索 引

一 導言
二 職能簡介及架構
三 有關1999年度刑事調查及行政申訴之工作
三.一 整體工作
三.一.一 立案數目
三.一.二 卷宗的進展
三.二 刑事及行政申訴工作
三.二.一 立案分類
三.二.二 刑事個案及行政申訴涉及之事宜
三.二.三 經法院審理及判決的案卷
三.二.四 行政申訴個案所涉及之實體
三.二.五 結案分類
四 宣傳、教育及交流活動
四.一 宣傳教育活動
四.二 交流活動
四.二.一 參與國際會議
四.二.二 來訪公署
四.二.三 與傳媒之接觸
四.二.四 合作協議
五 結語
附 錄 I 預算及人員
I. 法律的依據
II. 預算收入
III. 預算支出
IV. 人員
附錄II勸喻
卷宗第5/99號 致 社會事務暨預算政務司 (待覆)
卷宗第27/96號 致 澳門土地工務運輸司 (接納)
卷宗第15/96號 致 澳門土地工務運輸司 (接納)
卷宗第322/98號 致 澳門土地工務運輸司 (接納)
卷宗第291/98號 致 澳門房屋司 (接納)
卷宗第139/99號 致 澳門保安部隊事務司(不接納)
卷宗第121/99號 致 澳門退休基金會(待覆)
卷宗第242/97號 致 澳門財政司 (待覆)
卷宗第45/93號 致 澳門財政司 (接納)
卷宗第57/99號 致 澳門教育暨青年司 (不接納)
卷宗第374/98號 致 勞工暨就業司 (待覆)
卷宗第313/99號 致 澳門勞工暨就業司 (待覆)
卷宗第219/99號 致 澳門衛生司 (待覆)
卷宗第25/99 號 致 澳門衛生司 (接納)
卷宗第364/98號 致 澳門體育轂署 (接納)

圖 表 索 引

圖表一 1999年度開立之個案
圖表二 1992至1999各年度立案數字比較
圖表三 1999年度個案之進展情況
圖表四 1992年至1999年間各年個案進展比較
圖表五 舉 報 事 項
圖表六 1996/1997/1998/1999年度立案類別對照表
圖表七 個案中所涉及之事宜
圖表八 經法院審理及判決的案卷
圖表九 行政申訴個案中所涉及之範疇
圖表十 1999年度結案表
圖表十一 在行政申訴範圍內作出之勸喻及建議
圖表十二 以公務員為對象,有關反貪污及反行政違法的交流會
圖表十三 以高中及專上學生為對象的肅貪倡廉講座
圖表十四 以小學學生為對象在國際兒童詳活動中舉辦的肅貪倡廉講座
圖表十五 以公共服務專營機構及信用機構為對象的肅貪倡廉交流會
圖表十六 「收益及財產利益的聲明與公眾監察」說明會
圖表十七 歷年的交流會及講座次數
圖表十八 交流會及講座參加人數
圖表十九 交流會及講座的轂時數
圖表二十 1999年度的收入管理
圖表二十一 1999年度的支出管理
圖表二十二 預算開支與實際支出之對比
圖表二十三 1997年至1999年實際收入與支出比較
圖表二十四 1997 年至1999年人員數目比較表

導言

1. 廉署成立

根據澳門基本法第59條,廉政公署於1999年12月20日回歸當日正式成立,廉政專員直接對行政長官負責,獨立運作。在職能方面,廉政公署大致與原有的“反貪污暨反行政違法性高級專員公署”相同,依法負起懲治貪污和處理行政申訴的任務。

2. 努力不懈

本報告大部分記錄前高級專員斐明達任內的工作與活動,對於當時人員數目與權限均極為不足卻要應付大量個案,本人上任後亦體會到,在心有餘而力不足下,難以回應公眾需求的現實。在這方面,廉政公署全體人員的鍥而不捨精神令本人感到鼓舞。他們在缺乏資源下仍然努力不懈地工作,其剛毅熱忱值得廣大市民支持。

3.去年個案

1999年所開立的個案共393宗,比1998年下降5.5%,其中匿名或請求隱名的投訴佔165宗,達42.1%,可見頗多事主仍不敢挺身而出提供線索及指證涉案者。廉政公署處理這類案件時面對較高難度,往往事倍功半。

公署雖然重視主動立案,但在1999年只得7宗,僅及1998年的1/3,亦為反貪公署成立八年以來的最低數目。這不能說貪污或行政違法情況明顯有所改善,反而暴露人手嚴重不足,已經影響到辦事能力及效率。

此外,至1999年底未完成的個案為390宗,再一次激發起我們爭取增加調查權及人員數目的決心。

與1998年相比,1999年的立案分類,涉及貪污項目下跌31%,但涉及行政違法項目則上升逾一成。廉政公署會不斷分析構成各種改變的因素,以作出相應措施,針對性解決問題。

4.宣傳教育

防止貪污並非單靠懲治﹐要藉養成守法行為和習慣提高市民的反貪意識。廉政公署長期以教育方式灌輸反貪意識,向社會大眾強調有關貪污及行政失當所帶來的禍害,並傳播正確的觀念。

廉政公署保持與傳媒的溝通,透過電台及電視台的節目進行推廣,又在公共汽車和傳媒刊登宣傳反貪及反行政違法的廣告,我們亦有參加國際兒童節活動和第三十屆明愛慈善園遊會,向青少年及市民傳播廉潔訊息。為與時並進,我們在國際互聯網上設立網站,跨越地域限制發放最新廉政工作訊息,增加辦事透明度。

5.交流活動

廉政公署於1999年舉辦了26次以公務員為對象的交流會,共73小時,有來自當時的消防隊、保安部隊高等學校、水警稽查隊、治安警察廳、財政司、澳門市政廳等部門的934名人員參加。

在講座方面,廉政公署於1999年舉辦了8次以學生為對象的肅貪倡廉講座,有166名小學生、307名高中及專上學生參加。我們有為公共服務專營機構與信用機構舉辦交流會。

廉政公署負責人多次應邀出席國際性會議,對加強與國際合作及交流訊息有一定作用。

6.展望未來

檢討過去一年工作,為達致打擊貪污及厲行廉政的目的,廉政公署將向立法會建議修訂法律,要求賦予更大權限,增加財政及人力資源,強化打擊貪污力度和提高處理行政申訴的能力。

廉政公署將通過“肅貪、防範、立法、教育”四方面展開反貪工作,並簡化處理市民申訴的程序,以及就現行法律體制的漏洞不當之處提出擬訂或修改的建議;亦會就公共行政中積習的不良作風,適時向公務員作出指引,或建議通過立法來堵塞漏洞;將加強和有關部門合作,謀求簡化行政程序,提高效率及增加透明度;亦會研究加強保密和證人保護,以提高偵查效率。

展望二零零零年,在特首何厚鏵的大力支持下,加上社會反貪訴求的提高,我們會努力爭取政府各部門、公務員、市民的良好配合,廉政公署有信心取得更佳成果。

廉政專員 張裕

職能簡介及架構

設立於1992年3月15日的“反貪污暨反行政違法性高級專員公署”,已於1999年12月20日澳門特別行政區成立時,由根據澳門基本法第59條所設立的“廉政公署”完全取代,暫時沿用原有的相關法規。

按照九月十日法律第11/90/M號,廉政公署的主要職能為:

1. 開展防止貪污或欺詐行為的行動;

2. 作出不直接涉及基本權利的預審行為,針對公共實體的機關據位人及人員觸犯的貪污罪與欺詐罪;

3. 促使人的權利、自由、保障與正當利益受保護,透過非正式方法確保公共行政的公正、合法性與效率。

有關1999年度刑事調查及行政申訴之工作

三.一 整體工作

三.一.一 立案數目

99年的立案數目為393宗,與上年比較輕微下降5.5%,仍以市民及私人機構的舉報居多(共374宗),佔總數超過95%。當中有不少以匿名或請求隱名方式作出,此乃基於投訴人之個人意願,然公署為有效展開工作,在匿名或請求隱名之情況下,仍會盡量尋求投訴人提供聯絡方法和有關資料。圖表一乃根據立案來源界定之數目。

圖表一

1999年度開立之個案

(按來源界定)

 

廉政公署成立(99年12月20日)後立案

99年全年立案

%

私人投訴

5

209

53.2

匿名及請求隱名投訴

6

165

42

公共機關之舉報

 -

11

2.8

公署主動立案

 -

7

1.8

公署根據傳媒消息主動立案   1 0.2
總計 11 393 100

圖表二展示自1992年至1999年之立案數目,整體而言,略呈上升趨勢。若把1999年與1992年比較,可見約增兩倍。惟公署人員數目依舊,加上立案中匿名投訴的比例越來越大,造成調查難度也越來越高,故急需增加高質素之人員。

圖表二

1992至1999各年度立案數字比較

(按來源界定)

 

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

私人投訴

78

102

139

91

148

158

285

209

匿名及請求隱名投訴

43

60

40

77

83

92

95

165

公共機關之舉報

2

1

22

17

12

22

11

11

公署主動立案

15

13

25

13

10

18

21

7

公署根據傳媒機構消息主動立案

29

3

6

4

13

3

4

1

總 計

167

179

232

202

266

293

416

393

三.一.二 卷宗的進展

由圖表三及圖表四中可見,每年均有大量的卷宗需轉至下一年繼續處理,且數目不斷上升。加上每年新錄得之個案數字也不斷增加,導致卷宗堆積的情況便越見嚴重。

圖表三

1999年度個案之進展情況

1998年度轉來之個案

269

1999年度錄得之個案

393

總計

662

已結案

216

併入或附隨其他卷宗

38

移送

刑事起訴法院        1

檢察院                    16 

香港廉政公署        1

18

截至1999年12月31日為止未完成的個案

390

圖表四

1992年至1999年間各年個案進展比較

已結案

轉入下一年度

併入或附隨其他卷宗

移送

合共查辦個案

1992

51

94

7

17

169

1993

109

132

9

23

273

1994

220

107

8

29

364

1995

144

134

8

23

309

1996

176

174

16

34

400

1997

224

228

10

15

477

1998

307

269

12

40

634

1999

216

390

38

18

662

從公署各年度的查辦個案數字與轉入下一年度的未完成個案數字的走勢,清楚看到公署的工作量逐年隨著累積個案而大大增加,再次反映出公署嚴重缺乏人手的不爭事實。與93年相比較,該年處理的案件數目為273宗,而99年則為662宗,是前者的 2.4倍,而人員數目則基本相若,截至99年12月亦只有41人。所以適當增加公署辦案人員數目及儘快清理積壓的案件,無疑是公署當務之急。

三.二 刑事及行政申訴工作

三.二.一 立案分類

公署開立的個案均以“涉及刑事”或是以“行政申訴”作為區分歸類,但從個案的實質分析,則兩者往往沒有絕對界限,當中不少個案兼具雙重性質。歷年來,在刑事範疇內的立案數字與行政申訴範疇內的立案數字, 均保持著一個較穩定的比例。

圖表五

舉 報 事 項

舉報事項

廉政公署成立(99年12月20日)後開立個案

99年全年

百分比

涉及刑事違法行為

6

110

28%

非涉及刑事範疇之行政申訴

5

283

72%

總計

11

393

100%

圖表六

1996/1997/1998/1999年度立案類別對照表

年分

1996

1997

1998

1999

涉及刑事違法行為

105

119

160

110

非涉及刑事範疇之行政申訴

161

174

256

283

總計

262

293

416

393

根據圖表六所示,一九九九年廉政公署(即前反貪公署)立案調查的刑事案件相對一九九八年有所降低,其主要原因是一九九八年的刑事立案程序較為寬鬆,部分原不具備偵查條件的投訴亦先行立案,導致該年的統計在數字上有所增加。若從1996年至1999年的刑事立案數字作趨勢分析,可見其數字基本相若。換言之,澳門的貪污情況並沒有根本的改變。

然而,行政申訴的個案則在每年遞增(與九八年相比﹐增幅超過一成),反映了隨著社會的發展,不論公務員或市民,對個人合法權益的維護越來越重視,市民對政府監督的積極性亦正不斷提高。公署在處理這類個案中發現,不少個案乃源自行政程序和公務上的不規則行為。故此,簡化行政程序,加強對公務員在行政業務上的培訓和提高對道德操守的要求,對減少不合理現象的出現尤其重要。

三.二.二 刑事個案及行政申訴涉及之事宜

圖表七顯示,刑事個案所涉及之事宜大部份為「行賄及受賄」佔37宗,其次為「濫用職權」佔16宗,所涉及範圍與分佈基本與98年相若。

至於行政申訴個案則主要涉及「行政程序」的有76宗,比98年高出一倍有多,同時佔行政申訴個案總數1/4以上。另外,涉及「公職工作」雖然比98年的82宗有所下降,但仍然有73宗之多,同樣佔行政申訴總數的1/4。至於涉及「警察」之個案則有33宗。

圖表七

個案中所涉及之事宜

刑事個案中所涉及之事宜

 

1998

1999

 

1998

1999

濫用職權

18

16

偽造文件

5

4

協助偷渡及非法工作

3

3

人事偏袒

1

2

詐騙

8

10

傷害他人身體

4

5

脅迫

9

6

經濟參與業務

1

3

偽造行為

1

2

公務上之侵佔

4

4

行賄及受賄

67

37

疏忽職守

9

3

賄選

1

1

包庇非法賭博及放貴利

1

2

勒索

9

11

走私

1

1

  侵犯住所

1

---

總數

143

110

行政申訴個案中所涉及之事宜

司法管理

8

7

衛生

8

11

   刑事卷宗

5

2

   專業活動執照

2

5

   其他

3

5

   醫療責任

4

1

公共行政

20

9

   公共衛生

2

5

   財產及服務批給

11

5

私人領域及專營公司部門

2

6

   公共機構之責任

5

2

社會保障

6

2

   其他

4

2

公職工作

82

73

稅捐

2

5

   人員入職及聘用

9

17

基本權利

18

20

   職程

3

3

   與生活質素及環境有關的權利

7

7

   離職及解僱

2

5

   工人權利

1

7

   投考 

14

14

   離境及居留權

4

3

   外地招聘人員之權利

5

3

   個人權利

5

2

   職務之權利

12

10

   出版自由權

1

1

   紀律問題

12

2

教育及教學

8

10

   不得兼任之情況

5

6

郵政

6

2

   納編

9

1

居住政府單位

12

3

   任用

8

10

工業及商業牌照

10

6

   解除合約

3

1

警察

15

33

   缺勤/假期制度

--

1

   違規行為

2

13

私人合同工作

4

7

   紀律問題

11

14

運輸及通訊

5

1

   稽查

2

6

城市化建築及公共工程

18

12

行政程序

32

76

   拆卸

2

1

   跟進行政程序

6

4

   稽查

4

3

   各類不合規則行為

15

57

   非法工程

9

6

   程序上之資料

5

2

   其他

3

2

   程序緩慢

6

13

總數

256

283

三.二.三 經法院審理及判決的案卷

經反貪公署調查後,移送往法院審理的案卷中,於99年經初級法院判決的如圖表八所示。當中共6人分別被判有期徒刑2個月至12年不等,其中兩人適逢葡國大赦而獲赦免。

圖表八

經法院審理及判決的案卷

(1999年)

判 決 日 期

原告 / 受害人數目

被告 / 嫌犯

判 刑

05/1999

5名

葉X陽

高X偉

劉X偉

無罪釋放

9年6個月監禁

12年監禁(連同他案合併)

09/1999

2名

L. X dos Santos

田X業

無罪釋放

無罪釋放

06/1999

1名

鄭華X

郭X仁

6個月監禁但獲赦免

2個月監禁但獲赦免

03/1999

4名

林X成

無罪釋放

12/1999

2名

A. X de Almeida

林X運

盧X新

6個月監禁(獲緩刑兩年)並須向受害者作金額賠償

無罪釋放

無罪釋放

除上表所示已經審決之案卷外,經公署調查並於99年移送檢察院繼續調查或候審的,則仍有16宗。

三.二.四 行政申訴個案所涉及之實體

從被投訴的政府機關部門來看,與民生關係較為密切,服務於前線工作者,如警察部門、衛生部門及市政部門等,其被投訴之機會亦相對其他範疇為高,由此可見,改善服務質素十分重要,尤其作為前線服務人員。

圖表九

行政申訴個案中所涉及之範疇

(排名按中文筆劃順序)

司法政務司範疇內

司法事務司

9

司法警察司

4

身分證明司

2

政府印刷署

2

17

行政、教育暨青年事務政務司範疇內

澳門市政廳/臨時澳門市政局

28

行政暨公職司

3

海島市市政廳

3

教育暨青年司/局

14

理工學院

4

輔助納入事務辦公室

1

澳門大學

8

澳門基金會

1

體育總署

5

67

社會事務暨預算政務司範疇內

社會事務暨預算政務司

1

社會工作司

5

財政司

22

退休基金會

5

博彩監察協調司/局

3

衛生司

33

環境委員會

1

70

保安政務司範疇內

水警稽查隊

3

治安警察廳

38

保安部隊事務司

3

消防隊

5

49

 

運輸工務政務司範疇

土地工務運輸司/局

17

文化中心辦公室

1

地球物理暨氣象台

1

港務局

3

郵電司

7

29

經濟協調政務司範疇內

社會保障基金

1

統計暨普查司

1

勞工暨就業司

6

貨幣暨兌監理署

4

經濟司

9

21

傳播旅遊文化政務司範疇內

文化司/局

7

旅遊學院

1

旅遊局

4

12

其 他

公/私社團

8

反貪公署

1

自來水公司

1

私人機構

1

法院及檢察官公署

6

葡國政府

1

18

 

三.二.五 結案分類

圖表十

九九年度結案表

結 案

刑事

56

行政申訴

160

總計

216

結 案 原 因

刑 事 範 圍

(協查完畢)協查其他地方反貪機關

1

經研究後拒絕受理

4

缺乏依據或證據

46

已由有關機關進行調查

5

小計

56

行 政 申 訴

取消投訴

3

經研究後拒絕受理

42

經公署立案及介入後得到解決

31

投訴缺乏依據

68

已提出勸喻或建議

16

小計

160

總計

216

圖表十顯示,1999年結案216宗,除經公署研究後拒絕受理及投訴缺乏依據外,均因公署立案及介入後得到解決,或由公署向各相關政府部門提出勸喻。

在大部分個案中,勸喻所處理的事項與以往的問題類似,例如涉及行政程序。

然而,去年公署提出了十個具有規範性質的勸喻,其中涉及的問題包括行政程序、不規則的程序、公職問題、不動產的管制及其他問題。有關勸喻全文附錄於本報告書後。

圖表十一

在行政申訴範圍內作出之勸喻及建議

(至一九九九年十二月三十一日止)

(排名按中文筆劃順序)

機關

總數

接納

部分接納

待覆

不接納

土地工務運輸司

3

3

-

-

-

社會事務暨預算政務司

-

-

1

-

社會工作司

1

 

-

1

-

房屋司

1

1

-

-

-

保安部隊事務司

1

 

-

-

1

退休基金會

1

-

-

1

-

財政司

2

1

-

1

-

教育暨青年司

1

-

-

-

1

勞工暨就業司

2

1

-

1

-

衛生司

2

 

-

2

-

體育總署

1

1

-

-

-

總計

116

7

0

7

2

1其中有兩個勸喻內容相同(分別致予社會事務暨預算政務司及社會工作司)

宣傳、教育及交流活動

四.一 宣傳教育活動

根據九月十日第11/90/M號法律第四條,公署有責任教育公眾認識貪污、詐騙及行賄的害處,並推行防貪活動。

防止貪污並非單靠懲治,而是有賴市民的自律和價值觀的配合。公署除了進行有關貪污及行政違法的調查工作之外,更肩負了宣傳及教育的使命,以長期性的教育方式灌輸反貪意識,向社會大眾傳播有關貪污及行政失當所帶來的禍害。

為此,公署去年舉辦了下列宣傳活動:

•通過電台及電視台的一些節目向公眾推廣廉政意識及行政申訴概念;

•在電視、電台、巴士及各中葡文報章及社團刊物中刊登宣傳反貪及反行政違法廣告;

•製作和派發各類印有反貪污、反行政違法訊息的物品,例如宣傳單張、匙扣、原子筆、筆記簿、帽子和紀念銅牌等;

•製作宣傳年曆咭,並向本澳中小學生派發,提高這方面的公民意識;

•參加國際兒童節活動和第三十屆明愛慈善園遊會,向青少年及廣大市民傳播廉潔訊息;

•在澳門成人教育學會雙月刊刊登有關公署活動、職能及權限的文章;

•為採取更多樣化的傳播途徑及更多利用資訊科技,公署在國際互聯網設立了試驗性網頁。

公署並舉辦了以下一些教育活動:

•舉辦了以“打擊貪污及行政違法”為名的公務員交流會。如圖表十二所示,在不同公共部門的協助下,公署在一九九九年舉辦了26次公務員研討會,共73小時,參加者有來自六個公共實體的934名公務員。

圖表十二

以公務員為對象,有關反貪污及反行政違法的交流會

(執法部門)

政府機關

交流會次數

時數

參與人數

消防隊

1

3

33

保安部隊高等學校

1

2

100

水警稽查隊

14

42

371

治安警察廳

2

4

81

總數

18

51

585

(一般政府部門)

政府機關

交流會次數

時數

參與人數

財政司

2

4

130

市政廳

6

18

219

總數

8

22

349

•學校講座。公署對青少年的反貪教育一向不遺餘力,經常舉辦以高中及大專生為對象的「肅貪倡廉講座」。如圖表十三所示,公署進行了7小時的講座,參加的高中及大專生有307人。使他們在踏足社會前有維護廉潔的清晰意識。

圖表十三

以高中及專上學生為對象的肅貪倡廉講座

中、英文中學及大學

講座數目

時數

學生人數

粵華中學

1

2

137

中葡職業技術中學

1

2

100

澳門大學法律學院中文法律學生

1

3

70

總數

3

7

307

•應教育暨青年司邀請,公署人員為中葡小學79名學生進行了一次授課。

•於國際兒童節期間,公署自五月二十四日至六月四日,在辦公時間開放給小學生參觀訪問。參觀訪問包括以“肅貪倡廉”為題的60分鐘研討及參觀公署設施。圖表十四顯示了該等活動情況。

圖表十四

以小學學生為對象在國際兒童節活動中舉辦的肅貪倡廉講座

小學

講座數目

時數

學生人數

培英學校

1

2

26

中德學校

1

2

45

氹仔中葡小學

1

2

30

巴波沙中葡小學

2

4

65

總數

5

10

166

•公署為私營機構的員工舉辦了反貪污及反行政違法交流會。該等機構主要是專營公司及信用機構,圖表十五展示了有關活動。

圖表十五

以公共服務專營機構及信用機構為對象的肅貪倡廉交流會

公共服務專營機構及信用機構

交流會次數

時數

參與人數

澳門電訊公司

1

2

50

大豐銀行

1

2

18

總數

2

4

68

•另一方面,過去數年,有關貪污的題材成為高等教育學生的論文研究課題。不少專上課程學生以電話或親自到公署要求提供資料以作為撰寫論文之用。公署人員多次接待澳門大學、理工學院、中山大學、香港大學的學士或碩士課程學生,向他們提供大量具學術用途的資料。

•有關第3/98/M號法律有關「收益及財產利益的聲明與公眾監察」的說明會亦為公署去年活動的一部分。如圖表十六所示,共有203名公務員分別參加了8場說明會。而由於申報之期限已於1998年11月結束,故99年之說明會人數相對98年大為減少。

圖表十六

「收益及財產利益的聲明與公眾監察」說明會

公共實體

說明會次數

時數

參與人數

治安警察廳

2

4

81

水警稽查隊

3

7

72

路環監獄

3

8

50

總數

8

19

203

圖表十七

歷年的交流會及講座次數

圖表十八

交流會及講座參加人數

圖表十九

交流會及講座的總時數

四.二 交流活動

四.二.一 參與國際會議

1) 助理高級專員何超明及協調員陳錫豪在一九九九年三月二十二至二十四日,應香港廉政公署邀請參加在香港舉行之會議(ICAC Silver Jubilee Conference),題目為“二十一世紀之肅貪倡廉”(Fighting Corruption into the 21st Century),來自中華人民共和國、美國、加拿大、澳洲、英國、新加坡等二十一個國家的代表出席。

2) 應伊朗伊斯蘭共和國總統監察組織首長(Head of the General Inspection Organization)之邀請,高級專員斐明達、助理高級專員李年龍及辦公室主任高施華參加了一九九九年五月九日至十四日在伊朗德黑蘭舉行之第四屆亞洲申訴專員大會,大會主要議題為:1. 申訴專員在加強公民權利的角色;2. 政府在監察行政機構本身行為和正確執法之角色;3. 考慮對投訴展開調查的方法、其法律行政及社會效果;4. 探討不滿行政機關的原因及其影響,及防止政府機關違法的方法;5. 在政府機關打擊各種貪污。

3) 應日本行政顧問協會國家聯合會(The National Federation of Administrative Counselor掇 Associations)主席鎌田浬次郎邀請,高級專員斐明達、助理高級專員李年龍、協調員蘇崇德及秘書陳紫玫參加該聯合會於一九九九年六月二十一至二十七日於日本東京舉行之會議,主要就解決市民的投訴交換意見,來自日本各地的代表出席。

4) 高級專員斐明達在一九九九年七月四至七日應科威特行政委員會法律事務助理次官(Assistant Under Secretary for Legal Affairs of the Civil Service Comission)Faisal Al-Gharid邀請,訪問科威特行政委員會,會見了擔任該會次官之科威特王子 H.E. Sheikh Mahomed Al Sabah,此行目的在於認識該組織之功能並加強雙邊關係;高級專員隨即應約旦行政監察監督局主席(President of Bureau of Administrative Inspection and Control)Abed Shakhanbeh 之邀請,在一九九九年七月七日至十二日往約旦安曼訪問,此訪問除了為認識該機關之功能、加強雙邊關係外,並與該機關之官員交換了意見;高級專員此行後,於一九九九年七月十三日至十七日順道往阿拉伯埃及共和國開羅與該國之行政監督局主席(President of the Egyptian Administrative Control Authority)Hitler EL Tantawy 會面,並簽署了雙邊協作協議。

5) 一九九九年九月一日至四日,高級專員斐明達與助理高級專員李年龍前往新西蘭威靈頓與新西蘭申訴專員機構人員會面;隨後斐明達與顧問尹婷麗於九月五日至九日前往澳洲悉尼參加國際公民監督執法協會(The International Association For Civilian Oversight of Law Enforcement)一九九九年第十五屆世界大會;其後,於九月九日至十三日應澳洲塔斯馬尼亞申訴專員 Damon Thomas 之邀請前往塔斯馬尼亞參加第十七屆澳洲及太平洋申訴專員大會,其目的是探討申訴專員在下一個千禧所具有的優勢與挑戰。

6) 助理高級專員何超明應中華人民共和國最高人民檢察院檢察長韓杼濱先生之邀請,參加一九九九年九月五日至十日於中國北京舉行之國際檢察官聯合會第四屆年會暨會員大會,主題是“欺詐與腐敗”,希望透過與會的檢察官和專家學者積極參與及廣泛探討,有效地同欺詐與腐敗犯罪作鬥爭。

7) 高級專員斐明達、助理高級專員何超明及辦公室主任高斯華應邀參加一九九九年十月十日至十五日在南非德爾班舉行之第九屆國際反貪會議,和與會者就打擊欺詐及貪污行為的問題交換意見及吸取國際專業代表的心得。他們隨後於一九九九年十月十五至二十三日往莫桑比克共和國Maputo市,與該國檢察長António Paulo Namburete 見面,以加強兩機關的關係。

四.二.二 來訪公署

與往年一樣,公署在一九九九年接待了多個機關的訪問,除對來訪者介紹了公署的架構和運作方式外,亦討論了與反貪污和維護市民權利、自由、保障和合法權益等有關問題。

公署更接待了不同的代表團,並藉此寶貴機會交換經驗和意見。總的來說,各代表團對澳門所採用的架構模式甚感興趣。

到公署訪問的有以下單位:

——葡國最高法院法官
——中國檢察院司法官代表團
——美國駐香港領事館代表團
——中國法官代表團
——莫桑比克檢察總長
——科威特代表團
——行政暨公職司

四.二.三 與傳媒之接觸

傳媒不但是新聞機構,而且還與市民的成長息息相關。藉著傳媒的推廣工作,可更廣泛被接受。同時,傳媒也是得悉市民受公權損害的消息來源。

公署會定期與澳門傳媒互動地接觸,透露有關公署的日常活動。不過,基於司法保密,或考慮到發布調查中的資料會造成某種損害的緣故,公署不能夠向各新聞界提供太多偵查活動的資料。

公署會儘量加強與傳媒的聯繫,以確保傳媒可以履行向市民提供資訊的任務,同時促使市民明白自己對促進社會在公正和平等的機會下成長的重要性。

四.二.四 合作協議

為加強國際聯繫,打擊貪污,澳門反貪污暨反行政違法性高級專員公署與埃及行政監察部於一九九九年七月十四日在開羅簽署了協議:

《埃及行政監察部與澳門反貪污暨反行政違法性高級專員公署協作協議》

該協議在確認貪污會削弱政府公信力,導致社會不公平,更會破壞經濟發展的共識基礎上,透過雙方高層次的經驗交流和互訪,建立彼此在調查、防範賄賂及肅貪倡廉教育上攜手合作,從而提高彼此的專業能力和增加國際間對打擊貪污的關注程度。

結語

1999年是澳門政權回歸祖國的最後交接期,在回顧99年的廉政工作中,可以說,是反貪公署自成立以來,極具挑戰性的一年。在此,得感謝前反貪公署高級專員斐明達先生和一班敬業樂業的同事的辛勤付出,在這最後交接的一年,以負責任的態度完成了絕不輕鬆的工作。

總結過去一年,前反貪公署的工作壓力顯然相當沉重,由於工作人員數目偏低,使得歷年的工作卷宗數量不斷堆積增長,加上新的個案不斷增加,尤其在99年由於政權交接所造成的新舊公職交替頻繁,行政申訴的投訴個案急劇增加,98年頒布的收益及財產利益聲明法律所帶來的工作更使得原來已十分沉重的工作百上加斤。出現這樣的情況,明顯地,問題在於行政資源上沒有得到應有的配合。

此外,在調查工作上,大量刑事範疇的立案卷宗中,基於缺乏依據或證據而需結案的,佔了結案總數的絕大部分,根據99年的數據,總數56宗的結案卷宗堙A就有46宗是基於這個原因而結案的,而導致缺乏依據或證據的原因,往往是公署既人手不足,加上行政程序的繁複,往往未能把握時機搜集證據或線索,致使無功而回。反映了公署目前被賦予的調查權尚有不足之處。調查工作是公署的核心工作之一,不足的調查權,導致調查工作處於被動和缺乏時效性,耗費了資源而事倍功半。

調查工作所涉及的知識面相當廣泛,公署人員雖然普遍擁有良好的知識和素質,但社會的發展日新月異,貪污手法亦層出不窮。故此,專業培訓對公署人員相當重要。然而,公署在人手嚴重短缺的情況下,歷年來均未能安排上系統性的培訓工作,這也為調查工作帶來了不利因素。

在行政申訴工作方面,過去反貪公署所接受的申訴個案不少涉及公職工作,在99年共393宗立案中,就有73宗;然而,在99年內完成調查程序而結案歸檔的、涉及公職工作的59宗個案中,只有13宗公署曾針對所發現的行政違法、失當或不公平情況而發出勸喻或意見書,6宗在公署處理過程中獲得解決,至於公署對其餘約佔2/3涉及公職工作的歸檔個案所投放的資源,則並未發揮真正作用。這些統計數字顯示出公署過去在僅具備極為有限的人力資源下,需投放不少資源去處理涉及公職工作的個案,而過去的經驗亦告訴公署,不少涉及這方面的投訴都是基於該部門內的人事問題所造成,其中也不乏因私人恩怨而作敵對投訴的情況,這些涉及公共行政部門的“家事”個案往往礙於其雙方所言皆無法稽實而以歸檔告終。

事實上,在行政申訴領域內,尤應重視處理市民大眾與公共行政機關及公營部門間所出現的問題,針對各種違法或不合理的情況指出補救或糾正的方法,並且在發現市民的合法權益因現行法律體制有漏洞或不當之處而受損時,透過提出擬訂或修改法律規範的建議來實現對市民權益的保障。

基於此,廉政公署在履行其申訴職能時,在極其有限的資源上,將更重視整體資源的分配,優先處理關係到大眾利益的申訴個案。在處理涉及公職工作的申訴時,將儘量以非正式介入的方式,作出協調或引介加強透明度的程序方案,來協助解決問題或協助有關部門,在處理人事問題上避免出現誤會,因為正式立案調查未必有助問題的解決,相反,有可能導致不必要地耗費更多資源。

“施政之基,首養民德”。公署從來十分重視對公眾的宣傳和教育工作,鼓勵市民積極參與,挺身舉報。在過去一年,公署先後圍繞不同主題和面向不同對象舉辦了44次講座或交流會。對象包括執法部門、政府機關、專上學生和中小學生等。並通過參與社區活動,登載刊物,出席傳媒節目,定期在電視、電台及各中葡文報章刊登宣傳反貪及反行政違法廣告,以及建立試驗網站等途徑宣傳廉政意識及行政申訴的概念,以期奏防患於未然之效。

回首正是勵前瞻!在檢討過去工作的同時,儘管尚有不少未盡人意之處,但公署深信,在特區政府的大力支持和市民的鼓勵配合下,公署定可恰如其名,厲行廉政,全力打擊貪污犯罪。

附 錄 I

預算及人員

I. 法律的依據

廉政公署,舊稱反貪污暨反行政違法性高級專員公署,是一所具備職能、行政及財政獨立的機關部門,有關特別制度載於一月二十九日第7/92/M 號法令(3月31日第2/97/M號法律引入新行文)和九月十日第11/90/M號法律等規定內。同時,公署亦補充適用九月二十七日規範的自治機關財政制度第53/93/M號法律。

一九九九年度反貪污暨反行政違法性高級專員公署的專有預算,經立法會以第26/98/M號決議通過,並刊登在九九年一月四日第一期第一組《政府公報》。獲通過的預算金額為澳門幣 31,869,000.00元(三千一百八十六萬九千元)。

在完成一九九九年帳目和定出結餘以後,公署根據有關法律規定,制定了吸納上年度結餘的補充預算,並經立法會以第02/99/M號決議通過及刊登在六月十四日第二十四號第一組《政府公報》。補充預算金額為澳門幣 5,752,607.90元(五百七十五萬二千六百零七元九角)。

因此,供本公署在一九九九年進行各項工作及活動使用的預算總額為澳門幣 37,621,607.90元(三千七百六十二萬一千六百零七元九角)。

II. 預算收入

一九九九年經修改後的總預算收入為澳門幣37,621,607.90(三千七百六十二萬一千六百零七元九角),其中主要收入來源是「預算轉移」,具體來說即05-01-01-00「本地區總預算轉移」一項金額為澳門幣 30,284,000.00元(三千零二十八萬四千元)的款項預算,是一筆從本地區總預算給予本公署的撥款。

另一主要收入來源是「其他資本收入」,金額為澳門幣 7,252,607.90(七百二十五萬二千六百零七元九角),是上經濟年度的管理結餘。其他預算章表及項目的數額則微乎其微。

一九九九年實際收入為澳門幣37,584,313.50元,與預算收入相差只有澳門幣37,294.40元(三萬七千二百九十四元四角),執行率達99.90%。

III. 預算支出

由於奉行嚴格控制支出政策,從預算額澳門幣 37,621,607.90元(三千七百六十二萬一千六百零七元九角)中,實際支出只是澳門幣 27,802,558.90元(二千七百八十萬零二千五百五十八元九角),執行率為73.90%。管理結餘達澳門幣9,781,745.60元(實際收入減去實際支出)。至於各章表的支出和執行率,分列如下:

章表01 - 人員

本章表(人員)的執行率為75.34%,而在各章表中較為特出的是:‘固定及長期薪酬’為75.44%及‘負擔的補償’為 90.70%。

章表02 - 資產及勞務

本章表(資產及勞務)的執行率為72.84%,當中包括:‘耐用品’24.77%,‘非耐用品’57.64%及‘取得勞務’79.66%。

章表04 - 經常性轉移

本章表(經常性轉移)只由(公營部門),章表組成的,其執行率為83.02%,當中包括退休及撫卹金所帶來的負擔。

章表05 - 其他經常性開支

本章表的執行率為22.64%。這比例有其獨特之處,因為這個經濟性質章表記入了“借用撥款”一項,而這項目就是上年度管理結餘的多出部分。

章表07 - 其他投資

本章表(其他投資)的執行率為56.01%,而在各章表中較為特出的是‘機器及設備’為67.21%。

圖表二十

1999年度的收入管理

編號

名稱

預算收入

補充預算

總預算

實際收入

預計與實際

收入之差別

執行率

 

經常性收入

30,287,000.00

0,00

30,287,000.00

30,283,000.00

(4.000,00)

99.99%

04-00-00

財產收益

1,000.00

0.00

1,000.00

0.00

(1,000.00)

0.00%

05-00-00

轉移

30,284,000.00

0.00

30,284,000.00

30,283,000.00

(1,000.00)

100%

06-00-00

耐用品之出售

1,000.00

0.00

1,000.00

0.00

(1,000.00)

0.00%

08-00-00

其他經常性收入

1,000.00

0.00

1,000.00

0.00

(1,000.00)

0.00% 

 

資本收入

1,582,000.00

5,752,607.90

7,334,607.90

7,301,313.50

(33,294.40)

99.55%

09-00-00

投資資產之出售

1,000.00

0.00

1,000.00

0.00

(1,000.00)

0.00%

11-00-00

財務資產

80,000.00

0.00

80,000.00

48,400.00

(31,600.00)

60.50%

13-00-00

其他資本收入

1,500,000.00

5,752,607.90

7,252,607.90

7,252,607.90

0.00

100%

14-00-00

過往年度支付費用回收

1,000.00

0.00

1,000.00

305.60

(694.40)

30.56%

 

總收入

31,869,000.00

5,752,607.90

37,621,607.90

37,584,313.50

37,294.40

99.90%

圖表二十一

1999年度的支出管理

 

編號

 

名稱

A

最初撥款

B

補充預算

C

更改預算

D

更正後撥款

(A+B+C)

E

實際支出

F

盈餘

(D-E)

G

執行率

%

E/Dx100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

經常性開支

31,634,000.00

5,752,607.90

(65,000.00)

37,321,607.90

634,523.90

9,687,084.00

74.04

01-00-00-00

人員

22,714,000.00

 

4,835,000.00

27,549,000.00

20,754,716.50

6,794,283.50

75.34

01-01-00-00

固定及長期薪酬

21,469,000.00

 

4,060,000.00

25,529,000.00

19,259,807.50

6,269,192.50

75.44

01-02-00-00

附加薪酬

480,000.00

 

220,000.00

700,000.00

396,959.00

303,041.00

56.71

01-03-00-00

實物補助

20,000.00

 

35,000.00

55,000.00

14,775.00

40,225.00

26.86

01-05-00-00

福利金

160,000.00

 

50,000.00

210,000.00

126,260.00

83,740.00

60.12

01-06-00-00

負擔的補償

585,000.00

 

470,000.00

1,055,000.00

956,915.00

98,085.00

90.70

02-00-00-00

資產及勞務

5,415,000.00

 

2,860,000.00

8,275,000.00

6,027,522.20

247,477.80

72.84

02-01-00-00

耐用品

155,000,00

 

620,000.00

775,000.00

191,951.60

583,048.40

24.77

02-02-00-00

非耐用品

310,000.00

 

320,000.00

6430,000.00

363,105.30

266,894.70

59.64

02-03-00-00

取得勞務

4,950,000.00

 

1,920,000.00

6,870,000.00

5,422,465.30

1,392,534.70

79.66

04-00-00-00

經常性轉移

725,000.00

 

125,000.00

850,000.00

705,668.000

144,332.00

83.02

04-01-00-00

公營部門

725,000.00

 

125,000.00

850,000.00

705,668.00

144,332.00

83.02

05-00-00-00

其他經常性開支

2,780,000.00

5,752,607.90

(7,885,000.00)

647,607.90

146,617.20

500,990.70

22.64

 

資本支出

250,000.00

 

50,000.00

300,000.00

168,035.00

131,965.00

56.01

07-00-00-00

其他投資

250,000.00

 

50,000.00

300,000.00

168,035.00

131,965.00

56.01

09-00-00-00

財務活動

0.00

 

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

 

總支出

31,884,000.00

5,752,607.90

(15,000.00)

37,621,607.90

27,802,558.90

9,819,049.00

73.90

圖表二十二

預算開支與實際支出之對比

圖表二十三

1997年至1999年實際收入與支出比較

 

1997

1998

1999

實際收入

30,469,406.60

35,638,427.40

37,584,313.50

實際支出

25,572,468.20

28,403,599.50

27,802,558.90

IV. 人員

截至1999年12月31日,公署的實際人員數目為41名,可在以下之人員比較表看到:

圖表二十四

1997年至1999年人員數目比較表

職位

31-12-1997

31-12-1998

31-12-1999

高級專員

1

1

1

助理專員

2

2

2

 

 

 

 

秘書長

1

1

1

秘書

2

2

2

 

 

 

 

協調員

3

3

2

顧問及專家

4

3

2

 

 

 

 

技術輔助部門主任

1

1

---

部門主任助理

1

1

---

高級技術員

1

3

6

翻譯員

2

2

3

司法文員或專業技術員及行政人員

4

5

5

公關督導

2

2

2

 

 

 

 

一般行政部門主任

1

1

1

部門主任助理

1

1

---

高級技術員

 

1

---

專業技術及行政人員

3

2

4

助理員

12

11

12

 

 

 

 

總計

41

40

41

附 錄 II

勸 喻

卷宗第5/99號 致社會事務暨預算政務司1 (待覆)

社會事務暨預算政務司鈞鑒:

XXX是社會工作司人員編制內以確定委任方式受聘的科長,她向本署投訴指,由於投訴人以定期委任方式被任命為衛生司處長,所留下的空缺由一名女公務員填補,社會工作司司長九八年十月三十日提議對該女公務員的定期委任予以續約,這行為存在違法的地方。

經搜集資料,擬制了經本人同意之意見書。現將副本寄與 閣下,意見書之結論摘錄如下:

投訴人XXX由九七年六月十八日起為社會工作司人員編制內確定性委任之科長;

XXX在九七年十月二十三日至九八年十月二十二日期間以定期委任方式在衛生司履行處長職務;

投訴人留下的空缺自九七年十二月十日起由社會工作司首席行政文員XXX填補,她是以定期委任方式被委任為該司科長,為期一年,直至九八年十二月九日為止;

投訴人之定期委任,至九八年十月二十二日終止;

衛生司透過九八年九月九日第9778/DGP/98號公函向社會工作司發出通知,指上述之職務已終止,並指出投訴人返回原職位;

投訴人在衛生司擔任處長之定期委任結束後,即返回社會工作司,在XXX任職;

九八年十一月二十四日社會事務暨預算政務司透過批示批准XXX任職科長之定期委任續約一年,由九八年十二月十日開始;

該批示乃以社會工作司九八年十月三十日之意見書作基礎;

XXX定期委任的結束使投訴人職級及職程出現空缺;

根據第20/97/M號法令第四條第一款及第二款規定,當有關定期委任在九八年十二月九日終止後,投訴人隨即有權取得首個出現之空缺;

由於當時投訴人已返回社會工作司,故該司不應發出續約之意見書;

社會工作司之意見書及社會事務暨預算政務司之批准,以及XXX定期委任之續約,都違反了第20/97/M號法令規定,尤其第四條第一及第二款;

這侵害了受上述法規所保護之投訴人權利;

從而引致有關行政行為具有違反法律的瑕疵;

這些具有違反法律的瑕疵之行政行為根據《行政程序法典》第一百一十七條及第一百二十二條規定,可予廢止;

既然符合法定前提,由於在投訴人的定期委任後出現了首個空缺,投訴人應該被委任為社會工作司XX科科長。

1 同一勸喻亦已寄送澳門社會工作司司長,以便作出適當的處理。

基於此,根據第11/90/M號法律第三條第一款d項及第四條m項規定,謹勸喻 閣下採取上述結論o項及p項所指之行政措施,祈接納。

一九九九年五月二十八日於澳門反貪污暨反行政違法性高級專員公署。

高級專員 斐明達

卷宗第27/96號 致 澳門土地工務運輸司 (接納)

澳門土地工務運輸司司長鈞鑒:

XXX(居住於XXX街XXX大廈),向公署投訴土地工務運輸司,其內容涉及該大廈之非法建築物。

三年已過,但有關程序尚未有結果。

投訴因屬本署權限範圍,故已被接納,並進行搜證工作,最後本署擬制了經本人同意之意見書。現將副本寄與 閣下,該意見書結論如下:

面對非法建築物的情況,行政當局應該尋求以具預見性及一致的態度採取主動,並打擊規避法律規定的行為;

既然公署已證實一個非法建築物的存在,換言之,即發現一個應該事先獲准而沒有申請批准之建築物(《都市建築總章程》第三條),土地工務運輸司便有責任通知違例者拆除有關建築物,並支付罰款;

然而,亦不應輕蔑行政當局在處事上應扮演教育及與市民合作的角色,故此,在發出警告的行為本身應該說明理由(《行政程序法典》第一百零六條),列出在履行拆卸令義務之背後所存在之事實及法律理由(即使簡要地列出);

同樣地也應該就該行為作出通知,提醒該市民有哪幾個選擇可供採用:

──申請將有關建築物成為合法建築物(《都市建築總章程》第五十三條);

──作出聲明異議,或提出行政訴願以及司法上訴(《行政程序法典》第一百三十七條及隨後條文);

──以自願方式在特定期限內履行拆卸令(同一法規的第五十六條第一款);

“拆卸令”為對市民和行政當局本身均構成義務的一個約束行為;

學說和司法見解向來都視強制敕遷為自我實施行政行為的權能,而且認為該主張應與憲法相符;

認為申請法院命令是一種沒有法律依據的方法,且有違傳統之司法見解;

按照第六十五條第二款的規定,建造人應首先對罰款負責,其次才是建築物的主人;

土地工務運輸司應該著令按一九九六年三月二十八日第一七六號通知書規定作出強制執行,同時可以要求保安部隊支援;

以後,通知書應該按照第五十八條第三款之准則說明罰款的界定。

基於此,根據九月十日第11/90/M號法律第三條及第四條規定,謹勸喻 閣下採取上述結論第b至d,h、i及j項所指的措施,祈接納。

最後﹐並懇請 閣下就有關問題作出的決定適時知會本署。

一九九九年二月二十六日於澳門反貪污暨反行政違法性高級專員公署。

高級專員 斐明達

卷宗第15/96號 致 澳門土地工務運輸司 (接納)

澳門土地工務運輸司司長鈞鑒:

XXX,卷宗內附身分證明資料,投訴土地工務運輸司,對該司命令他拆卸未領准照之建築物、並罰款澳門幣九千元之行政行為提出質疑,同時對將上述決定知會他時所採用的通知行為,提出質疑。

就這事件,他曾以行政訴願的途徑對運輸暨工務政務司所作出之決定之善意,表示懷疑。

經立案及搜集調查所需之資料,本署擬制了經本人同意之意見書,其結論如下:

凡未經取得准照而施行建築工程者,須科罰款澳門幣一千元至二萬元,倘不可能使建築工程成為合法,應將建築物拆卸;

由承建者負責繳付罰款,如未能知悉承建者,則由工程所有人負責,同時,違例者亦須負責拆卸工程;

由於下令施工者即為工程所有人,所以就“工程所有人”此概念排除了在工程完竣後方取得佔有權或取得所有權的情況;

有責任將未取得行政許可之建築物予以拆卸的違例者,就是目前有權處分建築物之人,不論是工程所有人、業權人或佔有人;

雖證實該建築物工程已完竣,並沒有領取必須之准照,在進行處罰的程序上有必要查出承建者、工程所有人,以及目前對建築物行使所有權或佔有權等層面的處分權的人,目的是使有關處罰能夠針對法定負責人,否則就是違反法律;

在訂定罰款方面,須遵守《都市建築總規章》第五十八條第三款所規定之要素,即使用簡述的方式,也應該明確指出執行具體措施的動機或理由,否則有關處罰就因欠缺說明理由而具有形式上瑕庛;

對於屬強制性讓利害關係人知悉的行政行為,其通知應具備《行政程序法典》第六十七條所指之資料,否則在主觀上不產生效力;

當土地工務運輸司知悉黑沙灣XXX街XXX號地下XXX單位之無准照工程已完竣,而對現時之業主科處罰款,但該業主既非承建者又非工程所有人,有關之行政行為便違反了法律,因觸犯了《都市建築總規章》第六十五條第二款;

該行為由於在訂定罰款為澳門幣九千元時沒有明確指出界定此項罰款之事實與因素,故因欠缺說明理由而具有形式上瑕疵;

該行政行為之通知則遺漏了屬強制性應包括在內的兩個元素:指明有權限審核該行為之申訴機關及有關的期限,以及指出該行為是否可以接受司法上訴。然而,由於利害關係人對該行為已適當及適時地作出反對,對其提出行政及司法上申訴,就該通知的不當情事應視為已糾正;

由於已提出要求撤銷該有問題的行政行為的司法上訴,而上訴所針對的機關作出回應的期限亦已過去,故該行政行為現在已無廢止的可能;

這樣,發出勸喻以糾正有關行政行為及其通知是不合理的。

基於此,為了改善行政活動,謹勸喻 閣下關注該行政行為及有關通知之不足之處,並希望 閣下向所領導之部門呼籲切勿再犯如此不當行為,祈接納。

最後﹐並懇請 閣下就作出的決定適時知會本署。

一九九九年三月三十一日於澳門反貪污暨反行政違法性高級專員公署。

高級專員 斐明達

卷宗第322/98號 致 澳門土地工務運輸司 (接納)

澳門土地工務運輸司司長鈞鑒:

XX苑一群小業主向本署投訴,懷疑其大廈天台上的某項建築是否合法。

本署遂立案進行調查,擬制了經本人同意之意見書。現將有關副本寄與 閣下。從該意見書得出之結論如下:

不知從何時開始,在XXX苑天台築了一道樓梯;

該工程之進行並未適當地得到按第79/85/M號法令第三條所要求的准照;

土地工務運輸司於九八年十二月三日以雙掛號信通知違例人XXX於四十五天內把非法建築物拆毀,回復天台原貌,並於十五天內繳交澳門幣15,000元之罰款;

但土地工務運輸司的稽查人員並未能直接通知到涉嫌違例者;

對涉嫌違例者亦未能根據《行政程序法典》第六十九條第一款的其他方式,通知有關決定的內容;

直至目前為止,非法建築物亦未被拆去;

上述各類通知未能湊巧不代表不可能採用其他的方式通知涉嫌違例者;

根據《行政程序法典》,倘若上述的通知手段均未能湊巧(親身、公函、電報、專線電報、圖文傳真或電話),又或者欲知會的利害關係人為不知名人士、或為數眾多等,可張貼告示於常貼告示處,並將通知刊登在本地區較多人閱讀之一份葡文及一份中文報章上;

所以土地工務運輸司可以根據上述規定,透過告示或公告通知涉嫌違例人;

張貼告示或刊登公告後,倘涉嫌違例者並沒有於指定期限內作出相應行動,土地工務運輸司有權行使第79/85/M號法令第五十六條第一款的權力。

基於此,並根據九月十日第11/90/M號法律第三條第一款d項及第四條m項的規定,謹勸喻 閣下採取上述結論中i及j項所建議的措施。祈接納。

最後,亦懇請 閣下就所作出的決定適時知會本署。

一九九九年三月三十一日於澳門反貪污暨反行政違法性高級專員公署。

高級專員 斐明達

卷宗第291/98號 致 澳門房屋司 (接納)

澳門房屋司司長鈞鑒:

XXX(待業,居於XX)向本署投訴,指房屋司拒絕發給投訴人與其夫購置上述住宅之經濟房屋津貼之申請,理由是他們家團的總收入超出了發給津貼所容許的上限。

本署遂立案進行調查,擬制了經本人同意之意見書。現將有關副本寄與 閣下,該意見書上之結論如下:

一九九八年八月十九日,投訴人與丈夫於房屋司內簽署了購置XX經濟房屋的住宅發展合同;

為了購置上述房屋,投訴人夫婦向房屋司申請了一項津貼;

一九九八年九月三日,投訴人夫婦獲通知其申請被駁回,理由是他們家團的總收入已超出發給津貼所容許的上限;

在呈交有關申請時,投訴人正處於無收入的失業情況,而其夫則只有每天澳門幣180元的收入;

在申請登記第3點內,填寫了其夫月收入澳門幣5,400元,而投訴人月收入則為澳門幣1,000元;

上述澳門幣1,000元的金額係房屋司職員代其填上的,而且沒有任何證明;

這樣,因此房屋司職員便在該住宅發展合同中填報了“投訴人家團收入為澳門幣6,400元”;

因此投訴人的申請被房屋司駁回;

所以,房屋司的決定並非以實際情況為依據;

根據《行政程序法典》第一百一十六條,這項在事實前提上存有錯誤而導致房屋司所作的行政行為,屬非有效行為;

但這種非有效的情況可以根據《行政程序法典》第一百一十九條的規定,透過廢止非有效行為而得到補正;

除此之外,房屋司還必須重新評估投訴人的情況,然後再作出決定,以取代上述之非有效決定。

基於此,並根據九月十日第11/90/M號法律第三條第一款d項及第四條m項的規定,謹勸喻 閣下採取上述結論中k及l項所建議的行政措施,祈接納。

最後,懇請 閣下就作出之決定適時知會本署。

一九九九年三月三十一日於澳門反貪污暨反行政違法性高級專員公署。

高級專員 斐明達

卷宗第139/99號 致 澳門保安部隊事務司 (不接納)

澳門保安部隊事務司鈞鑒:

XXX,XXX,XXX,XXX又名XXX及XXX就澳門保安部隊事務司向本署投訴。當中涉及經一九九九年X月XXX日第XX期第二組《政府公報》之一項通告,通告內容是有關招考之填補首席資訊技術員一缺之一般考試問題。

事緣這些澳門保安部隊事務司的公務員在考試的臨時名單中被淘汰,理由是“欠缺十二月二十一日第86/89/M號法令第十二條第一款所規定的條件”。

應有關人士之要求,本公署介入事件並按照九月十日第11/90/M號法令第四條b項規定,對本開考卷宗進行分析,經搜集必要之證據後,擬制成經本人同意之意見書。現將副本寄予閣下,意見書之結論如下:

a) XXX,XXX,XXX,XXX及XXX均為澳門保安部隊事務司之專業資訊督導員,他們投考了以文件審閱及有限制方式進行的、填補該司第一職階首席資訊技術員一缺之考試;

b) 這些員工(XXX因維持收取四百點薪俸而除外)均為第三職階專業資訊督導員,收取四百三十點薪俸,並因工作評核不低於“好”及在有關職級上工作滿三年,而獲得一個年資;

c) 這些公務員在考試臨時名單中被淘汰,理由是“欠缺十二月二十一日第86/89/M號法令第十二條第一款所規定的條件”;

d) 只有XXX被取錄,他是澳門保安部隊事務司的一名公務員,一九九X年完成電腦領域的高級課程(見第XXX/1/99號建議書);

e) 然而,行政暨公職司在九六年二月十二日曾發出一個意見,支持以文件審閱的一般晉升招考作為第三職階專業資訊督導員職程晉升到第一職階首席資訊技術員職級的方式;

f) 澳門保安部隊事務司由於認為不能以“晉升方式”將專業資訊督導員晉升到第一職階首席資訊技術員職程,故不接受該意見;

g) 問題在於,收取四百三十點薪俸的第三職階專業資訊督導員,是否能夠在沒取得較高學歷的情況下,獲得較優厚的職業狀況?

h) 規範資訊技術員職程的晉升及入職之規定載於十二月二十一日第86/89/M號法令第十及十二條、第三十二及三十四條;

i) 上述的公務員(基於上述原因,XXX除外)具備專業條件,能夠在澳門保安部隊事務司第一職階首席資訊技術員一缺之一般有限制晉升試上被錄取;

j) 原因:這是考慮到專業資訊督導員及資訊技術員職程的薪俸點後所得出,容許轉換職程而隨之帶來工資上的調升的唯一方法;

k) 所以,我們必須採用廣義方式去解釋十二月二十一日第86/89/M號法令第十二條,使具備進入職程之充分要件之公務員得被包括在內;

l) 倘不認為如此,收取四百三十點薪俸的第三職階之專業資訊督導員如果希望在職程有所晉升,以及要求晉升較高一級之職程──第一職階二等資訊技術員職程,就應該收取三百五十點報酬,至少必須等候六年才能收取至原來所獲取之薪俸點;

m) 這種方法既不合理又不公平,所以依我們所見,要晉升到較第三職階專業資訊督導員高之水平的職程,便應使用一個符合晉升的薪俸點(薪俸點四百五十點),這相當於第一職階首席資訊技術員的職程;

n) 故此,上述將應考人淘汰的行為,因為欠缺十二月二十一日第86/89/M號法令第十二條的法律依據,具有違反法律的瑕疵,這瑕疵導致有關行為可予撤銷(澳門《行政程序法典》第一百一十六條);

o) 應該廢止這行為(按照澳門《行政程序法典》第一百一十七條)或應該容許這些公務員透過新的招考而晉升到第一職階首席資訊技術員職級,以減少他們從有關考試中被淘汰或該考試被廢止所引致的損失。

基於此,根據九月十日第11/90/M號法律第四條規定,謹勸喻 閣下採取上述結論o項所指之措施,祈接納。

最後,懇請 閣下就所作出之決定適時知會本署。

一九九九年十一月十七日於反貪污暨反行政違法性高級專員公署。

高級專員 斐明達

卷宗第121/99號 致 澳門退休基金會 (待覆)

澳門退休基金會主席鈞鑒:

教育暨青年司編制內顧問高級技術員XXX就其退休的程序向本公署作出投訴。

投訴人於一九八四年三月一日以定期委任及徵用共和國人員的方式開始在澳門工作,並於一九九零年二月二十五日按照<<澳門公共行政工作人員通則>>第六十九條第二款(即現通則第六十六條)規定轉入教育暨青年司編制。

八月十五日第43/94/M號法令公布後,所有曾在前海外行政當局及共和國提供服務之時間,均可計算在按照二月二十三日第14/94/M號法令第三條及第四條規定之確認選擇所需之時間內,但該段提供服務的時間對退休金的計算則不起任何作用,除非有關人員在一九八六年一月一日已於本地區擔任職務,且為澳門退休基金會之供款人。

根據九月十日第11/90/M號法律第三條一款及第四條c項之規定,有關問題屬本公署權限,經搜集所需資料後,本公署擬制了經本人同意之意見書。現將有關之副本寄與 閣下,該意見書之結論如下:

a) XXX係從XXX大學徵用來澳,起初在澳門教育暨青年司工作;

b) 於八九年五月三十一日申請轉移到本地區人員編制,有關的申請於八九年六月三十日獲教育、文化暨社會事務政務司批准;

c) 由於八九年九月十一日的公函出現錯誤,作出了定期委任續期的許可(該公函須予更正),XXX大學要到八九年十二月十二日才聲稱接受該編制的轉移;

d) 投訴人轉移到澳門政府人員編制一事,刊登於九零年二月二十六日澳門政府公報內;

e) 這個程序延誤了七個月;

f) 由於利害關係人已按照十月十四日第357/93號法令有關納編程序,申請將其退休金及撫卹金之責任轉移至退休事務管理局,故這個延誤對利害關係人在計算用作退休的服務時間上將有所影響;

g) 這份法規准用澳門法例以計算退休金的金額;

h) 在澳門,規範納編的法例有第14/94/M號法令及第43/94/M號法令,而這些法規同樣依循第115/85/M號法令及第87/89/M號法令中的規範,所以僅在依澳門的制度作出扣除的情況下,方容許計算有關服務時間;

i) 換言之,XXX雖然擁有四十一年零十個月的工齡(報告第XXX/GAPI/95號),但只能收取相當於九年工齡的退休金(在澳門退休基金會供款的年期);

j) 因此,須屆滿退休年齡方可收取剩餘的退休金;

k) 然而,倘按照<退休通則>第六十七條的規定,是不容許退休金的累積的,上述的解決方案不無問題;

l) 而澳門退休基金會對此個案所提出的解決辦法,則不是一個恰當的解決辦法,首先會產生另一個問題,即該公務員的身分是在何時產生的;

m) 澳門退休基金會於有關批示公布時承認該身分的存在;

n) Marcello Caetano 則持不同的看法,他認為該身分的產生係以委任批示的日期為依歸;

o) 這個方案亦是最能符合<<公共行政工作人員通則>>第二百五十八條及二百五十九條第二款規定的方案;

p) 這樣,XXX在退休基金的註冊日期應追溯至一九八九年六月三十日;

q) 即使不作上述理解,基於要保障個人及維護退休的基本權利,對本個案須作出一個不同的回應;

r) 《葡萄牙共和國憲法》第六十三條第四款以例示方式提到:“(......)計算養老金及殘癈金時,應依法將全部工作時間計算在內。”

s) 而行政當局就應依照憲法的原則行事;

t) 這種行事原則在本個案中尤顯重要,因為本個案中的利害關係人,就是基於其轉移編制程序中出現的不正常情況而受到影響;

u) 因此,適宜採用行政程序手段來解決是次問題,那就是將開始在澳門退休基金會供款的日期改為XXX大學批准申請的日期(亦即八九年十二月十二日);

v) 不論所採納的是上述兩方案中的哪一個,對於為產生退休效力而追溯的期間,均應作出法定的退休金扣款,使有關情況納入正軌。

基於此,根據九月十日第11/90/M號法令第三條及第四條規定,謹勸喻 閣下採納p項及v項所指的措施,或u項及v項之措施。

最後,並懇請 閣下就所作出之決定適時知會本署。

一九九九年九月三十日於反貪污暨反行政違法性高級專員公署。

高級專員 斐明達

卷宗第242/97號 致 澳門財政司 (待覆)

澳門財政司司長鈞鑒:

九七年十月三日本署收到一項有關財政司的投訴,指出與XXX合作的XXX存有稅務違法行為。

有關投訴由於可能涉及行政違法性行為,所以得到了公署的受理。經搜集所需的資料後,擬制了經本人同意的意見書。現將有關副本寄與 閣下。該意見書之結論如下:

已肯定部分:

- 首先,從一般分析得出結論,澳門XXX所從事的是經濟活動;

- 接著,就卷宗所指分析,該XXX存有稅務違法行為;

- 最後,向財政司建議以後應採取的措施:

I- a) 既然XXX的活動屬營業稅和所得補充稅上的可課稅活動,那麼不為這些活動報稅便構成違法的情況,稅捐廳便應當提起稽查的程序(見《所得補充稅規章》第六十二條第一款及《營業稅規章》第三十條第一款);

b) 當調查完成後確定有這類違法情況,稅捐廳應立即進行入賬和依職權結算所欠稅金,並加上過期利息及欠款的百分之三(《所得補充稅規章》第五十五條第二款、第五十九條、第六十條和《營業稅規章》第四十四條);

c) 同時稅捐廳廳長(《所得補充稅規章》第六十九條及《營業稅規章》第四十四條)亦應展開違例程序,對違例者科處法例中的“罰款”(《所得補充稅規章》第六十四條第一款及第二款和《營業稅規章》第三十七條);

d) 有關通知上,應指出科處該數額罰款的原因(上述條文第二款及《行政程序法典》第一百零六條);

e) 除了“罰款”外,還應對違例者科處《營業稅規章》的附加處分,就是財政司應通知所有澳門地區公共部門包括自治機關及市政廳、一切有權限對任何經濟活動發出准照的機關(《營業稅規章》第三十二條、第三十三條及第三十四條),以及私人公證員,以:

- 對禁止有關貨物的出入口或涉及進行有關工商活動有關的申請發出准照、許可、證明或其他所需的文件;

- 禁止簽立與欠稅者或任一立約人工商活動有關的合同及契約;

- 禁止參與競投或接受一般財貨購置的公開問價,以及與澳門地區、自治實體或行政公益法人簽立合同;

II- f) 還須指出的違法情況是,XXX與XXX會就有關XXX的專屬管理(由XXX負責)而簽訂的一份合作協議;

g) 為此,建議行政當局依職權徵收有關營業稅及所得補充稅的結欠金額(建議財政司索取按該XXX與上述XXX會所簽定的合作協議中所提到的,應按時提交予該實體的“財政活動年度報告”);

h) 同時,對有關 XXX科處違反稅務條例之“罰款”,並通知財政司以便科處《營業稅規章》中的附加處分(《所得補充稅規章》第六十四條第一款、第二款及第六十五條;《營業稅規章》中的第三十七條及有關附加刑的第三十二條、第三十三條及第三十四條);

III——i) 從今以後,財政司亦應採取適當措施,以防止一些沒有獲得任何法律規定的優惠或豁免徵稅的經濟活動得到稅務上的優待;

j) 只有這樣,才可以確保行政當局在處理稅務事務中,能恪守平等、一視同仁和公正原則。

基於此,根據九月十日第11/90/M號法律第三條及第四條規定,謹勸喻 閣下在一般程序上採取上述結論第a至e及i項,以及特別針對有關個案採取g及h項所指的措施,祈接納。

最後﹐並懇請 閣下就所作出之決定適時知會本署。

一九九九年三月三十一日於澳門反貪污暨反行政違法性高級專員公署。

高級專員 斐明達

卷宗第45/93號 致 澳門財政司 (接納)

澳門財政司司長鈞鑒:

XXX於一九九三年四月代表其父XX向公署投訴財政司,指出其父親承租的政府單位在落實買賣契約時有所延遲。該項轉讓申請於一九八六年二月根據七月十一日第4/83/M號法律及十二月三十日第56/83/M號法令提出,並於一九八六年六月十二日得到批准。

經長期跟進所有過程,最後契約竟然在一九九九年四月六日(社會事務暨預算政務司在九九年三月三十日第XXX號報告上所作出之批示)被拒絕簽立,本署遂應要求重新作出介入。

根據九月十日第11/90/M號法令第四條c項及e項規定,基於事件屬於本署權限內容,遂即署立案調查,並擬制經本人同意之意見書。現將副本寄與 閣下,意見書之結論如下:

a) XXX(XXX學校教師),為本地區政府一個住宅單位租戶,根據七月十一日第4/83/M號法律及十二月三十日第56/83/M號法令,在一九八六年二月二十四日申請購買該單位;

b) 透過經濟財政暨運輸政務司的批示,該單位在一九八六年六月十二日獲准以“可解除所有權之制度”方式出售,訂價為澳門幣80,953元,得以一百八十個月分期清繳;

c) 由於沒有就分層所有權進行登記,故轉讓程序延遲多年,直至一九九五年一月四日才獲登記;

d) 然而,申請人在一九九三年四月十九日逝世。繼承人XXX(亦即其餘繼承人放棄權利的受惠者)自此擔當與行政當局交涉的主動角色;

e) 期間,在程序中出現一個問題,就是需要確定購買權是否可以轉讓與承租人的合法繼承者;

f) 經過長年累月的交涉,最後雙方達成一個承諾。而此承諾根據法律以預約合同的方式(參考第56/83/M號法令第二條第二款、第四款及第五款、第五條第一款、第八條第二款c項及第九條第三款)作出;

g) 《民法典》第四百一十二條規範預約合同所產生的權利的讓與,該條款規定:“因預約合同而生之非人身專屬之權利與義務移轉予預約當事人之繼受人”;

h) 根據第4/83/M號法律第一條第一款及第二款,以及第十三條顯示,轉讓給公務員之權利,具財產及可讓與之性質,故此,根據《民法典》第二千零二十四條規定,屬可繼承之權利;

i) 預約出賣人不履行承諾時,債權人有權要求特別執行(《民法典》第八百三十條)。由於其中一方預約人已故,其所承擔之義務便讓與其繼承人(《民法典》第四百一十二條),繼承人XXX因此擁有屬於其本人之要求落實出售權利;

j) 另一方面,有關的政府住屋單位分配及使用制度,至XXX先生去世為止,仍受十二月二十七日第46/80/M號法令所規範,這制度規定租賃可以讓與給健在的配偶或卑親屬(第十一條);

k) 由於財政司財產管理組在九三年六月十四日以公函(第XXX號)要求有利害關係投訴人出席及研究法律問題,隨後又曾通知她稱 “因八六年六月十二日的批准轉讓的批示,而不須支付租金,所以沒有支付租金及沒有申請租賃關係轉移不能直接歸咎於投訴人”;

l) 既然繼承人繼承了租賃關係,根據十二月二十七日第46/86/M號法令第十一條第三款,以及七月十一日第4/83/M號法律第二條規定,雖不是根據《民法典》第二千零二十四條規定,繼承人仍具有屬於其本人之購買權;

m) 然而,XXX的權利在這事件中是一種屬於其本人的權利,並遵照繼承的一般規定:繼承住屋單位預約買受人的法律地位(《民法典》第四百一十二條),而且,社會事務暨預算政務司於九九年一月十三日批示確認該權利;

n) 這行政行為是有效的,而且根據《澳門行政程序法典》第一百二十一條第一款b項規定,由於屬創設權利行為,故這行為不可廢止,因此,九九年四月六日之批示有違反法律之瑕疵;

o) 所以,行政當局應該修改以購買為目的之合同前程序,立即根據第4/83/M號法律第二條第一款規定訂立租賃合同(及要求支付適當租金),隨之,訂立上述住屋單位之買賣契約;

p) 然如,如從購買權並非有效角度去考慮,則本署認為行政當局須負責該繼承人因對訂立合同所抱有之信心落空而遭受的損害;

q) 事實上,行政當局十三年來,在協商中曾多次確認XXX的購買權,僅在簽定最後契約之際(一九九九年三月十二日) 、購置所應付款項支付後(包括樓價和手續費),協商卻告破裂,賦予利害關係人購買權的批示在四月六日亦被廢止;

r) 在這情況下,行政當局應該負責:根據《澳門行政程序法典》第七條第二款,須對所提供之資訊負責;

s) 同時,亦應負上訂立合同前之責任(亦即(《民法典》第二百二十七條所指的責任)。因此,行政當局應賠償該繼承人,這賠償是指對消極利益的賠償,包括財產上的損失(所造成的損失及喪失的利益)及非財產上的損失。

基於此,根據九月十日第11/90/M號法律第三條及第四條規定,謹勸喻 閣下採取上述o或s項的措施。祈接納。

最後,並懇請 閣下就作出之決定知會本署。

一九九九年六月二十三日於澳門反貪污暨反行政違法性高級專員公署。

高級專員 斐明達

卷宗第57/99號 致 澳門教育暨青年司 (不接納)

澳門教育暨青年司司長鈞鑒:

I XXX澳門教育暨青年司編制外合同老師XXX向本署投訴,指其招聘所依據的第37/95/M號法令(八月七日),實際應為第60/92/M號法令,因為其夫不屬外聘人員,所以該錯誤對她造成了經濟損失,特別是未能行使外聘人員應享有的權利。

II 本署受理投訴後,即立案57/99號取得以下資料:

刊登於九零年四月二十三日第十七期《政府公報》 ,並載於九零年四月二日簽署的共同批示C名單中的教職員(其中包括投訴人在內)招聘,係經澳門總督九五年五月三十一日批示核准及XXX批示同意後所進行的;

護督根據XXX號建議,於九五年八月十日批示核准,並於九五年十一月三日《政府公報》內刊登准許教育司根據37/95/M號法令(八月七日)以編制外合同方式招聘數名教師(其中包括投訴人在內);

九五年九月一日,投訴人簽署了編制外合同,合同期限至九七年八月三十一日為止,其中載有以下備註:“根據八月七日第37/95/M號法令第二條及澳門組織章程第六十九條第一款招聘”;

九七年五月三十日,澳門總督根據八月七日第37/95/M號法令,以批示(刊登於九七年十一月十二日第四十六期《政府公報》內)核准延續投訴人編制外合同之期限(自九七年十一月十二日),至九八年八月三十一日,而原合同備註則於九七年七月二十五日簽署;

九八年七月三日,澳門總督根據八月七日第37/95/M號法令,以批示(刊登於九八年十月二十一日《政府公報》內)核准延續投訴人編制外合同之期限,自九八年九月一日起續至九九年八月三十一日,而原合同之備註則於九八年九月一日簽署;

投訴人的配偶於XXX管理公司擔任XXX職務。

III 有關投訴人所指出的情況,公署在其他卷宗內已表明立場,特別是在214/98號卷宗內曾作出糾正違法性之建議。

在有關卷宗內歸納的結論如下:

a) 將投訴人在應聘時的情況,及後來訂立合同時的情況,與八月七日之第37/95/M號法令第二條對照,即發現有關批示與規範條文完全不符;

b) 根據該規定,“外聘從事公、私實體的工作人員的配偶,倘不影響本地化進程者可以獲准在澳工作”,而上款的許可,可以根據《澳門組織章程》第六十九條第一款規定由澳督批准,但不適用八月二十四日第60/92/M號法令中的制度;

c) 但落實有關聘用及訂立合同的行政行為,則不能引用上指法令的條文,理由很簡單,因為該法令在從事這些行政行為時仍未生效;而且,投訴人亦不可能以上述法令受聘,因為其配偶並非外聘人員;

d) 基於這個原因,以九五年一月三十一日的批示進行聘用投訴人唯一可以引用的法律條文是在當時仍生效的八月二十四日第60/92/M號法令;而九五年八月十日批准訂立合同的批示,鑒於在法律前提和事實前提上均有錯誤,是違法的;而九七年五月三十日和九八年七月三日核准續聘合同的批示,鑒於在事實前提上存有錯誤,亦是違法;

e) 上述的違法性,即使得到補正(就最後的續約批示仍未補正),亦不能除去其“不法性”,換句話說,須向投訴人員上的賠償責任並未因此而消除;

f) 既然投訴人不應因非本身的錯誤而蒙受損失,而行政當局則應根據四月二十二日第28/91/M號法令就其所造成的損失對投訴人作出彌補,特別應就第60/92/M號法令所規定的權利向投訴人支付相應金額,如個人和財物的運輸費(第十五條)、啟程津貼(第十九條)和給予作為返回受聘地點的十天假期補償(第十一條第六款)。

基於此,根據九月十日第11/90/M號法律第三條c項及第四條m項及p項的規定,謹勸喻 閣下採取上述結論中f項所指之行政措施,祈接納。

最後,亦懇請 閣下就所作出的決定適時知會本署。

一九九九年六月二十九日於澳門反貪污暨反行政違法性高級專員公署。

高級專員 斐明達

卷宗第374/98號 致 勞工暨就業司 (待覆)

勞工暨就業司司長鈞鑒:

澳門XXX向本公署設訴,指勞工司在處理該會與二名教師會員間的工作合約糾紛時濫用職權,對該會作出錯誤的處罰和起訴。

本公署受理投訴後,對案件進行了調查。

經調查查明:

一九九五年五月三十日及八月十四日,澳門XXX學校分別與XXX及XXX簽署工作合約。合約有效期為一年,自一九九五年九月一日至一九九六年八月三十一日。

按該合約規定,教師如有嚴重失職或嚴重犯規,校方得以隨時解除合約。

一九九五年十二月二十三日,XXX學校向XXX及XXX發出解約信,指出該二人未符合學校的要求,並指明合約自該日起解除。XXX二人均在解除合約的文件上簽了字,同意解約。

然而,XXX二人事後向勞工司投訴,指XXX學校解約未作提前通知,要求該校支付解雇賠償。

勞工司在通過“間接方式”調查後,認定XXX學校於一九九五年十二月三十一日在無充份理由和不給予解雇賠償及預先通知的情況下,解除工作關係,屬違法行為,繼而向XXX會發出第XXX號欠款支付憑證,要求該會支付解雇賠償給XXX二人。

XXX會拒絕執行上述支付通知。勞工司便對該會處以五仟元罰款。同樣遭到該會拒絕執行。據此,勞工司便向法院提出起訴,申請執行。

法院於一九九八年四月二十三日對此案(卷宗第一八二三/九七號)作出判決,認為XXX會並無違法,判定勞工司敗訴。

分析研究上述事實、有關文件及法律規定,本公署認為,在此案中,勞工司具有以下違法及失當行為:

發出欠款支付憑證,並未說明理由。

勞工司向XXX會發出的第XXX號欠款支付憑證,屬課予義務的行政行為。根據《行政程序法典》第一百零六條第一款a項之規定,課予義務的行政行為應當說明理由。然而,該憑證本身既無指明具體事實也無指出法律依據。同時,亦無其他附屬文件予以說明。因此,根據《行政程序法典》第一百零七條第一款的規定,我們認為,該行為並未依法說明理由。故該行為屬可撤銷的行政違法行為。

認為事實及適用法律錯誤

本案所涉及的問題實際上是終止工作關係的要求問題。

根據第24/89/M號法律第四十三條第一款規定,倘有充分理由,任何一方得終止工作關係,而無須支付賠償。此外,該條第三款規定,透過工作者與雇主彼此協議終止工作關係的,無須預先通知或支付賠償。

應該指出,對於有充份理由的終止工作關係,法律只是提及無須支付賠償,而未規定是否要提前通知。因此,應當認為,提前通知在有充份理由終止工作關係的個案中非為法定義務。

在本案中,終止工作關係是由XXX學校首先提出,但有關教師已在解約文件上簽字,故應視為協議終止工作關係。可見,依據上述法律規定,本案雇主無須預先通知或支付賠償。法院就此案作出的判決亦如此認為。

退一步講,即使不認為是雙方協議解約,有關事實亦告訴我們,XXX學校是在有充份理由的情況下單方提出終止工作關係的。根據第24/89/M號法律第四十三條第一款規定,倘有充份理由,任何一方得終止工作關係,無須支付賠償。該法第四十四條第一款規定,除其他外,工作者的過錯行為違反本法令及合約所衍生義務,或所提供的服務質素足以構成雇主取消工作關係的充份理由。從卷宗資料所見,XXX學校正是以上述構成取消工作關係的法定事實為理由提出終止工作關係的。因此,即使認為本案是雇主單方提出的終止工作關係,由於已提出充份理由,故同樣無須預先通知和支付賠償。

遺憾的是,勞工司在處理本案時,未能正確地認為事實和適用法律。

勞工司在其第XXX號起訴書中,指控XXX學校在既無充份理由,亦不給解雇賠償及預先通知的情況下,解除工作關係違反了第24/89/M號法令第四十七條第二款及第四款a項的規定。這實際上是認定本案是該法第四十七條規定的單方解約。這顯然與事實不符。正如前面指出,本案實際上是雙方協議終止工作關係,應當適用該法第四十三條之規定。

然而,即使是第四十七條規定的雇主單方解約,法律亦只要求雇主應提前通知及給予工作者一定金額的解雇賠償,但並不要求雇主說明解雇理由,即“不論所憑的理由”。

令人不解的是,勞工司在起訴書中卻稱:XXX學校“既無充份理由亦不給解雇賠償及預先通知便解雇兩名工作者”違反了第24/89/M號法令第四十七條第二款及第四款a項的規定。

我們認為,第四十七條規定的單方解約,法律並無要求雇主說明解雇理由。勞工司將之作為解約要件是對該條的錯誤理解和適用。

對法律的錯誤適用,同樣使有關行政行為產生瑕疵,本質上屬違法行為。

由此可以得出結論:勞工司一方面基於對解約事實的認定錯誤,導致其錯誤適用法律,另一方面,勞工司在適用本不該適用的法律規定時又錯誤地解釋該規定,從而使其錯上加錯。

勞工司在調查本案過程中未認真考慮XXX會的答辯

XXX會在收到勞工司發出的第XXX號存款憑單後,曾致函勞工司司長,對合約一事予以說明,並將有關文件送呈勞工司。XXX會呈送勞工司的文件已清楚說明雙方同意終止工作關係,同時亦載有XXX學校認為XXX二人不符合校方聘用要求的事實說明。儘管如此,勞工司仍認定該校違反了單方解約的法律規定。此結論顯然與勞工司未認真研究XXX會提出的事實資料有關。

排除適用《行政程序法典》於法無據

XXX會曾向勞工司索取XXX二人投訴書副件,但遭拒絕。勞工司的理由是:有關事宜由特別法例第60/89/M號法令頒布的勞工稽查章程所規範,《行政程序法典》並不適用於有關事宜。勞工司此作法於法無據。

眾所周知,資訊權是利害關係人(行政相對人)針對行政管理者所享有的一項受限法律保護的基本權利。非為法律規定的情況,不得對資訊權予以限制。

第60/89/M號法令頒布的《勞工稽查章程》並無限制資訊權行使的規定。

儘管其為特別法,但當特別法無規定時,仍應適用一般法的規定,也就是說,在資訊權的行使方面,應遵守《行政程序法典》有關規定。此外,第60/89/M號法令頒布的《勞工稽查章程》第一條亦明確規定:“在勞工稽查範圍,勞工就業司之勞工事務稽查應具有技術上的自主,其人員按照本法令及其他管制規則的規定,擁有政府人員所需之權力。”這理所指的“其他管制規則”當然應包括《行政程序法典》的有關規定及行政的一般規則。

由此可見,勞工司排除適用《行政程序法典》規定的行為不僅與第60/89/M號法令頒布的《勞工稽查章程》第一條的規定不符,而且亦違反了《行政程序法典》關於資訊權的規定,其行為屬違法行為。 

綜上所述,根據行政合法性原則的要求,勞工司應依法採取行政措施,對上述違法和失當行為作出糾正和補救。

一九九九年九月三日於澳門反貪污暨反行政違法性高級專員公署。

代高級專員 何超明

卷宗第313/99號 致 澳門勞工暨就業司 (待覆)

澳門勞工暨就業司司長鈞鑒:

I 數名勞工暨就業司XXX督察作出投訴,指他們在填補勞工暨就業司編制內XXX督察十一缺之招考上榜上有名,但至今仍未獲委任該等職務。

II 經搜集資料後,顯示出如下事實:

勞工暨就業司為填補人員編制專業技術人員組別第一職階XXX督察十一缺,經一九九X年XX月XX日第XX期第二組《政府公報》公布以文件審閱、有限制的方式進行一般晉升開考的招考通告;

投訴人投考該試,並且按照九X年XX月XX日第XX期《政府公報》公布之名單考得前九名成績;

但投訴人至今仍未獲委任出任開考之職位。

III 須解決的問題,主要是要知道投訴人在報名投考、參加考試以及獲得最後評分後,是否有真正的權利,可以藉此向行政當局要求就任開考之空缺。

另一方面,乃調查行政當局在合理原因下開考時,是否有義務委任投訴人填補空缺,或者是否可以不理會已開始之考試及有關的考試評分,不填補該等空缺。

在較具代表性之學理和司法見解上,今天所持的立場是,當應考人在人員任用的招考上合格,便有權根據最後的評核名單的名次獲委任出任透過招考而旨在填補的空缺。

《澳門公共行政工作人員通則》第六十九條隱含該解決方法, 其第一款指出:“合格的應考人得按有關名單的次序出任空缺”。

一九九九年六月三十日公布了有關名單,同時《澳門公共行政工作人員通則》(新文本是十二月二十八日第62/98/M號法令)第六十九條第一款關於作出委任批示的法定期限亦告屆滿後,有關批示仍未有作出,故違反了該條款的規定。

因此,得出如下結論:

由於應考人在人員任用之招考上合格,所以在最後評核名單被確認及公布後,就賦予應考人被委任以招考來填補的空缺的權利;

行政當局在招考之有效期內拒絕以合格的應考人填補空缺,行政當局就違犯了法律;

所以,勞工暨就業司應該採取措施,目的是對在一九九八年十月七日第四十期第二組《政府公報》通告所公布之招考中合格的公務員作出委任批示;

基於此,根據九月十日第11/90/M號法律第四條m及p項規定,謹勸喻 閣下採取上述結論c項所指之行政措施,祈接納。

最後,懇請 閣下就所作出之決定適時知會本署。

一九九九年十月二十一日於反貪污暨反行政違法性高級專員公署。

代高級專員 李年龍

卷宗第219/99號 致 澳門衛生司 (待覆)

澳門衛生司司長鈞鑒:

XXX,中學教師。居住於澳門XXX,曾要求本公署協助,促使衛生司發出證書或允許其查閱個人檔案。因為當事人曾多次向該司作出上述要求,但從來未收到任何回覆。

經要求提供有關的資料及分析現存的文件後,證實於下:

投訴人曾於九八年十一月十六日、九九年四月九日、九九年四月二十日、九九年四月二十一日、九九年六月三日向衛生司要求發出有關其個人檔案的多項資料的證明,如有關九七年八月一日編制外合同的附註、五月九日第 XXX號建議書、 九七年四月十五日第 XXX號內部註記以及九七年一月二十七日和九七年三月四日的報告書;

直至目前為止,衛生司從未發給投訴人有關的證書或批准投訴人查閱其個人檔案,更未有對投訴人所作出的申請給予任何回覆;

衛生司通知本公署,透過二月二十五日第 XXX號公函將投訴人之個人檔案交往總督閣下辦公室,然後又將之連同因對投訴人作出司法上訴而提交的答覆移送最高行政法院;

然而,一份載有涉及有關人員之所有事宜及其職務狀況、義務及權利的個人檔案,是不應離開人員原職機關的,除非發生確定性的轉換任職機關的情況,且即使屬該種情況,原機關亦應保留一份列明已移送文件清單的公函副本(見《公共行政工作人員通則》第八條第六款);

在司法上訴的情況下,須連同答覆或答辯一併送往法院的,亦只是涉及被上訴行為的行政程序卷宗正本及其他與上訴有關的文件(刊登於一九八六年十二月二十九日第五十二期《政府公報》的七月十六日第267/85號法令第四十六條一款);

若真的需要把個人檔案的部分或全部資料交給法院,則應按照《行政暨財政法院訴訟法》第四十六條一款的規定,只應送交所需資料的鑑證副本;

現因投訴人已返回葡萄牙,所以更需要要求法院交還有關個人檔案,但如果有需要的話,得以相關的鑑證副本代之;

然後,將有關檔案寄往法院之後所產生的、一切有關投訴人職務狀況的文件一起加入其個人檔案內,並發出投訴人所要求的證書及按照《公共行政工作人員通則》第八條六款的規定處理其個人檔案;

除此之外,應按照《行政程序法典》第七及第九條之規定,對所有的行政申請給予答覆,這正是本案所欠缺的程序。

基於此,根據九月十日第11/90/M號法律第三條C項及第四條M及P項,謹勸喻 閣下採取上述g、h及i項所指之行政措施,祈接納。

最後,亦懇請 閣下就所作出之決定適時知會本署。

一九九九年九月三十日於澳門反貪污暨反行政違法性高級專員公署。

高級專員 斐明達

卷宗第25/99 號 致 澳門衛生司 (接納)

澳門衛生司司長鈞鑒:

仁伯爵綜合醫院合同制醫生XXX投訴衛生司違法委任XXX為仁伯爵綜合醫院XXX的主管。

經搜集有關資料後,發現如下情況:

a) 按照衛生司司長九七年十一月十八日批示,主治醫生XXX被委任為仁伯爵綜合醫院XXX主管;

b) 在發出有關批示當日,還有兩名主任醫生在同一個醫療部門內工作,他們分別為XXX及XXX,而沒有就他們是否願意被委任為XXX科主管聽取其意願。

c) 按照六月八日第29/92/M號法令第二十四條一款規定:”醫療部門每個附屬部門由一名職級不低於有關專科的主任醫生所領導,倘無該醫生時,由一名主治醫生領導,但以編制內人員為優先”;

d) 根據上條所指的規定,九七年十一月十八日關於委任XXX擔任深切治療科主管的批示是違法的,因為在同一個部門內還有職級不低於有關專科的主任醫生,更何況他們是應該不會拒絕擔任該職位;

e) 雖然該違法批示在被作出後的一年內因沒有人提起任何司法申訴而被補正(《行政程序法典》第一百二十二條及七月六日第267/85號法令《行政法院程序法律》第二十八條),但本公署建議將來的委任須嚴格遵守六月八日第29/92/M號法令第二十四條的規定,需為各醫療部門任命一名有關專科的主任醫生;

f) 僅在缺乏主任醫生時或主任醫生對任命作出書面拒絕時,方可委任一名有關專科的主治醫生擔任主管職位;

基於此,根據九月十日第11/90/M號法律第三條c項及第四條,m及p項規定,謹勸喻 閣下採取上述結論e,f項所指之行政措施,祈接納。

並懇請 閣下就作出之決定適時知會本署。

一九九九年九月三十日於澳門反貪污暨反行政違法性高級專員公署

高級專員 斐明達

卷宗第364/98號 致 澳門體育總署 (接納)

澳門體育總署署長鈞鑒:

XXX高級護士XXX向本署投訴,指一九九七年八月、九月及十月期間為體育總署體育醫療中心醫護隊提供的工作,沒有收到報酬。

由於公署被要求介入,於是公署按照九月十日第11/90/M號法令第四條b款規定,展開了卷宗調查及搜集所需資料,之後,擬制了經本人同意的意見書,現將有關副本寄與 閣下,該意見書之結論如下:

a) 山頂醫院高級護士XXX曾協助澳門體育總署,在為本地區舉行之體育活動而聘用的醫療援助隊服務;

b) 他由一九九三年至一九九七年提供協助。一直以來,都收到報酬,作為工作的回報,但在一九九七年八月、九月及十月的工作除外;

c) 據澳門體育總署指出,體育醫療中心前負責人在招聘人員時,並未獲得上級批准;

d) 但內部工作程序不可以損害與行政當局訂立合同的人士,原因是他們並不認識這些內部工作程序;

e) 澳門體育總署舉辦體育活動,故必須確保提供醫療及醫護援助;“社團以信函向體育總署申請該領域的必要援助,體育總署經分析後便透過內部通知的形式將申請轉交給體育醫療中心,負責聯繫有興趣的專業人士,以協定的方式提供協助”;

f) 正如澳門體育總署署長在公函中所確認,體育醫療中心僅是澳門體育總署的中介者,上級是知道有關的聘用及實際上採用的方式(並且知道需對預先訂立的協定作出支付);

g) 澳門體育總署現在不可以辯稱欠缺上級的批准;

h) 另外,私人和澳門體育總署之間不可以有(亦沒有)職能上的聯繫,但肯定的是有合同上的聯繫;

i) 在法律結構上,這些合同屬《澳門公共行政工作人員通則》第二十九條所指的包工合同,屬私人性質的合同;

j) 這種合同應以書面形式訂立,用《澳門公共行政工作人員通則》附件格式五;欠缺上述的形式應由行政當局負責;

k) 以指出欠缺形式或欠缺上級批准以規避應付之工作報酬,乃屬法律所不容的一種濫用權利的方式(《民法典》第三百三十三條);

l) 故此,既然行政當局從私人所進行的專業活動中取得了直接利益,便應該對所欠之款項負責,並根據《民法典》第七百九十八條、第八百零四條及第八百零五條,承擔由著令履行日期起計算之有關過期利息;

m) 澳門體育總署對於將來與私人訂立的、旨在提供專門及不確定性質服務的合同,應該採用書面形式,以符合《澳門公共行政工作人員通則》第二十九條對包工合同的制度所定的要求。

基於此,根據九月十日第11/90/M號法律第三條及第四條規定,謹勸喻 閣下採取l及m項所指的措施,祈接納。

最後,亦懇請 閣下就作出之決定適時知會本署。 

一九九九年六月十六日於澳門反貪污暨反行政違法性高級專員公署。

高級專員 斐明達


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