. Durante o ano foram recebidas na Delegação 41 queixas e 364 pedidos de consulta.

Representantes da Transparência Internacional visitaram a Delegação e teceram comentários favoráveis sobre as actividades de formação relativas a jovens íntegros, que o CCAC tem vindo a organizar. As acções desenvolvidas pelo CCAC nesta área da educação para a honestidade são dadas a conhecer pela TI numa edição especial versando a formação ética, intitulada «Teaching Integrity to Youth».

Segundo um inquérito realizado por uma instituição académica em 2005, os inquiridos que declararam estar dispostos a denunciar os actos de corrupção ultrapassaram pela primeira vez 90%; ao mesmo tempo, 85% dos inquiridos mostraram-se optimistas quanto à possibilidade de Macau se tornar numa cidade íntegra. Por outro lado, nos últimos anos, tanto o número de queixas recebidas como o de processos instruídos têm revelado uma tendência de lenta diminuição. Podem ser estes os primeiros indicadores de que a situação de integridade na RAEM está a melhorar. Todavia, o CCAC mantém-se alerta, dado que, por trás destes números, pode estar a sofisticação da natureza e dos meios usados na corrupção e na fraude. De referir ainda que o processo das eleições legislativas revelou haver margem para melhoria da lei e da consciência cívica dos cidadãos; com o desenvolvimento económico, podem surgir novas oportunidades para a prática da corrupção e fraude e estes aspectos devem merecer a atenção de toda a sociedade.

Em Março de 2006, a Consultoria de Risco Político e Económico (Political & Economic Risk Consultancy) publicou o «Relatório Anual Relativo às Tendências de Corrupção na Ásia» em que, pela primeira vez, contempla Macau. De entre os 13 países e territórios asiáticos aí analisados, é o quarto melhor classificado, com 4,78 pontos, logo a seguir a Singapura, Japão e Hong Kong. A inclusão de Macau como objecto da análise pela referida instituição internacional independente de avaliação revela que o seu desenvolvimento desperta cada vez maior atenção no mundo. O facto de Macau se situar entre os países e territórios asiáticos mais transparentes deve-se ao esforço conjunto desenvolvido nos últimos anos pelos cidadãos, sectores empresariais, profissionais da comunicação social, Governo, funcionários públicos e CCAC, esforço cujos resultados já são reconhecidos pela comunidade internacional. Aqueles resultados representam um encorajamento para o CCAC que, em todo o caso, enfrentará os futuros desafios sem presunção e temeridade e com seriedade e prudência, desejando continuar a contar com o apoio e colaboração da população.

No próximo ano, o CCAC continuará a envidar todos os esforços para a prossecução das suas atribuições. Orientado por uma estratégia simultaneamente vocacionada para «campanha anti-corrupção», «prevenção», «promoção de actos normativos» e «educação», procurará acompanhar de perto a evolução social, melhorar as suas capacidades de intervenção, reforçar o combate à corrupção e defender a justiça no seio da sociedade. Destemidamente e com toda a população de Macau, tudo fará ao seu alcance em prol da construção de uma sociedade íntegra.

CAPÍTULO II

REGIME E ESTRUTURA ORGÂNICA

2.1 Regime

Com o estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau (RAEM), em 20 de Dezembro de 1999, foi criado, ao abrigo do artigo 59.º da Lei Básica, o Comissariado contra a Corrupção (CCAC), órgão público e independente. O Comissário contra a Corrupção, que é indigitado pelo Chefe do Executivo e nomeado pelo Governo Popular Central, responde perante o Chefe do Executivo.

Sob o ponto de vista da organização política da RAEM, o CCAC não é um órgão do aparelho administrativo, mas sim um órgão público e independente com a missão de combater a corrupção e a ilegalidade administrativa.

2.2 Funções e Estrutura Orgânica

Em Agosto de 2000, foi aprovada pela Assembleia Legislativa a Lei Orgânica do CCAC (Lei n.º 10/2000), que lhe confere não apenas mais poderes funcionais, como os de detenção, revista, busca e apreensão, mas também ao seu pessoal de investigação confere o estatuto de polícia criminal e o direito ao uso e porte de armas de serviço, facto que revela a determinação da RAEM na prevenção e no combate à corrupção.

Nos termos da «Lei Orgânica» do CCAC, são suas atribuições:

— Desenvolver acções de prevenção de actos de corrupção ou de fraude;

— Praticar actos de investigação e de inquérito referentes a actos de corrupção ou de fraude, praticados pelos funcionários públicos;

— Praticar actos de investigação e de inquérito, de acordo com a lei, referentes a actos de corrupção ou de fraude praticados no âmbito do recenseamento eleitoral e das eleições;

— Promover a defesa dos direitos, liberdades, garantias e interesses legítimos dos cidadãos e assegurar a justiça, a legalidade e a eficiência da Administração Pública.

Com a entrada em vigor do Regulamento Administrativo n.º 31/2000, de 21 de Agosto, que estabelece a orgânica e funcionamento do Serviço do Comissariado contra a Corrupção (SC), foi aperfeiçoada a estrutura orgânica e foram aumentados os recursos humanos do CCAC. O SC goza de autonomia funcional, administrativa, financeira e patrimonial e compreende o Gabinete do Comissário contra a Corrupção (GCCAC), a Direcção dos Serviços contra a Corrupção (DSCC) e a Direcção dos Serviços de Provedoria de Justiça (DSPJ). No âmbito da DSCC, cabe aos 1.º e 2.º Departamentos de Investigação o combate aos actos de corrupção e de fraude, de acordo com as atribuições e competências do CCAC, enquanto o Departamento de Apoio Técnico se responsabiliza pela prestação de apoio às acções contra a corrupção e pelo recebimento de queixas e participações. Na área da DSPJ, o 3.º Departamento de Investigação e o Departamento de Pesquisa estão incumbidos da recepção de queixas, da correcção de actos administrativos ilegais ou injustos e do estudo de medidas visando a melhoria dos procedimentos administrativos e do funcionamento dos serviços públicos. O GCCAC tem como subunidades o Departamento de Assuntos Genéricos, o Departamento de Relações Comunitárias e o Centro de Informática, responsáveis, respectivamente, pela gestão administrativa, financeira e do pessoal, pelas acções de divulgação e de sensibilização e pelo funcionamento dos meios informáticos, garantindo a optimização da sua utilização pelos serviços do CCAC.

Estrutura Orgânica do Comissariado contra a Corrupção

CAPÍTULO III

SITUAÇÃO GERAL DO TRATAMENTO DOS PROCESSOS

3.1 Número de queixas recebidas

Em 2005, o CCAC recebeu um total de 1 109 queixas e participações, o que corresponde a uma descida de 9,6% relativamente a 2004. As queixas de incidência criminal, que continuaram a ser predominantes, atingiram 889, número próximo do registado no ano anterior. Em contraste estão as queixas da área da provedoria de justiça que, depois de conhecerem um aumento notável em 2004, registaram uma quebra drástica, de 29,2%, em 2005, ao totalizarem 220. Na origem desta descida esteve, por certo, a crescente clareza das normas estabelecidas pelos serviços públicos reguladoras da ética e conduta do seu pessoal. Ao que tudo indica, as acções empreendidas em 2005 para divulgação das «Orientações para uma Conduta Íntegra dos Trabalhadores da Administração Pública» e das «Propostas para Elaboração do Código de Integridade para os Serviços/Instituições Públicas» deram já resultados. Por outro lado, em muitos casos, os problemas foram resolvidos depois de prestados esclarecimentos.

QUADRO I

CLASSIFICAÇÃO DAS QUEIXAS RECEBIDAS EM 2005

QUADRO II

EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE QUEIXAS RECEBIDAS ENTRE 2000 E 2005

No que se refere à origem das queixas recebidas nos últimos anos, é visível a preponderância das queixas apresentadas pelos cidadãos. Em 2005, representaram 94,9%. Rondando os 58,6%, as queixas anónimas continuaram a representar a maioria, o que espelha a hesitação dos cidadãos em apresentar queixas com identificação. É que Macau é um pequeno território mas com elevada densidade populacional e muitas pessoas estão muito próximas umas das outras. Os casos acompanhados por iniciativa do CCAC foram 11, havendo 45 casos remetidos e participados por entidades públicas.

QUADRO III

QUADRO COMPARATIVO DAS QUEIXAS
RECEBIDAS ENTRE 20
(segundo a origem)

As vias telefónica e postal e a deslocação pessoal ao CCAC continuaram a ser, em 2005, as vias preferidas pelos cidadãos para a apresentação de queixas. A primeira foi a mais utilizada, sendo apresentadas por essa via 377 queixas, i. é, cerca de 34%. Na origem poderá ter estado a linha vermelha do CCAC, em serviço 24 horas e através da qual os queixosos podem receber de imediato resposta ou sugestões preliminares. Do total das queixas recebidas em 2005, as apresentadas pessoalmente cifram-se em 20,7%. Esta percentagem, tal como em anos anteriores, não é alta. Paralelamente, as queixas através do correio electrónico têm revelado uma tendência crescente nos últimos anos. O CCAC propõe-se fazer pleno uso dos recursos da internet para melhorar a eficácia na promoção da integridade.

QUADRO IV

QUEIXAS RECEBIDAS EM 2005
(segundo a via)

QUADRO V

QUADRO COMPARATIVO DAS QUEIXAS
RECEBIDAS ENTRE 2003 E 2005
(segundo a via)

3.2 Tratamento dado às queixas

Recebida uma queixa, as matérias nela visadas são objecto de análise ou averiguação preliminar e, com base nas conclusões, são tomadas medidas adequadas de acompanhamento. De entre as 1 109 queixas recebidas em 2005, 714 não reuniram condições para serem investigadas, por não envolverem actos de corrupção ou fraude, por não caberem na competência do CCAC ou por insuficiência das informações fornecidas. Relativamente às restantes 395, 70 viram a instrução dos respectivos processos, 39 foram remetidas para outras entidades e 286 foram tratadas por vias informais. Juntos os processos transitados de 2004 e os reabertos em 2005, foram tratados 580 casos, dos quais 142 com o respectivo processo instruído e 438 com dispensa deste procedimento.

QUADRO VI

SITUAÇÃO DE TRATAMENTO DAS QUEIXAS
RECEBIDAS EM 2005

QUADRO VII

CASOS TRATADOS EM 2005

O número dos processos instruídos continuou a descer. Em 2005, foram instruídos 70 processos que, na sua quase totalidade, eram penais. Quanto às queixas da área da provedoria de justiça que, as mais das vezes, têm por origem a má interpretação das leis e irregularidades do procedimento, o que interessa é, acima de tudo, a correcção dos erros e a reposição da justiça, com a maior brevidade possível. No tratamento destas queixas que, no fundo, são diferentes daquelas que envolvem matérias criminais, os meios usados pelo CCAC nos últimos anos são flexíveis e diversos. Através da intervenção informal ou da remessa, duas formas de intervenção mais frequentes, pretende-se ajudar efectivamente os queixosos, no sentido de se resolverem com rapidez os problemas concretos. É o que explica o raro recurso à instrução de processo na área da provedoria de justiça. No caso de ser impossível resolver os problemas essenciais mediante intervenção, procede-se à pesquisa do funcionamento ou do regime jurídico em causa, com o objectivo de evitar a repetição das queixas sobre a mesma matéria. Acresce que, quando se trata de uma queixa envolvendo matérias importantes, é instruído o respectivo processo.

QUADRO VIII

EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE PROCESSOS
INSTRUÍDOS ENTRE 2000 E 2005

A maior partes dos processos instruídos teve por origem as queixas apresentadas pelos cidadãos, maioritariamente anónimas. Contudo, nota-se que, para as queixas com identificação, para além de ficar facilitada a investigação, há maior possibilidade da instrução dos respectivos processos. Esta possibilidade torna-se menor quando se trata de casos remetidos ou participados por entidades públicas, na medida em que uma grande quantidade deles circunscreve o papel do CCAC ao de colaborador na investigação.

QUADRO IX

QUADRO COMPARATIVO DOS PROCESSOS
INSTRUÍDOS ENTRE 2000 E 2005
(segundo a origem)

3.3 Andamento dos casos

Em 2005, os casos dados por findos somaram 469, entre os quais 384 sem e 85 com processo instruído. Destes 469 casos, 11 foram encaminhados para o Ministério Público. Um total de 111 casos transitaram para 2006, 57 com e 54 sem processo instruído.

QUADRO X

ANDAMENTO DO TRATAMENTO DE CASOS EM 2005

CAPÍTULO IV

COMBATE À CORRUPÇÃO

Assegurar a incorruptibilidade nas eleições para a 3.ª Assembleia Legislativa da RAEM e a continuidade do combate ao crime de corrupção foram as prioridades do CCAC na área do combate à corrupção em 2005. O planeamento de acções contra a corrupção eleitoral iniciou-se em finais de 2004. Fruto de prolongadas diligências de recolha de informações e de inquérito, foram descobertos 6 casos de corrupção eleitoral. O julgamento de alguns destes casos foi calendarizado para 2006. Foram entretanto constituídos mais de 700 arguidos, incluindo candidatos, dirigentes de associações e administradores de empresas. Por outro lado, foram recebidas mais de 800 queixas que incidiam noutras áreas penais, número próximo do registado em 2004. As matérias mais visadas nestas queixas continuaram a ser práticas de corrupção, abuso de poder e burla cometidos por funcionários públicos. Ao mesmo tempo, tomaram-se iniciativas para vigilância e prevenção de eventuais actos de corrupção e fraude emergentes do desenvolvimento económico, com especial incidência sobre o jogo e o funcionamento das instituições bancárias. Foram descobertos casos envolvendo funcionários públicos suspeitos de corrupção passiva, abuso de poder, falsificação de documentos e burla. Internamente, o CCAC continuou a organizar acções de formação visando a melhoria da capacidade do seu pessoal na área de investigação e procedeu a um novo recrutamento de investigadores, na expectativa de reforçar o seu núcleo de pessoal investigador.

4.1 Número de denúncias e de processos instruídos

Em 2005, as queixas apresentadas ao CCAC pelas vias normais foram 1 109. Delas, 889 eram de incidência criminal, incluindo 82 contra a corrupção eleitoral. Excluídas estas, o número de queixas que recaíram na área criminal ficou próximo do registado em 2004, o que revela que o fenómeno da corrupção não se agravou. Casos de corrupção, abuso de poder e burla praticados pelos funcionários continuaram a ser os mais denunciados.

Às vias normais juntou-se a linha vermelha contra a corrupção eleitoral, 6616610, através da qual foram recebidas 341 queixas. Ao longo de todo o ano de 2005, foram apresentadas ao CCAC 423 queixas referentes à corrupção eleitoral, das quais 12 resultaram em instrução de processos. Refira-se que no âmbito das 2.as eleições legislativas na RAEM, em 2001, foram recebidas 40 queixas contra irregularidades eleitorais e instruídos 8 processos. A julgar pelos números, a corrupção eleitoral foi muito mais denunciada em 2005 do que em 2001. Todavia, a verdade é que a maior parte das referidas 423 queixas se reportava a actos de corrupção eleitoral praticados por uma mesma lista de candidatura: geralmente, os factos aí denunciados eram ou os mesmos ou conexos. Tudo aponta para a existência de candidatos que, desafiando a lei e a disciplina, tentaram subverter as eleições limpas em proveito pessoal e assim abalar a confiança que os cidadãos depositam no sistema político.

Em resultado da respectiva análise ou averiguação preliminar, entendeu-se que 175 das queixas de natureza penal reuniam condições para serem tratadas. Para 69 dessas queixas, incluindo as 12 contra a corrupção eleitoral, foram instruídos os respectivos processos. Esse número representa uma descida de 8% comparativamente aos 75 processos instruídos no ano anterior, contribuindo para a contínua diminuição dos processos instruídos em seis anos consecutivos. Somados os processos transitados de 2004 e os reabertos, os processos tratados em 2005 foram 134.

Do total das queixas recebidas, as com condições para serem investigadas continuaram a ser uma percentagem relativamente baixa. Na origem do número reduzido das queixas alvo de investigação avançada, mediante instrução de processos, estiveram múltiplos factores. Houve queixas não respeitantes a actos de corrupção ou fraude e outras que, por não serem da competência do CCAC, foram encaminhadas para as entidades competentes; houve também queixas, maioritariamente apresentadas por carta, que não forneciam informações suficientes para serem acompanhadas; houve ainda queixas, em número reduzido, que, por serem relativas ao domínio privado, ultrapassavam as atribuições legais do CCAC.

No intuito de melhorar a eficácia no tratamento das queixas e a qualidade da investigação, o CCAC introduziu em 2003 o regime de averiguação preliminar. Em 2005, 41 queixas foram objecto da averiguação preliminar e os resultados vieram a confirmar que apenas 5 das denúncias reuniam condições para se prosseguir com a investigação através da instrução de processo. A prática tem dado provas de que a introdução deste regime contribui para a celeridade na decisão de prosseguir ou não com a instrução de processo, bem como permite ao CCAC concentrar recursos no tratamento das queixas que reúnam condições para se avançar com a investigação.

4.2 Processos findos e encaminhados para o Ministério Público

Em 2005, foram dados como findos 78 processos. De entre eles, 21 foram remetidos para o Ministério Público, 55 terminados na sequência de investigações, 1 arquivado após novas investigações e 1 junto a outro processo. Os processos encaminhados para o Ministério Público reportam, na sua maioria, a corrupção passiva, abuso de poder, falsificação de documentos, burla e crimes praticados no âmbito das eleições.

Os actos dos funcionários públicos que tenham usado o seu poder funcional em proveito de interesses particulares, com vista a um «enriquecimento rápido», foram alvo de grande atenção do CCAC em 2005, ano em que em Macau se assistiu a um acelerado crescimento económico. Em Janeiro, foi descoberto um agente policial no activo que, alegadamente, burlou um comerciante com a promessa de cobrança de um dinheiro em dívida a este, tendo obtido, por meios fraudulentos, uma gratificação pecuniária. Em Março, dois agentes da Polícia Judiciária foram considerados suspeitos de abuso de poder, ao solicitar vantagens ilícitas a um arguido. No mesmo mês, descobriu-se, pela primeira vez, o caso de um bancário indiciado por corrupção passiva e por desvio do dinheiro no banco onde exercia funções. Em Abril, foi revelado um caso envolvendo agentes da Polícia de Segurança Pública, suspeitando-se que se tenham apropriado de provas apreendidas; num outro caso, um chefe de primeira, provido em chefe de divisão e um bombeiro-ajudante do Corpo de Bombeiro terão praticado burla, através da falsificação de contratos-promessa de compra e venda de imóveis. Olhando para o futuro, e em reposta a uma sociedade em constante progresso e mudança, o CCAC continuará a reforçar a recolha de provas, acompanhar de perto a evolução dos meios usados no crime de corrupção e reforçar o combate, para que as acções contra a corrupção acertem o passo com a época.

Em seguida se apresenta o resumo de alguns casos descobertos pelo CCAC e encaminhados para o Ministério Público em 2005:

Em Janeiro, foi descoberto um agente da PSP suspeito da prática do crime de burla, sendo de 15 mil patacas o valor envolvido. Terá prometido a cobrança de dinheiro em dívida à vítima, na condição de lhe serem pagas 15 mil patacas de gratificação. Para ganhar a confiança da vítima, deixou-lhe uma cópia do seu cartão de identificação da polícia e do seu bilhete de identidade. Como garantia, emitiu um cheque com o valor de 15 mil patacas, quantia que a vítima poderia levantar caso a dívida não fosse cobrada dentro do prazo acordado. Contudo, passado este prazo, não houve a cobrança prometida, nem foi possível levantar dinheiro com o cheque, dado que a respectiva conta bancária tinha sido cancelada antes da data da sua emissão.

Em Março, uma auxiliar do Instituto de Acção Social foi considerada suspeita do crime de burla, ao obter o subsídio de residência usando meios fraudulentos. Morando numa fracção habitacional localizada na Travessa do Gamboa, declarou, sempre, residir numa outra casa, na Taipa, no requerimento do subsídio de residência, obtendo assim, ao longo do tempo, um total de 115 100 patacas de subsídio. A referida casa na Taipa, que adquiriu juntamente com o marido em Julho de 1993, foi alugada várias vezes, variando a renda entre as 2 500 e as 2 700 patacas.

Em Março, um gerente bancário foi indiciado pelos crimes de burla de valor elevado, infidelidade, abuso de confiança, corrupção activa e passiva, num caso que envolveu cerca de 430 milhões de dólares de Hong Kong. Segundo as conclusões da investigação, o gerente de uma agência bancária levou, várias vezes e sem autorização, dinheiro dos cofres dessa agência, num total de 43,8 mil dólares de Hong Kong. Para convencer os seus colegas de que tinha capacidade de repor tal montante, usou cheques em branco previamente emitidos por um cliente que explorava uma empresa de artigos eléctricos. No decorrer da investigação, foi ainda descoberto que o filho do proprietário dessa empresa, em conluio com terceiros e através de negócios fictícios, terá defraudado bancos em empréstimos com cartas de crédito, envolvendo um valor total que ultrapassou os 430 milhões de dólares de Hong Kong. Ofereceu vantagens ao referido bancário, que lhe veio a facultar, várias vezes e sem autorização, o levantamento adiantado de dinheiro com cheques de Hong Kong, causando, em termos de juros, prejuízos ao banco. Os cheques em causa foram produto de actos fraudulentos para conseguir empréstimos bancários.

Em Março, dois investigadores da Polícia Judiciária foram considerados suspeitos de corrupção passiva e abuso de poder. Na investigação de um caso de assalto ocorrido em 2003, os referidos agentes descobriram que o queixoso tinha usado um telemóvel roubado durante esse assalto e suspeitaram que ele tivesse participado no caso. Intimidaram-no várias vezes, pessoalmente e através de telefone, ameaçando detê-lo. Foi-lhe solicitado o pagamento de entre 30 mil e 50 mil patacas e a reparação gratuita de três leitores de VCD e video-gravadores. Em resultado de negociações, as duas partes acordaram que a quantia a pagar descia para 30 mil patacas. Em 16 de Março de 2005, quando um dos dois agentes recebia metade da referida quantia (15 mil patacas), entregue pelo queixoso, foi apanhado em flagrante delito por pessoal do CCAC.

Em Abril, foi descoberto um caso suspeito de burla e falsificação de documentos, em que estiveram envolvidos dois agentes do Corpo dos Bombeiros. Um chefe de primeira, provido em chefe de divisão, foi indiciado por usar um contrato-promessa de compra e venda falso para comprovar a aquisição de um piso, com seis fracções autónomas, de um edifício ainda em construção no bairro do Fai Chi Kei. Terá proposto a transacção dessas fracções a um empresário do ramo imobiliário, a um preço que ultrapassava 10 milhões de patacas. Ele e um bombeiro-ajudante foram ao encontro do empresário, como previamente combinado, num estabelecimento de comidas e bebidas na Estrada de Coelho do Amaral, para assinarem o contrato-promessa, presumivelmente falsificado. Quando recebiam um cheque de 1,03 milhões de patacas, a título de sinal e caução, foram detidos por pessoal do CCAC. Mais tarde, no gabinete do chefe de primeira foram descobertos os referidos documentos, alegadamente falsos, e respectivos ficheiros informáticos, relativos à transacção das habitações. O chefe foi ainda considerado suspeito de usar meios fraudulentos semelhantes, afirmando ser proprietário de cerca de 100 lugares em parques de estacionamento, parte dos quais já tinha sido vendida ou estava à venda.

Em Abril, um guarda e um subchefe da Polícia de Segurança Pública foram considerados suspeitos dos crimes de peculato, favorecimento pessoal praticado por funcionário e prevaricação. Numa noite de finais de Fevereiro passado, ocorreu num karaoke no centro da cidade uma rixa entre dois grupos. Quando a polícia chegou, depois de feita a participação, já a maior parte das pessoas envolvidas no confronto tinha abandonado o local. Um dos agentes policiais presentes na investigação no local terá metido no seu bolso um fio de ouro, que constituía prova. Mais tarde, o seu proprietário comunicou a perda do objecto à polícia, mas um subchefe da PSP, que estava de piquete, terá tentado ocultar o acto de peculato acima mencionado, afectando assim o normal desenvolvimento da respectiva investigação.

Em Maio, três funcionários da Biblioteca da Universidade de Macau foram considerados suspeitos, respectivamente de falsificação de registos de assiduidade, fraude relativa a faltas por doença, obtenção de subsídio de residência por meios fraudulentos e outros actos ilícitos. De entre os três, uma ter-se-á aproveitado das suas funções e da confiança do superior hierárquico para alterar, sem autorização, os seus registos relativos a atrasos e saídas antes da hora, respeitantes a 389 dias, entre Maio de 2002 e Agosto de 2004. Outra funcionária terá recebido, usando meios fraudulentos, o subsídio de residência num valor total de 132 300 patacas. Meios fraudulentos foram também usados, alegadamente, por um terceiro funcionário, para a obtenção do subsídio de residência e do subsídio de família, que atingiram 95 300 e 29 290 patacas, respectivamente.

Em Julho, foi revelado um caso de burla, relativo à obtenção dos subsídios de residência e de família, praticado por um funcionário do Instituto para os Assuntos Cívicos e Municipais e uma funcionária da Direcção dos Serviços das Forças de Segurança. Apurou-se que, de Fevereiro de 1990 até à data da descoberta do caso, o primeiro apresentou documentos de renda por ele falsificados e declarações falsas em oito pedidos de atribuição e de manutenção da atribuição do subsídio de residência, tendo assim obtido um total de 117 900 patacas. Suspeita-se também que tivesse conseguido a atribuição do subsídio de família, no valor de 14 780 patacas, através de declarações falsas de ter o cônjuge a seu cargo. A funcionária envolvida, mulher do referido funcionário do IACM, recebeu 55 140 patacas da DSFS, a título de subsídio de família, pelos três filhos, embora soubesse que ao marido já era abonado o mesmo subsídio.

Em Julho, descobriu-se um subchefe da Polícia de Segurança Pública suspeito de falsificação de documentos e de notação técnica e abuso de poder. Faltando ao serviço por motivo de doença em 14 de Setembro de 2004, deslocou-se às Portas do Cerco na manhã do dia seguinte. Queria sair do Território, com uma falta por doença, sem que o facto fosse conhecido, para assim se subtrair a sanções disciplinares internas. Por esta razão, no posto fronteiriço, pediu, alegadamente, a um agente policial de categoria mais baixa para não «ler» o seu BIR, de forma a não deixar qualquer registo da sua passagem no posto fronteiriço. Mas foi-lhe recusado. Ainda se apurou que, entre o início de 2003 e finais de 2004, terá passado o posto fronteiriço das Portas do Cerco 128 vezes, das quais 55 vezes sem o registo completo de entrada/saída do Território, sem ser por avaria informática.

Em Agosto, foi descoberto um caso suspeito de retenção de cartões de eleitor e em que estiveram envolvidas 18 pessoas. Em 23 de Junho de 2005, nas proximidades da Rua de Cantão, elementos do CCAC descobriram e apanharam em flagrante delito um homem de apelido Tai, quando este estava, presumivelmente, a recolher, para reter, cartões de eleitor junto de terceiros, mediante pagamentos em dinheiro. Foram-lhe encontrados vários cartões. Na tarde do mesmo dia, quando um outro homem, de apelido Chong, estava a organizar pessoas para recolha de cartões, foi apanhado em flagrante delito por pessoal do CCAC, que lhe apreendeu cinco cartões. A partir destes dois homens, descobriu-se um grupo, liderado por Sio e Wong, que procurava, de forma organizada e com oferta de vantagens, induzir terceiros a entregar os cartões. O objectivo era o de os reter e, assim, assegurar o sentido de voto dos respectivos titulares, nas eleições legislativas em 2005. Neste caso foram constituídos 18 arguidos.

Em Setembro, foi descoberto um caso suspeito de corrupção, relativa ao recenseamento eleitoral, retenção de cartões de eleitor e crime organizado, envolvendo 21 pessoas. Em Maio de 2005, na sequência de uma denúncia, fez-se uma busca numa empresa, onde foram apreendidos cartões de eleitor de origem desconhecida, bem como grande quantidade de documentos relativos a cartões de eleitor. Mais tarde, numa outra busca, efectuada a uma associação de conterrâneos, foram encontrados vales para bolos. A investigação levou a concluir que o presidente da referida associação pretendia candidatar-se à Assembleia Legislativa e, por isso, organizou membros dos órgãos da associação e pessoas que mantinham contacto próximo, no sentido de assegurar o sentido de voto de eleitores. Prometeu o pagamento de 500 patacas por cada cartão e os vales para bolos eram oferecidos como incentivo a terceiros, para que se inscrevessem no recenseamento eleitoral.

Em Setembro, foi descoberto um caso suspeito de retenção de cartões de eleitor e crime organizado, em que 485 pessoas foram constituídas arguidos. Em 23 de Maio de 2005, Wong, funcionário de um hotel, esteve com um terceiro num restaurante na Taipa. Queria que este e os seus familiares e amigos entregassem os respectivos cartões de eleitor e prometessem votar num determinado interessado em candidatar-se às eleições legislativas em 2005. Cada um receberia, em troca, 500 patacas oferecidas pela empresa de Wong. Ainda no decorrer da negociação, os dois foram apanhados em flagrante delito por elementos do CCAC, chegados ao local depois de receberem uma denúncia. Mais tarde, no referido hotel e noutros locais, foi encontrada uma grande quantidade de provas, incluindo 5 500 patacas (destinadas a 11 pessoas dispostas a entregar o seu cartão, presas com um clipe a documentos com os nomes e cópia do respectivo cartão de eleitor), pedidos de inscrição no recenseamento eleitoral de pessoas singulares, recibos de inscrição, fotocópias de cartões de eleitor e de bilhetes de identidade, facturas de água e de electricidade, lista dos trabalhadores do hotel recenseados e originais de cartões de eleitor. Com o aprofundamento da investigação, suspeitou-se haver quem praticasse corrupção eleitoral, de forma organizada, junto dos trabalhadores de empresas filiais de uma sociedade e 484 pessoas acabaram por ser constituídas arguidos.

Em Dezembro, foram revelados dois casos envolvendo dois funcionários públicos da Capitania dos Portos, suspeitos de obter o subsídio de residência através de meios fraudulentos. Um dos dois, que morava na China continental, terá usado a casa de um amigo e recibos de renda falsos para requerer a atribuição do subsídio de residência. Presume-se que tenha obtido um total de 129 600 patacas, a título de subsídio, durante o período compreendido entre Janeiro de 1994 e Janeiro de 2005. No outro caso, o funcionário envolvido também foi indiciado por apresentar elementos falsos e recebido o subsídio de residência no valor de 66 140 patacas.

Em Dezembro, descobriu-se outro caso suspeito de retenção de cartões de eleitor, corrupção eleitoral e crime organizado, em que 28 pessoas foram constituídas arguidos. O dirigente de uma associação terá organizado outras pessoas para recolher cartões de eleitor, mediante pagamento de 500 patacas, junto de indivíduos ligados ao comércio paralelo na zona norte, bem como de estudantes do ensino secundário que tinham acabado de fazer 18 anos, organizando-os para votar em determinado candidato nas eleições legislativas.

Em Dezembro, foi descoberto um caso suspeito de corrupção eleitoral e crime organizado, em que 22 pessoas foram constituídas arguidos. Chan, guarda de um casino, pediu ao irmão ajuda para angariar votos a favor de um candidato, oferecendo 500 patacas por cada voto. Este dirigiu-se a Cheong e Cheang, para que procedessem à recolha de cartões de eleitor junto dos amigos, exigindo-lhes que votassem no referido candidato. Finalmente, Cheong reuniu cópias dos cartões de 15 eleitores e transmitiu-lhes a respectiva exigência, prometendo 500 patacas a cada um deles.

Em Dezembro, foi descoberto mais um caso suspeito de corrupção eleitoral, retenção de cartões de eleitor, corrupção relacionada com o recenseamento eleitoral e crime organizado. Um total de 146 pessoas foram constituídas arguidos neste caso relevante. Em Julho de 2005, descobriu-se que Fong procedera à recolha de cartões de eleitor junto dos pais dos estudantes de uma escola, mediante o pagamento de 200 patacas e a promessa de mais 300 patacas depois das eleições. Com o aprofundar da investigação, suspeitou-se que ela tivesse entregue os cartões recolhidos a Loi, em cuja residência foram encontrados 58 cartões. Mais tarde, foi descoberto um grupo, liderado por Chan que, através de vários indivíduos e de forma organizada, retinha cartões de terceiros ou persuadia-os a inscrever-se no recenseamento eleitoral, mediante o pagamento de 500 patacas, para assegurar o respectivo sentido de voto. Ainda haviam oferecido a mesma quantia directamente a terceiros para que votassem numa determinada candidatura. Para além disso, Chan, através de intermediários, ofereceu bilhetes de avião a eleitores que viessem ao Território para votar, com o objectivo de os levar a votar em determinada candidatura.

4.3 Combate à corrupção eleitoral

4.3.1 No período pré-eleitoral

Assegurar que as eleições para a 3.ª Assembleia Legislativa da RAEM decorressem de forma limpa constituiu uma atribuição relevante do CCAC. Ainda em 2004, foram criados um «Grupo de Estudos contra a Corrupção Eleitoral» e um «Grupo de Investigação da Corrupção Eleitoral». O primeiro, composto por dirigentes e chefes das subunidades, foi responsável pelo estudo de estratégias contra a corrupção eleitoral e pela promoção da sensibilização para a integridade nas eleições. Investigadores experimentados no combate à corrupção eleitoral integraram o segundo grupo, a quem competia assegurar a recolha de informações, a investigação e o combate aos actos de corrupção eleitoral.

Em resposta a previsíveis complicações à volta das eleições, o «Grupo de Estudos Contra a Corrupção Eleitoral» planeou uma série de acções de divulgação que incidiram simultaneamente em aspectos gerais e específicos. Não obstante os recursos limitados, pretendeu-se obter os melhores resultados possíveis na sensibilização, através de vias e meios diversificados:

1) Convidadas oito conhecidas personalidades locais para assumirem a função de «Embaixadores de Eleições Limpas», a saber: Bispo da Diocese de Macau, D. José Lai, Pastor da Igreja Missionária Cristã de Macau para o Distrito de Hong Kong e Macau, Lam Iam Man, Presidente da Direcção da Associação Budista Geral de Macau, Sik Kin Chio, Presidente da Associação dos Profissionais de Imprensa de Macau, Lei Seng Chon, educadora de reconhecido mérito, Lau Sin Peng, Reitor da Universidade de Macau, Iu Vai Pan, Presidente do Instituto Politécnico de Macau, Lei Heong Iok, e Reitor da Universidade de Ciências e Tecnologia de Macau, Xu Aoao.

2) Impressão das «Orientações sobre Eleições Limpas para os Candidatos», para referência das candidaturas e de três folhetos de «Orientações sobre Eleições Limpas para os Eleitores», dos quais se enviou um exemplar a todos os agregados familiares da RAEM através do serviço «Direct Mail» dos Correios de Macau.

3) Realização de palestras e sessões de esclarecimento:

— Uma «Sessão de Esclarecimento sobre Eleições Limpas» destinada aos candidatos, que se centrou na apresentação das normas da Lei Eleitoral às listas de candidatura e no esclarecimento de dúvidas.

— Um total de 23 palestras sobre «Eleições Limpas» destinadas a associações, instituições e estabelecimentos de ensino, contando com 2 573 participantes. Para além disso, os dirigentes das associações de quatro instituições de ensino superior foram consciencializados para os aspectos a observar enquanto eleitor ou apoiante de uma candidatura. Acresce que nas palestras houve a visualização de três vídeos adaptados de casos reais e a apresentação dos meios frequentemente usados na prática da corrupção eleitoral, para que os cidadãos aumentassem a sua vigilância.

QUADRO XI

ESTATÍSTICA DOS PARTICIPANTES NAS PALESTRAS SOBRE «ELEIÇÕES LIMPAS» EM 2005

4) Realização de quatro actividades subordinadas ao tema «Juntos contra a Corrupção Eleitoral», com espectáculos de variedades, tendas de jogos, exposições e outros, em Agosto e Setembro, na zona norte, no centro da cidade e na Taipa, respectivamente.

5) Participação nos dois «Dias de Recenseamento Eleitoral» e na «Cerimónia do Início da Campanha Eleitoral 2005», organizados pela Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública e pela Comissão Eleitoral.

6) Divulgação através da televisão, rádio, cartazes, anúncios em autocarros e táxis e no exterior de edifícios, painéis, faixas e bandeiras publicitárias e vídeos exibidos na recepção de serviços públicos.

7) Criação de uma página electrónica sobre eleições limpas, destinada à divulgação dos casos de corrupção eleitoral descobertos pelo CCAC e das informações relativas às actividades e orientações produzidas e à exibição dos artigos de divulgação.

8) Produção de 16 emissões do programa radiofónico «Vamos falar de eleições limpas»; envio de pessoal para apresentar as acções contra a corrupção eleitoral no programa radiofónico «Phone-in»; prestação de esclarecimentos sobre eleições no programa televisivo «Informações ao Público».

9) Afixação de cartazes em edifícios.

10) Organização de um jogo, sobre papel, para identificação de erros e alusivo a eleições limpas, com o que se pretendeu transmitir mensagens contra a corrupção eleitoral de uma forma viva e interessante.

11) Materiais de divulgação

— Produção de materiais de divulgação, incluindo auto-colantes (com o número da linha aberta contra a corrupção eleitoral), marcadores de livros, leques em plástico, esferográficas, porta-moedas, toalhas, blocos de apontamentos e um CD com canções alusivas a eleições limpas.

— Distribuição dos materiais de divulgação, com ajuda das escolas, aos alunos dos jardins de infância e do ensino primário e secundário, para que compartilhassem com os familiares as mensagens de sensibilização contra a corrupção constantes desses materiais.

12) Divulgação imediata, através de notas e conferências de imprensa, das acções planeadas e dos casos de corrupção eleitoral descobertos, a fim de reforçar a sensibilização.

13) Realização de um inquérito.

Entre 3 e 23 de Setembro de 2005, elementos do CCAC e membros da «Equipa de Voluntários para uma Sociedade Limpa» levaram a cabo um inquérito, composto por um inquérito de rua e um inquérito em habitações. A iniciativa inseriu-se no duplo objectivo de divulgar mensagens de eleições limpas e recolher opiniões e sugestões para o combate à corrupção eleitoral. Em 19 dias, foram inquiridas 8 541 pessoas, correspondentes a 2,21% dos residentes locais com idade igual ou superior a 15 anos (no total de 385 733). Estudantes, trabalhadores de escritório, operários e domésticas foram a maioria dos inquiridos, provenientes de diversos estratos sociais. Cidadãos com idade entre os 31 e os 45 anos foram o grupo etário que mais respondeu ao questionário, perfazendo 38% dos inquiridos. No âmbito do inquérito, os cidadãos foram instados a pronunciar-se sobre, entre outros aspectos, a vontade dos eleitores em votar, a eficácia das acções de divulgação contra a corrupção eleitoral, o sentido da incorruptibilidade da população e a gravidade da corrupção eleitoral.

QUADRO XII

Quadro: A VIA MAIS EFICAZ NA SENSIBILIZAÇÃO CONTRA
A CORRUPÇÃO SEGUNDO
OS INQUIRIDOS

QUADRO XIII

ACÇÕES DE SENSIBILIZAÇÃO CONTRA
A CORRUPÇÃO ELEITORAL SEGUNDO
OS INQUIRIDOS

A sondagem revela que as mensagens contra a corrupção eleitoral transmitidas pelo CCAC atingiram 7 094 dos cidadãos inquiridos, representando 83,06%. Esta percentagem sobe para 86,83% quando apenas se contabilizam os inquiridos eleitores, que obviamente estão mais atentos à sua divulgação. Os anúncios televisivos são reconhecidos por mais inquiridos como a mais eficaz das vias de sensibilização, totalizando 50%. No entanto, as diversas vias de sensibilização, exceptuando os anúncios televisivos, produzem efeitos distintos de zona para zona. No centro da cidade, NAPE e zonas urbanas antigas, o jornal surge como a via mais eficaz. Os habitantes na zona norte, Mong Há e Fai Chi Kei preferem os cartazes e os anúncios em autocarros. Para os moradores nas ilhas, que costumam andar de carro, a rádio é a melhor. Estes dados constituem uma referência valiosa para o CCAC, relativamente a futuras acções de divulgação. Revelam, por outro lado, que a generalidade da população acha suficientes as acções de divulgação realizadas no âmbito destas eleições. Aqueles que as consideraram insuficientes e bastante insuficientes estimam-se apenas em 13%.

QUADRO XIV

O PRIMEIRO RESPONSÁVEL POR ASSEGURAR ELEIÇÕES LIMPAS SEGUNDO OS INQUIRIDOS

Na opinião dos inquiridos, o primeiro responsável por assegurar eleições limpas são os eleitores; seguem-se os candidatos e depois vem o CCAC. Ou seja, os cidadãos estão cientes que os eleitores desempenham um papel decisivo, enquanto os serviços públicos intervêm apenas na área de fiscalização.

QUADRO XV

GRAU DE INCORRUPTIBILIDADE NAS PRESENTES ELEIÇÕES LEGISLATIVAS SEGUNDO
OS INQUIRIDOS

Ainda segundo os resultados do inquérito, a maior parte dos inquiridos sabe que aceitar dinheiro, comidas e bebidas e outras vantagens oferecidas por terceiros e, como contrapartida, prometer votar no sentido por ele indicado constitui infracção. Relativamente ao grau de incorruptibilidade das presentes eleições, os inquiridos que as acham relativamente limpas rondam os 58%, e representam a maioria. Aqueles que as consideraram limpas são 23%, enquanto 18% as olham como corruptas e muito corruptas. Entre os inquiridos que declararam não estar dispostos a apresentar denúncias, contam-se, principalmente, os que «temem incómodos», os que «acham que a participação não serve para nada», os que «não conseguem fornecer provas autênticas» e os que «temem represálias e ameaças à integridade física».

4.3.2 Casos de corrupção eleitoral descobertos

Em 2005, o CCAC recebeu, por vias diversas, um total de 423 participações referentes às eleições legislativas. Delas, 341 chegaram através da linha vermelha contra a corrupção eleitoral, 6616610, instalada a propósito das eleições e que funcionou 24 horas/dia entre Abril e Outubro de 2005. As restantes 82 foram apresentadas através das outras vias, nomeadamente a linha vermelha, 361212, apresentação pessoal, carta, fax, correio electrónico e remessa por outras entidades. Saliente-se que os denunciantes recorreram muito mais à linha vermelha contra a corrupção eleitoral em 2005 do que em 2001, ano em que as participações apresentadas por esta via, no decorrer do processo eleitoral, foram apenas umas dezenas. É a prova tanto da concorrência eleitoral como das expectativas da população, relativamente a eleições limpas. Importa referir que muitas das queixas se reportavam às mesmas pessoas ou aos mesmos factos: corrupção eleitoral, retenção ilícita de cartões de eleitor, uso de coacção para assegurar o sentido de voto dos eleitores e hospitalidade de comidas e bebidas, todos atribuídos a determinadas listas de candidatura. Houve também participações com informações imprecisas ou que eram da competência da Comissão Eleitoral.

As queixas recebidas foram objecto de comparação, sintetização analítica e de averiguação preliminar. Assim, foram instruídos 12 processos, dos quais 6 acabaram por ser encaminhados para o Ministério Público, depois de concluída a fase de inquérito. Estes 6 processos, com um total de mais de 700 arguidos construídos, tem implicações de grande escala. Em 2 deles, julgando-se suficientes as provas recolhidas, elementos principais de uma lista foram constituídos arguidos. De referir que, de entre os referidos 6 processos, 5 foram instruídos a partir de queixas apresentadas por cidadãos, através da linha vermelha contra a corrupção eleitoral.

QUADRO XVI

ESTATÍSTICA DAS PARTICIPAÇÕES E PEDIDOS
DE CONSULTA NO ÂMBITO DAS ELEIÇÕES
LEGISLATIVAS DE 2005

Nota: Instalada para as eleições legislativas, a «Linha Vermelha contra a Corrupção Eleitoral», 66166610, funcionou ininterruptamente entre Abril e Outubro de 2005.

Ao mesmo tempo que foi assegurada a investigação dos casos para os quais foram instruídos os respectivos processos, empreendeu-se grande esforço no tratamento das outras queixas, incluindo a sua análise e triagem. Perante a descoberta de indícios da prática de irregularidades ou de casos susceptíveis de dar origem a violação da lei, por engano, o CCAC interveio oportunamente. Conseguiu, deste modo, impedir a ocorrência de alguns dos casos de corrupção eleitoral. Simultaneamente, procedeu-se à recolha e análise das informações respeitantes às eleições, tendo por objectivo prevenir os actos irregulares. Terminadas as eleições, o CCAC prosseguirá o acompanhamento dos casos de corrupção eleitoral. Atendendo às irregularidades detectadas nos processos eleitorais ocorridos, far-se-á um estudo sobre a Lei de Recenseamento Eleitoral e a Lei Eleitoral para a Assembleia Legislativa, com base no qual serão formuladas propostas para a sua revisão.

4.3.3 No dia das eleições

No dia das eleições legislativas, todo o pessoal do CCAC foi mobilizado. Receberam-se no CCAC, que agiu imediatamente, 129 participações e pedidos de consulta. Nas acções desencadeadas nesse dia, 74 pessoas foram conduzidas das imediações de várias assembleias de voto para prestação de declarações. De entre elas, uma acabou por ser constituída arguido, por indícios de corrupção passiva, e algumas seriam investigadas no âmbito de novos processos.

4.4 Cooperação transfronteiriça na investigação de casos e reforço dos meios de investigação

4.4.1 Cooperação transfronteiriça na investigação de casos

A partir de 1994, o CCAC começou a estabelecer laços de cooperação na área de investigação de casos com autoridades do exterior. Durante mais de uma década, tanto a quantidade como a complexidade dos casos objecto de cooperação transfronteiriça, em matéria de investigação, têm aumentado constantemente. Na origem desta tendência, nos últimos anos, estão a liberalização da indústria de jogo em Macau e a intensificação das trocas com a China continental, Hong Kong e outras regiões.

Em 2005, o CCAC prestou apoio a autoridades do exterior na investigação de 23 casos, para além dos iniciados em 2004. Do total dos casos, 25 foram dados como findos, estando pendentes os restantes 15. Ao mesmo tempo, a autoridades do exterior foi pedido apoio na investigação e recolha da prova para vários casos. Em ambas as situações, os resultados foram satisfatórios.

No quadro do aperfeiçoamento e reforço da cooperação, o CCAC, a Independent Commission Against Corruption de Hong Kong e a Procuradoria do Povo da Província de Guangdong estiveram reunidos no «I Colóquio sobre Cooperação na Investigação de Casos entre Guangdong, Hong Kong e Macau», que teve lugar em Junho de 2005, em Guandong. As três partes estudaram o alargamento da cooperação e chegaram a consenso sobre múltiplos aspectos. Foi acordado tornar o colóquio num encontro anual, a realizar rotativamente nas três regiões, com vista à intensificação do intercâmbio e cooperação na investigação de casos.

Futuramente, o CCAC continuará a prestar apoio a autoridades do exterior na investigação de casos e na recolha da prova e procurará encontrar novos canais para o desenvolvimento desta cooperação, de modo a combater com firmeza o crime de corrupção e o de prevaricação, que revelam a tendência de ultrapassar as fronteiras.

4.4.2 Reforço dos meios de investigação

Uma das prioridades permanentes do CCAC é a promoção de acções de formação para o seu pessoal investigador, no sentido de melhorar as suas técnicas para combate à corrupção. Em 2005, os investigadores participaram regularmente em exercícios físicos e actividades colectivas, indoor e ao ar livre, tendo por objectivo reforçar o espírito de equipa e de cooperação e o seu sentido de missão. Sempre que se conclui o inquérito de um caso importante, realiza-se um encontro interno para troca de experiências tanto positivas como negativas, visando a melhoria do trabalho.

No plano da formação profissional, foi organizada uma série de seminários sobre o conceito de funcionário para efeitos penais e sobre crimes funcionais, onde foram explicados detalhadamente os elementos constituintes dos diversos crimes funcionais, apresentados os aspectos a ter em conta na investigação e na recolha da prova e analisados casos reais. O branqueamento de capitais foi o tema de um seminário proferido para os investigadores por um especialista de Hong Kong, com mérito reconhecido na investigação criminal, nesta área, e actualmente responsável pela inspecção num banco. A convite do CCAC, a Professora Li Wenjing, da Universidade de Segurança Pública do Povo da China, veio orientar um curso de psicologia criminal. Para além disso, grupos de investigadores foram enviados para a Universidade de Segurança Pública do Povo da China, em Beijing, a Independent Commission Against Corruption de Hong Kong e autoridades de países europeus e asiáticos, onde participaram em cursos sobre prevenção de branqueamento de capitais, treino com armas de fogo, recolha de informações, crimes financeiros e uso de equipamentos profissionais.

Como estava planeado e no intuito de reforçar os seus meios de investigação, o CCAC procedeu a um novo recrutamento de pessoal investigador em 2005. Na sequência da publicação de um anúncio, em Outubro, 1 067 pessoas apresentaram candidatura. De entre os candidatos, não faltaram os possuidores tanto de experiência profissional como de habilitações académicas de ensino superior. O processo de selecção compreendia cinco fases: avaliação curricular, prova escrita, prova física, visita à família e entrevista. Finalmente, os 8 melhor classificados foram admitidos ao curso de formação de pessoal investigador do ano 2006, com início em Março. Durante quatro meses, serão submetidos a formação em ética, disciplina, direito, técnicas de investigação, capacidade física, uso de armas de fogo e noutra áreas. Irão também receber formação em instituições congéneres de Hong Kong e da China continental, antes de iniciarem funções em meados de 2006.

4.5 Processos julgados

QUADRO XVII

PROCESSOS JULGADOS EM 2005

CAPÍTULO V

PROVEDORIA DE JUSTIÇA

No âmbito da provedoria de justiça, o CCAC recebeu 220 queixas e participações e 608 pedidos de consulta em 2005, números que são inferiores aos registados em 2004. Para esta descida terá contribuído o lançamento das «Orientações para uma Conduta Íntegra dos Trabalhadores da Administração Pública» e das «Propostas para Elaboração do Código de Integridade para os Serviços/Instituições Públicas». Matérias respeitantes ao regime da função pública, assuntos municipais e legislação foram as mais visadas nas queixas, participações e pedidos de consulta.

Relativamente às queixas da área da provedoria de justiça apresentadas ao CCAC, as formas de tratamento variam conforme a natureza da queixa e a matéria nela visada. É o caso da transferência ou da intervenção informal, através da qual se pretende resolver os problemas dos cidadãos ou esclarecer as suas dúvidas com celeridade, eficácia e flexibilidade. Anteriormente, recebida uma queixa, procedia-se imediatamente à instrução do processo e, de seguida, dava-se início à investigação. Hoje, o modelo adoptado é diferente: com base numa análise cuidadosa da queixa, é tomada uma decisão sobre a necessidade de fazer o acompanhamento mediante a instrução do respectivo processo. Quando o CCAC entende que com a sua intervenção sistemática não é possível resolver o problema em causa, devido à sua complexidade, nomeadamente por estar relacionado com determinado regime jurídico ou com o funcionamento do serviço envolvido, procede, então, à pesquisa do referido regime ou do funcionamento do serviço, como forma de acompanhamento.

No âmbito do trabalho de pesquisa de regimes jurídicos, em 2005 foram concluídos dois projectos intitulados «Algumas considerações sobre o procedimento acusatório e da aplicação de sanções contra as infracções administrativas» e «Regime de exclusividade de funções dos trabalhadores da Administração Pública», tendo os respectivos relatórios sido entregues à Administração. No que se prende com o trabalho de pesquisa sobre o funcionamento dos serviços, prosseguiu-se com a cooperação com o Instituto para os Assuntos Cívicos e Municipais e com outros serviços, sendo o objecto dos projectos de pesquisa o funcionamento das diversas subunidades dos referidos serviços e institutos públicos. Ao mesmo tempo, fez-se o acompanhamento da aplicação das medidas de aperfeiçoamento pela Direcção dos Serviços de Saúde e pelo Instituto de Promoção do Comércio e do Investimento, com vista à melhoria do respectivo funcionamento.

No intuito de apoiar os serviços e institutos públicos no aperfeiçoamento da sua gestão interna, na melhoria da transparência dos seus procedimentos e no reforço do sentido de integridade do seu pessoal, o CCAC produziu, em 2004, as «Orientações para uma Conduta Íntegra dos Trabalhadores da Administração Pública» e as «Propostas para Elaboração do Código de Integridade Interno para os Serviços/Instituições Públicas», e, em 2005, empenhou-se em desenvolver acções de divulgação destas duas brochuras. Neste âmbito, foram distribuídas a todos os trabalhadores da Administração Pública da RAEM as referidas publicações e realizadas, por fases, sessões de esclarecimento para o pessoal de direcção e chefia e para os trabalhadores em geral, respectivamente. Simultaneamente, fez-se o acompanhamento da elaboração do código de integridade interno nos diversos serviços e institutos públicos. Neste processo, além de prestar apoio à determinação do conteúdo do referido código, o CCAC procurou contribuir para que o mesmo, bem como as orientações de trabalho, fossem adaptados às necessidades de trabalho específicas de cada serviço. Há ainda a referir as palestras ou workshops, sobre o tema da aquisição de bens e serviços, que também foram realizadas a pedido dos próprios serviços interessados e inseridas no âmbito das acções de formação organizadas pela Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública.

Melhorar as capacidades de trabalho do pessoal que exerce funções na área da provedoria de justiça e proporcionar-lhe oportunidades de aprendizagem de métodos de trabalho eficientes utilizados noutras regiões, foi também uma das apostas do CCAC. Neste sentido, foi enviado pessoal para participar no curso de formação em comando, realizado pela Independent Commission Against Corruption de Hong Kong, e no curso de investigação, organizado conjuntamente com a Universidade de Segurança Pública do Povo da China, tendo sido também prestado apoio à organização de acções de formação destinadas ao pessoal do Ministério de Supervisão da China. Por outro lado, o pessoal do CCAC também esteve presente em várias conferências internacionais no âmbito da provedoria de justiça, com o objectivo de manter o contacto e trocar experiências de trabalho com as outras instituições congéneres.

5.1 Investigação

5.1.1 Intervenção

5.1.1.1 Recepção e tratamento de queixas

Em 2005, no âmbito da provedoria da justiça, foram recebidas 220 queixas e participações sendo a sua maioria relacionada com matérias referentes ao regime jurídico da função pública, assuntos municipais e obras ilegais. Do ano de 2004 transitaram 83 casos. Subtraídas as 31 queixas e participações que visavam o mesmo assunto, em 2005 as queixas tratadas totalizaram 272. Destas, 238 foram dadas como concluídas, representando este número 87,5%, o que traduz um aumento de 10% em comparação com 2004, ano em que a percentagem foi de 77,2%.

QUADRO XVIII

ASSUNTOS CONSTANTES DOS CASOS DA ÁREA
DA PROVEDORIA DE JUSTIÇA EM 2005

As queixas e participações da área da provedoria de justiça, depois de atingirem um número recorde em 2004 (na origem deste acréscimo estiveram as acções intensivas do CCAC para a divulgação das funções da provedoria de justiça e a criação, no mesmo ano, da Delegação do CCAC), sofreram uma descida notável em 2005. Para esta quebra terão contribuído os seguintes factores:

I — O lançamento das «Orientações para uma Conduta Íntegra dos Trabalhadores da Administração Pública» e das «Propostas para Elaboração do Código de Integridade para os Serviços/Instituições Públicas» e a realização de sessões de esclarecimento sobre o tema «Carácter nobre, conduta íntegra», que tiveram como destinatários todos os trabalhadores da Administração Pública, o que permitiu, em certa medida, reforçar nestes o sentido da honestidade e integridade e reduzir as circunstâncias propícias à prática de ilegalidades ou irregularidades administrativas. Ao mesmo tempo, com a elaboração do código de integridade interno, o que contribuiu para clarificar as orientações de trabalho e os circuitos do respectivo funcionamento, os procedimentos dos serviços e institutos públicos revelaram-se mais transparentes e foram estabelecidos os princípios orientadores da ética e da conduta dos seus trabalhadores. Deste modo, os serviços e institutos públicos puderam melhorar a sua gestão interna reduzindo, assim, a possibilidade de serem objecto de queixas.

II — Em 2005, a percentagem dos pedidos de consulta recebidos referentes ao regime da função pública e às «Orientações para uma Conduta Íntegra dos Trabalhadores da Administração Pública» aumentou para o dobro em comparação com o ano de 2004. Este facto reflecte, indirectamente, que através dos esclarecimentos prestados pelo CCAC, sobre o funcionamento dos serviços e institutos públicos, a execução da lei pelos seus agentes e o âmbito da aplicação da legislação, os cidadãos passaram a saber identificar melhor os casos de ilegalidade ou irregularidade e a defender com mais eficácia os seus direitos e interesses. Desta feita, apresentam menos queixas e participações ao CCAC.

III — No âmbito dos projectos de revisão dos diplomas legais que regulam o regime rodoviário, cuidados de saúde, relações laborais e outras matérias estreitamente ligadas à vida da população, os serviços e institutos públicos competentes começaram por auscultar a opinião pública, o que permitiu aos cidadãos exprimirem as suas opiniões pessoais. No entanto, subsistem outros problemas de alguma complexidade cuja resolução apenas poderá passar pela revisão da respectiva legislação. São os casos relacionados com o regime rodoviário, obras ilegais e a falta de efeitos de dissuasão das sanções aplicadas a algumas infracções. Esta realidade tem sido reiterada pelo CCAC junto dos cidadãos, o que permitiu reduzir a possibilidade de voltarem a apresentar queixas e participações sobre as mesmas matérias.

Do total dos casos tratados em 2005, 238 foram arquivados. O arquivamento deu-se essencialmente nos casos em que não foram detectados indícios de ilegalidade ou irregularidade administrativa, nos que já tinham sido devidamente resolvidos pelos serviços envolvidos (na sequência da transferência da queixa e participação, da intervenção informal ou através da formulação de recomendação/sugestão pelo CCAC), e nos que ultrapassavam a esfera de competências do CCAC. De referir que, casos em que não se constataram ilegalidades ou irregularidades administrativas, contaram-se 172, o que perfaz 70% da totalidade dos casos, contra os 60% registados em 2004. Embora se trate de casos em que não foi constatada a existência de ilegalidades ou irregularidades administrativas, sempre que houve margem para melhoria, o CCAC formulou sugestões ou opiniões aos serviços visados, tendo estes respondido positivamente. Estas sugestões ou opiniões relacionaram-se, entre outros aspectos, com o aperfeiçoamento de circuitos do trabalho, a avaliação sobre a distribuição de tarefas pelos trabalhadores, a elaboração de instruções internas ou do código do pessoal, o reforço do fornecimento de informações ao exterior e a elaboração de projectos de revisão de leis e regulamentos em vigor.

QUADRO XIX

CASOS DA ÁREA DA PROVEDORIA DE JUSTIÇA ARQUIVADOS EM 2005

5.1.1.2 Investigação mediante instrução de processo e emissão de recomendações e sugestões

Em 2005, dois casos foram objecto de investigação sistemática pelo CCAC, e culminaram com a emissão de recomendações e sugestões. No anexo ao presente relatório encontram-se os resumos destes dois casos cujas matérias dizem respeito ao «Regulamento do pessoal dos órgãos com autonomia administrativa e financeira» e aos «Instrumentos de supervisão da disciplina do pessoal de direcção e chefia».

5.1.1.3 Sugestões para a revisão do Código da Estrada e do Regulamento do Código da Estrada

Tal como foi referido, matérias relacionadas com o regime rodoviário e infracções à respectiva legislação surgiram entre as mais visadas nas queixas e participações dos cidadãos, situação que se deveu ao conteúdo e à aplicação do Código da Estrada e do Regulamento do Código da Estrada. Em 2005, o Governo da RAEM procedeu à consulta sobre a revisão destes dois diplomas. Neste quadro, o CCAC tomou a iniciativa de contactar o Gabinete para a Reforma Jurídica (doravante, GRJ), entidade responsável pelo projecto de revisão do referido Código, e expôs os problemas detectados neste âmbito pelo CCAC no exercício das suas competências, do estudo efectuado às respectivas normas legais e da discussão com os serviços envolvidos. Sugestões para aperfeiçoamento foram igualmente apresentadas. Segue-se o resumo dos referidos problemas e sugestões formuladas:

5.1.2 Pedidos de consulta

Em 2005, os pedidos de apoio e consulta recebidos no CCAC totalizaram 608, o que corresponde a uma descida de 5,7% relativamente ao número registado em 2004. De referir que a quebra ganhou maior visibilidade com os pedidos de apoio e consulta referentes à aquisição de bens e serviços, que diminuíram 45%, ao somarem 21 casos em 2005, contra os 38 em 2004, e representaram 3,5% da totalidade dos pedidos, contra 6% do ano anterior. Convém lembrar, no entanto, que em 2004 foram lançadas as «Instruções sobre o Procedimento de Aquisição de Bens e Serviços» e que, na sequência do lançamento desta brochura, muitos serviços públicos e respectivos trabalhadores consultaram o CCAC sobre o relacionamento a ter com os cidadãos em geral e com os fornecedores. Em 2005, com o avançar da divulgação das «Instruções», os serviços e institutos públicos começaram a estabelecer ou a aperfeiçoar gradualmente as suas regras internas relativas à aquisição de bens e serviços, aumentando a transparência no respectivo procedimento. Foi esta a razão principal do decréscimo dos pedidos de apoio e consulta neste domínio.

Em contrapartida, do total dos pedidos de apoio e consulta, os relativos ao regime da função pública e às «Orientações para uma Conduta Íntegra dos Trabalhadores da Administração Pública» ocuparam 40%, atingindo o dobro do número registado em 2004. A razão é semelhante ao sucedido com as «Instruções sobre o Procedimento de Aquisição de Bens e Serviços». Ou seja, no período inicial da divulgação das «Orientações», devido à necessidade de elaborar o código de integridade interno e de assegurar a integridade no exercício de funções, tanto os serviços como os respectivos trabalhadores solicitaram mais informações ao CCAC.

QUADRO XX

ASSUNTOS CONSTANTES DOS PEDIDOS DE APOIO
E CONSULTA NA ÁREA DA PROVEDORIA
DE JUSTIÇA EM 2005

5.2 Pesquisa

5.2.1 Pesquisa de Regimes Jurídicos

Em 2005, o CCAC concluiu dois projectos de pesquisa de regimes jurídicos, um sobre «Algumas considerações sobre o procedimento acusatório e da aplicação de sanções contra as infracções administrativas» e o outro sobre o «Regime de exclusividade de funções dos trabalhadores da Administração Pública». Passamos agora a apresentar os resumos dos dois relatórios.

«Algumas considerações sobre o procedimento acusatório e da aplicação de sanções contra as infracções administrativas»

Ao longo dos últimos anos, quer pelas queixas recebidas, quer pelas pesquisas sobre o funcionamento dos serviços, realizadas junto de alguns serviços públicos, foram detectados vários problemas relativos ao regime do procedimento acusatório e sancionatório das infracções administrativas, por exemplo quanto às interpretações diferentes da legislação pelos serviços na aplicação do regime, à morosidade do próprio processo e à falta da praticabilidade de alguns actos no decorrer do processo. Por outro lado, com a publicação e a entrada em vigor do Regulamento Geral dos Espaços Públicos e outras leis avulsas, foram introduzidas medidas que permitiam complementar o regime vigente contra as infracções administrativas (estabelecido essencialmente pelo Regime Geral das Infracções Administrativas e Respectivo Procedimento), que se tem revelado deficiente na área sancionatória e preventiva. No entanto, essas medidas, por envolverem matérias de direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, devem ser normalizadas de uma forma mais adequada.

Por esta razão, o CCAC desenvolveu em 2005 o projecto de pesquisa sobre «Algumas considerações sobre o procedimento acusatório e da aplicação de sanções», tendo apresentado sugestões de alteração do Regime Geral das Infracções Administrativas e Respectivo Procedimento (adiante abreviado por RGIA). Vejamos agora essas sugestões, que constam das conclusões do respectivo relatório de pesquisa.

I — Aplicação subsidiária da legislação

A actual versão do RGIA recorre às remissões «múltiplas» (aplicam-se subsidiariamente o Código do Procedimento Administrativo, os princípios gerais do direito e do processo penal) o que impõe a interpretação das respectivas disposições, tornando o processo de infracção administrativa menos célere e, por vezes, porque a interpretação daquelas disposições difere de serviço para serviço, tal impede que a execução da lei pela Administração seja uniforme, e prejudica a credibilidade da autoridade pública, pelo que se sugere que se evitem tais remissões na revisão do RGIA.

II — Regime material

(1) Noção de infracção administrativa

A noção de infracção administrativa adoptada no RGIA não é diferente da noção da contravenção prevista no Código Penal uma vez que ambas têm como objecto a violação ou a falta de observância de «disposições preventivas de leis e regulamentos», o que cria dificuldade nas pessoas em perceber as razões que levaram o legislador a atribuir natureza não penal à primeira e penal à segunda. Daí que se torna necessário redefinir a noção/conceito da infracção administrativa aquando da revisão do RGIA, caso haja intenção de manter a coexistência destes dois institutos no nosso sistema jurídico.

(2) Sanções da infracção administrativa

a) Sanção principal

1. O RGIA prevê a multa como sanção principal da infracção administrativa. Na verdade, porém, a legislação avulsa já prevê como sanção principal outros tipos de sanção, para além da multa, pelo que se sugere que na revisão do regime geral seja claramente fixado o elenco das sanções principais aplicáveis à infracção administrativa, ou, em alternativa, seja prevista com clareza a possibilidade de a legislação avulsa prever outros tipos de sanção principal, para além da multa, evitando deste modo que surjam ou haja contradições entre o regime geral e a legislação avulsa (especialmente, quando estas últimas não são aprovadas sob a forma de Lei, mas apenas sob a forma de Regulamento Administrativo).

2. Convém enunciar no regime geral as restrições ou os pressupostos da aplicação das diversas sanções principais, com vista a serem subsidiariamente aplicados no caso de a legislação avulsa não os prever, bem como estabelecer, no regime geral, algumas restrições com força obrigatória na aplicação de determinados tipos de sanções principais, a fim de acautelar os problemas resultantes da adopção de critérios diferentes pelos órgãos de execução da lei, em razão do amplo poder discricionário que lhes é atribuído, na tomada da decisão sobre a aplicação concreta de sanções, especialmente no referente à escolha da sanção principal.

3. Relativamente aos tipos de infracção administrativa que não reclamem uma diferenciação na valoração da culpa, sugere-se o recurso à figura da multa de valor fixo no sentido de aumentar a eficácia do procedimento administrativo, bem como para distinguir da «multa de valor variável entre limites fixos e predeterminados, mínimo e máximo».

4. Inerente aos tipos de infracção administrativa que tomem em consideração a valoração da culpa e a relevância dos bens que são objecto de tutela, poderão ser introduzidas no regime geral as seguintes classificações: «infracções comuns», «infracções graves» e «infracções muito graves», porquanto, através delas é possível fazer a determinação do tipo e da medida da sanção administrativa (incluindo a sanção acessória, consoante a gravidade da infracção cometida em causa). Relativamente aos casos de infracção administrativa com multa de valor variável, sugere-se, contudo, que seja ponderada a hipótese de estabelecer no futuro RGIA, tomando como referência as disposições da lei penal, as disposições que se relacionem, por exemplo, com os princípios gerais, as circunstâncias atenuantes e agravantes para a determinação do valor da multa, com vista a serem aplicadas subsidiariamente no caso de a legislação avulsa não dispor de regras nesse mesmo sentido.

b) Sanções acessórias

1. Convém que as sanções acessórias acolhidas na legislação avulsa estejam também tipificadas no regime geral.

2. Relativamente às sanções acessórias que restringem, directa ou indirectamente, os direitos e liberdades dos infractores, convém estabelecer no regime geral os pressupostos e os limites à sua aplicação a fim de prevenir que a matéria de direitos e liberdades seja regulamentada sob uma forma inadequada, pelo que se sugere que seja ponderada a necessidade de alterar o n.º 3 do art.º 6.º do actual regime geral (que prevê os requisitos das sanções acessórias).

3. Relativamente aos problemas práticos da falta de eficácia na aplicação das sanções acessórias de «interdição do exercício da actividade comercial» e de «encerramento definitivo» será, pois, desejável estabelecer normas que acautelem tais situações através da criação de um cadastro de acesso público dos estabelecimentos que praticaram infracções administrativas, bem como as sanções principais e acessórias que lhes tenham sido aplicadas e, para as situações de alteração de nome do estabelecimento, a cedência de gestão, trespasse ou qualquer outra forma de cessação da exploração, impor aos interessados que apresentem uma declaração ou acordo sobre quem assumirá as responsabilidades provenientes das infracções administrativas verificadas.

c) Prática reiterada de infracções

1. A legislação vigente refere «sucessão de infracções», «infracções repetidas» e «infracção continuada»; no entanto, não dá a respectiva definição, o que provoca, em termos de definição de «número» de infracções já praticadas, diferentes interpretações na aplicação da lei, levando a que alguns infractores, tirando proveito desta situação, venham a beneficiar de uma punição menos severa, pelo que se sugere que no regime geral sejam fixadas as respectivas definições para que, através delas, se possa determinar o número de infracções verificadas.

2. Se, na infracção administrativa, o legislador reconhecer a relevância do instituto da infracção continuada em termos de graduação da imputabilidade, convém que a aplicação do mesmo se restrinja às infracções sancionáveis com multa de valor variável, na medida em que a culpa do agente infractor é, aí, relevante para a determinação do seu valor. Por outro lado, para a definição da infracção continuada, propõe-se que sejam fixados os respectivos pressupostos.

3. No que toca à verificação da reincidência, a actual legislação avulsa apresenta diferentes pressupostos, pelo que se sugere que na revisão do RGIA seja expressamente admitida esta forma de previsão ou, em alternativa, seja estabelecida, como regra geral, que se considera reincidente o infractor que comete uma infracção no ano posterior à data em que se tornou definitiva uma decisão que o sancionou por infracção idêntica, permitindo, todavia, que a legislação avulsa consagre outro prazo que não ultrapasse determinado limite temporal.

4. No que se refere à punição dos casos de reincidência, a actual legislação avulsa possui previsões diferentes pelo que deve ser cuidadosamente analisado o n.º 2 do artigo 6.º do RGIA (regra geral da reincidência), no sentido de ser ponderada a sua manutenção ou, em alternativa, fixar-se, como regra geral, os limites mínimo e máximo da multa, sem prejuízo da aplicação de sanções acessórias progressivamente mais gravosas.

5. Não obstante o artigo 8.º do RGIA prever o princípio «non bis in idem» torna-se necessário esclarecer que a aplicação deste princípio tem como fundamento o facto de o bem jurídico tutelado quer no direito penal quer no regime da infracção administrativa ser o mesmo, ou seja, o primeiro tipo de infracções absorve o segundo, não havendo entre eles um concurso efectivo, pelo que convém que seja aditada na referida norma do RGIA a expressão «salvo se os interesses jurídicos tutelados forem distintos».

6. No que se refere ao concurso ou cúmulo de infracções de natureza administrativa, por violação de normas de diferentes diplomas legais (mas aplicados pelo mesmo Serviço), o actual RGIA não prevê a respectiva consequência jurídica, pelo que convém introduzir uma norma geral que preveja o cúmulo de sanções (ou de multas) nestes casos, assim como os limites máximos e mínimos da pena única a aplicar pelo concurso de infracções.

d) Interrupção dos prazos de prescrição do procedimento

1. Convém estipular no regime geral uma regra sobre a interrupção dos prazos de prescrição do procedimento a fim de suprir a omissão do actual regime.

2. Tendo em consideração os problemas que se têm revelado de difícil solução relacionados com as obras ilegais, convém que no regime geral seja criado um mecanismo de contagem do prazo prescricional sobre os casos de infracção permanente, nomeadamente sobre a data do início de contagem, assim como deve ser ponderada a eventual fixação da responsabilidade do proprietário do imóvel ou estabelecimento.

III — Regime procedimental

1. Uma vez que a Administração enfrenta com frequência dificuldades em matéria de identificação dos presumíveis infractores ou em impedir que a infracção prossiga, designadamente no campo da recolha e da conservação de provas, fazendo com que a execução da lei por parte da Administração não tenha o efeito desejável, convém ponderar se será ou não de conferir ao pessoal com funções de fiscalização, inspecção ou investigação poderes de agente de autoridade e poderes de aplicação de medidas provisórias e cautelares. Quanto ao exercício concreto destas competências, poderá ficar em sede de legislação avulsa a sua definição.

2. Considerando que o regime geral deverá conter uma regulamentação mais completa, convém que seja aí estabelecido um elenco de medidas provisórias ou cautelares, a título meramente exemplificativo, bem como, a fim de as tornar mais eficazes, que seja previsto que a sua violação constituirá crime de desobediência, para efeitos de responsabilidade penal.

3. Para os casos em que as infracções sejam directamente presenciadas e os respectivos infractores logo identificados pelos agentes da administração, convém introduzir no regime geral a figura do «auto de acusação», permitindo, desta forma, que o procedimento sancionatório seja imediatamente instruído e deduzida e notificada a acusação ao próprio agente infractor, a fim de que este possa contestar e defender-se da acusação ou cumprir imediatamente as sanções (por exemplo, o pagamento voluntário da multa), tornando o processo mais célere.

4. Convém enunciar no regime geral os elementos que devem constar do auto de notícia e do auto de acusação.

5. A fim de conferir maior celeridade ao processo, convém ponderar se é de introduzir no regime geral a possibilidade de ser levantado apenas um único auto de notícia relativamente aos casos em que existam várias e diferentes infracções administrativas cometidas na mesma ocasião ou relacionadas entre si, não obstante poderem ser diferentes os seus agentes, no caso de caberem na competência do mesmo órgão de aplicação da lei.

6. Convém estabelecer no regime geral o dever de colaboração para que as pessoas a ele sujeitas não possam recusar a necessária informação (por exemplo, elementos identificadores do infractor) para que não prejudiquem o desenvolvimento do próprio processo, assim como estabelecer a respectiva responsabilidade criminal por violação deste dever.

7. A fim de resolver o problema da demora do actual regime de notificação, sugere-se, por um lado, que sejam previstos, de forma mais rigorosa, os dois tipos de notificação, ou seja, a notificação pessoal e a notificação postal, e indicar expressamente quais as situações em que aquelas são consideradas feitas ou presumidas e, por outro lado, que seja regulamentada a notificação por edital e a notificação dos demais actos que não a acusação. No caso de ser viável, poder-se-á prever a possibilidade de as notificações serem efectuadas nos postos fronteiriços da RAEM pela entidade policial competente. Para tal é imperioso que se crie um mecanismo de comunicação entre os diversos serviços.

8. Convém prever no regime geral normas de regulação claras sobre a forma de exercício do direito de contestação da acusação e da audiência e defesa (como por exemplo, que a contestação e a audiência e defesa devem ser feitas por escrito mas que o órgão responsável pela investigação poderá decidir pela forma oral, tendo em conta as circunstâncias concretas do caso, devendo, neste caso, as declarações ser reduzidas a escrito. Ou, em alternativa, determinar que a contestação, a audiência e a defesa só se realizam pela forma escrita, a menos que esteja previsto em legislação avulsa que o órgão responsável pela investigação possa decidir pela forma oral). Por outro lado, poderá prever-se a admissão do adiamento da audiência por escrito dos interessados quando for apresentada justificação da falta.

9. Em relação às situações em que a lei imponha uma obrigação a ser cumprida em determinado prazo por um número elevado de destinatários, atendendo à impraticabilidade da realização do direito à audiência dos infractores pelos serviços, e o prejuízo causado ao interesse social que vem acautelado pela lei através da imposição de uma tal obrigação legal a todos as pessoas a ela obrigadas, razões que levam a doutrina dominante e a jurisprudência a defenderem a possibilidade de dispensa desta formalidade, convém que no regime geral seja prevista a dispensa desta formalidade e que seja fixado claramente que esta dispensa apenas tem lugar relativamente às infracções para as quais a lei preveja a aplicação de uma sanção de valor fixo e predeterminado, uma vez que nos casos de infracções para as quais a lei preveja a aplicação de sanção de valor variável, a Administração terá que valorar a culpa do infractor antes de tomar uma decisão sobre a aplicação concreta das sanções pelo que aquela formalidade não pode ser dispensada.

10. Não obstante ser grande a mobilidade dos infractores não residentes da RAEM, é-lhes garantido o direito de audiência. Relativamente à falta de pagamento voluntário imediato da multa ou da prestação de caução por parte dos infractores não residentes, deve manter-se inalterado o actual regime de «proibição de entrada na RAEM destes mesmos até que a multa seja liquidada». Para tal, convém prever que sejam atempadamente informados os Serviços de Polícia fronteiriça. Por outro lado, convém, ainda, estabelecer que os infractores não residentes não podem optar pela prestação de serviço cívico em substituição do pagamento da multa.

IV — Forma de acto a utilizar para aprovar o novo RGIA

Aquando da revisão do RGIA convém adoptar a forma de «Lei» porque a maioria da legislação avulsa (alguma sob a forma de Decreto-Lei, isto é, uma das formas de «lei», outras sob a forma de Regulamento Administrativo, isto é, fora das formas de «lei») regulamenta outros tipos de sanções principais, para além da multa, e uma série de tipos de sanção acessória que afectam os direitos e liberdades dos infractores. Por outro lado, há legislação avulsa, em particular, que regulamenta os regimes de imputabilidade de menor e da responsabilidade pelo pagamento das multas que não se coadunam com os regimes vigentes previstos no direito civil e penal, excedendo, desta feita, a moldura do RGIA. Ora, se esta regulamentação tiver a sua sede na «Lei», ou a revisão da respectiva moldura prevista no RGIA for feita sob a forma de «Lei», salvaguardar-se-á a regulamentação destas matérias, que tocam com os direitos e liberdades das pessoas, através de uma forma mais adequada. No que concerne à fixação das regras de concretização, pode ser atribuída esta competência à legislação avulsa, consoante o tipo e âmbito das infracções administrativas em causa.

«Regime de exclusividade de funções dos trabalhadores da Administração Pública»

O actual regime legal sobre a conduta do trabalhador da função pública de Macau é objecto de análise no relatório de pesquisa sobre o «Conflito de interesses que os trabalhadores da Função Pública de Macau devem evitar no exercício de funções», concluído pelo CCAC em 2003. Nesse relatório foi também abordado o regime da exclusividade de funções (o trabalhador da função pública deve exercer funções em exclusividade, sem prejuízo de, em situações especiais, poder acumular outras funções), uma vez que este regime tem grande relevância na garantia da isenção e da justiça dos trabalhadores da função pública no exercício das suas funções e na salvaguarda do prestígio da Administração Pública.

Em 2005, o CCAC empenhou-se na divulgação das «Orientações para uma Conduta Íntegra dos Trabalhadores da Administração Pública», tendo exigido, neste âmbito, aos serviços e institutos públicos a elaboração do seu código de integridade interno. Entretanto, foram recolhidas opiniões que apontaram para a existência de deficiências no actual regime de exclusividade de funções. Na realidade, neste regime constatam-se efectivamente pontos imperfeitos e controversos. Em consequência, o CCAC empreendeu um projecto de pesquisa do «Regime de exclusividade de funções dos trabalhadores da Administração Pública», tendo apresentado sugestões para a revisão do «Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau» do Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia. De seguida, apresentam-se as conclusões do referido relatório:

1. As acções governativas da Administração são concretizadas através dos funcionários e agentes públicos, que, para o efeito, podem usar ou exercer poderes públicos. Por um lado, podem exigir a qualquer cidadão ou entidade privada o cumprimento dos diversos deveres legais em defesa do interesse público, bem como imputar responsabilidades aos infractores. Por outro lado, podem, através de um processo de apreciação, conceder, reconhecer, suspender ou cancelar qualificação específica a qualquer cidadão ou entidade privada.

2. É, por isso, responsabilidade da Administração assegurar que os seus trabalhadores sejam isentos e imparciais no exercício da função pública.

3. Este entendimento consubstancia-se no regime de exclusividade de funções, estabelecido na maioria dos países e territórios. O objectivo é procurar prevenir que a isenção e imparcialidade, que os trabalhadores da Administração devem ter no exercício de funções públicas, fiquem comprometidas em razão de exercerem, em acumulação, outras funções, bem como manter condições objectivas que lhes permitam concentrar no exercício das funções públicas.

4. O regime da exclusividade de funções é estabelecido, na RAEM, por diplomas legais em vigor (como o «Regime Comum» — o ETAPM e o Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia — e o «Regulamento do Pessoal» privativo de alguns institutos públicos). Todavia, vigente há mais de uma década, tem vindo a evidenciar deficiências.

5. O exercício de actividades privadas em regime de «acumulação não remunerada» não constitui fonte de rendimentos dos trabalhadores da Administração Pública e implica normalmente menor risco de conflito de interesses e de ofensa ao regime da exclusividade de funções, em comparação com o exercício de actividades privadas em regime de «acumulação remunerada». Mas em ambos os casos, o exercício destas actividades deve ser previamente autorizado nos termos do ETAPM e é absolutamente proibido pelo «Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia». Este tratamento não diferenciado dado à «acumulação remunerada» e à «acumulação não remunerada» de funções revela, sem dúvida, que o actual regime é excessivamente severo para com a segunda.

6. Há ainda a referir que, geralmente, o pessoal de chefia não tem poder para decidir e as informações oficiais confidenciais a que tem acesso são relativamente reduzidas. Apesar disso, é tratado da mesma forma que o pessoal de direcção — é-lhe completamente proibido acumular actividades, mesmo tratando-se de «acumulação não remunerada». Daí que se duvide da necessidade de impor restrições tão rigorosas.

7. Na realidade, as actividades associativas prosperam no Território e é vulgar o exercício de funções não remuneradas, em associações, por parte dos trabalhadores da Administração. A este respeito, a legislação não determina se se trata ou não de acumulação não remunerada de actividades privadas.

8. Por outro lado, embora a ex-ACCCIA e a Administração tenham dado esclarecimentos sobre o «exercício de actividades privadas em regime de acumulação não remunerada», têm-se encontrado dificuldades na prática.

9. Diferente do «Regime Comum» é o regime da exclusividade de funções estabelecido pelo «Regime do Pessoal» privativo de alguns institutos públicos. Nestes já não se constata nenhuma medida preventiva e está dispensada a apresentação do requerimento ou da declaração, pelos trabalhadores, incluindo o pessoal de direcção com poderes de gestão e decisão, que pretendam acumular actividades privadas não remuneradas.

10. Debruçando-nos sobre os outros países e territórios, o regime da exclusividade de funções não exige, em princípio, o prévio requerimento dos funcionários públicos para o exercício de actividades privadas em regime de acumulação não remunerada, mas prescreve que o exercício destas actividades não poderá propiciar a ocorrência de conflito de interesses com as próprias funções públicas. No entanto, os funcionários públicos deverão acautelar-se no sentido de evitar que esta acumulação com as suas funções públicas provoque situações de conflito de interesses. Em caso de dúvidas, deverão pedir opinião ao superior hierárquico. Para além disso, relativamente à exclusividade de funções, há normas estabelecidas consoante o grau dos funcionários destinatários.

11. O certo é que os trabalhadores da Administração têm o dever de não exercer actividades incompatíveis (ou melhor, «não exercer actividades incompatíveis com as suas funções públicas»). Não podem participar e realizar qualquer actividade que possa suscitar dúvidas quanto à sua imparcialidade e isenção e causar prejuízos ao prestígio da Administração.

12. Por isso, não é necessário que a Administração restrinja excessivamente o exercício, pelos trabalhadores, de actividades privadas não remuneradas desde que não sejam passíveis de originar conflitos de interesses.

13. Por outro lado, é necessário que a Administração consciencialize os trabalhadores para o dever de «não exercerem actividades incompatíveis com as suas funções públicas». Antes de desempenharem qualquer cargo numa instituição ou organização ou de exercerem alguma actividade fora da função pública, importa verificarem se há incompatibilidades.

14. No «Regime Comum» ainda se constatam outras imperfeições relativamente à acumulação de actividades privadas. É o caso da inexistência de disposições especiais referentes ao exercício de actividades privadas involuntariamente, como por exemplo, por sucessão, tornando-se o trabalhador proprietário da empresa do autor da sucessão. E aqui não parece razoável a aplicação do sistema de autorização (para os trabalhadores em geral) e de proibição (para o pessoal de direcção e chefia). Um outro exemplo prende-se com a autorização pela Administração do exercício de actividades privadas, desde que, cumulativamente: 1) O horário não seja coincidente com o do exercício do cargo público; 2) Não sejam susceptíveis de comprometer a isenção dos trabalhadores da Administração; e 3) Não sejam proibidas por lei especial. De facto, o mero preenchimento destes três requisitos, é insuficiente para assegurar que o exercício de funções públicas não fique afectado pelo exercício de actividades privadas. Há outros factores que não estão contemplados, como a eventual ausência, grave, de tempo de descanso dos trabalhadores em resultado da acumulação de funções; a possibilidade de os trabalhadores se dedicarem mais às funções acumuladas, no caso de serem melhor remuneradas que as suas funções públicas; e o desempenho dos trabalhadores no exercício das suas funções públicas até ao momento do requerimento de acumulação.

15. No âmbito da acumulação de funções públicas, nos casos de exercício actividades de formação profissional e de actividades docentes que não podem exceder o limite de 11 horas semanais, o ETAPM também não dispõe sobre se a Administração, ao dar a devida autorização, deve ou não considerar factores como a eventualidade de, com essa acumulação, ficar comprometida a eficácia dos trabalhadores no exercício das suas funções públicas.

16. Entretanto nos países ou territòrios com regimes relativamente exaustivos que regulam a ética no exercício de funções públicas, prevê-se que a autorização para a acumulação de funções no exterior deve assentar na consideração de factores como a possibilidade de, com essa acumulação, a eficácia dos trabalhadores no exercício das suas funções públicas ficar afectada e o desempenho dos trabalhadores requerentes dessa acumulação. Para além disso, aos serviços é permitida, atendendo à sua própria realidade, a fixação de outros requisitos e critérios de autorização.

17. Pelo exposto, e tendo por objectivo assegurar a integridade e a eficácia dos trabalhadores da Administração Pública e aperfeiçoar o regime jurídico regulador da ética dos trabalhadores¹, apresentam-se as seguintes propostas de melhoria:

18. A longo prazo, é aconselhável rever o regime da exclusividade de funções estabelecido pelo ETAPM e pelo Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia, introduzindo as seguintes alterações²:

a) Em relação aos trabalhadores em geral, são tratados de forma diferenciada o exercício de actividades privadas em regime de acumulação remunerada e em regime de acumulação não remunerada. No primeiro caso pode manter-se o actual processo de requerimento e autorização, mas devem acrescentar-se outros factores a serem considerados pela Administração na autorização do requerimento e permitir-se aos serviços a fixação, atendendo à própria realidade, de requisitos complementares. Tudo para evitar que a eficácia dos trabalhadores no exercício das suas funções públicas fique comprometida em razão de acumularem funções no exterior³. No segundo caso, poderão lançar mão de critérios menos rigorosos. Os trabalhadores que pretendam exercer actividades em regime de acumulação não remunerada não precisam de requerer autorização, mas têm a responsabilidade de avaliar, por si próprios, se essa acumulação poderá propiciar a ocorrência de conflitos de interesses, devendo pedir opinião ao superior hierárquico em caso de dúvidas;

¹ De facto, na página 48 do «Relatório das Linhas de Acção Governativa para o Ano Financeiro de 2006» lê-se: «Impulsionaremos, de forma permanente, as acções de promoção da incorruptibilidade, bem como a colaboração com as actividades no âmbito de auditoria, através de vários meios e processos, nomeadamente o aperfeiçoamento dos regimes, a divulgação, a educação e a fiscalização. Em particular, serão realizados cursos de formação para incutir nos funcionários públicos a consciência da incorruptibilidade e imparcialidade, do conhecimento e cumprimento da lei e da utilização racional dos recursos públicos [...]».
² Na realidade, a revisão do Estatuto de Pessoal de Direcção e Chefia também está inserida nas linhas de acção governativa da RAEM, 2006 (Cfr. «Linhas de Acção Governativa para o Ano Financeiro de 2006, Área da Administração e Justiça», pág. 1048).
³ Do mesmo modo, ao permitir aos trabalhadores o exercício de actividades de formação profissional que se considerem como cargo público, assim como o de actividade docente que não poderá o exceder o limite de 11 horas semanais, a Administração deve estabelecer os requisitos da autorização, tendo por objectivo prevenir que a eficácia dos trabalhadores no exercício das suas funções próprias fique comprometida pelo facto de exercerem em acumulação as referidas actividades.

b) Quanto ao pessoal de direcção e chefia, pode considerar-se a hipótese de se manter a actual prática de «proibição absoluta» do exercício de actividades privadas em regime de acumulação remunerada. Quanto à acumulação de actividades privadas sem remuneração, é obrigatória a sua declaração. Poderá ainda ponderar-se a introdução de normas, estipulando que o exercício de actividades privadas que estejam em conflito com o cargo que desempenha pode determinar o termo da comissão de serviço do pessoal de direcção e chefia, sem direito a quaisquer compensações;

c) No caso de se manter a «proibição absoluta» da acumulação de actividades privadas, remuneradas ou não, poderá tomar-se como referência a experiência de outros países e territórios que estabelecem normas diferentes para o pessoal de direcção com poder decisório e para o pessoal de chefia sem poder decisório. Relativamente a este último, poderá considerar-se a possibilidade de substituir a «proibição absoluta» por uma posição menos rígida, no caso de se tratar de acumulação de actividades privadas sem remuneração;

d) Estatui-se explicitamente que os trabalhadores da Administração Pública, de todas as categorias, são proibidos de exercer ou realizar quaisquer actividades incompatíveis com as funções públicas que exercem, especialmente quando este exercício ou realização possa suscitar dúvidas razoáveis sobre a sua imparcialidade e isenção ou causar prejuízos ao prestígio da Administração. O serviço pode, atendendo às suas funções e à distribuição de tarefas pelos seus trabalhadores, indicar a estes mais actividades consideradas incompatíveis. Para além disso, julga-se pertinente prever que os trabalhadores, das diversas categorias, tenham a responsabilidade de auto-avaliar, por iniciativa própria, antes do início do exercício de actividades estranhas às suas funções públicas, a possibilidade de estas propiciarem a ocorrência de conflitos de interesses, devendo pedir opinião ao superior hierárquico em caso de dúvidas;

e) É recomendável a criação de um sistema transitório que regule o exercício de actividades privadas por imposição, especialmente em razão da sucessão.

19. Relativamente aos regimes especiais de alguns serviços ou entidades públicos, podem manter-se as normas que permitem aos seus trabalhadores, incluindo os dirigentes, exercer livremente actividades privadas não remuneradas, mas devem criar-se instrumentos de auto-avaliação e declaração, visando a prevenção de conflitos de interesses.

20. Sendo que a revisão da legislação exige tempo, é aconselhável que a Administração emita orientações para clarificar o conceito de «não poder exercer actividades incompatíveis», salientando que todas as actividades que se revelem capazes de comprometer a imparcialidade e isenção dos trabalhadores e o prestígio da Administração são consideradas incompatíveis com a função pública. Ao mesmo tempo, os funcionários deverão ser alertados para o seu dever de auto-avaliação, no sentido de verificar, por iniciativa própria e antes do início do exercício das actividades em causa, se estas propiciarão a existência de conflitos de interesses com as funções públicas que exercem. Em caso de dúvidas, deverão pedir opinião ao superior hierárquico. Para além disso, é conveniente a obrigatoriedade, para todos os trabalhadores (seja dentro ou fora do quadro), de apresentação da «declaração da inexistência de incompatibilidades», para uma maior cautela.

21. No decorrer do período transitório, e antes da revisão da legislação, se a Administração pretender não aplicar à acumulação não remunerada de actividades privadas os sistemas de «requerimento e autorização» e de «proibição absoluta», estabelecidos pelo «Regime Comum», será de todo conveniente clarificar esta posição, nomeadamente através da emissão de orientações, já referida no ponto 20. O objectivo é assegurar que os trabalhadores estejam conscientes do seu dever de não exercer nenhuma actividade incompatível com as suas funções públicas e, ao mesmo tempo, dissipar-lhes as dúvidas e preocupações relativas à acumulação de funções.

5.2.2 Pesquisa de funcionamento

Em 2005, desenvolveram-se, em cooperação com o Instituto para os Assuntos Cívicos e Municipais, dois projectos de pesquisa relativos ao funcionamento das subunidades dos Serviços de Viação e Transportes, e prosseguiu-se com o acompanhamento da aplicação de medidas visando o aperfeiçoamento do funcionamento da Direcção dos Serviços de Saúde e do Instituto de Promoção do Comércio e do Investimento.

Instituto para os Assuntos Cívicos e Municipais

A. No âmbito do projecto de pesquisa sobre o funcionamento do Centro de Inspecções de Veículos Automóveis da Divisão de Transportes dos Serviços de Viação e Transportes, foi acordada a aplicação das seguintes medidas de aperfeiçoamento:

1. Instalações e equipamentos: melhorar as condições de confidencialidade dos processos e documentos; a segurança; a organização e a sinalização das instalações e o uso dos equipamentos indicativos da ordem de espera.

2. Atendimento ao público e fornecimento de informações: aumentar o número de placas indicativas; assegurar a identificação adequada do pessoal responsável pelo atendimento; assegurar o fornecimento de informações precisas e reforçar a divulgação do serviço de inspecção mediante marcação.

3. Regime de tratamento de queixas: criar um sistema de registo de queixas e a respectiva base de dados estatísticos, que serão consultados quando se proceder ao estudo das medidas de melhoria a introduzir; adoptar medidas visando assegurar a confidencialidade dos dados dos queixosos e dos procedimentos internos; assegurar a notificação dos resultados do tratamento das queixas aos trabalhadores visados.

4. Melhorar o arquivamento dos documentos internos.

5. Regime de espera: uniformizar o horário da recepção de veículos; assegurar o início pontual da inspecção, e rever e melhorar o actual regime de inspecção por sorteio.

6. Escolher o inspector diariamente e por sorteio informático para inspecção dos veículos requerentes do número de matrícula.

7. Processo de inspecção:

1) Assegurar, caso seja tirada fotografia do veículo objecto de inspecção, que a mesma seja assinada pelo proprietário do veículo ou seu agente.

2) Ponderar a criação de um grupo de homologação de materiais, que serão submetidos separadamente à inspecção, tendo por objectivo acelerar o processo.

3) Assegurar a medição do grau da transparência caso este não esteja inscrito no vidro do veículo, bem como preencher ou marcar com sinais estandardizados a rubrica «grau de transparência do vidro» no formulário, que será assinado pelo proprietário do veículo ou seu agente.

4) Assegurar que a ficha de inspecção dos diversos tipos de veículos seja assinada não só pelo inspector responsável, como também pelo proprietário do veículo ou seu agente, para efeitos de confirmação dos resultados da inspecção.

5) Melhorar a qualidade da impressão da «Ficha de inspecção».

6) Assegurar que o inspector registe todas as rubricas objecto de inspecção.

8. Considerar, aquando da revisão do Regulamento do Código da Estrada, a fixação do prazo de 10 dias para exposição das razões da não submissão do veículo à inspecção anual obrigatória dentro do prazo estabelecido.

9. Assegurar, na constatação de deficiências ou irregularidades nas condições de segurança do veículo no decorrer da inspecção, a fixação de um prazo adequado para a reparação e reinspecção, nos termos da lei, assim como o registo dos resultados da reinspecção.

10. Alterar o conteúdo da notificação da aplicação de sanção por inconformidade entre as características do veículo e as descritas no livrete.

11. Ponderar, aquando da revisão do Regulamento do Código da Estrada, a necessidade da co-existência de dois regimes de averbamento, «oficioso» e «não oficioso», do cancelamento das matrículas de veículos, por forma a assegurar a concretização da intenção do legislador.

12. Fixar o prazo de validade na «senha em substituição do livrete» emitida para o veículo que se julgue definitivamente inutilizado ou seja reprovado definitivamente em inspecção.

13. Proceder à reavaliação e revisão do disposto no Regulamento das Inspecções e da Fixação de Diversas Características dos Veículos Automóveis que se considere de difícil aplicação (impondo que o piso do pneumático de reserva obrigatório deve apresentar 3/4 da largura, sob pena de reprovação em inspecção).

14. Ponderar a criação de uma unidade especial, no âmbito do qual se formulem pareceres na eventualidade da constatação de situações de inspecção relativamente complexas.

15. Rever e aperfeiçoar o actual formulário de inspecção.

16. Assegurar que a Polícia de Segurança Pública seja notificada dos resultados da inspecção especial dos veículos, que tenham sido realizados a pedido desta Corporação.

17. Ponderar a criação de um grupo responsável pela avaliação do preço do veículo, efectuada por solicitação do tribunal, assegurando a exposição dos fundamentos da conclusão no respectivo relatório.

18. Melhorar o processo de identificação dos veículos sinistrados e assegurar a confirmação do resultado da inspecção pelo inspector responsável, através da aposição da respectiva assinatura.

19. Melhorar o teste realizado aos táxis em período experimental e assegurar a confirmação dos resultados do teste pelos respectivos condutores através da aposição da respectiva assinatura.

20. Reforçar a formação do pessoal na área das técnicas de atendimento e de tratamento de conflitos, assim como ponderar a realização de actividades que facilitem a troca de experiências com entidades congéneres das regiões vizinhas.

B. No quarto trimestre, foi acordado com o IACM o desenvolvimento de um projecto para a avaliação do funcionamento da Divisão de Transportes dos Serviços de Viação e Transportes. A primeira fase desta pesquisa já foi concluída pelo pessoal do CCAC, e visou conhecer o real funcionamento da referida divisão.

Direcção dos Serviços de Saúde

Continuaram a ser alvo de acompanhamento a pesquisa sobre o funcionamento do Departamento dos Assuntos Farmacêuticos da DSS, desenvolvida em 2001, e a pesquisa sobre o pessoal da DSS, finalizado em 2003, relativamente à assiduidade e registo; planeamento de tarefas; compensação de trabalho extraordinário; atribuição de subsídios de turno; regulamentos internos de trabalho e de pessoal e as medidas e procedimentos de atendimento ao público.

A. Departamento dos Assuntos Farmacêuticos: foi concluída a elaboração do documento referente à qualificação e regulamentação das farmácias, o qual já está incluído no «Acordo sobre o fornecimento de medicamentos».

B. Sobre o pessoal da DSS, assiduidade e registo, planeamento de tarefas, compensação por trabalho extraordinário, subsídios de turno, regulamentos internos de trabalho e de pessoal e medidas e procedimentos de atendimento ao público, segue-se a apresentação das medidas de aperfeiçoamento aplicadas no ano transacto:

Aspectos gerais:

1. Foram reforçadas a avaliação de desempenho e a formação do pessoal, através do acordo de cooperação com a Academia de Medicina de Hong Kong.

2. Foram elaborados os regulamentos internos para as diversas estruturas, incluindo o regulamento profissional.

3. Foi elaborada a «Regulamentação do Atendimento aos Agentes Comerciais de Propaganda de Medicamentos», e foram definidas as normas preliminares sobre a «experimentação de amostras de medicamentos», para as quais se está a recolher opiniões, antes da definição do texto final.

Apoio e administração geral

1. Um grupo responsável está a fazer o acompanhamento do sistema electrónico de assiduidade, que entrou em pleno funcionamento em Agosto de 2005, após ter sido sujeito a três fases de desenvolvimento. A confirmação do «atestado médico» na rede continua na fase de estudo preliminar.

2. Foram estudados e definidos o modelo, o regulamento de uso e o processo da emissão do atestado médico.

3. Será aperfeiçoado, através da alteração do sistema remuneratório, o programa informático relativo ao cálculo do subsídio de turno.

Urgência e consultas externas do Centro Hospitalar Conde de S. Januário

1. Foram gradualmente aperfeiçoadas as placas indicativas da Urgência e das consultas externas.

2. Foi desenvolvido de forma centralizada o programa informático de organização dos turnos de serviço do pessoal enfermeiro da Urgência, programa que integra o sistema electrónico da gestão da assiduidade. Este sistema também tem funções de organização dos turnos de serviço e de confirmação urgente dos elementos das diversas subunidades da Urgência.

Centros de Saúde

1. Foram elaborados os regulamentos da farmácia dos Centros de Saúde e do pessoal responsável pela preparação de medicamentos, e inseridos no regulamento do trabalho interno dos Centros de Saúde.

2. No Centro de Saúde do Bairro Fai Chi Kei foi instalado o ecrã electrónico indicativo da ordem de consulta, que também será instalado progressivamente em todos os outros Centros de Saúde.

3. As queixas/opiniões que tenham sido tratadas de imediato passam a ser registadas e comunicadas regularmente ao superior hierárquico.

Instituto de Promoção do Comércio e do Investimento

Na sequência da publicação do Regulamento Administrativo n.º 3/2005 (que inova a regularização do «Regime de fixação de residência temporária de investidores, quadros dirigentes e técnicos especializados»), prosseguiu-se com o acompanhamento da elaboração, pelo Instituto, do novo projecto sobre as «Orientações do pedido de autorização de residência temporária», tendo sido apresentadas opiniões que se prendem essencialmente com:

1. A criação do regime de funcionamento da comissão de avaliação de imóveis, especialmente no respeitante à definição do regime de impedimentos, por forma a evitar a eventual ocorrência de conflitos de interesses.

2. O prazo para a apreciação do pedido de autorização de residência mediante investimento.

3. A criação do sistema de apreciação das habilitações literárias dos requerentes da autorização de residência mediante aquisição de imóveis.

4. Os requisitos e os documentos comprovativos a apresentar no pedido de extensão da autorização de residência a elementos do agregado familiar e ao unido de facto.

5. A suspensão e a extinção do procedimento.

6. A apresentação de certidão válida do imóvel no primeiro requerimento e nas sucessivas renovações da autorização de residência mediante aquisição de imóveis.

7. A notificação ao Instituto, no prazo indicado, da alteração da situação jurídica, incluindo a identidade, nos diversos tipos de requerimento.

5.3 Produção de instruções e realização de palestras/workshops

5.3.1 Divulgação das «Orientações para uma Conduta Íntegra dos Trabalhadores da Administração Pública»

Sendo um projecto prioritário do ano de 2005 para o CCAC, a divulgação das «Orientações para uma Conduta Íntegra dos Trabalhadores da Administração» teve por objectivo promover a integridade no seio dos funcionários públicos e incutir-lhes o sentido de servir honestamente o público.

Na sequência da publicação das referidas «Orientações» e das «Propostas para Elaboração do Código de Integridade para os Serviços/Instituições Públicas», e no âmbito da sua divulgação, o CCAC tomou a iniciativa de colocar à disposição dos serviços públicos uma pessoa de contacto, tendo por objectivo assegurar uma comunicação estreita e eficaz entre o Comissariado e os respectivos serviços. Em princípios de 2005, foi dado início a uma série de acções de divulgação e esclarecimento sobre as duas brochuras. Foram realizadas sessões de esclarecimento, subordinadas ao tema «Carácter nobre, conduta íntegra», que se dividiram em duas fases. A primeira fase, que decorreu no primeiro semestre, teve como destinatários o pessoal de direcção e chefia dos serviços e institutos públicos, bem como os trabalhadores dos serviços com funções estreitamente ligadas à vida da população. A segunda fase, que decorreu entre Outubro e meados de Novembro, teve como destinatários os demais trabalhadores daqueles serviços. Totalizaram 122 as sessões realizadas (incluindo 8 em português), que contaram com a presença de 18 410 funcionários públicos das diversas carreiras.

Durante as sessões, elementos do CCAC deram esclarecimentos, através de vídeos e casos reais, sobre as normas legais em vigor relativas aos deveres inerentes ao exercício da função pública, havendo troca de opiniões com os participantes, de forma a despertar nos funcionários uma maior atenção para a deontologia profissional e minimizar o risco de caírem incautamente nas teias da lei, defendendo a honestidade e rectidão que devem caracterizar a cultura administrativa. Com as sessões de esclarecimento pretendeu-se consciencializar mais os funcionários públicos para o cumprimento da lei e disciplina. Outro objectivo foi o de incentivar os serviços a produzir o seu próprio código de integridade interno, atendendo à particularidade das suas funções, com vista a uma melhor gestão da conduta dos seus trabalhadores.

QUADRO XXI

ESTATÍSTICA DOS PARTICIPANTES NAS SESSÕES
DE ESCLARECIMENTO SOB O TEMA
«CARÁCTER NOBRE, CONDUTA ÍNTEGRA»

No decorrer das acções de divulgação, o CCAC escutou muitos funcionários que solicitaram informações. As questões mais frequentes relativas ao exercício da função pública, e as respectivas respostas, foram reunidas na página electrónica do CCAC, procurando-se, desta forma, facilitar a consulta pelos serviços e trabalhadores.

Também o desenvolvimento da elaboração do código de integridade interno de cada serviço tem sido objecto de acompanhamento por parte do CCAC, durante o segundo semestre. Até finais de Dezembro, chegaram ao CCAC informações relativas aos projectos de 55 serviços e instituições públicas, designadamente:

— Conclusão do código — 22 serviços

— Em fase de elaboração — 17 serviços

— Em fase de elaboração, mas adoptando como documento transitório as «Orientações» produzidas pelo CCAC — 2 serviços

— Adopção das «Orientações» produzidas pelo CCAC — 12 serviços

— Adopção das «Orientações» produzidas pelo CCAC, com introdução de normas complementares — 2 serviços

No acompanhamento, o CCAC não só procurou conhecer o desenvolvimento dos projectos dos diversos serviços, como também se disponibilizou para prestar apoio técnico, apresentando sugestões, com base na análise do conteúdo do código do serviço em causa e dando esclarecimentos sobre as dúvidas suscitadas no decorrer da sua elaboração, com o objectivo de adaptar cada código às funções e à realidade do respectivo serviço de forma a ser um instrumento eficaz na gestão da conduta do pessoal. Grande importância foi dada às medidas de aplicação do código. Foi salientado que, no âmbito dessa aplicação, os serviços deviam adoptar medidas visando assegurar uma eficaz comunicação interna, nomeadamente através de organização de sessões de esclarecimento internas, criação de um sistema de consulta permanente e criação de um sistema de recolha de opiniões. O CCAC está convicto de que a existência de um sistema permanente e eficaz de comunicação interna contribuirá certamente para a consolidação do sentido de integridade nos trabalhadores.

Há ainda a referir que nas acções de divulgação, o CCAC contou com o grande apoio dos serviços e instituições públicas. Foi estabelecido um sistema de contacto permanente; distribuídas aos trabalhadores as «Orientações»; requerida a participação dos trabalhadores nas sessões de esclarecimento realizadas pelo CCAC; e mostraram empenho na produção do código interno. No entanto, houve serviços que, pelas suas funções e estrutura relativamente simples, não consideraram necessária a elaboração de um código próprio, decidindo antes usar as «Orientações» como código interno. O apoio e a colaboração dos serviços são prova da importância que dão à promoção da integridade dos seus trabalhadores e à criação de um sistema que assegure uma gestão permanente e eficaz da conduta do pessoal.

5.3.2 Realização de palestras/workshops subordinadas a outros temas

Para além das sessões de esclarecimento sob o tema «Carácter nobre, conduta íntegra», realizadas no âmbito da divulgação das «Orientações para uma Conduta Íntegra dos Trabalhadores da Administração Pública», o CCAC continuou a enviar elementos para a realização de palestras sobre a aquisição de bens e serviços, a pedido dos serviços e dos institutos públicos, tendo tido como destinatários os respectivos trabalhadores. Com estas palestras, onde foram apresentadas as «Instruções sobre o Procedimento de Aquisição de Bens e Serviços», produzidas pelo CCAC, pretendeu-se consciencializar mais os trabalhadores para a integridade nos processos de aquisição, de modo a minimizar o risco de caírem incautamente nas teias da lei. Paralelamente, manteve-se a cooperação com a Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública, com o envio de representantes para realizar «Workshops sobre a aquisição de bens e serviços», no âmbito do programa de formação sobre o regime de aquisição de bens e serviços, organizado pela DSAFP para os serviços e institutos públicos.

5.4 Formação de pessoal e intercâmbio com o exterior

Em 2005, para além dos cursos de formação organizados pelo Governo da RAEM para os funcionários públicos do quadro intermédio e superior, o CCAC continuou a enviar investigadores da área da provedoria de justiça para cursos de formação organizados por instituições policiais ou de combate à corrupção do exterior, entre os quais o curso de formação, de curta duração, em conhecimentos de investigação, na Universidade de Segurança Pública do Povo da China, em Beijing, e o curso de formação em comando ministrado pelo ICAC de Hong Kong, destinado a investigadores-chefes gerais.

Ainda em 2005, o CCAC efectuou visitas a instituições de provedorias de justiça de vários países e recebeu dirigentes e representantes do Ministério de Supervisão da China e de instituições de provedoria de justiça de vários países e territórios asiáticos (Cfr. Capítulo VI, ponto 6.4.2). Para além disso, prestou também apoio ao programa de formação do pessoal do Ministério de Supervisão da China. Foram acções de formação e de intercâmbio que permitiram ao pessoal da área da provedoria de justiça recolher mais conhecimentos e fazer valer as suas experiências e inovar o pensamento para o desenvolvimento do trabalho na referida área.

CAPÍTULO VI

RELAÇÕES COMUNITÁRIAS

Face ao desenvolvimento social, as acções de sensibilização e de relações comunitárias continuaram a ser promovidas de forma sistematizada em 2005. Para além da divulgação contra a corrupção eleitoral, no âmbito das eleições legislativas de 2005, contaram-se também, entre os projectos prioritários, a sensibilização dos funcionários públicos para a integridade e dedicação para com o público e a continuação do programa da educação para a integridade da juventude (Cfr. Capítulo VI, ponto 4.3.1). Ao mesmo tempo, a Delegação do CCAC prosseguiu com a expansão das relações comunitárias e procurou facilitar aos cidadãos a apresentação de queixas e de pedidos de consulta. Por outro lado, desenvolveu-se o intercâmbio e contactos com o exterior, o que permitiu recolher mais opiniões e sugestões. Sintetizando, o esforço contínuo nessas áreas contribuiu para alicerçar solidamente a generalização do sentido da integridade e para mobilizar todos os sectores no sentido de se juntarem ao CCAC na construção de uma sociedade incorrupta.

6.1 Sensibilização para a integridade

Em 2005, o CCAC continuou a empenhar-se na sensibilização para a integridade dos funcionários da Administração Pública, estudantes, funcionários de outras instituições supervisionadas e cidadãos em geral. O esforço centrou-se na sensibilização contra a corrupção eleitoral e na promoção do «Carácter nobre, conduta íntegra» no seio dos funcionários e agentes públicos, o que contribuiu para o aumento dos participantes nas palestras. Durante o ano realizaram-se 371 palestras, subordinadas a temas diversos, com a presença de um número recorde de 33 823 participantes.

QUADRO XXII

ESTATÍSTICA DAS PALESTRAS REALIZADAS
ENTRE 2000 E 2005

6.1.1 Palestras sobre «Espírito de Incorruptibilidade» e outros temas

Em 2005, o CCAC organizou uma série de actividades visando a divulgação das «Orientações para uma Conduta Íntegra dos Trabalhadores da Administração Pública». Neste âmbito, foram realizadas 122 sessões de esclarecimento, em que participaram 18 410 pessoas, representando 64 serviços (Cfr. Capítulo V, ponto 5.3.1).

Desde Julho de 2001 que o CCAC vem colaborando no referido «Programa de Formação Essencial para os Trabalhadores da Função Pública», uma iniciativa da Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública, ministrando a disciplina «Espírito de Incorruptibilidade». Em 2005, realizaram-se neste âmbito 30 palestras, 18 das quais em cantonense e 12 em português, que contaram com 880 participantes.

As palestras sobre outros temas e que tiveram como destinatário funcionários públicos, totalizaram 21, contando com a presença de 938 pessoas. De entre essas palestras, destacam-se as realizadas a pedido de serviços públicos e sobre o «procedimento de aquisição de bens e serviços», a «declaração de rendimentos e interesses patrimoniais», «crimes funcionais» entre outros temas.

QUADRO XXIII

ESTATÍSTICA DAS PALESTRAS E SESSÕES
DE ESCLARECIMENTO DESTINADAS
A FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS EM 2005

6.1.2 Nova Geração Íntegra — Programa de Educação para a Honestidade dos Alunos do Ensino Primário

Concebido para alunos do 4.º ao 6.º ano das escolas primárias, este programa de educação para a integridade continuou a desenrolar-se em 2005. A mensagem de honestidade é transmitida aos participantes, reunidos na sala de actividades educativas da Delegação, o «Paraíso da Integridade». O recurso a meios interactivos e de multimédia, incluindo teatro de marionetas, animação informática e vídeos, permite divulgar as mensagens de um modo vivo e versátil.

As actividades de formação de jovens íntegros foram objecto de comentários favoráveis dos representantes da Transparência Internacional que visitaram a sede e a delegação do CCAC. A TI publicou em Dezembro de 2004 uma edição especial versando a formação ética, intitulada «Teaching Integrity to Youth», em que dá a conhecer, entre outras de outros países, as acções desenvolvidas pelo CCAC nesta área da educação da juventude. Foi a primeira vez que a instituição apresentou detalhadamente à comunidade internacional esta sua experiência.

Em 2005, as sessões realizadas na Delegação no âmbito do programa «Nova Geração Íntegra» totalizaram 106, contando com a participação de 4 260 alunos de 25 escolas. Com vista ao enriquecimento das actividades, procedeu-se à recolha de opiniões dos professores. Em geral, o conteúdo do programa mereceu a aprovação pelos professores, que também contribuíram com muitas opiniões valiosas e merecedoras de consideração.

QUADRO XXIV

ESTATÍSTICA DOS PARTICIPANTES NA «NOVA GERAÇÃO ÍNTEGRA — PROGRAMA DE EDUCAÇÃO
PARA A HONESTIDADE DOS ALUNOS DO ENSINO PRIMÁRIO» EM 2005

Acrescente-se que antes e depois do Dia Internacional da Criança, a Delegação organizou 15 sessões especiais em comemoração desse Dia, tendo recebido 638 alunos do ensino primário.

QUADRO XXV

ESTATÍSTICA DOS ESTUDANTES PARTICIPANTES NAS «SESSÕES ESPECIAIS EM
COMEMORAÇÃO DO DIA DA CRIANÇA» EM 2005

6.1.3 «Semana da Integridade» em escolas secundárias

No intuito de desenvolver com maior profundidade o «Programa de Educação para a Honestidade da Juventude», que tem como destinatários estudantes do ensino secundário, o CCAC decidiu avançar com a realização da actividade «Semana da Integridade» nalgumas escolas secundárias escolhidas para experiências piloto. Com este projecto pretende-se incutir nos alunos do ensino secundário o sentido da integridade, formando-os moral, honesta e integramente, através de meios diversificados e interactivos.

Com base na experiência adquirida na promoção da «Semana da Integridade» na Escola Hou Kong e na sua sucursal, em 2004, o CCAC levou a actividade ao Colégio Mateus Ricci, à Escola Secundária Pui Cheng e à Escola Portuguesa, em Janeiro, Abril e Maio de 2005, respectivamente. A ideia é a de organizar actividades, em complementaridade com as actividades e aulas de formação cívica, com que se procura incutir nos jovens valores correctos e o respeito pela lei, através de meios diversificados e interactivos, como a partilha de experiências, vídeos, peças de teatro e canções. No âmbito da actividade, são montados na escola painéis informativos das funções do CCAC e de casos reais tratados por esta instituição. Os alunos participam em jogos sobre papel e assistem a sessões proferidas por pessoal do CCAC. Há visualização de vídeos que dão conta de casos reais. No decorrer da «Semana da Integridade» nas referidas escolas, alunos levaram à cena a peça «O sucesso não cai do Céu», adaptada de um caso real e versando o espírito de incorruptibilidade, e cantaram o tema «A honestidade». Na Escola Portuguesa, sob o tema da integridade, alguns alunos dos últimos anos fizeram a adaptação, encenaram e apresentaram a peça teatral «A Cinderela corrupta».

Na organização da «Semana da Integridade» o CCAC contou com grande apoio das escolas. A Escola Portuguesa promoveu entre os alunos um concurso de trabalhos sob o tema «Macau Cidade Íntegra». A Escola Secundária Pui Cheng ofereceu ao CCAC um CD-Rom subordinado ao tema «funcionários íntegros e funcionários corruptos», produzido pelo Grupo de Estudos Históricos e Geográficos da Escola, contendo informações que foram divulgadas em painéis na escola; em finais do ano, a escola organizou um bazar sob o tema «Honestidade e Integridade». Ainda no âmbito da actividade, e a convite das três referidas escolas, elementos do CCAC reuniram-se com alunos, conversando sobre o tema «honestidade». Num total de 17 encontros participaram 780 alunos.

QUADRO XXVI

ESTATÍSTICA DOS ESTUDANTES PARTICIPANTES NA «SEMANA DA INTEGRIDADE» EM 2005

QUADRO XXVII

ESTATÍSTICA DOS JOVENS, ESTUDANTES
E FORMANDOS PARTICIPANTES NOUTRAS
PALESTRAS SOBRE INTEGRIDADE EM 2005

6.1.4 Acções de divulgação do «Sentido da Integridade» destinadas a entidades privadas e associações

Em 2005, as acções de generalização de noções básicas começaram a dar lugar, gradualmente, às acções dirigidas a áreas diferentes das comunidades, instituições comerciais, associações e outras. Tendo em conta a diversidade dos públicos, variaram a forma e os meios da comunicação e os tópicos foram abordados de forma mais detalhada. Assim se procurou tornar mais eficazes essas acções de divulgação e promover uma ampla cooperação social.

Um total de 510 pessoas participaram nas 12 palestras e visitas organizadas para as instituições e associações em 2005.

QUADRO XXVIII

ESTATÍSTICA DAS PALESTRAS DESTINADAS
A ENTIDADES PRIVADAS EM 2005

QUADRO XXIX

ESTATÍSTICA DAS PALESTRAS DESTINADAS
A ASSOCIAÇÕES EM 2005

Em suma, o CCAC promoveu em 2005 um total de 371 palestras, sessões de esclarecimento e encontros, tendo contado com a participação de 33 823 pessoas.

QUADRO XXX

ESTATÍSTICA GERAL DAS PALESTRAS, COLÓQUIOS E WORKSHOPS ORGANIZADOS EM 2005

6.1.5 Revisão do material didáctico e produção de materiais de apoio ao livro

Lançado em 2003 e destinado aos estudantes do 4.º ao 6.º anos de escolaridade, o livro «Honestidade e Integridade» foi usado em 90% das escolas primárias locais, como material didáctico complementar de educação moral. Passados mais de dois anos, foi revisto em 2005, com base nas valiosas opiniões das escolas e professores que o usaram. Produziu-se, entretanto, um conjunto de materiais de apoio ao livro, na esperança de satisfazer a necessidade dos professores e de obter melhores resultados no ensino. De distribuição gratuita, a segunda edição do livro e os materiais de apoio foram já utilizados em mais de 40 escolas, depois do seu lançamento em Agosto de 2005.

Entre os referidos materiais de apoio, contam-se, para além do manual do professor, um CD-Rom, um guião e máscaras para peças teatrais, jogos de palavras, cartões para contar histórias a partir das imagens e envelopes selados. São materiais para um ensino interactivo e que podem ser usados separada ou juntamente com o livro «Honestidade e Integridade». De referir que através do envelope selado, os alunos podem escrever para o Urso Mensageiro Guilherme.

Há ainda a referir a produção de um jogo, intitulado «Paraíso da Integridade», com que se pretende tornar as acções educativas mais divertidas. Sendo trilingue em chinês, português e inglês, pode ser usado por todas as escolas locais, independentemente do sistema de ensino adoptado.

6.2 Actividade da Delegação do CCAC

No seu segundo ano da existência, em 2005, a Delegação continuou a desenvolver as suas actividades, que incidem em três áreas principais: aprofundar as relações comunitárias, melhorar os resultados na educação para a integridade e receber cidadãos que venham apresentar queixas e pedidos de consulta.

6.2.1 Expansão das relações comunitárias

As relações comunitárias constituem recursos importantes para a sensibilização. No âmbito do desenvolvimento das relações comunitárias, a Delegação continuou a efectuar visitas às associações da zona norte que, nos encontros, foram auscultadas sobre o combate à corrupção em Macau, eleições legislativas e funcionamento da Delegação. Outro objectivo consistiu em ganhar a confiança e o apoio dos residentes na zona norte relativamente à promoção da integridade e encorajá-los a participar na construção de uma sociedade incorrupta. Por outro lado, o CCAC cooperou frequentemente com as associações da zona norte na organização de actividades de sensibilização para a integridade e para o cumprimento da lei.

6.2.2 Acções visando melhores resultados na educação para a integridade

Para além de desenvolver o «Nova Geração Íntegra — Programa de Educação para a Honestidade dos Estudantes do Ensino Primário», a Delegação realizou 30 outras actividades em 2005. Os participantes, no total de 1 063, foram crianças do Instituto de Menores, funcionários, voluntários, associados e seus descendentes de associações, cidadãos de terceira idade, outros jovens e voluntários do CCAC. De entre as referidas actividades contam-se 15 realizadas no âmbito das comemorações do Dia da Criança, que contaram com a participação de 638 alunos do ensino primário (Cfr. Quadro XXV).

6.2.3 Atendimento a cidadãos

Em 2005, a Delegação continuou a atender cidadãos que foram apresentar queixas, participações e pedidos de informações e consulta. Das 41 queixas e participações e 364 pedidos de informações recebidas, a maior parte foi pessoalmente apresentada.

QUADRO XXXI

ESTATÍSTICA DOS CIDADÃOS ATENDIDOS
NA DELEGAÇÃO DO CCAC EM 2005

6.3 Projectos de sensibilização regulares

6.3.1 Publicações

1. «Textos Seleccionados sobre Integridade»

O livro «Textos Seleccionados sobre Integridade, n.º 1 — Crimes Funcionais», em edição bilingue, é uma colectânea de três textos da autoria de Júlio Alberto Carneiro Pereira, que foi Adjunto do ex-Alto-Comissário contra a Corrupção e a Ilegalidade Administrativa, sendo actualmente Procurador-Geral Adjunto da República Portuguesa. Os textos abordam o conceito de funcionário público para fins penais na RAEM, o crime de corrupção passiva para acto ilícito e o crime de riqueza injustificada. Em Novembro de 2005, o CCAC realizou a cerimónia de lançamento do livro, seguida de uma conferência subordinada ao mesmo tema «Crimes Funcionais». A conferência foi presidida pela Adjunta do Comissário contra a Corrupção, Tou Wai Fong, e teve como oradores o Dr. Júlio Pereira e o Professor Ma Kechang, reconhecido penalista da China continental e professor catedrático da Faculdade de Direito da Universidade de Wuhan.

2. «Boletim do CCAC»

Criado em Março de 2002, este boletim trimestral é publicado nas versões chinesa e portuguesa. É oferecido aos serviços públicos, entidades privadas, instituições de ensino e bibliotecas e distribuído gratuitamente aos cidadãos. Também é enviado para o exterior, para que as actividades do CCAC sejam dadas a conhecer às instituições congéneres da China continental e de outros países e territórios. O aumento do número de páginas, para 20, e a abertura de novas rubricas, a partir de 2004, vieram permitir o enriquecimento do seu conteúdo.

6.3.2 Diversificação dos canais de sensibilização

Mensagens de integridade continuaram a ser amplamente propagadas e através de canais tão diversos como:

— Divulgação de notícias. As notícias que o CCAC divulga podem classificar-se em três categorias: a) casos detectados pelo CCAC; b) decisões do tribunal sobre os processos encaminhados pelo CCAC; c) novidades sobre o trabalho do CCAC.

— Selecção de artigos da rubrica «Fórum Anti-Corrupção» para publicar no «Jornal da Associação de Educação de Adultos de Macau» e no «Kai Po», publicação do Estabelecimento Prisional de Macau;

— Publicidade em jornais, rádio, televisão e autocarros;

— Produção de lembranças de divulgação.

6.3.3 Colaboração na organização e/ou participação noutras actividades

Em 2005, o CCAC participou activamente em várias actividades comunitárias, nomeadamente:

— Actividade «Noite animada e colorida de Verão», promovida pela Direcção dos Serviços de Educação e Juventude;

— Comemorações do Dia da Criança, promovidas pelo Governo da RAEM;

— Actividade «Servidor público ao seu lado», promovida por várias associações de funcionários públicos;

— Actividades comemorativas do Dia da Criança, promovida pela Associação Geral dos Operários;

— «Festival contra a Criminalidade e Toxicodependência», promovido pela Junior Police Cal;

— «Actividade de Promoção dos Serviços de Apoio a Novos Residentes», promovida pelo Instituto de Acção Social;

— 36.º Bazar da Cáritas de Macau;

— Outras actividades sociais, de beneficência e recreativas, tais como «Marcha de Caridade para Um Milhão», dádiva colectiva de sangue e jogos de bola para funcionários públicos.

6.3.4 Novo recrutamento para o «Grupo de Voluntários para uma Sociedade Limpa»

O antecessor do «Grupo de Voluntários para uma Sociedade Limpa» foi a «Equipa de Voluntários para Eleições Incorruptas», criada pelo CCAC em 2001, aquando das eleições legislativas. Um ano mais tarde, com a entrada de mais elementos, a equipa foi reestruturada, transformando-se no actual «Grupo de Voluntários».

Em Abril de 2005, o CCAC procedeu a um novo recrutamento de voluntários, tendo admitido mais de 200 pessoas. O grupo conta actualmente com cerca de 380 efectivos, que são provenientes de vários extractos sociais, incluindo médicos, professores, engenheiros, funcionários públicos, estudantes, donas de casa e aposentados. Em meados de Julho, o CCAC organizou um «Dia de Convívio» para os voluntários. Uma dezena deles, que ao longo dos anos tem demonstrado grande entusiasmo na participação em actividades, recebeu lembranças oferecidas pelo CCAC, como sinal de distinção. Em 2005, a actividade dos voluntários incidiu principalmente na prestação de auxílio ao CCAC no âmbito da promoção do sentido de integridade. No período que antecedeu e no que foi posterior às eleições legislativas em Setembro, marcaram presença numa série de acções de divulgação de eleições limpas.

6.4 Contactos e intercâmbio

6.4.1 Contactos com a comunicação social

Manter contactos estreitos e boas relações com os órgãos de comunicação social é uma estratégia permanente do CCAC, que contribui para a comunicação e a cooperação entre si e a sociedade.

1. «Chá — Para uma Sociedade Incorrupta». É um encontro anual que o CCAC organiza no início de cada ano lunar e em que se reúne com os responsáveis dos órgãos de comunicação social, ouvindo as suas opiniões, posteriormente tidas em conta nas estratégias contra a corrupção.

2. «Consultas e Informações». É um programa televisivo, em que pessoal do CCAC presta esclarecimentos sobre casos e responde a perguntas.

6.4.2 Intercâmbio com o exterior

Neste domínio, o contacto com as instituições de combate à corrupção e de provedoria de justiça da China continental, de Hong Kong e de outros países e territórios continuou a ser reforçado. Entre as conferências em que o CCAC esteve representado e as actividades de intercâmbio que efectuou, contam-se (por ordem cronológica): 22.ª Conferência de Ombudsmen da Região Australo-Pacífica, na Nova Zelândia, II Colóquio Luso-Brasileiro de Ouvidores Públicos/Provedor de Justiça (em comemoração do 30.º aniversário da criação da Provedoria de Justiça de Portugal), em Portugal, Fórum Liderança 2005, organizado pela Independent Commission Against Corruption de Hong Kong, visita ao Gabinete do Ombudsman e à Comissão Nacional contra a Corrupção da Tailândia, visita ao Serviço de Queixas Públicas e à Agência contra a Corrupção da Malásia, 22.º Congresso sobre a Lei Mundial, em Beijing, II Conferência de Procuradores-Gerais da China e dos Membros da União dos Países do Sudeste Asiático, em Banguecoque, Tailândia, Reunião da Direcção do Instituto Internacional de Ombudsman (IOI), em Saint John's, Antígua e Barbuda, I Conferência dos Procuradores-Gerais no âmbito dos Encontros Asiático/Europeus, em Shenzhen, e Reunião da Direcção e 9.ª Conferência da Associação do Ombudsman Asiático (AOA), em Hong Kong, em que o representante do CCAC apresentou uma comunicação sobre a «Consciencialização do público para a existência da Provedoria de Justiça e respectivas funções». Ao mesmo tempo, o CCAC recebeu a visita de personalidades e delegações de diversos países e territórios, incluindo (por ordem cronológica): delegação da Procuradoria do Povo do Município de Jiangmen, Cônsul Norte-Americano acreditado em Hong Kong e Macau, Associação de Jornalistas de Hong Kong, Comissário de Auditoria do Butão, Delegação da Suprema Procuradoria do Povo, da Procuradoria do Povo do Município de Zhongshan e do Supremo Tribunal do Povo, Vice-Ministro Huang Shuxian e delegação do Ministério de Supervisão, membros da Associação do Ombudsman Asiático, Director-Geral e delegação da Agência Anti-Corrupção da Malásia e delegação da Comissão Nacional do Ombudsman da Indonésia.

No tocante ao reforço dos contactos com as associações locais, em 2005, os dirigentes do CCAC visitaram várias associações, tendo tido encontros com os seus responsáveis, para recolha de opiniões sobre a promoção da integridade. As associações visitadas foram a Associação Comercial de Macau, a União Geral das Associações dos Moradores de Macau e associações suas filiadas, a Associação Geral dos Operários de Macau e associações suas filiadas, a Associação das Senhoras Democráticas de Macau e associações suas filiadas, a Associação Geral dos Operários de Construção Civil de Macau, a Associação de Auxílio Mútuo de Vendilhões, a Associação de Auxílio Mútuo de Pescadores, a Associação de Mútuo Auxílio das Mulheres das Ilhas, a Associação de Moradores de Coloane e a Associação dos Empregados de Escritório.

Paralelamente, na sede e delegação do CCAC foram recebidos elementos de instituições do Governo Central em Macau e de serviços públicos, instituições académicas e associações locais, como elementos da Guarnição em Macau do Exército de Libertação do Povo Chinês e do Gabinete de Ligação do Governo Popular Central da China, dirigentes do Instituto para os Assuntos Cívicos e Municipais e da Direcção dos Serviços de Educação e Juventude, elementos da Associação dos Trabalhadores da Função Pública e da Associação dos Técnicos da Administração Pública, estudantes da Faculdade de Direito da Universidade de Ciência e Tecnologia de Macau. Refira-se que, em 2005, o Chefe do Executivo visitou o CCAC com o objectivo de cumprimentar o seu pessoal.

CAPÍTULO VII

TRABALHO ADMINISTRATIVO

7.1 Orçamento

7.1.1 Enquadramento Legal

O Serviço do Comissariado contra a Corrupção (SC) é um serviço dotado de autonomia funcional, administrativa e financeira, cujo regime orgânico e funcional é regulado pela Lei n.º 10/2000 e pelo Regulamento Administrativo n.º 31/2000. Em matéria financeira, é subsidiariamente aplicável o regime financeiro geral das entidades autónomas, constante do Decreto-Lei n.º 53/93/M, de 27 de Setembro.

Pelo Despacho do Chefe do Executivo n.º 63/2005, publicado no Boletim Oficial da RAEM — I Série, n.º 12, de 21 de Março de 2005, foi aprovado o orçamento privativo do Comissariado contra a Corrupção para o ano de 2005, no valor de MOP 80 086 000,00.

Encerradas as contas relativas a 2004 e determinado o respectivo saldo, foi apresentado, nos termos da legislação em vigor, o orçamento suplementar destinado a integrar o excesso de saldo, que veio a ser aprovado pelo Despacho do Chefe do Executivo n.º 156/2005, publicado no Boletim Oficial da RAEM — I Série, n.º 20, de 16 de Maio de 2005. O saldo de gerência em 2004 foi de MOP 4 892 441,37, montante que foi aplicado na rubrica de dotação provisional, de acordo com as respectivas normas. Depois de revisto, o orçamento do Serviço para 2005 foi de MOP 84 978 441,37, valor afecto à execução das diversas acções e actividades desenvolvidas em 2005.

7.1.2 Orçamento das Receitas

O orçamento das receitas gerais actualizadas de 2005 foi de MOP 84 978 441,37. Sendo as receitas cobradas MOP 85 344 574,48, houve uma diferença de MOP 366 133,11, sendo a taxa de execução do orçamento das receitas de 100,43%.

Das receitas cobradas, no valor de MOP 85 344 574,48, a maior parte proveio da rubrica «Transferência do Orçamento Geral da RAEM», onde foi inscrita a verba de MOP 75 480 693,00, representando 88,44% das receitas cobradas. Outras receitas importantes provieram de «Outras Receitas de Capital», onde foi inscrita a verba de MOP 9 492 441,37, que representa 11,12% das receitas cobradas e incorpora o saldo de gerência de 2004.

QUADRO XXXII

RECEITAS — GERÊNCIA DE 2005

QUADRO XXXIII

ESTRUTURA DAS RECEITAS COBRADAS EM 2005

7.1.3 Orçamento das Despesas

Das MOP 84 978 441,37 orçamentadas para 2005, realizaram-se despesas no valor de MOP 68 735 622,50, a que corresponde uma taxa de execução de 80,89%. Isto deveu-se, em primeiro lugar, ao facto de parte dos projectos de investimento, em aquisições, não terem sido concluídos em 2005, ao contrário do previsto. Exemplificando, os projectos de aquisição de maquinarias, equipamentos e bens duradouros não ficaram concluídos, devido a várias condicionantes. Em segundo lugar, a dotação de pessoal não estava completa, o que originou um excedente relativamente às despesas com pessoal.

As «Despesas com Pessoal» representaram a maior parte das MOP 68 735 622,50 de despesas efectuadas, cifrando-se em MOP 42 310 467,17, i.é 61,56% destas. Seguem-se as despesas com a aquisição de «Bens e Serviços», que totalizaram MOP 16 676 109,06, representando 24,26% das despesas efectuadas. Vêm em seguida as despesas com «Transferências Correntes», cifradas em MOP 4 616 103,00, ocupando 6,72%, e as com «Outras Despesas Correntes», no total de MOP 4 377 951,91, correspondendo 6,37%. As despesas de Investimento foram de MOP 754 991,36, representando 1,10% das despesas efectuadas.

Com MOP 85 344 574,48 de receitas cobradas e MOP 68 735 622,50 de despesas efectuadas, o saldo de gerência de 2005 foi de MOP 16 608 951,98.

QUADRO XXXIV

DESPESAS — GERÊNCIA DE 2005

QUADRO XXXV

ESTRUTURA DAS DESPESAS REALIZADAS EM 2005

QUADRO XXXVI

COMPARAÇÃO ENTRE DESPESAS ORÇAMENTADAS E REALIZADAS EM 2005

7.2 Pessoal

Perante o aumento de tarefas das subunidades do Serviço do CCAC, pela Ordem Executiva n.º 28/2003, de 21 de Julho de 2003, foi alterada a dotação de pessoal do Serviço do Comissariado contra a Corrupção, referida no artigo 31.º do Regulamento Administrativo n.º 31/2000, sendo agora de 109 unidades. Em 31 de Dezembro de 2005, o número de efectivos do CCAC era de 112 elementos.

QUADRO XXXVII

EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE EFECTIVOS ENTRE 2002 E 2005

ANEXO

Resumos de Casos da Provedoria de Justiça
Investigados com Processos Instruídos

I — Processo n.º 63/2004

Assunto: Regulamento do pessoal dos institutos públicos com autonomia administrativa e financeira

O Comissariado recebeu várias denúncias sobre casos de infracção ou irregularidade praticados pelo Serviço A na apreciação de requerimentos para atribuição de subsídio de residência e do direito a passagem para descendentes que frequentem cursos no exterior, bem como no procedimento relativo ao recrutamento de pessoal. Com base na análise feita, constatou-se a existência de pontos que necessitam de ser aperfeiçoados ou completados no estatuto privativo, código de ética e conduta, regulamento interno e outros documentos do serviço. Em consequência, o Comissariado decidiu instruir o respectivo processo donde concluiu pela verificação da prática de vários casos de infracção e irregularidade administrativas por este Serviço A, e apontou os aspectos que devem ser melhorados no âmbito da gestão interna.

A. Relativamente aos actos de ilegalidade ou irregularidade administrativa praticados pelo instituto público A (doravante Serviço A)

1. Violação do disposto no Código do Procedimento Administrativo (doravante, CPA), referente aos impedimentos, por um membro do Conselho Administrativo (já desvinculado das suas funções) no tratamento de um processo de atribuição do «direito a passagens para descendentes que frequentem cursos no exterior».

a. Segundo as informações disponíveis, o trabalhador W, do Serviço A, apresentou ao serviço, em 13 de Junho de 2000, um requerimento para atribuição do «direito a passagens para descendentes que frequentem cursos no exterior». Relativamente ao requerimento, o jurista J, da subunidade responsável pelos assuntos jurídicos, elaborou o parecer n.º XX/GXX/2000, em 4 de Agosto de 2000. No documento salienta-se que o «ensino médio» referenciado no respectivo artigo do «Regulamento Privativo do Pessoal» se deve entender como «ensino secundário» e que o «reconhecimento» mencionado neste artigo se refere ao facto de os cursos e as respectivas instituições de ensino serem reconhecidos pelas autoridades competentes dos países onde as referidas instituições se encontram instaladas. O parecer jurídico foi aceite pelo chefe da subunidade, C, que veio a propor ao Conselho Administrativo a atribuição ao trabalhador W do subsídio requerido e a emissão de uma instrução administrativa visando a clarificação das disposições do «Regulamento Privativo do Pessoal». Todavia, na altura, o Conselho Administrativo não tomou nenhuma decisão em relação ao referido requerimento.

b. Em 17 de Dezembro de 2001, R, membro do Conselho Administrativo do Serviço A, requereu a atribuição do «direito a passagens para descendentes que frequentem cursos no exterior», alegando que a sua filha partiria para a Grã-Bretanha em 2 de Janeiro de 2002, para frequentar um curso pré-universitário (Curso de Nível «A») do ano lectivo 2001/2002. Na altura, o serviço não tomou nenhuma decisão em relação ao requerimento de R.

c. Em 18 de Janeiro de 2002, o já referido jurista J elaborou um relatório em que declarou ter submetido ao superior hierárquico e no seguimento das instruções dadas pelo membro do Conselho Administrativo R, um projecto da instrução administrativa visando a clarificação das disposições do «Regulamento Privativo do Pessoal», referentes ao «direito a passagens para descendentes que frequentem cursos no exterior». Na verdade, o conteúdo do projecto é efectivamente o que consta do parecer n.º XX/GXX/2000, de 4 de Agosto de 2000. Relativamente a este parecer, o membro do Conselho Administrativo R deu a sua opinião, em 21 de Janeiro de 2001. Segundo ele, o «reconhecimento oficial» exigido pelo respectivo artigo do «Regulamento Privativo do Pessoal» refere-se exclusivamente ao ensino superior, não estando incluído o ensino médio, dado que na versão portuguesa das respectivas normas se usava o singular: «oficialmente reconhecido».

d. Em 22 de Maio de 2003, o Conselho de Administração tomou uma resolução (aprovada na presença de todos os membros do Conselho Administrativo, incluindo R). Em primeiro lugar, transcreveu todos os argumentos e conclusões constantes no parecer de 4 de Agosto de 2000 e, de seguida, decidiu interpretar as disposições do «Regulamento Privativo do Pessoal» relativas ao «direito a passagens para descendentes que frequentem cursos no exterior» da seguinte forma: o ensino secundário aí referido abrange os 10.º, 11.º e 12.º anos no sistema de ensino português, ou os 1.º, 2.º e 3.º anos do ensino secundário complementar no sistema de ensino chinês ou congénere. O trabalhador cujo filho frequente um curso de ensino superior deverá apresentar uma declaração emitida pelo Gabinete de Apoio ao Ensino Superior; tratando-se de curso de ensino secundário, deverá apresentar uma declaração, emitida pela instituição de ensino que ministre esse curso, declarando que a mesma instituição é reconhecida pelo Governo. A resolução acrescentava que os esclarecimentos acima referidos se aplicavam apenas aos requerimentos entretanto pendentes. Ou seja, esta resolução do Conselho Administrativo consistia, na verdade, numa decisão sobre os requerimentos pendentes, nomeadamente no referente aos requisitos e documentos comprovativos a apresentar.

e. De notar que, sendo interessado num dos requerimentos pendentes, o membro do Conselho Administrativo R não se precaveu contra situações passíveis de criar suspeições sobre a sua isenção. Nomeadamente, instruiu um subordinado para que elaborasse o relatório sobre a interpretação a dar às disposições do «Regulamento Privativo do Pessoal», referentes ao «direito a passagens para descendentes que frequentem cursos no exterior», mas emitiu a sua opinião sobre a interpretação a dar às respectivas normas e sobre projecto de instrução administrativa, participando também na deliberação sobre os requisitos e documentos comprovativos a apresentar nos requerimentos pendentes. Os seus actos contrariaram o disposto no art.º 26.º, n.º 5, e no art.º 46.º, n.º 1, al. a), do CPA (regime das garantias de imparcialidade).

f. Neste sentido, e não obstante o facto de R se encontrar já desvinculado das suas funções, o Serviço A deve tomar medidas visando evitar casos congéneres no futuro (por exemplo, através de um código interno que chame a atenção dos trabalhadores para o cumprimento do regime de impedimentos e que reforce as medidas de vigilância interna).

2. Violação de princípios consagrados no CPA pelo Serviço A, causando irregularidades e confusão de competências no processo de recrutamento de um técnico da área jurídica

a. Em 23 de Julho de 2003, o Conselho Administrativo do Serviço A tomou uma resolução, decidindo recrutar, através de concurso público, um jurista, pertencente à categoria de pessoal técnico. De entre os «requisitos de candidatura», exigia-se aos candidatos, pelo menos, a posse da «licenciatura em direito, devendo o grau académico ser reconhecido em Macau e o programa do curso corresponder ao sistema jurídico vigente em Macau».

b. De acordo com as informações disponíveis, um dos candidatos, L, não preenchia esse mínimo «requisito de candidatura» na altura da sua apresentação a concurso. Porém, depois de uma apreciação preliminar dos documentos apresentados pelos candidatos, a Comissão de Avaliação seleccionou, para a entrevista, 8 candidatos, entre quais o candidato L (que não possuía as habilitações académicas mínimas exigidas nos «requisitos de candidatura», mesmo quando foi convocado para a entrevista). Entretanto, os restantes candidatos seleccionados para a entrevista preenchiam este requisito mínimo da candidatura. E, na realidade, entre os 20 candidatos não seleccionados, 15 preenchiam o requisito mínimo e possuíam a licenciatura em direito, facto este que torna mais questionável a convocação do candidato L.

c. De notar que mesmo que um candidato obtivesse as habilitações académicas exigidas pelos «requisitos de candidatura» depois do prazo fixado para apresentação da candidatura, deveria, em rigor, ser excluído do concurso, uma vez que, ao fixar as exigências referentes a habilitações académicas nos «requisitos de candidatura», em vez de nos «requisitos de admissão», a instituição que abre o concurso de recrutamento deve basear a sua apreciação nas habilitações académicas do candidato aquando da apresentação da sua candidatura (isto é, até ao fim do prazo de apresentação da candidatura). Caso contrário, o estabelecimento dos «requisitos de candidatura» não faz nenhum sentido.

d. As disposições do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau referentes ao concurso de ingresso não eram aplicáveis ao presente caso. Todavia, no recrutamento deste técnico através do concurso público, o Serviço A, enquanto pessoa colectiva de direito público, devia, pelo menos, observar os princípios consagrados no CPA, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 57/99/M, como os «Princípios da igualdade e da proporcionalidade», os «Princípios da justiça e da imparcialidade», o «Princípio da boa fé» e o «Princípio da colaboração entre a Administração e os particulares».

e. No decorrer do referido processo de recrutamento, em vez de ser excluído na primeira selecção, por não preenchimento dos «requisitos de candidatura» referentes a habilitações académicas, o candidato L foi seleccionado pelo Serviço A para a entrevista, a par de outros candidatos que preenchiam aqueles requisitos. Foi uma decisão contrária ao publicado sobre «requisitos de candidatura» e injusta para os outros candidatos (especialmente os que, apesar de preencherem os «requisitos de candidatura», não tiveram a oportunidade de transitar para a fase da entrevista). O acto do Serviço A violou os princípios, de entre outros, da igualdade, justiça e isenção previstos nos art.os 5.º, 7.º e 9.º do CPA.

f. O candidato L não se apresentou nas provas, em razão de doença grave de seu pai. Os outros candidatos habilitados compareceram na entrevista em 22 e 23 de Setembro de 2003 e, na classificação final, os três melhores obtiveram, respectivamente, 80, 75 e 74 pontos. Mais tarde, o Serviço A declarou ter tentado recrutar o candidato primeiro classificado mas não o ter conseguido, por ele ter desistido (segundo alegou R, o membro do Conselho Administrativo do Serviço A, embora sem nenhum documento comprovativo).

g. Em 3 de Dezembro de 2003, o candidato L voltou a escrever para R, afirmando ter já cumprido o seu dever de filho, estando preparado para enfrentar qualquer desafio no trabalho caso o membro do Conselho Administrativo R lhe desse uma oportunidade. R exarou um despacho no sentido de ser realizada uma prova oral e/ou escrita para o candidato L, que não tinha estado presente nas provas anteriores, com a justificação da impossibilidade de contratação do referido candidato primeiro classificado.

h. Em 16 de Janeiro de 2004, o candidato L participou nas provas oral e escrita e obteve a nota de 75,5 pontos.

i. Em 4 de Fevereiro de 2004, no relatório entregue a R, a Comissão de Avaliação referiu que, em comparação com a nota dos três candidatos melhor classificados nas provas realizadas em Setembro de 2003, a do candidato L se situou imediatamente abaixo do primeiro classificado. Tendo este último declarado ao serviço A a sua indisponibilidade para o cargo de técnico da área jurídica, foi proposto ao Conselho Administrativo o recrutamento do candidato L, o que acabou por ser feito.

j. Na verdade, no caso da tentativa falhada de recrutamento do candidato classificado em primeiro lugar, o Serviço A deveria procurar recrutar o candidato classificado em segundo lugar e assim sucessivamente, segundo a ordenação da lista de candidatos qualificados no concurso. Só em caso de impossibilidade de recrutamento de todos eles é que se poderia entrevistar os candidatos que tivessem preenchido os requisitos mas que não tivessem sido habilitados para a entrevista, ou candidatos seleccionados segundo critérios uniformizados. O que não é admissível é realizar novamente provas exclusivamente para um determinado candidato.

k. Repare-se que, mesmo que, para o Serviço A, a ausência do candidato L nas provas, em razão de doença grave de seu pai, representasse um motivo atendível para lhe dar uma segunda oportunidade de ser entrevistado e de participar nas provas oral e escrita, não se justificaria o entendimento de se tratar de uma «repetição de provas», decorrida numa altura em que os outros candidatos as tinham já concluído. Isto porque enquanto não saíram os resultados finais das provas, tendo em conta que houve um candidato à espera de participar na «repetição de provas», não se fundamentou a afirmação do Serviço A de que «o candidato M ocupa o primeiro lugar na lista...». Ou seja, numa altura em que o candidato L ainda não tinha concluído as provas, como poderia o serviço A declarar que o candidato M «ocupa o primeiro lugar na lista», dando-se como certa a inferioridade da classificação do candidato L à do candidato M. Neste sentido, ao dar ao candidato L uma oportunidade, «extra» e «particular», para entrevista e para as provas oral e escrita, sem ter procurado saber da possibilidade de recrutamento de outros candidatos qualificados, o Serviço A violou gravemente os princípios da igualdade, da justiça e da transparência que devem ser observados nos concursos públicos. Para além disso, seria legítimo duvidar da justiça do concurso, uma vez que se afigura que o serviço estava determinado a recrutar este candidato, tendo-o favorecido no procedimento.

l. Há ainda a referir que, mesmo depois de terem saído os resultados finais e a ordenação dos candidatos no decorrer do processo de recrutamento — já concluída a fase de selecção e iniciada a fase final de recrutamento — o candidato L, através da manifestação da sua vontade de trabalhar para o Serviço A, junto do membro do Conselho Administrativo R, conseguiu uma oportunidade de participar nas provas. Como resultado, o processo de recrutamento desenvolveu-se, sem dúvida, no «sentido inverso», da fase final de recrutamento para a fase de selecção, tendo sido completamente «invalidadas» a classificação e a ordenação da lista anterior. É uma situação verdadeiramente contrária ao normal desenvolvimento do processo e que constitui uma irregularidade administrativa.

m. Acresce que o início do recrutamento em análise se deu na sequência da resolução do Conselho Administrativo do Serviço A, de 23 de Julho de 2003, na qual foi decidida a nomeação de um órgão colegial responsável pela avaliação — A Comissão de Avaliação. O recrutamento do candidato L foi decidido também pelo Conselho Administrativo, mas na realidade, e nos termos da lei orgânica do Serviço A, o recrutamento do pessoal cabe nas competências do Conselho Administrativo.

n. Nestes termos, mesmo que o membro do Conselho Administrativo R fosse responsável pelos assuntos dos recursos humanos do serviço, ou mesmo que exercesse tutela sobre a subunidade responsável pelos assuntos jurídicos do serviço, e a menos que tivesse poderes devidamente delegados pelo Conselho Administrativo (mas até ao momento não foram encontrados documentos comprovativos) para dirigir os trabalhos da Comissão de Avaliação, não poderia interferir no recrutamento em questão, nomeadamente, ordenando a C, membro da Comissão de Avaliação e chefe da subunidade responsável pelos assuntos jurídicos, que se encontrasse com o candidato L, e ordenando a I, presidente da Comissão de Avaliação, que realizasse prova oral/entrevista ao candidato L, dando assim origem à formação de uma estrutura de selecção que comportou três graus, a saber, o Conselho Administrativo, o membro do Conselho Administrativo R e Comissão de Avaliação, da qual R passou a manipular.

o. Pelo exposto, o Serviço A deve tomar medidas visando evitar a repetição dos referidos casos de violação dos princípios do CPA e de irregularidade administrativa. Por outro lado, deve estabelecer normas relativas ao recrutamento, por forma a evitar a ocorrência de situações semelhantes de confusão de competências.

3. Casos de violação dos princípios do CPA, de irregularidade administrativa e de ausência de rigor ocorridos no Serviço A nos procedimentos relativos ao «direito a passagens aos descendentes que frequentem cursos no exterior», à devolução pelo pessoal do montante do subsídio de residência indevidamente recebido e à atribuição, com efeitos retroactivos, do subsídio de residência

a. O Conselho Administrativo do Serviço A, no seguimento das suas resoluções e respectivas instruções administrativas, deferiu três requerimentos (incluindo o de R) considerados como «pendentes». O mais recente desses três requerimentos foi o apresentado por R, em 17 de Dezembro de 2001, deferido em 2 de Julho de 2003. No decorrer deste período de mais de seis meses (o período referente ao caso do trabalhador W foi o mais longo, atingindo três anos), o Serviço A não tomou nenhuma decisão sobre este requerimento (incluindo a prorrogação do prazo de apreciação), nem explicou as razões da sua «pendência». Esta prática do Serviço A não só contrariou os art.os 11.º (Princípio da decisão), 12.º (Princípio da desburocratização e da eficiência) e 60.º (Dever de celeridade) do CPA , como suscitou dúvidas sobre o seu funcionamento administrativo interno: o período de pendência de um requerimento variava ou não conforme o requerente?

b. Por outro lado, o Serviço A determinou que a resolução e a instrução administrativa sobre o «direito a passagens aos descendentes que frequentem cursos no exterior», no referente aos requisitos da atribuição e aos documentos a apresentar, seriam apenas aplicáveis aos «casos entretanto pendentes». Foi também decidida a suspensão temporária do tratamento de requerimentos do «direito a passagens aos descendentes que frequentem cursos no exterior» apresentados após a publicação da referida instrução administrativa. Foi uma prática que, naturalmente, suscitou dúvidas sobre a eventualidade de a instrução administrativa ter sido «feita por medida» para os requerentes (ou para um deles) cujos requerimentos estavam entretanto pendentes. Repare-se que mesmo os outros trabalhadores do serviço que se encontrassem em idêntica situação, preenchendo também os requisitos estabelecidos no «Regulamento Privativo do Pessoal» e na instrução administrativa, não poderiam receber o subsídio, por não terem o seu «requerimento pendente». Seria perfeitamente compreensível questionar a legalidade, a justiça e a isenção da respectiva resolução e instrução administrativa do Serviço A.

c. Além do mais, foi somente em 2003 que o Serviço A deferiu os requerimentos de «Subsídio de viagem para/a descendentes com cursos no exterior» apresentados pelos seus trabalhadores em 2000 e 2001. Como resultado, as respectivas despesas, que deviam ter tido cabimento nos orçamentos de 2000, 2001 e 2002, respectivamente, passaram a ser encargo orçamental de 2003. Trata-se, de resto, de uma falha na gestão orçamental e financeira deste serviço.

d. No tratamento de um caso de erro na atribuição do subsídio de residência ao trabalhador P, o Serviço A demorou dois anos e dois meses, desde a descoberta do erro na atribuição à notificação do trabalhador para devolução do montante do subsídio. O processo parece excessivamente longo, é desfavorável à gestão patrimonial do serviço e pode, simultaneamente, levantar suspeitas sobre a eventualidade de o serviço dispensar deliberadamente tratamento a favor do referido trabalhador, adiando a devolução do montante envolvido.

e. Há ainda a referir o caso do requerimento do subsídio de residência pelo trabalhador F. Na apresentação do requerimento do subsídio de residência, em 26 de Abril de 1999, o trabalhador juntou um contrato de arrendamento da respectiva moradia, requerendo a «atribuição do subsídio de residência não abonado». O referido contrato foi assinado em 22 de Abril de 1999 — ou seja, quatro dias antes da apresentação do requerimento —, apesar de surtir efeitos, nos termos do contrato, de 1 de Janeiro de 1998 a 31 de Dezembro de 2000. Mesmo nesta situação, o Serviço A deferiu o requerimento, sem exigir ao trabalhador F a entrega de documentos comprovativos complementares (como o recibo de renda), facto este que revela que o procedimento dado pelo serviço neste caso peca por falta de rigor. É de salientar que no Comunicado Interno n.º XX/XX/96, emitido em 9 de Outubro de 1996, o Serviço A exigiu ao pessoal a entrega do recibo do banco ou de renda ao Sector de Recursos Humanos, Finanças e Vencimentos até ao dia 12 de cada mês, sob pena da suspensão da atribuição do subsídio de residência, até à data da entrega do recibo em falta.

f. Relativamente ao requerimento do trabalhador U, sobre a atribuição do subsídio de residência não abonado, em causa esteve a atribuição retroactiva do subsídio correspondente a dois anos. O trabalhador U declarou, sem juntar documentos comprovativos, ter apresentado um requerimento em Novembro de 2000, e ter este sido oralmente indeferido, sem, contudo, ter identificado o autor do indeferimento (na realidade, mesmo nos pareceres escritos, incluindo pareceres jurídicos, apresentados pelo pessoal do serviço em relação ao requerimento do trabalhador U, nunca se constataram a identificação e o cargo desempenhado pela pessoa do serviço que indeferiu oralmente o anterior requerimento, constando apenas a informação de que a referida pessoa já teria cessado funções). Apesar disso, e fundamentando-se unicamente nessa declaração, o serviço julgou provados a entrega e o indeferimento do requerimento em causa e, em consequência, decidiu-se pela atribuição do respectivo subsídio não abonado. Foi um processo de aprovação revelador de grande ausência de rigor.

g. Pelo exposto, o Serviço A deve tomar as adequadas medidas de gestão orçamental e financeira, bem como cumprir os princípios de justiça e de imparcialidade, de decisão e de eficiência, entre outros, no sentido de tratar da forma rigorosa o procedimento relativo a vários tipos de requerimento de subsídios e a eventual devolução do montante de subsídios indevidamente recebidos, por forma a evitar a repetição dos referidos casos de violação de princípios estabelecidos no CPA, de irregularidade administrativa e de ausência de rigor.

4. Aplicação de normas revogadas pelo Serviço A no tratamento dos subsídios de residência e de família

a. Segundo informações recolhidas pelo Comissariado junto do Serviço A, o «Regulamento Privativo do Pessoal» em vigor não prevê nenhuma regra referente à base de cálculo do montante do subsídio de residência a atribuir consoante o montante da renda ou dos juros do crédito pago pelo trabalhador. Até à data de entrada em vigor da Instrução Administrativa n.º XX/XX/2002, de 29 de Agosto de 2002, o Serviço A não emitiu nenhuma instrução administrativa visando impor o referido montante como limite na atribuição do subsídio.

b. Antes da entrada em vigor da Instrução Administrativa n.º XX/XX/2002, de 29 de Agosto de 2002, o Serviço A lançou sempre mão de critérios baseados no montante da renda ou dos juros do crédito a pagar pelos seus trabalhadores, na atribuição do subsídio de residência, cujo valor máximo era de mil patacas. A adopção destes critérios não representava mais do que (i) a contínua aplicação dos revogados «Regulamento Privativo do Pessoal» e do «Regulamento do Fundo de Previdência», que tinham sido já alterados pela Instrução Administrativa n.º XX/85, emitida pela instituição antecessora do Serviço A; (ii) a aplicação de normas do «Regulamento Privativo do Pessoal», de 1989 (também revogado), como forma de integrar as lacunas existentes no actual «Regulamento Privativo do Pessoal».

c. De notar que, relativamente à determinação do montante do subsídio de residência a atribuir com base no montante da renda ou dos juros do crédito pago pelos trabalhadores, o Serviço A e a instituição sua antecessora utilizaram meios de regulamentação variáveis: (i) até 1985 — não existiam disposições no «Regulamento Privativo do Pessoal» nem no «Regulamento do Fundo de Previdência», nem houve qualquer instrução administrativa emitida para o efeito; (ii) após a entrada em vigor da Instrução Administrativa n.º XX/85, em Agosto de 1985 — instrução esta que alterou o «Regulamento Privativo do Pessoal» e o «Regulamento do Fundo de Previdência», estabelecendo que o montante do subsídio de residência a atribuir aos trabalhadores não poderia ultrapassar o montante da renda ou o dos juros de crédito a pagar pelos trabalhadores; (iii) após a entrada em vigor do «Regulamento Privativo do Pessoal», em Julho de 1989 — manteve-se o referido limite, que passou a constar no «Regulamento Privativo do Pessoal»; (iv) após a entrada em vigor do «Regulamento Privativo do Pessoal», em Janeiro de 1991 — deixou de existir qualquer disposição sobre a matéria no «Regulamento Privativo do Pessoal».

d. Face à aplicação da instrução administrativa e do «Regulamento Privativo do Pessoal» já revogados e à alteração frequente das formas de regulamentação (regulando ora através da forma de «Regulamento», ora através «Instrução Administrativa», ou não existindo nenhuma regulamentação), era inevitável que os trabalhadores duvidassem da existência de base legal, no tratamento de tais requerimentos. Exemplificando, relativamente ao requerimento do trabalhador E, de atribuição do subsídio de residência, o técnico J, seu colega da subunidade, responsável pelos assuntos jurídicos, elaborou um parecer jurídico (em 30 de Julho de 2002), no cumprimento da tarefa de que foi incumbido, em que criticou a subunidade financeira e dos recursos humanos do serviço pela aplicação, no tratamento desse requerimento, de normas revogadas. Mais salientou que o requerimento em questão deveria ser tratado ao abrigo da Instrução Administrativa n.º X/XX/94 e do «Regulamento Privativo do Pessoal» ao tempo vigentes.

e. Com a publicação da Instrução Administrativa n.º XX/XX/2002, o serviço A estabeleceu o limite do montante do subsídio de residência a atribuir. Mas, para além do limite do montante do subsídio de residência, a instrução administrativa e o «Regulamento Privativo do Pessoal», revogados, foram também aplicados na atribuição do subsídio de família para descendentes, designadamente no tocante aos requisitos de requerimento e documentos a apresentar, em razão da falta de regulamentação na instrução administrativa e no «Regulamento Privativo do Pessoal» actualmente em vigor.

f. Segundo informações recolhidas pelo Comissariado junto do Serviço A, de entre os 14 requerimentos de subsídio de família para descendentes e de amamentação (datados entre 1983 e 2002), 9 foram apresentados juntamente com a declaração emitida pelo serviço ou instituição onde o cônjuge do requerente exercia funções, certificando a «não recepção do subsídio de família» ou a «não recepção do subsídio de amamentação» pelo cônjuge.

g. Por outro lado, de acordo com os documentos disponíveis, no formulário do requerimento do subsídio de família está indicado, desde 1996, que o requerente do subsídio de família para descendentes ou de amamentação deve juntar a declaração de «não recepção do subsídio de família» ou a «não recepção do subsídio de amamentação» pelo cônjuge, emitida pelo serviço ou instituição onde este exerce funções.

h. No entanto, o «Regulamento Privativo do Pessoal» em vigor não determina, como requisito de requerimento, a «não recepção do subsídio de família» ou a «não recepção do subsídio de amamentação» pelo cônjuge, nem obriga o requerente a juntar, na apresentação do requerimento do subsídio de família para descendentes ou de amamentação, qualquer declaração naquele sentido, emitida pelo serviço ou instituição onde o cônjuge exerce funções. Refira-se ainda que, segundo os documentos fornecidos ao Comissariado pelo Serviço A, em nenhuma das instruções administrativas ou avisos por si, ou pela instituição antecessora, emitidos, está previsto como requisito de requerimento a «não recepção do subsídio de família da mesma natureza» ou a «não recepção do subsídio de amamentação» pelo respectivo cônjuge.

i. De facto, a «não recepção do subsídio de família da mesma natureza pelo cônjuge» foi um requisito estabelecido no «Regulamento Privativo do Pessoal» e no «Regulamento do Fundo de Previdência» da instituição antecessora do Serviço A, revogados e substituídos pelo «Regulamento Privativo do Pessoal» e «Regulamento do Fundo de Previdência» de 1989. Além disso, no «Regulamento Privativo do Pessoal» de 1989, a «não recepção do subsídio de família da mesma natureza pelo cônjuge» deixa de ser um requisito de requerimento, determinando antes que os trabalhadores requerentes do subsídio deverão preencher os requisitos estabelecidos na instrução administrativa. Por sua vez, o «Regulamento do Fundo de Previdência» nada dispõe sobre os requisitos de requerimento do subsídio de família pelos trabalhadores efectivos e sobre os documentos a apresentar.

j. Por outras palavras, relativamente aos requisitos de requerimento do subsídio de família para descendentes e de amamentação e aos respectivos documentos a apresentar, a prática do Serviço A consiste na aplicação do «Regulamento Privativo do Pessoal» e do «Regulamento do Fundo de Previdência» da instituição antecessora, alterados pela Instrução Administrativa n.º XX/85 e entretanto revogados, como normas integradoras de lacunas existentes no «Regulamento Privativo do Pessoal», presentemente em vigor.

k. Esta situação pode, muitas vezes, resultar em discrepâncias no procedimento (acontecendo, por exemplo, que um trabalhador obtenha o subsídio sem apresentar a declaração exigida), suscitando assim dúvidas quanto à justiça e à validade da base legal em que se apoia o serviço, na apreciação destes requerimentos.

l. Pelo exposto, o Serviço A deve, o quanto antes, proceder à sistematização das instruções administrativas publicadas ao longo dos anos e publicar, de entre elas, as vigentes, por forma a evitar a aplicação de critérios diferentes a casos que, pela sua natureza, merecem o mesmo tratamento, bem como a falta de base legal no tratamento dos requerimentos em questão.

5. É aconselhável que o Serviço A estabeleça normas claras e que preste esclarecimentos ao pessoal sobre os requerimentos de subsídio de residência apresentados pelos trabalhadores arrendatários de habitação da Administração, e sobre a possibilidade de contagem do período de tempo de serviço, para efeitos do prémio de antiguidade, prestado em instituição empregadora de onde os trabalhadores tenham sido transferidos, por se tratar de duas matérias respeitantes aos direitos e interesses do pessoal

a. Em 14 de Agosto de 2002, o assessor N, da subunidade responsável pelos assuntos jurídicos do Serviço A, apresentou um requerimento de subsídio de residência, com o fundamento de que pagava, mensalmente, 3% ou 4% da sua remuneração mensal pelo uso da habitação fornecida pelo serviço. Tanto J, técnico da mesma subunidade e responsável pela elaboração do respectivo parecer jurídico, como C, chefe desta subunidade, entenderam haver lugar à atribuição do subsídio de habitação ao assessor N, nos termos do «Regulamento Privativo do Pessoal» entretanto em vigor, sem terem procedido à análise da eventual implicação do recebimento de «dupla regalia».

b. No entanto, o Conselho Administrativo do Serviço A não concordou com o referido parecer jurídico. Na resolução n.º 6XX/XX, de 4 de Setembro de 2002, decidiu-se pelo indeferimento do requerimento do Assessor N, dada a inferioridade da renda paga relativamente ao preço praticado no mercado, sendo que, a atribuir-se o subsídio requerido, estar-se-ía a contrariar o princípio da igualdade e da justiça.

c. Ou seja, relativamente à matéria jurídica envolvida no caso em questão — saber se um trabalhador do Serviço A, ou seu cônjuge, que resida numa habitação fornecida pela Administração mediante pagamento de uma renda (ao serviço A), suportada por ele ou pelo seu cônjuge, preenche ou não os requisitos estabelecidos no «Regulamento Privativo do Pessoal», referentes à atribuição do subsídio de residência —, a posição do Conselho Administrativo do Serviço A e a de três trabalhadores da subunidade responsável pelos assuntos jurídicos do serviço eram completamente antagónicas. Contudo, na emissão da Instrução Administrativa n.º XX/XX/2002, elaborada após a ocorrência do referido caso, e relativa à matéria da atribuição do subsídio de residência, não se procedeu a quaisquer esclarecimentos ou ao estabelecimento de disposições regulamentares.

d. Veja-se outro caso, em que o trabalhador K requereu, para efeitos do prémio de antiguidade, a contagem do período de tempo em que prestou serviço num banco, antes de iniciar funções no Serviço A. Relativamente a este requerimento, o Serviço A pronunciou-se negativamente, em 1996. Mas, dois anos mais tarde (1998), mudou de posição e deferiu o pedido em questão. O fundamento jurídico de ambas as decisões foi a mesma cláusula do «Regulamento Privativo do Pessoal» e da Instrução Administrativa n.º XX/XX/91.

e. Em nenhum dos documentos fornecidos pelo Serviço A se constatam explicações sobre as duas diferentes interpretações feitas à Instrução Administrativa n.º XX/XX/91. Por outro lado, não houve nenhuma instrução administrativa emitida pelo serviço a fim de esclarecer a respectiva posição.

f. Nestas circunstâncias, tornaram-se pouco convincentes as decisões tomadas pelo Serviço A, que afirmou sustentar as suas decisões na legislação e nas instruções administrativas. E corre-se mesmo o risco de os trabalhadores questionarem a legalidade das decisões do Conselho Administrativo. Assim, deverá o Serviço A estabelecer normas claras ou prestar esclarecimentos sobre matérias desta natureza, directamente relacionadas com direitos e interesses do pessoal, bem como proceder à sua divulgação para conhecimento geral dos seus trabalhadores.

B. Algumas questões merecedoras de atenção por parte dos institutos públicos que gozam de autonomia administrativa, financeira e patrimonial

1. Os institutos públicos devem publicar o seu «Regulamento do Pessoal»

a. Sendo um instituto público, o Serviço A goza de autonomia administrativa, financeira e patrimonial. No seu «Regulamento Privativo do Pessoal» (cuja elaboração e aprovação cabe nas competências do Conselho Administrativo e cuja homologação deverá caber à entidade tutelar) estão previstas as normas sobre o recrutamento e os direitos e deveres dos seus trabalhadores. Para além destas, compete ao Conselho Administrativo introduzir normas complementares e prestar esclarecimentos sobre o «Regulamento Privativo do Pessoal», nos termos do mesmo regulamento e através de instrução administrativa.

b. Todavia, este tipo de «Regulamento Privativo do Pessoal» — bem como as suas alterações e as instruções administrativas que o complementaram ou esclareceram — nunca foi publicado no «Boletim Oficial da RAEM». Melhor dizendo, embora o Serviço A faça parte da Administração Pública, as normas referentes aos requisitos, ao processo de recrutamento e aos direitos (remunerações e regalias) e deveres dos seus trabalhadores, que prestam serviço à Administração, são completamente desconhecidas no exterior, o que dificulta a fiscalização.

c. De notar também que a legislação vigente não obriga o Serviço A a submeter à entidade tutelar — o Secretário XXX — ou a outros órgãos competentes, para efeitos de registo e arquivo, as instruções administrativas emitidas para introdução de normas complementares ou para prestação de esclarecimentos sobre o «Regulamento Privativo do Pessoal». Nesta medida, é difícil assegurar que a própria entidade tutelar disponha do texto completo e actualizado do regulamento privativo do pessoal do instituto público, assim como dos respectivos documentos com esclarecimentos e normas complementares.

d. Por outro lado, o Serviço A informou o Comissariado que as referidas instruções administrativas, através das quais se introduziram normas complementares e se prestaram esclarecimentos sobre o «Regulamento Privativo do Pessoal», não só foram distribuídas, por escrito/documental, pelas subunidades para circularem no seio dos trabalhadores, como também estiveram disponíveis na rede interna do serviço, para consulta dos mesmos. No entanto, no processo em questão constata-se a falta de sistematização das numerosas instruções administrativas, o que, mesmo que tivessem sido divulgadas internamente pelo serviço, apresentaria, aos trabalhadores, dificuldades em saber quais as instruções administrativas revogadas e quais as vigentes. Saliente-se que normas revogadas do «Regulamento Privativo do Pessoal» e das instruções administrativas foram citadas ou aplicadas repetidamente pela subunidade responsável pelo tratamento dos requerimentos de subsídios, nos respectivos procedimentos e na prestação de esclarecimentos, o que suscitou, inevitavelmente, mais dúvidas nos trabalhadores relativamente aos seus direitos e interesses.

e. Ademais, aquando da tomada de decisões sobre determinada matéria jurídica que não estivesse clarificada no «Regulamento Privativo do Pessoal» e nas instruções administrativas anteriores, o Conselho Administrativo nem sempre elaborou e publicou instruções administrativas com vista a esclarecer a respectiva matéria e notificar os trabalhadores. Ou seja, o Serviço A não conseguiu assegurar, pelos meios adequados, o claro conhecimento, por parte dos seus trabalhadores, dos seus direitos e deveres.

f. Pelo exposto, conclui-se que a legislação vigente não obriga os institutos públicos, como o Serviço A, à publicação do respectivo «Regulamento do Pessoal» no Boletim Oficial da RAEM, nem à criação de um sistema legal para recolha e registo dos respectivos documentos. Isto impede as entidades exteriores (e mesmo as respectivas entidades tutelares) de conhecer o regime do pessoal dos institutos públicos e de proceder à sua fiscalização. Ao mesmo tempo, o facto desses institutos não darem conhecimento aos trabalhadores, por meios adequados, dos seus direitos e deveres, dificulta o seu claro conhecimento por parte dos trabalhadores, originando facilmente casos de ilegalidade ou irregularidade, como os da «adopção de critérios diversos consoante o interessado» e de «fabricação por medida», que são contrários aos princípios da igualdade, justiça e transparência. Nesta medida, o «Regulamento do Pessoal» dos institutos públicos deve ser publicitado.

2. Deverão existir medidas de fiscalização externa sobre a prestação de esclarecimentos e o suprimento de lacunas do «Regulamento do Pessoal» dos institutos públicos, não se limitando esta apenas aos destinatários do regulamento.

a. O «Regulamento Privativo do Pessoal» do Serviço A é um instrumento regulador dos direitos e deveres do seu pessoal e compete ao Conselho Administrativo introduzir normas complementares e prestar esclarecimentos sobre o mesmo. Na prática (e também no presente processo), quando num requerimento apresentado por um trabalhador, referente a um direito ou interesse, estão implicadas matérias não previstas (ou consideradas em «zonas cinzentas») no «Regulamento Privativo do Pessoal», o mesmo é, primeiro, objecto de um parecer jurídico formulado por juristas, prestando esclarecimentos sobre o regulamento, e, depois, sujeito a decisão do Conselho Administrativo. Nalguns casos, o Conselho Administrativo elabora uma instrução administrativa, dando esclarecimentos ou introduzindo normas complementares ao «Regulamento Privativo do Pessoal», ou determinando um conjunto de situações concretas a que se aplicam os referidos esclarecimentos ou a respectiva decisão.

b. O referido processo de deferimento não deve, em princípio, conter repreensões. Um instrumento normativo, seja qual for a sua natureza, comporta sempre um certo abstraccionismo. Na ocorrência de um caso em que, dadas as circunstâncias, surgem dúvidas sobre a conformidade com as exigências normativas, é tão compreensível como necessário solicitar parecer jurídico e, caso necessário, prestar esclarecimentos ou introduzir normas complementares ao regulamento do pessoal, através de uma instrução administrativa.

c. No entanto, repare-se que, sendo também elementos do Serviço A, os trabalhadores responsáveis pela apresentação dos pareceres jurídicos relativos aos requerimentos do pessoal, referentes a direitos e interesses legítimos, seriam naturalmente abrangidos pelo «Regulamento Privativo do Pessoal». O mesmo se dirá do superior hierárquico destes trabalhadores, isto é, o membro do Conselho Administrativo, ao qual o regulamento era igualmente aplicável, nos termos do respectivo contrato.

d. Ou seja, quando os trabalhadores responsáveis pela apresentação do parecer jurídico dão esclarecimentos sobre matérias não previstas (ou em «zonas cinzentas») no «Regulamento Privativo do Pessoal», eles estão a opinar em causa própria na medida em que poderão estar em causa, directa ou indirectamente, os seus próprios direitos e interesses, actuais ou futuros, ou direitos e interesses dos colegas da mesma subunidade e do superior hierárquico — membro do Conselho Administrativo.

e. No presente processo, apesar de não se constatar ter havido qualquer parecer jurídico ou esclarecimentos emitidos por parte dos juristas relativamente a matérias relacionadas directamente com direitos e interesses próprios, a verdade é que, muitas vezes, estes técnicos elaboraram pareceres jurídicos sobre requerimentos de colegas da mesma subunidade (responsável pelos assuntos jurídicos), referentes a direitos e interesses dos mesmos. Num dos requerimentos — apresentado pelo assessor N, para a concessão do subsídio de residência, com o fundamento de que estaria a pagar mensalmente 3% ou 4% da sua remuneração mensal pelo uso da habitação fornecida pelo Serviço A —, em que estava visivelmente implicada uma «dupla regalia», dois trabalhadores da mesma subunidade do requerente, para além de não referirem este ponto, concordaram e propuseram ao serviço a atribuição do subsídio de residência ao assessor N, pondo assim em causa a objectividade do parecer.

f. Por outro lado, e tal como foi referido, o «Regulamento Privativo do Pessoal» também se aplicava aos membros do Conselho Administrativo do Serviço A, nos termos do respectivo contrato. Por outras palavras, o facto de os juristas receberem instruções do superior hierárquico para elaborar um parecer jurídico, ou o projecto de uma resolução ou instrução administrativa, sobre matérias relacionadas com direitos e interesses do próprio superior hierárquico (no presente processo, por solicitação do superior hierárquico, ex-membro do Conselho Administrativo, R, os juristas elaboraram um relatório, dando pareceres que incidiram directamente sobre o deferimento ou indeferimento do requerimento de subsídio apresentado pelo mesmo superior hierárquico), suscita dúvidas quanto à objectividade, imparcialidade e justiça desse parecer.

g. Havendo um «Regulamento Privativo do Pessoal» produzido para uso exclusivo deste serviço, na formulação dos respectivos pareceres jurídicos, teria sido impossível estabelecer-se uma comparação com experiências de outros serviços. Por outro lado, dada a inexistência de um sistema de prestação de esclarecimentos sobre matérias relacionadas com «zonas cinzentas» do «Regulamento Privativo do Pessoal», pelos quais fossem responsáveis também outros serviços, ficam aqueles apenas ao encargo dos próprios destinatários desse regulamento. Daí serem questionadas a objectividade e a imparcialidade desses esclarecimentos e das disposições normativas complementares.

h. Com efeito, a situação acima mencionada não ocorre na generalidade dos serviços da Administração Pública, na medida em que os direitos e deveres dos trabalhadores são todos regulados pelo regime jurídico da função pública. Melhor dizendo, no tratamento de um requerimento relacionado com direitos ou interesses, constatando-se alguma «zona cinzenta» no regime jurídico da função pública, o serviço poderá não só ouvir o seu pessoal da área jurídica, como também apreciar pareceres jurídicos e o tratamento dado a questões similares, por outros serviços a que se aplique também o referido regime, para determinar a conformidade da sua posição. Por outro lado, e relativamente às «zonas cinzentas» do regime jurídico da função pública, a Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública e a Direcção dos Serviços de Finanças podem prestar esclarecimentos, através de «Ofícios-Circulares», de forma a uniformizar a actuação dos serviços públicos e a assegurar a objectividade e a imparcialidade na aplicação da lei. Quer isto dizer que, na generalidade dos serviços públicos que se deparam com «zonas cinzentas», os dirigentes do serviço ou os juristas por aqueles indicados, não são, nunca, os únicos intervenientes no procedimento e na tomada de decisão.

i. Concluindo: para os institutos públicos que tenham um «Regulamento Privativo», não é aconselhável que a faculdade de prestação de esclarecimentos e de introdução de normas complementares a este regulamento, seja reservada apenas aos seus destinatários, sem qualquer instrumento de fiscalização externa. Caso contrário, estas circunstâncias propiciarão a falta de objectividade, imparcialidade e justiça dos respectivos esclarecimentos e das normas complementares.

3. O recrutamento dos trabalhadores dos institutos públicos deve ser regulado com normas mais claras

a. O recrutamento de trabalhadores do Serviço A é regulado pelo respectivo «Regulamento Privativo do Pessoal» e não está sujeito às normas gerais do regime jurídico da função pública.

b. Os trabalhadores do Serviço A, que incluem os do quadro e os recrutados por contrato a prazo, não podem ser demitidos pelo serviço, a não ser no âmbito de procedimento disciplinar, conforme previsto no «Regulamento Privativo do Pessoal». Ou seja, entre os trabalhadores, especialmente os do quadro, e o Serviço A, existe uma relação laboral bastante «estável».

c. Nos termos do «Regulamento Privativo do Pessoal», que regula o recrutamento do pessoal, o Serviço A deve recrutar trabalhadores através de «abertura de concurso externo», não se explicitando aqui que este meio se limita a ser aplicado ao recrutamento de trabalhadores do quadro. A prestação de provas não é obrigatória no concurso e o respectivo processo também não está concretamente determinado no «Regulamento Privativo do Pessoal». E segundo o articulado do Regulamento em causa, com razões fundamentadas e em situações excepcionais, o Serviço A pode ainda recrutar, dispensando a abertura de concurso, trabalhadores da 3.ª categoria funcional (pessoal técnico-auxiliar e técnico), desde que os candidatos tenham as qualificações profissionais exigidas pelo referido regulamento.

d. Ou seja, para cada recrutamento de trabalhadores, quer do quadro quer em regime de contrato a prazo, o Serviço A pode fixar procedimentos, métodos e critérios de selecção diferentes, podendo mesmo dispensar a abertura de concurso externo.

e. O actual regime de recrutamento da função pública estabelece um conjunto de normas rigorosas e minuciosas sobre o processo geral de recrutamento. No entanto, aos serviços é permitido, em princípio, a adopção de métodos de recrutamento diferentes dos previstos neste regime, em situações excepcionais, tendo por objectivo facilitar o recrutamento para fazer face a necessidades temporárias e urgentes dos serviços. É o que acontece com o ETAPM, que fixa uma série de procedimentos e normas rigorosas para o recrutamento de pessoal do quadro enquanto que para o recrutamento de trabalhadores que não sejam do quadro (pessoal além do quadro e assalariado) permite que os serviços não procedam em conformidade absoluta com os procedimentos de abertura de concurso previstos neste estatuto. Todavia, é de notar que, mesmo neste último caso, também devem observar-se, no processo de recrutamento, as regras gerais de orientação estabelecidas pela Secretária para a Administração e Justiça (Cfr. Despacho da Secretária para a Administração e Justiça n.º 2/2001), incluindo as relativas à origem dos candidatos⁴ e à selecção por meio de exames⁵.

f. Mas, no presente processo, o «Regulamento Privativo do Pessoal» do Serviço A não contém normas procedimentais claras relativos ao regime geral de recrutamento de pessoal — recrutamento por meio de «abertura de concurso externo» —, o que poderá colocar em causa a igualdade e a justiça no processo. Exemplificando, notam-se efectivamente situações contrárias aos princípios da igualdade e da justiça no recrutamento do candidato L, pelo Serviço A: primeiro, o candidato L, que não preenchia os requisitos mínimos de candidatura no termo do seu prazo, foi convocado para a entrevista, enquanto outros candidatos que preenchiam esses requisitos foram, desde logo, excluídos; mais tarde, terminada a entrevista dos candidatos convocados, com excepção do candidato L, e apurado o resultado final — segundo o qual pelo menos três candidatos obtiveram uma nota superior a 60 pontos (aproveitamento), o candidato L, que tinha desistido voluntariamente das provas, escreveu para o ex-membro do Conselho Administrativo, R, conseguindo dele um tratamento especial, no sentido de obter uma nova oportunidade para a realização de provas, acabando afinal por ser recrutado.

g. Na verdade, se se tratasse de um concurso normal para ingresso no quadro dos serviços da Administração Pública, o candidato L teria sido excluído desde início. Mesmo que continuasse nas provas, por desconhecimento do facto de não preencher os requisitos de candidatura, e se acabasse por ser provido, seria nulo este provimento⁶. Acresce que o candidato que falte ou desista de qualquer prova é automaticamente excluído, sendo impossível que participe novamente ou que repita as provas⁷.

h. A divulgação da lista final e da lista classificativa, obrigatória na generalidade dos concursos para preenchimento de vagas do quadro da função pública, não é obrigatória para o Serviço A no processo de recrutamento, nos termos do seu «Regulamento Privativo do Pessoal». Daí a impossibilidade de os candidatos interessados atempadamente se aperceberem e poderem reclamar de casos de injustiça que os tenham afectado, no âmbito do respectivo processo.

⁴ Nos termos do art.º 3.º do Despacho da Secretária para a Administração e Justiça n.º 2/2001, «No processo de recrutamento da pessoa ou pessoas a contratar deve ser considerado um número adequado de candidatos, tendo em conta, nomeadamente, as pessoas auto-propostas e os potenciais candidatos constantes da Bolsa de Emprego da Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública (SAFP), devendo os serviços obter dos SAFP, para este efeito, a lista dos inscritos que se enquadrem no perfil pretendido».
⁵ Nos termos do n.º 2 do art.º 4.º do Despacho da Secretária para a Administração e Justiça n.º 2/2001, a escolha de pessoa ou pessoas a contratar deve assentar na «prova de conhecimentos a prestar por todos os candidatos, salvo se a tutela, com base em proposta fundamentada dos serviços, a julgar dispensável».
⁶ Cfr. n.º 2 do art.º 16.º do ETAPM.
⁷ Cfr. n.º 9 do art.º 62.º do ETAPM.

i. Por último, o «Regulamento Privativo do Pessoal» não só não estabelece normas claras relativas ao processo de recrutamento do pessoal, como também não cria qualquer sistema de fiscalização (como por exemplo a autorização obrigatória da entidade tutelar) para os casos excepcionais — em que é dispensada a abertura de concurso externo para recrutamento de trabalhadores de categorias de pessoal técnico —. Ou seja, o Serviço A pode recrutar pessoal do quadro por qualquer via, com quaisquer critérios, sem necessariamente recorrer ao concurso externo ou qualquer processo de selecção, e nem carece da autorização da entidade tutelar.

j. Na verdade, sendo também um procedimento administrativo, o recrutamento feito pelos institutos públicos deverá observar as disposições do CPA, especialmente as referentes aos princípios nele estabelecidos, como, por exemplo, o da igualdade e o da justiça. Neste sentido, ao permitir-se uma certa simplificação do processo de recrutamento feito pelos institutos públicos, dever-se-á exigir, todavia, a definição de um regime de recrutamento claro e transparente. O objectivo é o de se assegurar que o recrutamento feito pelos institutos públicos esteja de acordo com o previsto no CPA, evitando casos como o atrás referido e contrários aos princípios da igualdade e da justiça.

Pelo exposto, propomos o seguinte:

a) Que seja emitida uma recomendação ao Serviço A para que preveja expressamente no regulamento interno a exigência do cumprimento rigoroso dos princípios (da justiça, da imparcialidade, da igualdade, e outros) e das normas (nomeadamente, o regime das garantias de imparcialidade) consagrados no CPA, nos procedimentos relativos à atribuição de subsídios, à reposição de subsídios e ao recrutamento de pessoal, entre outros. Neste sentido, deverão proceder à sistematização do «Regulamento Privativo do Pessoal» e das instruções administrativas emitidas pelo Serviço ao longo dos anos, bem como publicar as que se encontram em vigor. Finalmente, e relativamente a matérias respeitantes aos direitos e deveres dos trabalhadores, deverão estabelecer normas claras e prestar esclarecimentos para que estes conheçam e fiquem esclarecidos sobre os mesmos.

b) Atendendo que é um instituto público com autonomia administrativa, financeira e patrimonial que está envolvido no presente processo podemos retirar aspectos que são merecedores de alguma atenção também por parte dos outros institutos. Desta feita, ao Governo da RAEM é proposto que promova o estudo e a adopção de várias medidas com vista ao aperfeiçoamento do funcionamento dos institutos públicos, designadamente, impondo aos institutos públicos o dever de publicarem o próprio «Regulamento de Pessoal»; instituindo uma fiscalização externa sobre a forma de prestação de esclarecimentos e do suprimento de lacunas do «Regulamento do Pessoal», evitando que estas atribuições fiquem apenas concentradas nos seus destinatários, suscitando assim dúvidas quanto à objectividade, imparcialidade e justiça quer dos respectivos esclarecimentos quer das normas complementares introduzidas; e estabelecendo normas mais claras sobre o processo de recrutamento e selecção.

Relativamente à recomendação emitida pelo Comissariado ao Serviço A, este respondeu que iria acompanhar os casos referidos neste relatório, e promover à revisão e correcção das medidas e procedimentos, a fim de melhorar a gestão interna do pessoal. Entretanto, já foram instruídas as subunidades competentes para procederem ao estudo deste relatório e à avaliação das normas internas sobre a gestão do pessoal.

II — Processo n.º 50/2005

Assunto: Sistema de supervisão da disciplina do pessoal de direcção e chefia

No tratamento de um caso, o Comissariado descobriu que um dirigente e um chefe do Serviço L tinham entregue os seus veículos particulares a uma subunidade deste Serviço para demonstração das técnicas de reparação automóvel. Embora neste caso tenham estado envolvidos interesses particulares, os dois não comunicaram ao superior hierárquico a existência dessa causa de impedimento. O Comissariado resolveu remeter o caso para o Serviço L. Por despacho da entidade de tutela, foi instaurado um processo disciplinar, no sentido de determinar se o facto constitui ou não uma omissão do dever de observar o regime de impedimentos. As conclusões do relatório elaborado pelo instrutor chegaram a ser aceites pela entidade de tutela que, em consequência, decidiu-se pelo arquivamento do referido processo disciplinar e, por despacho, ordenou que o director do serviço censurasse oralmente os dois indivíduos, para efeitos de alerta. No entanto, após uma análise aprofundada do relatório do instrutor, o Comissariado constatou a existência de imperfeições no relatório, quer a nível de factos quer a nível de fundamentação jurídica. Tendo em consideração a importância de se assegurar o rigor do processo disciplinar, resolveu acompanhar o referido caso mediante a instrução do processo:

1. O dirigente C, do Serviço L, e o chefe H, do Centro de Formação Profissional (adiante abreviado por «Centro»), subunidade daquele serviço, disponibilizaram os seus veículos particulares para exercícios de reparação a realizar no Centro. Para se determinar se o facto constitui ou não uma violação do regime de impedimentos, há que ter em conta se os trâmites de autorização do Centro, relativamente ao uso de veículos particulares para demonstração de reparações, são considerados procedimento administrativo, para efeitos de aplicação do Código do Procedimento Administrativo (doravante CPA). Nestas premissas assentou a argumentação do instrutor.

2. No entender do instrutor, tendo em conta que o regulamento interno do Centro ainda estava por elaborar, o seu funcionamento não se encontrava sujeito a nenhum diploma legal e, nesta medida, os orientadores dos cursos, bem como o chefe do Centro, resolviam as questões individualmente. A disponibilização de veículos aos formandos do curso de bate-chapas e pintura de automóveis, para exercícios, era indispensável para que dominassem as técnicas de reparação de automóveis. Todavia, tendo em conta que os veículos fornecidos pelo Instituto para os Assuntos Cívicos e Municipais, considerados inaptos para circulação, não permitiam alcançar os resultados pretendidos neste curso, julgou-se necessária a utilização de veículos privados, aptos a circular na via pública.

3. Mas a verdade é que para ter disponíveis veículos aptos a circular na via pública poderão recorrer tanto a veículos de entidades públicas como de entidades particulares. O facto de o Centro só utilizar veículos particulares, para fins de exercício no âmbito dos referidos cursos, não foi analisado pelo instrutor.

4. Em boa verdade, o recurso aos veículos de entidades públicas poderia causar inconvenientes ao Centro. Embora o Centro pudesse recorrer aos veículos do próprio Serviço ou de outros Serviços, é necessário ponderar a sua necessidade e, ainda, tratando-se de veículos de outros serviços, sujeitá-los a um processo de aprovação pelo respectivo serviço. Todavia, da parte do instrutor não foi efectuada qualquer análise sobre a viabilidade do uso de veículos fornecidos pelo Serviço L.

5. Mesmo que exista fundamento suficiente para o uso de veículos particulares no ensino dos formandos, será que o facto de o Centro disponibilizar veículos particulares para formação não representa, tal como o instrutor afirmou, uma manifestação de vontade de um órgão da Administração Pública, atendendo à existência de acordos entre o Centro e os particulares proprietários desses veículos, ou até mesmo, ou por estes acordos terem sido celebrados pelas partes em pé de igualdade, face ao preenchimento dos requisitos da formação referidos pelo instrutor — «os veículos de marcas e modelos diferentes permitem despertar nos formandos a vontade e o interesse na aprendizagem»?

6. Entretanto, o Centro apenas aceitou veículos particulares dos formandos para exercício no curso, estando essa aceitação dependente de deferimento, pelo Centro, de requerimento a apresentar pelos formandos. A partir de 2003, estes requerimentos passaram a ter que ser apresentados por escrito. No entanto, estas soluções encontradas pelo Centro não foram contempladas na análise efectuada pelo instrutor.

7. O «deferimento», emitido pelo Centro, dos requerimentos apresentados pelos formandos, para a utilização dos seus veículos particulares nos exercícios, representa ou não uma «manifestação de vontade de um órgão da Administração Pública»?

8. Por outro lado, se se entender que é bastante invocar a «necessidade do ensino» como fundamento para a utilização de veículos particulares para exercícios dos formandos, até mesmo para legitimar a «escolha dos veículos particulares do dirigente e do chefe para demonstração da reparação», será que tudo o que for realizado pelos formandos (seja prestação de serviços ou objectos transformados com a combinação de serviços e materiais) de qualquer curso de formação profissional podem ser entregues aos dirigentes e chefes, para fins de uso pessoal, pela entidade organizadora do curso, alegando a «necessidade do ensino» e o «não desperdício de recursos»! Com efeito, a «necessidade do ensino», alegada pelo instrutor, só poderia servir de fundamento à utilização, pelo Centro, de «veículos aptos a circular» para os exercícios dos formandos. Assim, não apresentando o instrutor, na sua análise, quaisquer outros fundamentos para a utilização dos veículos do seu dirigente e chefe, para demonstração de reparações, considera-se a sua argumentação pouco convincente.

9. O instrutor reconhece, porém, que o uso de veículos particulares para exercícios poderia levar ao «uso de recursos públicos em benefício de interesses particulares», mas adianta ser mais conveniente e vantajoso, para obter o aproveitamento pretendido, aplicar recursos públicos do Centro em veículos particulares do que em veículos considerados inaptos para circulação. Todavia, face à falta de justificação do Centro, que considerou o uso dos veículos particulares do dirigente e do chefe como a única hipótese (como, a título de exemplo, a impossibilidade de recolher veículos particulares por outras vias), o instrutor não aprofunda a sua análise, no sentido de efectuar um estudo comparativo das vantagens e desvantagens de tal procedimento.

10. Por outro lado, o instrutor sublinha, sem apresentar nenhuma justificação, que «normalmente ninguém quer ceder o seu veículo particular para exercícios dos formandos que ainda não deram provas dos seus conhecimentos técnicos-profissionais».

11. No entanto, os factos verificados demonstram que, em princípio, os formandos se sentiam seguros com a entrega dos seus veículos ao Centro para demonstrações de reparações. Será, assim, que, à excepção dos formandos, o público em geral estava incluído na situação descrita como «normalmente» pelo instrutor, ou seja, toda a gente desconhecia o corpo docente, os equipamentos e o próprio funcionamento do Centro? E, nesta medida, apenas os formandos estavam dispostos a entregar os seus veículos particulares ao Centro, para serem utilizados nos exercícios?

12. Na realidade, o Centro é dotado de formadores habilitados e de recursos suficientes que orientam e dão instrução aos formandos, na fase de estágio. Será que o pessoal do Serviço L, especialmente o do Centro, não conhecia as qualificações do corpo docente, os equipamentos e o funcionamento do Centro? Será que foi por esta razão que concluiu-se que a utilização dos veículos particulares do dirigente e do chefe do Serviço L foi a única hipótese de satisfação da «necessidade de ensino», já que não havia viaturas cedidas pelos próprios formandos para este mesmo fim?

13. Relativamente aos dois indivíduos visados no processo, um era chefe do Centro e o outro é-o actualmente. Pelo que, o conhecimento que detêm do Centro e do seu funcionamento não será, certamente, menor que o dos formandos. É de salientar também que os formadores, contratados pelo Serviço L, sabendo de antemão que os veículos utilizados nas demonstrações de reparação pertenciam ao dirigente e ao chefe do Serviço, seus superiores hierárquicos, teriam evidentemente mais cuidado, pois os referidos proprietários tinham, de certa forma, um papel preponderante na renovação dos seus contratos. Nestas circunstâncias, não poderia ser mais evidente o facto de os veículos particulares em causa saírem beneficiados destes exercícios de reparação.

14. Não deve ser menosprezada pelos trabalhadores da Administração Pública a subordinação ao dever de isenção — «não retirar vantagens que não sejam devidas por lei, directas ou indirectas, pecuniárias ou outras, das funções que exercem» —, contribuindo assim para o prestígio da Administração Pública. O pessoal de direcção e chefia dos serviços não só deve cumprir rigorosamente este dever, como tem também a responsabilidade de exortar os seus subordinados a fazê-lo. Apesar de ser evidente o facto de os veículos particulares do dirigente e do chefe de serviço saírem beneficiados daqueles exercícios, o Centro insistiu no seu uso. Suscitaria ou não este facto suspeitas de abuso de poder em benefício de interesses particulares? A reputação da Administração Pública seria ou não prejudicada? Poder-se-ia ou não avaliar a existência de «mais vantagens do que desvantagens», quando não se comprovou a necessidade do recurso a estes veículos para os exercícios de reparação? Nenhum destes aspectos foi analisado pelo instrutor.

15. Segundo o instrutor, o chefe H e o dirigente C, concordaram em disponibilizar, apenas na qualidade de proprietários, os seus veículos privados ao Centro, para demonstrações de reparação. A autorização do seu uso foi dada por um chefe de divisão do Departamento de Formação Profissional e por um chefe do Centro. Todavia, o instrutor negligenciou o facto de que quem tomou a decisão de autorização foram indivíduos hierarquicamente inferiores aos proprietários dos veículos e que um deles, na qualidade de chefe do Centro, não só se decidiu pelo uso do veículo do seu superior hierárquico, como também disponibilizou o seu próprio veículo para exercício dos formandos.

16. Na realidade, relativamente a matérias que envolvam o interesse dos superiores hierárquicos e que não estejam previamente reguladas, a tomada da respectiva decisão não deverá competir aos subordinados. Caso contrário, ficará invertida cadeia hierárquica, encorajando-se a bajulação e prejudicando-se a reputação e a integridade do serviço e da Administração Pública.

17. Além disso, na argumentação do instrutor constata-se um outro erro, referente à aplicação do regime de impedimentos, na medida em que considera que a aplicação deste regime se limita aos procedimentos administrativos. No entanto, nos termos da al. a) do n.º 1 do art.º 46.º do CPA, os funcionários públicos não podem intervir «(...) em procedimento administrativo, ou em acto ou contrato de direito público ou privado da Administração (...)», no caso de nele terem interesse.

18. No presente processo, o uso de veículos dos formandos para demonstrações no ensino ministrado no Centro, não resultou simplesmente da vontade dos formandos ou do acordo privado entre eles e os seus orientadores. Essa utilização teve que se submeter a um processo de autorização, não se encontrando nos seus intervenientes, a autoridade competente para a autorização e o requerente, em pé de igualdade. O primeiro, que exercia o «poder público» neste processo, não deveria ser excluído do âmbito de aplicação do regime das garantias de imparcialidade. Com efeito, mesmo os actos das autoridades, no âmbito do direito privado (em que a Administração aparece em pé de igualdade com os particulares), devem ser regulados pelo regime das garantias de imparcialidade, de acordo com o estipulado no CPA.

19. Ainda no entender do instrutor, o «poder» do chefe do Centro para autorização do uso de veículos particulares para exercício dos formandos não foi atribuído por lei nem resultou de delegação de poderes. Daí vir a concluir que a aplicação deste «poder» não representava uma «manifestação de vontade de um órgão da Administração» e, deste modo, não «produziu efeitos jurídicos nos termos do direito público». Mais refere, que o referido «poder» «resultou de uma decisão tomada face à necessidade pedagógica dos cursos e no âmbito da autonomia do ensino». A vingar este raciocínio, «os actos viciados de usurpação de poder» e «os actos estranhos às atribuições da pessoa colectiva em que o seu autor se integre» não deveriam estar entre os actos nulos enumerados no CPA e a sua prática não produziria os efeitos previstos no mesmo diploma, especialmente «não prejudicando a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito» — dado que não «produziu efeitos jurídicos nos termos do direito público». A julgar por isto, o referido raciocínio do instrutor não é convincente, pela manifesta falta de argumentação jurídica.

20. Depois de enumerar e considerar todas as circunstâncias atenuantes, o instrutor veio propor o arquivamento do processo. No entanto, não referiu as circunstâncias agravantes, que igualmente se constatam. Veja-se, por exemplo, a violação do dever de isenção e os prejuízos causados à imagem e reputação do serviço, em resultado dos actos praticados pelos dois infractores, resultados esses facilmente previsíveis. Para além disso, o instrutor não atendeu à responsabilidade decorrente das funções que os dois desempenhavam e ao seu nível de educação. Sem ponderar as circunstâncias agravantes, a par das atenuantes, o instrutor resolveu propor o «arquivamento». Seria esta a solução mais adequada? Como se vê, a esta proposta faltaram argumentos convincentes.

21. Ao que tudo indica, o regime disciplinar vigente na Região e o procedimento disciplinar levado a cabo pelos serviços públicos revelam-se deficientes, designadamente no que se prende com o procedimento administrativo e o funcionamento dos serviços relativamente aos casos suspeitos de infracção disciplinar, os serviços deverão assegurar o rigor e a objectividade no estudo e análise dos factos e da legislação. Baseando-se neste entendimento, o CCAC fez um estudo exaustivo sobre a matéria, e entregou a Sua Excelência o Chefe do Executivo um relatório de pesquisa intitulado «Algumas questões no regime do processo disciplinar». Neste relatório salienta-se que para uma maior objectividade e uniformidade do procedimento disciplinar e para o reforço da sua fiscalização, é necessário prever-se a intervenção de um órgão colegial independente (por exemplo, conselho disciplinar), especialmente quando o infractor suspeito pertencer à categoria de pessoal de direcção e chefia (ou equivalente).

22. Face ao processo disciplinar em análise, julga-se ser de extrema necessidade o estudo, pelo Governo da RAEM, da viabilidade da criação do referido órgão colegial, tendo por objectivo facilitar e tornar mais eficaz a gestão dos funcionários públicos, distinguindo-se os funcionários merecedores de mérito dos que devem ser punidos, motivando os funcionários públicos. Caso contrário, será difícil assegurar a concretização de uma das prioridades da acção governativa da RAEM para o ano 2006, nomeadamente «reforçar a fiscalização dos níveis intermédios e superiores das hierarquias quando actuam em áreas que envolvam interesses fundamentais e propícias a práticas de irregularidades. Queremos com isso dissuadir os nossos funcionários para não se deixar cair na tentação, com vista a salvaguardar o interesse público.» (Cfr. «Relatório das Linhas de Acção Governativa para o Ano Financeiro de 2006» da Região Administrativa Especial de Macau, p. 20).

23. Pelo exposto, propomos o seguinte:

a) Que seja emitida uma recomendação ao Secretário para a Economia e Finanças, solicitando que seja dada atenção, nas áreas da sua tutela, aos processos disciplinares dos funcionários públicos, especialmente os que envolvam pessoal de direcção e chefia, e que exija aos instrutores um maior rigor na análise dos factos e dos fundamentos jurídicos. Pretende-se com isso assegurar a justiça e a imparcialidade da Administração no tratamento dos casos suspeitos de infracção disciplinar praticada pelos funcionários públicos; promover o cumprimento efectivo dos deveres inerentes ao exercício de funções públicas; distinguir os funcionários com mérito dos que merecem ser punidos; motivando os funcionários públicos para prosseguir as suas funções e salvaguardar a imagem da Administração;

b) Que seja proposta ao Chefe do Executivo a realização de um estudo sobre a supervisão da disciplina do pessoal de direcção e chefia, especialmente sobre a viabilidade da criação de uma comissão especializada nesta área, tendo por objectivo o aperfeiçoamento do actual regime, assim contribuindo para a concretização dos objectivos prioritários traçados nas linhas de actuação governativa.